6 Forsvarets innsats

Norges viktigste mål med å delta i den internasjonale militære innsatsen i Afghanistan i perioden 2015–2021 var det samme som i perioden 2001–2014: å være en god alliert som støttet opp om USA og NATOs engasjement i landet.1 Både spesialstyrkebidraget som støttet sikkerheten i Kabul, og feltsykehuset på Kabul flyplass fra 2020, ga Norge politisk og militær synlighet og uttelling. Den norske militære innsatsen endret imidlertid på ingen måte det store bildet: Republikken og det internasjonale samfunnet tapte krigen mot Taliban.

Målet for den internasjonale militære innsatsen etter 2015 var å støtte afghanske myndigheter inntil de selv kunne forsvare seg mot Taliban og opprørsgrupper som Den islamske stat i Khorasan-provinsen (ISKP).2 Til tross for framgang med noen avdelinger lyktes dette ikke. De afghanske sikkerhetsstyrkene evnet ikke å holde stand mot Taliban uten internasjonal støtte.

Samtidig sto innsatsen i Afghanistan etter 2014 i stor grad i skyggen av Russlands aggresjon mot Ukraina og utviklingen i Midtøsten – der terrorgruppen Den islamske staten i Irak og Levanten (ISIL) tok kontroll over store områder i Irak og Syria. Med Doha-avtalen mellom USA og Taliban 29. februar 2020 kom starten på slutten av det internasjonale engasjementet i Afghanistan. Den militære innsatsen i Resolute Support Mission (RSM) ble i praksis avviklet i juni 2021.

I likhet med Norges engasjement i Afghanistan i stort i perioden 2015–2021 hadde den militære innsatsen bred støtte både i regjeringen og på Stortinget. Med ett unntak våren 2021, der utenriksministeren og forsvarsministeren var uenige om hvorvidt norske spesialstyrker burde bli værende i Kabul sammen med feltsykehuset (se kapittel 7), finner utvalget ingen tegn på at Norges militære engasjementet var politisk omstridt.

Det fremste, praktiske målet var å bidra til å styrke sikkerheten i Kabul. Spesielt viktig var de norske spesialstyrkene som ga råd, trente og bisto den afghanske spesialpolitistyrken Crisis Response Unit (CRU) 222 i Kabul. Oppdraget fikk økt oppmerksomhet etter hvert som antallet terrorangrep økte, og CRU ble stadig viktigere. De norske mentorene og deres afghanske partnere utviklet et nært og effektivt samarbeid.

De norske spesialstyrkene hadde stor nytte av den taktiske etterretningsstøtten fra Etterretningstjenesten, det andre sentrale norske bidraget. Etterretningstjenesten ga også viktig støtte til norske myndigheter gjennom strategiske analyser og assistanse i freds- og konfliktdiplomatiet (se kapittel 5).

Fra 2020 drev Norge det flernasjonale feltsykehuset på Kabul flyplass. Feltsykehuset var en forutsetning for å opprettholde den internasjonale militære og sivile tilstedeværelsen i Kabul. Det ble særlig viktig og synlig under den dramatiske evakueringen fra Kabul. Feltsykehuset og de norske spesialstyrkene var de siste ikke-amerikanske styrkene som forlot Kabul. Bildet av det amerikanske og norske flagget på Kabul flyplass 29. august 2021 er et sterkt symbol som fremdeles brukes av norske myndigheter i møter med USA og allierte.

Foto: FSK

De norske bidragene var en integrert del av en USA-ledet innsats. Som andre allierte hadde Norge i realiteten intet annet valg enn å trekke ut da USA besluttet å avslutte sin militære tilstedeværelse.

Krigen i Afghanistan hadde en høy kostnad både menneskelig og økonomisk, særlig for afghanere, men også for det internasjonale samfunn. Det var økende krigstretthet blant mange land. Allerede fra 2010 uttrykte USAs president Barack Obama ønsket om å hente soldatene hjem. President Donald Trump representerte et taktskifte og satte mot slutten av 2018 målet om å få de amerikanske soldatene hjem høyere enn å følge den rådende strategien om å bruke militær tilstedeværelse og makt for å framtvinge en politisk løsning mellom republikken og Taliban.

Norge viste i Afghanistan at små bidrag kunne utføre viktige og meningsfylte oppdrag på taktisk nivå. Innsatsen styrket samtidig tillitsforholdet til nære allierte. Det ga gevinster Norge fremdeles høster fruktene av på taktisk, operasjonelt og strategisk nivå.

6.1 Nye prioriteringer: Afghanistan blir mindre viktig for USA og NATO

Sammenliknet med perioden 2001–2014, var det militære engasjementet i Afghanistan i årene 2015–2021 langt mindre viktig for USA, NATO og Norge – både i størrelse og betydning. Mens Afghanistan og behovet for å slutte opp om alliansens oppdrag sto høyt på agendaen på NATOs ministermøter og toppmøter i perioden 2002–2014, var det langt fra tilfellet etter 2014.

Det var flere årsaker til dette. Den første og viktigste var USA og NATOs endrede tilnærming. Erfaringene fra Afghanistan og Irak viste at stabilisering av en svak stat som kjempet mot en opprørsbevegelse, ikke var enkelt. Svaret på den krevende utfordringen var fortsatt å støtte, men i hovedsak å legge ansvaret for sikkerheten over på den svake statens myndigheter – og derigjennom minske egen risiko og kostnad.

Allerede på NATO-toppmøtet i Lisboa i 2010 besluttet alliansen at afghanske myndigheter fra våren 2011 gradvis skulle overta ansvaret for sikkerheten. Fra midten av 2013 skulle International Security Assistance Force (ISAF), som ble opprettet i desember 2001 og som NATO overtok ansvaret for i august 2003, avslutte sin rolle i kampoperasjoner. Ved utgangen av 2014 skulle afghanske sikkerhetsstyrker ta fullt ansvar for hele landet.3 Selv om NATO-landene understreket at overtakelsen skulle være basert på forholdene på bakken, ikke drevet av datoer – «conditions-based, not calendar-driven» som det het på NATO-språk – var det liten tvil om at 2014 var siste år for ISAF. Årsskiftet 2014–2015 markerte den formelle overgangen til RSM.

ISAFs styrkesjef general John Campbell tar imot flagget for Resolute Support Mission ved ISAF-hovedkvarteret i Kabul, 28. desember 2014.

Foto: NATO

Mens ISAF på det meste talte om lag 130 000 soldater fra 50 land i perioden 2011–2012, og 28 000 soldater i november 2014, rapporterte RSM en styrke på om lag 13 000 i mai 2015.4 I motsetning til ISAF var RSM i utgangspunktet et rent trenings- og rådgivningsoppdrag. Oppdraget var å støtte de afghanske sikkerhetsstyrkene – «to train, advise and assist» i deres ivaretakelse av sikkerheten i landet.

Den andre årsaken til at engasjementet ble mindre viktig, var starten på Russlands aggresjon mot Ukraina og annektering av Krimhalvøya våren 2014, slik utvalget omtaler i kapittel 3. Dette gjorde at USA og NATO vendte oppmerksomheten mot alliansens egne nærområder. NATO-toppmøtet i Wales i september 2014 som opprinnelig skulle markere avslutningen av ISAF og begynnelsen på en ny fase i samarbeidet med Afghanistan, ble isteden starten på en omfattende militær omstilling. Russlands aggresjon mot Ukraina bidro til en storstilt dreining fra out of area-operasjoner, til kollektivt forsvar av NATOs eget territorium. Oppdatering av planverk og kommando- og styrkestruktur for å bedre alliansens evne til å møte et militært angrep fra Russland, ble det viktigste. Dette var i tråd med Norges ønsker for utviklingen av NATO, og noe Norge alt i 2008 hadde tatt til orde for i det såkalte nærområdeinitiativet.

Den tredje årsaken var framveksten av terrorgruppen ISIL i Irak og Syria. Selv om situasjonen i Afghanistan var vanskelig, var den verre i Midtøsten. ISILs framvekst gjorde at tyngdepunktet for internasjonal terrorbekjempelse ble flyttet fra Afghanistan til Midtøsten. På den annen side bidro ISILs frammarsj til at islamistisk terror kom tilbake på den politiske agendaen både i USA og i NATO. Oppmerksomheten hadde svunnet noe hen etter at bin Laden ble drept i 2011 og Al Qaida nærmest ble erklært irrelevant etter Den arabiske våren i 2011. ISIL viste at islamistiske terrorgrupper med internasjonal agenda fortsatt kunne utgjøre en trussel. Å overlate Afghanistan til seg selv ble derfor politisk vanskelig – noe blant annet president Obama måtte erkjenne. Med framveksten av ISKP i 2015 ble Afghanistan dermed en del av den verdensomspennende kampen mot IS.

I NATO ble Afghanistan kun ett av flere innsatsområder i alliansens engasjement for å fremme stabilitet og bidra til den internasjonale kampen mot terror. Dette gjaldt også for Norge som fra 2014 bidro til den USA-ledede koalisjonen mot Den islamske stat, og fra 2015 til Operation Inherent Resolve (OIR) i Irak og NATO Mission Iraq (NMI) i Irak.5 Som en del av OIR har norske soldater også deltatt i operasjoner i Syria. Målt i antall militært personell har Norges innsats i Irak siden 2014 talt om lag 100–150 til enhver tid. Innsatsen i Irak var med andre ord større personellmessig enn den i Afghanistan i perioden 2015–2021.

Trump-administrasjonens utenrikspolitiske prioriteringer fra 2017 var den fjerde årsaken til at det militære engasjementet i Afghanistan ble mindre viktig. Under valgkampen i 2016 uttrykte Trump klart at han ønsket å avslutte denne «evighetskrigen». Mens Obama-administrasjonen ikke ville forhandle med Taliban uten deltakelse fra den afghanske regjeringen, endret president Trump tilnærming ett og et halvt år inn i sin første presidentperiode. Sommeren 2018 åpnet han for direkte bilaterale forhandlinger med Taliban og for å drøfte et fullstendig militært uttrekk av internasjonale styrker basert på en tidslinje. Trumps intensjon om uttrekk ble oppfylt gjennom Doha-avtalen i 2020 – og sluttført av president Biden, som i april 2021 valgte å stå ved avtalen. Det militære uttrekket ble i stor grad gjennomført i juni 2021.6

Fra et NATO-ståsted kan 2014 i dag forstås som avslutningen av den umiddelbare etter-kald-krigsperioden, der out of area-operasjoner var høyeste prioritet. 2014 markerer dermed også overgangen til en ny periode der Russland og avskrekking og forsvar av NATOs territorium igjen står øverst på agendaen. Det endelige punktumet kom med evakueringen fra Kabul i august 2021. Som i 2014 ville tilfeldighetene at NATOs avslutning i Afghanistan ble etterfulgt av russisk aggresjon: Russlands fullskalainvasjon av Ukraina 24. februar 2022.

6.1.1 Forsvarets innsats 2001–2014

Etter norsk målestokk hadde Norge en relativt omfattende militær tilstedeværelse i Afghanistan fra 2001 til 2014. Det var særlig tilfellet i perioden 2004–2012, da Norge hadde ansvar for det regionale stabiliseringsteamet (Provincial Reconstruction Team, PRT) i Maimana i Faryab-provinsen. På det meste var det om lag 600 norske soldater i landet. Som nevnt i det første Afghanistanutvalgets rapport, medførte ansvaret i Faryab flere utfordringer for Norge.7 Det var krevende å kontrollere en relativt stor provins, spesielt i møte med økende opprørsaktivitet fra 2007. I tillegg vektla den helhetlige norske tilnærmingen på den tiden et tydelig skille mellom sivil og militær innsats, noe som var et brudd med ISAFs overordnede strategi og ble kritisert av norske militære.

Fra 2007 stilte Norge en skvadron fra Forsvarets spesialkommando (FSK) i Kabul for å støtte ISAF. Som del av oppdraget begynte spesialstyrkene opplæring av en nyetablert afghansk spesialpolitistyrke, for å øke afghanske egenevne til å utføre sikkerhetsoperasjoner og styrke hovedstadens kontraterrorkapasitet. Politienheten fikk senere navnet CRU 222.

Etterretningstjenestens bidrag utviklet seg betydelig. Det ble etablert en egen gruppe for administrativ ledelse av etterretningsbidrag til Afghanistan og en for produksjon av etterretning om Afghanistan og Pakistan.8 E-tjenesten støttet på både strategisk, operasjonelt og taktisk nivå. Deler av støtten underbygget norsk styrkebeskyttelse, mens andre var integrert i etterretningssamarbeidet med allierte og partnere i NATO- og koalisjonsstyrkene. Som beskrevet i NOU 2016: 8 En god alliert, utviklet Etterretningstjenesten også et tett samarbeid med UD, og støttet UDs freds- og konfliktdiplomati.

6.2 Forsvarets innsats fra 2015

2015 markerte som nevnt overgangen fra ISAF til RSM, og starten på et nytt oppdrag. Antallet internasjonale soldater, herunder norske, ble redusert. I årene 2015–2021 tjenestegjorde totalt 987 nordmenn i Afghanistan, og 50–100 norske soldater var i landet til enhver tid. Størstedelen av disse var tilknyttet de norske spesialstyrkene i Kabul. Totalt kostet det norske engasjementet ifølge Forsvaret om lag 1,6 milliarder kroner (se tabell 6.1). Til sammenligning kostet engasjementet fra 2002 til 2014 nesten åtte ganger så mye i 2021-kroneverdier: 12,6 milliarder (9,6 milliarder i løpende kroneverdier).9

De norske bidragene var del av en internasjonal innsats og militær strategi. Som i siste halvdel av ISAF-perioden var USA toneangivende. Sjefen for RSM var til enhver tid en amerikansk general som hadde to roller: sjef for NATO-styrkene og sjef for den amerikanske operasjonen, som fra 2015 het Operation Freedom’s Sentinel.

Figuren er basert på Forsvarets tall for antall tjenesteår. Den viser ikke hvor mange norske soldater som var i Afghanistan til enhver tid, men litt forenklet hvor mange årsverk som ble ‘brukt’ der. Tallet for 2021 er for de tre første kvartalene og inkluderer styrken i Tbilisi (se kapittel 7).

Det norske styrkebidraget var avgitt til NATO og under kommando av sjefen for RSM. Nasjonalt rapporterte den norske styrkesjefen til sjefen for Forsvarets operative hovedkvarter (FOH). Styrkesjefen hadde imidlertid stor frihet i sin utførelse av oppdraget. Både FD og Forsvarets ledelse hadde tillit til at styrkesjefen tok gode beslutninger.10 I praksis var den største innskrenkingen i handlefrihet det relativt lette fotavtrykket NATO-styrkene hadde etter 2015: Av hensyn til egen sikkerhet kunne de internasjonale mentorene for eksempel ikke oppholde seg i områder med mer enn 60 minutters evakueringstid fra godkjente sanitetsinstallasjoner. Dersom CRU 222 fikk oppdrag utenfor denne rekkevidden, kunne ikke de norske mentorene følge dem.

Selv om Forsvarets hovedbidrag, støtten til CRU, forble det samme gjennom hele perioden, tok regjeringen årlig stilling til hvilke militære bidrag Norge skulle stille.11 Med utgangspunkt i at RSM kun skulle vare i to år, la Norge i 2015 til grunn at engasjementet skulle avvikles innen utgangen av 2016. Av samme grunn reduserte regjeringen i mai 2015 personellrammen for det norske bidraget fra 75 til 50.

Da NATO-landene forlenget oppdraget, besluttet også norske myndigheter i 2016 å videreføre det norske bidraget til utgangen av 2017. Som nevnt i kapittel 3 kom NATO-landene under press fra Trump-administrasjonen i forkant av NATO-toppmøtet i mai 2017 for å øke bidragene til Afghanistan. Norge ble oppfordret både av NATO og av USAs delegasjon til NATO om å bidra til staben for en afghansk militærskole, med flere spesialstyrker og med støttepersonell til de mobile rådgiverteamene som arbeidet i Sør- og Øst-Afghanistan.12 Framfor å stille nye bidrag valgte regjeringen i august 2017 å øke personellrammen fra 50 til 60 for de eksisterende bidragene. Med beslutningen i november 2019 om å bidra med feltsykehuset fra 2020, ble personellrammen økt til 95.

Kilde: Innberetning fra NORDEL, 2. februar 2016.

Norge bidro også til en annen sentral del av støtten til afghanske myndigheter som NATO organiserte: støttefondet for den afghanske hæren – Afghan National Army Trust Fund (ANA TF). Støttefondet var én av flere kilder som bidro til å finansiere de afghanske sikkerhetsstyrkene. I samråd med USA og RSM-landene hadde afghanske myndigheter satt seg et mål om å ha sikkerhetsstyrker på 352 000 personer. Det lå langt utenfor afghansk evne å finansiere en så stor styrke. Eksempelvis ble kostnaden for 2015 anslått til å ha vært 5 milliarder dollar.13 Som figur 6.4 viser, dekket USA mest (3,65 milliarder dollar), mens ANA TF dekket 476 millioner dollar, FN-fondet LOTFA 467 millioner dollar (se kapittel 4) og afghanske myndigheter sto for resten, 394 millioner dollar. Norges bidrag til ANA TF var i perioden 2015–2017 på 10 millioner amerikanske dollar per år, og fra 2018–2021 på 60 millioner kroner per år.14

6.2.1 Spesialstyrkenes trening av CRU 222

Norske spesialstyrker var en del av RSMs spesialstyrkegruppe, Special Operations Advisory Group (SOAG), som støttet afghansk politi. SOAGs rolle var å trene, rådgi og assistere ledelsen i afghansk spesialpoliti, General Command Police Special Units (GCPSU), som var underlagt Det afghanske innenriksministeriet. GCPSU SOAG var en av tre grupper i RSM som støttet afghanske spesialstyrker i hæren og politiet (se figur 6.5).

JFCB = Joint Force Command Brunssum; CENTCOM = US Central Command; USFOR-A = US Forces – Afghanistan; NSOCC-A = NATO Special Operation Component Command – Afghanistan; SOJT-A = Special Operations Joint Task force – Afghanistan; ANASOC = Afghan National Army Special Operations Command; SMW = Special Mission Wing; SOTF-A = Special Operations Task Force – Afghanistan; CJSOCAC-A = Combined Joint Special Operations Air Command – Afghanistan

Kilde: Afghanistanutvalget.

De norske styrkene samarbeidet hovedsakelig med de andre landene som trente afghanske spesialstyrker og spesialpoliti. Storbritannia ledet GCPSU SOAG, mens Norge fylte nestlederrollen i hele perioden. I tillegg samarbeidet og koordinerte de norske soldatene med amerikanske kollegaer både i RSM og under amerikansk kommando. Etterretningssamarbeidet for kontraterroroperasjonene i Kabul-regionen var dominert av land fra five eyes-samarbeidet (USA, Storbritannia, Canada, Australia og New Zealand), en gruppe engelskspråklige land med et langvarig etterretningssamarbeid.15 Norge ble i stor grad inkludert i informasjonsdelingen i denne gruppen gjennom arbeidet med CRU 222.16 Det er etter det utvalget forstår sjelden at nasjoner utenfor five eyes inkluderes så tett i samarbeidet som Norge ble, noe som kan tolkes som en anerkjennelse av spesialstyrkene og Etterretningstjenestens arbeid i Kabul.

Norges bidrag besto av soldater fra Marinejegerkommandoen (MJK) og Forsvarets spesialkommando, samt et mindre antall personell fra Beredskapstroppen i politiet. Den norske spesialstyrkeavdelingen støttet både GCPSUs hovedkvarter og deres avdeling i Kabul, CRU 222, i tråd med RSMs tilnærming: trening, assistanse og rådgivning.17 Den norske avdelingen som støttet GCPSU sentralt, hadde navnet Special Operations Advisory Group (SOAG) og senere Task Group 51 (TG 51), mens den som støttet CRU 222, het Special Operations Advisory Team (SOAT) 222 og senere Task Group 53 (TG 53).

De norske styrkene hadde sin hovedbase i Camp Tor inne på den internasjonale flyplassen i Kabul, Hamid Karzai International Airport (HKIA). De hadde også personell i Camp Lion, CRU 222s hovedbase nordøst for Kabul. I tillegg hadde CRU 222 alltid en skvadron på høy beredskap i Camp Eagle, nær den grønne sonen hvor mange av regjeringskontorene, ambassader og den internasjonale tilstedeværelsen hadde tilhold (se figur 6.7).

Foto: Torbjørn Kjosvold, Forsvaret.

CRU 222 var en av tre nasjonale innsatsenheter, national mission units, ledet av GCPSU. Disse såkalte trippelenhetene (CRU 222, CF 333 og ATF 444) var politistyrker som kunne brukes i hele Afghanistan, men de hadde ansvar for hvert sitt geografiske primærområde. CF 333, Commando Force 333, ble trent av britiske spesialstyrker og hadde tilhold i Logar sør for Kabul. ATF 444, Afghan Territorial Force 444, ble i størstedelen av perioden 2015–2021 trent av polske spesialstyrker og holdt til i Kandahar. De internasjonale mentorene kunne til en viss grad påvirke hvilke oppdrag de afghanske avdelingene fikk, og hvordan de ble planlagt og løst. Det var imidlertid afghanske myndigheter som hadde det siste ordet.

Kilde: se figur.

Ettersom trusselen mot Kabul og antall angrep i hovedstaden økte, ble CRU 222s rolle stadig viktigere for både afghanske myndigheter og den internasjonale tilstedeværelsen. Et uttrykk for dette var at CRU i 2015 ble tatt med i det amerikanske Anti Terrorism Assistance Program – Special Program for Embassy Augmentation and Response (ATA-SPEAR).18 ATA-SPEAR er et program amerikanske myndigheter har utviklet for å bruke lokale styrker for å støtte amerikanske ambassader i konfliktområder. CRU fikk gjennom programmet tilgang på blant annet kurs, bedre håndvåpen, kjøretøy og nattoptikk. De norske mentorene var bevisste på at det kunne være ulemper ved tilknytningen til ATA-SPEAR. I en ukerapport fra oktober 2015 står det: «GCPSU må være forsiktige så ikke innflytelsen og forpliktelsene til SPEAR programmet gjør CRU til en Proxy styrke for US Embassy.»19 De norske spesialstyrkene hadde jevnlige møter med den amerikanske ambassaden i Kabul for å koordinere støtten. De samarbeidet mot slutten av perioden svært tett med amerikanske spesialstyrkekollegaer, som i enkelte tilfeller støttet CRUen med avanserte etterretningskapasiteter.20

CRUs oppdrag kunne deles i to kategorier. Den første var å forhindre terrorangrep i Kabul, herunder å respondere på det som ble kalt høyprofilangrep, High profile attacks (HPA). Høyprofilangrepene ble ofte utført av opprørere med håndvåpen og selvmordsvester. De angrep gjerne offentlige bygg, hoteller, sykehus, ambassader og militærleirer. Særlig den delen av Taliban som ble kalt Haqqani-nettverket, og fra 2017 ISKP, gjennomførte høyprofilangrep i Kabul for å gjøre størst mulig skade, tiltrekke seg oppmerksomhet og demonstrere myndighetenes manglende kontroll.

Den andre kategorien var pågripelsesoperasjoner, High risk arrests (HRA). Dette var offensive operasjoner rettet mot nettverkene som gjennomførte angrep mot Kabul, der hensikten var å avverge planlagte angrep. Operasjonene var gjerne basert på etterretningsinformasjon, men som en politistyrke måtte CRU ha en gyldig arrestordre for slike operasjoner. Noen ganger ble dette løst ved å ha en statsadvokat med på operasjonene, som kunne utstede en arrestordre på stedet. Etter hvert som trusselen mot Kabul tiltok, økte også antall pågripelsesoperasjoner kraftig (se tabell 6.3).

Fra januar 2016 til januar 2021 registrerte de norske mentorene at CRU hadde gjennomført 476 oppdrag.21 Som tabell 6.2 viser, var 45 av disse respons på høyprofilangrep, hvor om lag 1 900 sivile ble reddet. Angriperne ble som regel drept av sikkerhetsstyrkene i disse operasjonene, da de søkte å gjennomføre selvmordsangrep. 167 av CRUs oppdrag var planlagte operasjoner med ulik grad av støtte fra de norske mentorene. 264 av oppdragene var planlagte operasjoner hvor CRU opererte selvstendig.22 I årene 2016–2020 registrerte CRU 17 falne og 92 sårede. CRU mistet flest politisoldater under høyprofilangrep, og det var et høyere antall falne og sårede i operasjoner som CRU gjennomførte selvstendig. Fem norske soldater ble såret i samme periode, ingen av dem alvorlig.

Militær assistanse

Spesialstyrkenes oppdrag i Kabul faller inn under det som i NATO-doktriner benevnes som military assistance.23 Dette er en oppdragsform hvor spesialstyrker støtter partnerstyrker med mål om å øke et lands egenevne til å ivareta sikkerheten. I praksis tar dette form av trening, rådgivning og støtte til oppdragsløsning. De ulike elementene kan styrkes eller nedtones avhengig av trussel og partnerstyrkens egenevne.

De norske spesialstyrkene gjennomførte rådgivning og trening innenfor sine spesialfelt. Sjefer var mentorer for sjefer på tilsvarende nivå, sanitetssoldater ga opplæring til afghanske sanitetssoldater, og så videre. De norske soldatene utarbeidet utdannings- og treningsprogram slik de gjorde i Norge, og tiden mellom oppdragsløsning ble brukt til å trene og utdanne CRU-soldatene. Noen av de norske mentorene opplevde det til tider som utfordrende å få sine afghanske partnere til å trene like mye som de selv ville gjort.24 Dette skyldtes flere forhold. For det første var det kulturelle forskjeller i tilnærmingen til trening, og for det andre var operasjonstempoet til CRU høyt, noe som ga mindre tid og overskudd til trening.

Mens de norske mentorene støttet CRU i alle høyprofilangrepene, var det tre ulike nivåer av involvering i pågripelsesoperasjoner (se tabell 6.2). I «advised»-operasjoner var de norske mentorene aktivt deltakende både i planlegging og utførelse. Hvor aktiv rolle de spilte i utførelse varierte. Hovedprinsippet var at CRU skulle gjøre så mye som mulig selv. I tilfeller hvor CRU manglet evne eller ressurser til å løse oppdraget og det var høy risiko for egne eller sivile tap, eller når RSM erklærte en situasjon ekstraordinær, «in extremis», deltok de norske styrkene. For den andre kategorien, «enabled», hjalp de norske styrkene sine afghanske partnere i planleggingen av operasjonene, men CRU gjennomførte operasjonen på egenhånd. I selvstendige operasjoner, «independent», gjennomførte CRU hele operasjonen selv, fra planlegging til utførelse.

CRUs evne til å drive selvstendige operasjoner ble markant bedre i perioden.25 Som tabell 6.3 viser, økte ikke bare andelen selvstendige oppdrag, men også antallet oppdrag kraftig.

I perioder ble deler av CRU brukt til oppdrag utenfor sitt geografiske primærområde sammen med norske mentorer. I 2015–2016 var en skvadron fra CRU deployert til Kandahar for å støtte kampen mot Talibans offensiv der, og i 2016 var større deler av CRU med på gjenerobringen av Kunduz – som Taliban tok kontroll over i oktober. Begge disse oppdragene ble tildelt CRU i den afghanske kommandolinjen, og norske mentorer var med for å støtte og rådgi. CRU gjennomførte også en rekke operasjoner utenfor Kabul under afghansk kommando uten at norske mentorer var med.

Før 2014 var norske spesialsoldater ved flere tilfeller direkte involvert i strid, blant annet for å frigjøre gisler eller støtte sine afghanske partnere. Etter 2015 tok RSM-oppdraget utgangspunkt i at de afghanske styrkene skulle løse oppdragene selv, og at de internasjonale styrkene skulle drive trening og mentorering i leir. Dette ble omtalt som «inside the wire approach».26 FOH tolket denne tilnærmingen strengt: Norske mentorer skulle ikke følge CRU ut på oppdrag.27

Foto: Torbjørn Kjosvold, Forsvaret.

Det ble allerede tidlig i 2015 klart for de norske spesialstyrkene at det var et sprik mellom føringene fra FOH og situasjonen på bakken. Flere faktorer bidro til dette. For det første var trusselbildet og flere av oppdragene så krevende at de afghanske soldatene trengte mye støtte. De hadde gode individuelle ferdigheter, men var tidlig i perioden fortsatt uerfarne som avdeling og system. I tillegg ga ikke de internasjonale styrkene, inkludert Norge, CRU tilgang til alle typer våpen og utstyr. I praksis betydde dette at når CRU opererte selvstendig, måtte de akseptere større risiko enn når allierte styrker var med. Spesielt mangelen på avansert nattoptikk og luftbårne sensorer, samt støtte fra droner og fly, bidro til at risikoen både for egne tap og for at sivile ble drept eller skadet, var høyere når CRU opererte alene.

For det andre forventet både de britiske og amerikanske samarbeidspartnerne i Kabul at de norske mentorene aktivt skulle støtte CRU også under oppdragsløsning. Styrkesjefen for de to første kontingentene i 2015 sto dermed i et dilemma mellom føringer fra nasjonalt hold og forventinger fra kommandokjeden i RSM.28 Spesialstyrkene i Kabul mente at FOH ikke forsto situasjonen på bakken, mens FOH mente at spesialstyrkenes ønskede tilnærming gikk ut over oppdragets rammer.

Utfordringen ble satt på spissen i mai 2015, da Taliban angrep hotellet Park Palace i Kabul, der det var mange internasjonale gjester. Gitt at oppgaven var krevende og det var mange sårede, besluttet den norske styrkesjefen at de norske mentorene skulle gå i front for å løse situasjonen så raskt som mulig. Dette var i tråd med RSMs forventninger til oppdragsløsning i unntakstilfeller, «in extremis», men ikke i tråd med FOHs føringer.

Uoverensstemmelsen ble løst sent i 2015 da forsvarssjefen og sjef for FOH var på inspeksjonsreise til Kabul. Den norske styrkesjefen hadde i forkant av besøket sendt fram et omfattende notat som redegjorde for problemstillingen. Etter besøket og møter med sjefen for RSM, endret FOH sin restriktive tolkning av oppdraget.29 Eksemplet viser betydningen av tydelig utformede oppdrag fra strategisk via operasjonelt til taktisk nivå, og av tett dialog og koordinering underveis.

Boks 6.2 Angrepet på Camp Anjuman¹

Foto: Forsvaret spesialstyrker

28. november 2018, kl. 18.41, gikk alarmen hos CRU 222. En kjøretøybåret bombe hadde gått av i porten til Camp Anjuman, basen til det britiske sikkerhetsselskapet G4S i Kabul. Tidlige rapporter tilsa at fire angripere med håndvåpen hadde tatt seg inn på basen, som huset om lag 300 ansatte av ulik nasjonalitet.

Kl. 19.02 rykket CRU ut. Styrken ankom Camp Anjuman kl. 19.14 og de norske mentorene 30 minutter senere. Angrepet hadde flere av de klassiske kjennetegnene på høyprofilangrep i Kabul: En innledende bombe for å få tilgang på et beskyttet område, etterfulgt av angripere som stormet inn og søkte å gjøre mest mulig skade på kortest mulig tid.

Målet var stort, med om lag 30 bygninger. Tett tåke ga dårlig sikt og vanskeliggjorde bruk av nattoptikk, droner og annen overvåkning. Flere ansatte arbeidet som vakter og var bevæpnet. Oppdraget ble spesielt vanskelig da en stor del av personellet fra GCPSU, som vanligvis bisto CRU med koordinering av støtteressurser, ikke var tilgjengelig på grunn av en begravelse utenfor byen. Den norske styrkesjefen og sjefen for CRU måtte derfor løse flere oppgaver enn normalt.

Gitt målets kompleksitet, de krevende forholdene og det store antallet internasjonale borgere i Camp Anjuman, erklærte RSM hendelsen for en «in extremis»-situasjon. Dermed fikk de norske spesialstyrkene tillatelse til å gi direkte og aktiv støtte til CRU.

Den norske styrkesjefen fikk relativt raskt direkte kontakt med sikkerhetssjefen inne på basen. Flere ansatte, herunder flere skadde med behov for evakuering, hadde forskanset seg i to bygninger. Etter en rask planlegging ble det besluttet å dele basen mellom CRU og de norske mentorene og klarere alle bygg fra nord mot sør. De norske mentorene tok seg først fram til bygningene med flest skadde, og fikk evakuert disse før de parallelt med CRU gjennomsøkte resten av basen.

Neste morgen kl. 06.09, 11 timer etter utrykning, ble operasjonen avsluttet. Totalt ble fem angripere drept. Tre afghanere og én brite ble drept av angriperne, mens 18 afghanere og 13 briter ble såret. 234 briter og nepalske borgere ble evakuert. Ingen fra CRU eller de norske mentorene ble skadet eller drept.

¹ Dette oppdraget er også beskrevet i Forsvarets podkast Våre historier i episoden «‘In Extremis’: Terrorangrep i Kabul. 8. januar 2021».

En norsk modell?

En helhetlig tilnærming til mentoreringen var viktig for de norske spesialstyrkene. Den ble omtalt som «den norske modellen» eller the Norwegian way av spesialstyrkene selv. Tilnærmingen bygget hovedsakelig på to faktorer som kan spores tilbake til oppdragets begynnelse, og som ble tydeliggjort i løpet av RSM-perioden.30 For det første konkluderte de norske mentorene allerede i 2007 at dersom de skulle bidra til å styrke afghanernes evne til å ivareta sikkerheten på egenhånd, måtte CRU 222 trenes til langt mer enn å kun gjennomføre operasjoner. De forsøkte derfor å trene opp sine afghanske partnere i alt fra etterretningsprosesser til å opprettholde logistikk og støttefunksjoner uten internasjonal støtte.

For det andre la de norske styrkene stor vekt på å bygge gode relasjoner og et tett forhold til CRU-personellet. De norske mentorene og deres afghanske partnere bodde, trente og spiste sammen. Denne nærheten ble ansett som et sentralt premiss for å bygge tillit, som igjen var viktig for å lykkes med oppdraget.31

Tillit var også viktig for å forebygge såkalte innsideangrep – at de afghanske styrkene vendte seg mot sine internasjonale mentorer. Ifølge Etterretningstjenesten ble internasjonale styrker utsatt for 130 innsideangrep i perioden 2007–2020, med 188 drepte og 339 sårede.32 Angrepene førte til at internasjonale styrker innførte strenge sikkerhetstiltak i leirer og andre sikrede områder. Også norske styrker innførte sikkerhetstiltak, men langt færre enn det som var vanlig. Det var ingen innsideangrep mot norske mentorer i perioden 2015–2021, eller i den foregående perioden.

Den såkalte norske modellen var imidlertid ikke unik. Utvalgets høringer med allierte soldater og tidligere medlemmer av CRU tilsier at både britiske, polske og newzealandske styrker vektla mange av de samme faktorene i sin oppdragsløsning. Samtidig er det liten tvil om at norske styrker aktivt brukte begrepet, og hadde et relativt omforent syn på hva dette innebar.33

Utfordringer

Norge tok i 2008 initiativ til å opprette en avdeling med kvinnelige ansatte i CRU 222.34 Dette var i tråd med ambisjonen om å fremme likestilling og kvinners rettigheter i Afghanistan.35 Initiativet hadde også et operativt hensyn, ettersom de kvinnelige operatørene hadde bedre forutsetninger for å håndtere kvinner på målene der CRU opererte, samt å innhente informasjon fra den kvinnelige delen av befolkningen.

Foto: Torbjørn Kjosvold, Forsvaret.

Praksisen med å rekruttere og ansette kvinner i den afghanske hæren og politiet var imidlertid omdiskutert.36 Flere rapporter avdekket blant annet at kvinnelige ansatte og politioffiserer ble misbrukt av mannlige kolleger og overordnede.37 Problemstillingen var ikke fraværende i CRU 222. I en høring med utvalget beskrev en norsk offiser hvordan han observerte urovekkende dynamikker mellom en høytstående afghansk politioffiser og kvinnelige ansatte.38 Den norske offiseren tok en alvorsprat med vedkommende, men saken ble etter det utvalget kjenner til ikke fulgt opp videre. Andre norske offiserer utvalget har hørt, har fortalt at de ikke hadde liknende opplevelser, men understreket at de i liten grad hadde kontroll på hva som skjedde når de ikke var til stede. Problemstillingen synes ikke å ha vært gjenstand for systematisk oppfølging fra norsk side.

Korrupsjon var et stort problem i Afghanistan, også i de afghanske spesialpolitistyrkene. Kontingentrapporter fra perioden før 2015 fremhevet utfordringen, men fra 2015 er korrupsjon ikke nevnt som en spesiell utfordring. Dette kan skyldes at problemstillingen ble mindre, eller at den ikke ble rapportert. I utvalgets høringer framkommer det at korrupsjon vedvarte, men minsket noe i løpet av perioden. Reduksjonen ble knyttet til at de internasjonale styrkene ikke lenger forsynte sine afghanske partnere med drivstoff og ammunisjon, slik at de afghanske partene utelukkende måtte bruke egne logistikksystemer.39 Afghanske politioffiserer som utvalget har intervjuet, forsterker dette inntrykket. Ifølge disse var det utfordringer med korrupsjon og nepotisme i CRU, men mindre enn i andre deler av de afghanske sikkerhetsstyrkene fordi de internasjonale mentorene vektla korrupsjonsutfordringen, og fordi styrkene var små og gjennomsiktige.40 De norske mentorene ga eksempelvis råd om at ledere eller personell i CRU som var korrupte, burde omplasseres.

Den internasjonale militære innsatsen i Afghanistan har i senere tid havnet i medienes søkelys i Storbritannia. Britiske medier har undersøkt mulige folkerettsbrudd begått av britiske spesialstyrker, hovedsakelig utenomrettslige drap. BBC hevder også at sentrale personer i de britiske spesialstyrkene blokkerte evakueringen av afghansk politi som hadde vært vitne til de angivelige folkerettsbruddene.41 Mange av de afghanske politioffiserene som arbeidet med de britiske avdelingene som nå etterforskes, tilhørte det afghanske spesialpolitiet. Siden mange politioffiserer byttet mellom å tjenestegjøre i CRU 222 og ATF 333, har flere av de afghanske spesialpolitioffiserene som kan ha sett overgrep også arbeidet med norske spesialsoldater. Utvalget har ikke informasjon som tilsier at norske soldater eller myndigheter har hatt kjennskap til mulige folkerettsbrudd begått av britiske eller andre lands styrker, og trekker derfor ingen konklusjon om tematikken.

En annen problemstilling er knyttet til hvorvidt norskinnsamlet etterretningsmateriale i Afghanistan som ble delt med allierte ble brukt til såkalte «kill/capture»-operasjoner. Det første Afghanistanutvalget kunne hverken fastslå eller utelukke at norsk signaletterretning ble brukt til å gjennomføre mulige folkerettsstridige operasjoner og handlinger.42 Denne problemstillingen er gjeldende i internasjonale operasjoner hvor partnerland samarbeider tett om etterretningsdeling. Det er vanskelig å ha kontroll over hvordan andre land bruker delt etterretning. De norske spesialstyrkene i RSM drev ikke selvstendige offensive operasjoner i perioden 2015–2021. Det kan derimot ikke utelukkes at afghanske eller amerikanske spesialstyrker drev offensive operasjoner i egne kommandolinjer basert på etterretninger med norsk opprinnelse. Utvalget erkjenner problemstillingen, men har ikke nok informasjon til å konkludere hvorvidt norsk etterretning har blitt brukt til å gjennomføre folkerettsstridige handlinger eller ikke.

CRU 222 var under kommando av GCPSU og det afghanske innenriksministeriet. De norske styrkene valgte selv hvilke oppdrag de deltok på, og kunne påvirke CRU sin planlegging og utførelse av oppdragene. De hadde imidlertid ikke vetorett over de oppdragene CRU gjennomførte selvstendig. Siden CRU var en politistyrke, var samarbeidet med afghanske påtalemyndigheter viktig. Norske spesialstyrker vektla i sin mentorering det som i NATO kalles «warrant based approach», en tilnærming som har klare paralleller til «evidence based targeting», omtalt av det første Afghanistanutvalget.43 Tilnærmingen skulle sikre bevisgrunnlag slik at anholdte opprørerne kunne varetektsfengsles og domfelles. Dersom et mål kun sto på militære mållister (Joint Prioritized Effects List, JPEL), men ikke var forankret hos afghanske påtalemyndigheter, så man ifølge norske aktører typisk at opprørerne ofte ble sluppet fri nesten umiddelbart, med mindre de ble drept under operasjonen.44 Det er utvalgets inntrykk at norske styrker var bevisst problemstillingene knyttet til offensive operasjoner, og aktivt arbeidet for å fremme en mest mulig påtalestyrt prosess hos CRU.

Hendelsen omtalt i tekstboks 6.3 illustrerer at de norske spesialsoldatene reagerte da de observerte et mulig brudd på afghansk lov og krigens folkerett. Etisk dilemmatrening hadde vært en del av opptreningen til MJK i forkant av deployering, og dette hadde bidratt til å gjøre dem trygge på riktig handlingsmønster i krevende situasjoner.45 Hendelsen og etterspillet medførte betydelig personlig belastning for de involverte norske offiserene og soldatene, og førte i en kortere periode til et kjøligere forhold mellom dem og CRU-styrken.46

Også behandlingen av saken i Norge viser at problematikken ble tatt på stort alvor. Forsvarsministeren redegjorde for saken både i et møte i regjeringen 17. oktober og i en høring i Den utvidete utenriks- og forsvarskomiteen (DUUFK) 18. oktober 2019. I sin redegjørelse vektla forsvarsministeren at en aldri kan garantere at lignende hendelser ikke vil skje igjen, men at han i denne saken mente at Norge og NATO har demonstrert at de tok saken på største alvor. Afghanske myndigheter hadde også vist at de fulgte opp på en tilfredsstillende måte.

Etter å ha vurdert saken rapporterte sjef FOH at det var «ingen rapportering eller tilflytt informasjon som dokumenterte at lovbrudd faktisk hadde skjedd», og at «indikasjonene som rapporteres peker heller ikke i retning av en trend, men eventuelt en enkelthendelse».47 Av hensyn til tillitsforholdet mellom mentorene og CRU-styrken og videre oppdragsløsning, mente han at samarbeidet burde gjenopptas snarlig. Regjeringen omgjorde ikke beslutningen. Slike hendelser illustrerer risikoen land påtår seg i internasjonale operasjoner ved å samarbeide med andre lands partnerstyrker.

Et relatert tema er tortur av fanger i afghansk varetekt. Som det første Afghanistanutvalget omtalte, førte rapporter fra FN i Afghanistan (UNAMA) om afghanske sikkerhetsstyrkers bruk av tortur til at også norske myndigheter i 2011–2012 midlertidig stanset overføringen av fanger til afghanske myndigheter.48 På lengre sikt ble løsningen for Norge, som for mange andre NATO-land, å overlate selve arrestasjonen til afghanske styrker.49 Selv om UNAMAs siste rapport om temaet fra februar 2021 fant at utviklingen hadde gått i riktig retning, ble fortsatt én av tre fanger mishandlet eller torturert.50

Utvalget har ikke funnet at Forsvaret eller norske myndigheter la spesiell vekt på dette problemet i perioden 2015–2021. Fraværet av oppmerksomhet kan skyldes flere forhold. For det første syntes muligens Norge, i likhet med andre land, at utfordringen var løst all den tid de internasjonale styrkene i all hovedsak ikke lenger formelt pågrep noen. Om dette var en årsak, så var det en svak begrunnelse for ikke å ta temaet opp i møter med afghanske politikere og sikkerhetsmyndigheter på alle nivåer. For det andre, var mentorering av afghanske påtalemyndigheter og fengselsvesen primært et britisk ansvar i RSM. Personell tilknyttet den britiske ambassaden rådga afghanske myndigheter innenfor disse sektorene i perioden.51 Den tredje forklaringen kan være at problemet med mishandling under pågripelser ser ut til å ha vært større i distriktene enn i Kabul, og i noen enheter mer enn andre. CRU 222 var ikke blant enhetene som var i UNAMAs søkelys.52 De norske mentorenes vektlegging av utdanning innen krigens folkerett og fangebehandling kan ha bidratt til dette. Samtidig overleverte CRU fanger til sikkerhetsmyndigheten National Directorate of Security (NDS). Selv om Kabul-avdelingen til NDS opptrådte mer profesjonelt enn de regionale, rapporterte UNAMA i 2021 at én av fem fanger i deres varetekt ble utsatt for mishandling eller tortur.53 Samlet sett framstår det for utvalget som at dette var en problemstilling norske myndigheter burde ha tillagt større vekt, gitt CRUs rolle og Norges ansvar for avdelingen.

6.2.2 Feltsykehuset på Kabul flyplass

Mot slutten av 2019 ble Norge anmodet av NATO og USA om å overta ledelsen for RSMs flernasjonale feltsykehus på Kabul flyplass (Hamid Karzai International Airport, HKIA). Ansvaret for å lede feltsykehuset roterte mellom NATO-landene. Norske myndigheter besluttet i november 2019 å svare positivt på henvendelsen. Det var flere argumenter for å påta seg oppgaven. For det første viste det at Norge tok sin del av byrdefordelingen i NATO. For det andre var feltsykehuset en forutsetning for videre tilstedeværelse for den internasjonale, herunder norske, militære tilstedeværelsen i Kabul-området. Og for det tredje kunne sykehuset være viktig for norsk ambassadepersonell i Kabul.

Sykehusets rolle ble langt viktigere og mer synlig enn forespeilet, spesielt under evakueringen fra Kabul i august 2021, som omtales i detalj i kapittel 7. Feltsykehuset behandlet mange sårede og skadde, både afghanske og internasjonale, militære og sivile, særlig etter terrorangrepet på Abbey Gate 26. august 2021. Det ble videre en norsk base i Kabul, dit norsk ambassadepersonell kunne evakueres om nødvendig. Feltsykehuset bidro også til å styrke Norges forhold til USA. I en presseorientering om evakueringen fra Kabul 30. august 2021 fremhevet daværende sjef for USAs sentralkommando General Frank McKenzie betydningen av det norske feltsykehuset spesifikt.54

Det norske sanitetsbidraget var operasjonelt fra 1. april 2020. Da Norge overtok ledelsen fra USA var sykehuset bemannet med om lag 100 personer fra 9 ulike land, herunder USA, Nord-Makedonia, Albania, Tsjekkia, Estland, Australia og Romania. Det norske bidraget besto innledningsvis av om lag 35 personer, inkludert medisinsk personell, en norsk leder og logistikkpersonell. Etter de første månedene økte det norske bidraget til om lag 50 personer. Sykehusledelsen besto av personell fra Forsvarets sanitet, mens leger, sykepleiere og spesialister var sivilt helsepersonell som jobbet på kontrakt for Forsvaret. Oppdraget var i utgangspunktet planlagt å vare i 18 måneder. Våren 2021 anmodet imidlertid USA Norge om å beholde feltsykehuset på HKIA for å sikre tilstrekkelig sanitetsdekning under utrekningen av RSM, noe regjeringen besluttet å imøtekomme.55 Deltakelsen fra andre land falt jevnlig med uttrekket av RSM, og mot slutten av perioden var sykehuset bemannet med kun norsk og amerikansk personell.

Fra april 2020 og fram til Kabuls fall i august 2021, var sykehusets arbeid preget av håndtering av koronapandemien. Dette gjorde ikke bare driften av sykehuset mer krevende, men opptok også mye av sykehusets kapasitet. Rapportering i perioden bærer preg av testing, isolering, vaksinering og behandling av korona-tilfeller. Sjef RSM vektla sterkt å beskytte de militære styrkene mot koronapandemien, og feltsykehuset var i deler av perioden RSMs primære test- og behandlingsenhet i Kabul.56

Heising av det norske flagget under den offisielle markeringen av at Norge tok over ledelsen for det flernasjonale feltsykehuset i Kabul, april 2020.

Foto: Forsvaret

Det var logistikkutfordringer med driften av sykehuset. Bestilling av medisinsk utstyr, spesielt for sykehusets laboratorier og tannlegetjeneste hadde etterslep på flere måneder. Sykehuset hadde videre en god del internasjonalt medisinsk utstyr som det ikke fantes deler eller forbruksartikler til i norsk forsyningssystem. Noen av utfordringene ble løst lokalt ved at USA leverte nødvendig utstyr via sin forsyningskjede.57 I NATO-operasjoner er logistikk et nasjonalt ansvar. Det var et ansvar det i dette tilfellet viste seg vanskelig for Norge å oppfylle. Forsvaret hadde åpenbart undervurdert det logistiske ansvaret som lå i å lede et relativt komplekst flernasjonalt feltsykehus.

6.2.3 Stabsoffiserer

I likhet med andre internasjonale operasjoner hadde RSM en flernasjonal stab hvor bidragsyterne var representert (figur 6.5). Som omtalt i kapittel 3, hadde RSM hovedkvarter i Kabul, og fire regionale trenings-, rådgivnings- og støttekommandoer i nord, vest, sør og øst i landet. I 2015 hadde Norge et fåtall stabsoffiserer i den tyskledede, regionale RSM-kommandoen i Mazar-e-Sharif, men fra 2016 var så godt som alle norske stillinger lokalisert i Kabul-området. Dette var i tråd med Forsvarets overordnede plan: Da RSM opprinnelig var planlagt avsluttet i 2016, ønsket Forsvaret å samle alle i Kabul området for å redusere risikoen under uttrekningen av styrkene.58

I RSM-hovedkvarteret var det mellom én og fem norske offiserer som fylte ulike stabsstillinger. RSM var som nevnt ledet av en amerikansk firestjerners general som hadde to roller, som sjef for NATO-styrken og for den amerikanske. I NATO Special Operations Forces in Afghanistan – Special Operations Joint Task Force (NSOCC-A/SOJTF) hadde Norge i perioden mellom to og fire offiserer. Også dette hovedkvarteret var ledet av en amerikansk sjef med to roller. Sjefen ledet både hovedkvarteret for de ulike NATO Special Operations Advisory Groups, samt de amerikanske spesialstyrkene og tilknyttede enheter i Afghanistan.

I staben til NATO Special Operations Advisory Groups som støttet ledelsen for det afghanske spesialpolitiet, General Command of Police Special Units (GCPSU), hadde Norge i hele perioden 2015–2021 fem til elleve offiserer. GCPSU lå direkte under det afghanske innenriksministeriet, og de norske stabsoffiserene bidro til SOAGs støtte til GCPSUs planlegging for og ledelse av de ulike CRU-enhetene. De bidro blant annet til å styrke afghanernes evne til å utvikle og drive egne etterretningsoperasjoner.59

Bidrag til å bemanne staber er en del av byrdefordelingen i internasjonale operasjoner, men det er også en mulighet for landene som stiller personell, til å følge og påvirke operasjonen. Utvalget har ikke funnet tegn på at norske myndigheter benyttet handlingsrommet som lå i slike stillinger, til å påvirke operasjonen. I motsetning til en del andre NATO-land har Norge ingen tradisjon for å instruere sine offiserer og befal i NATO-stillinger til å fremme nasjonale interesser.

Overordnet framstår allikevel det norske oppsettet for plassering av stabsoffiserer både gjennomtenkt og hensiktsmessig. Slik figur 6.5 viser, hadde Norge stabsoffiserer på alle kommandonivåer relatert til CRU 222, noe som ga mulighet for å få oversikt over operasjonen i helhet og om nødvendig gripe inn på riktig nivå. Utenfor RSM var norske offiserer til stede både i NATOs hovedkvarter i Brunssum og i Mons, samt på militær og politisk side i NATO-hovedkvarteret i Brussel. Dette ga mulighet til å få informasjon raskt samt koordinere på nivåene utenfor RSM ved behov.

I tillegg har Forsvaret siden 2001 hatt liaisoner i det amerikanske hovedkvarteret Central Command (CENTCOM) i Florida, som ledet USAs operasjoner i Afghanistan. De norske offiserene i CENTCOM var svært nyttige gitt at USA var premissleverandør for NATOs engasjement i Afghanistan. Det er nærliggende å anta at sjef RSM fikk og tok langt flere føringer i sin nasjonale kommandolinje enn fra NATO. Rapporteringen fra de norske liaisonoffiserene i CENTCOM til Forsvarsstaben bidro til at Norge hadde god forståelse av amerikanske militære planer og prioriteringer. Gjennom flere år med samarbeid og felles øvelser var det et nært tillitsforhold mellom sentrale beslutningstakere i FOH og CENTCOM. Som utvalget omtaler i kapittel 7, var dette spesielt viktig under evakueringsoperasjonen i august 2021.60

6.2.4 Etterretningstjenesten

Etterretningstjenesten fortsatte å støtte norske myndigheter og Forsvaret i Afghanistan i perioden 2015–2021. Som nevnt ble det i årene etter 2001 bygget opp en liten, spesialisert avdeling på Lutvann som arbeidet med Afghanistan-Pakistan-regionen. Enkelte medarbeidere var i denne avdelingen i mer eller mindre hele perioden 2001–2021 og opparbeidet en betydelig kompetanse.

E-tjenesten støttet norske myndigheter med blant annet trusselvurderinger og andre former for beslutningsstøtte. Omfanget av støtte til Forsvarets enheter var mindre i perioden 2015–2021 enn i perioden 2001–2014, i hovedsak fordi det norske militære bidraget var betydelig mindre. For perioden 2015–2021 har utvalget hatt tilgang til et betydelig antall rapporter og trusselvurderinger produsert av E-tjenesten til strategisk nivå. Det overordnede inntrykket er at rapportene var av gjennomgående god kvalitet og ga god beslutningsstøtte og/eller forståelse for situasjonen i Afghanistan. For spesifikke tematikker, for eksempel Talibans ideologi eller syn på kvinner, kunne E-tjenesten i større grad nyttiggjort seg av eksterne eksperter, noe tjenesten selv tilkjennega overfor utvalget.61

Videre ga E-tjenesten direkte støtte til spesialstyrkene. I tillegg til overordnede strategiske analyser av situasjonen i Kabul og omegn som gjerne ble skrevet i Oslo, støttet E-tjenesten med personell som var en del av styrken i Kabul. Disse utgjorde Norwegian Intelligence Task Group – Afghanistan (NITG-A).62 Hovedformålet var å bidra til styrkebeskyttelse. Med støtte fra E-tjenestens hovedkvarter i Norge fulgte og vurderte NITG-A trusselbildet mot norske styrker fra dag til dag. I tillegg samarbeidet og delte de informasjon med andre etterretningsaktører lokalt i Kabul.

Siden E-tjenestens styrkeelementet i Kabul var lite, var de tett integrert med spesialstyrkene. Dette muliggjorde at de også støttet de norske styrkesjefene og deres stab med etterretningsanalyse i planprosesser. I tillegg bidro E-tjenestens personell i opplæringen av afghansk etterretningspersonell tilknyttet CRU 222 og spesialpolitihovedkvarteret GCPSU. Hensikten var å kvalitetssikre de afghanske partnernes arbeid, samt å styrke GCPSU og CRUs evne til å gjennomføre selvstendige etterretningsdrevne operasjoner.

E-tjenestens støtte til spesialstyrkene i Kabul var en viktig forutsetning for å løse RSM-oppdraget på en god måte. Den tette integreringen var viktig for å drive taktiske operasjoner i Kabul og omegn. Støtten ga også styrken bedre tilgang på afghansk og alliert etterretning gjennom E-tjenestens nære samarbeid med andre tjenester. Spesielt mot slutten av perioden utviklet E-tjenesten og spesialstyrkene et nært samarbeid med amerikanske kollegaer i Kabul. Dette bidro til bedre etterretning for pågripelse av personer før de gjennomførte angrep i Kabul. Direkte støtte fra E-tjenesten ga de norske styrkesjefene muligheten til både å vurdere kvaliteten på etterretningsgrunnlaget CRU 222 skulle utføre operasjoner på, og å forstå den politiske og strategiske konteksten CRU 222 opererte innenfor.63

Som omtalt i kapittel 5 ga E-tjenesten også utstrakt støtte til UDs innsats for fred- og konfliktdiplomati i Afghanistan. Dette samarbeidet ble et viktig element i E-tjenestens samarbeid med amerikanske partnere, og for UDs samarbeid med amerikanske myndigheter.

6.2.5 Avslutning av oppdraget, militært uttrekk og evakuering

Norges militære bidrag fortsatte som før fram til 14. april 2021, da president Biden annonserte at USA ville trekke seg ut av Afghanistan. Som følge av Bidens beslutning, avgjorde NATO-landene at RSM skulle avvikles. USA og allierte begynte så arbeidet med å avvikle RSM. 29. april utstedte NATOs militære ledelse ordren og den konkrete planen for uttrekket, «Phase C Termination», som skulle finne sted mellom 1. mai og 11. september. Som beskrevet i kapittel 7 ønsket imidlertid sjefen for RSM, general Austin Scott Miller, et raskere uttrekk, og at alle soldatene skulle være ute før 4. juli. Uttrekket skulle skje i faser, der det meste i Kabul ble trukket ut innen 28. mai, før de regionale hovedkvarterene ble trukket inn til Kabul og så fløyet ut derfra. Totalt skulle 10 365 militære og 13 022 sivile, både utenlandske og afghanske, hentes ut.64

Uttrekket av norsk personell og materiell ble iverksatt i henhold til NATOs planer. Den norske kontingenten med spesialstyrker, samt etterretningspersonell, ble avviklet og trukket ut i løpet av juni 2021. Også andre NATO-land avviklet sine bidrag og trakk styrker ut av landet i henhold til NATOs plan.

Samtidig som RSM ble avviklet, søkte både amerikanske myndigheter, andre allierte og NATO å legge til rette for fortsatt nærvær av ambassader og et sivilt-ledet NATO-bidrag i Kabul. En forutsetning for dette var at afghanske myndigheter skulle kunne ivareta sikkerheten. USA vurderte det som usannsynlig at afghanske styrker ville klare det alene, og tok derfor initiativ til å opprette en internasjonal sone i Kabul og å etablere en ny internasjonal styrke som kunne bistå afghanske myndigheter med å ivareta sikkerheten (se kapittel 7).

NATOs utenriks- og forsvarsministre møttes 14. april 2021 for et ekstraordinært møte om avviklingen av RSM.

Foto: NATO

I mai og juni 2021 anmodet USA allierte om å videreføre militære bidrag etter at RSM var avviklet og uttrekket av styrker var gjennomført. Anmodningen inkluderte støtte til afghanske sikkerhetsstyrker, drift av feltsykehuset, samt sikring og drift av den internasjonale flyplassen, HKIA. Norge ble anmodet om å videreføre mentoreringen av CRU 222, og å videreføre driften av feltsykehuset på HKIA fram til utgangen av 2021. Forespørselen om feltsykehuset ble innvilget, men etter flere diskusjonsrunder besluttet regjeringen å ikke tilby et spesialstyrkebidrag etter at RSM var avviklet.65

I forbindelse med evakueringen i august 2021 ble norske spesialstyrker igjen sendt til Kabul for å bistå med å få norske og internasjonale borgere ut av landet. Operasjonen varte fram til 30. august, og beskrives detaljert i kapittel 7. De siste norske soldatene forlot Kabul 30. august, og med det var Norges nesten 20 år lange militære engasjement i Afghanistan over.

6.3 Perspektiver

Som omtalt i kapittel 3 og antydet over representerer NATOs militære engasjementet i Afghanistan, særlig ISAF men også RSM, høydepunktet på en æra i etter-kald-krigsperioden der out-of-area-operasjoner var høyest prioritert. Mens internasjonale intervensjoner for å stanse interne konflikter og hindre etnisk rensing sto sentralt på 1990-tallet, var kamp mot terror og stabilisering av svake stater hovedmålet på 2000- og 2010-tallet. Operasjonene på Vest-Balkan på 1990-tallet lyktes i å stanse konfliktene, selv om de ikke løste de underliggende politiske problemene. Det viste seg imidlertid ganske raskt at statsbygging styrt utenfra, samtidig som det ble ført krig mot terror, var langt mer krevende.

Høsten 2021 gjennomførte NATOs stab en evaluering av alliansens innsats i Afghanistan. En hovedkonklusjon var at oppdraget hadde vært preget av såkalt «mission creep».66 Oppdraget ble stadig utvidet og målene ble for ambisiøse. Også andre evalueringer trekker lignende konklusjoner, både om NATOs innsats og den bredere internasjonale innsatsen i Afghanistan.67 En annen utbredt konklusjon er at det var lite strategisk debatt om mål, midler og metoder. Konsensus og alliansesamhold var i NATO tilsynelatende viktigere enn kritiske diskusjoner om veien videre i Afghanistan.68 I spørsmålet om hvorvidt NATO skulle videreføre engasjementet, hadde USA styringen.

I etterpåklokskapens lys er det åpenbart at det lenge før august 2021 var klart at Taliban kom til å utfordre regjeringens makt, selv i Kabul. Det var kun et spørsmål om tid. Den ubegrunnede optimismen om at afghanske sikkerhetsstyrker skulle klare å få overtaket, og at en politisk løsning var innen rekkevidde, ble forsterket av overdrevent positiv rapportering om utviklingen både på sivil og militær side.69

Engasjementet i Afghanistan var også viktig for allierte for å vise NATOs relevans og samhold blant allierte. Både ISAF og RSM var viktige for å sikre NATOs fortsatte relevans i USAs øyne. Den NATO-ledede operasjonen var en kjent og ordnet ramme for allierte og NATO-partnere til å bidra i kampen mot terror. Det var òg en måte for allierte å demonstrere ovenfor USA at de var villige til å ta sin del av byrden for å ivareta internasjonal sikkerhet. Særlig under Trump-administrasjonen var det viktig for allierte å holde NATO relevant for USA.70Alliansesolidaritet og amerikanske sikkerhetsgarantier er for Norge og mange andre allierte grunnsteinen i sikkerhetspolitikken.

Slutten på NATOs engasjement i Afghanistan viser også amerikansk alenegang. Både etter president Trumps avtale med Taliban i februar 2020, og president Bidens kunngjøring om uttrekk i april 2021, var det flere allierte og partnerland som følte seg stilt overfor et «fait accompli», et utfall de ikke kunne endre.71 Til sammen hadde allierte og partnerland flere soldater på bakken i Afghanistan enn USA, men de var likevel avhengige av USA for videre tilstedeværelse. Det var kun USA som kunne stille de nødvendige militære ressursene for å videreføre oppdraget, inkludert strategisk transport og etterretningsstøtte. Slik sett betydde «inn sammen, ut sammen» noe annet for USA, enn det gjorde for andre allierte.

Norge er en liten stat og de militære bidragene til Afghanistan var små i den store sammenhengen. Norges handlingsrom var avgrenset, og norske mål, midler og metoder hadde liten betydning for konfliktens endelige utfall. Det betyr likevel ikke at Norges militære innsats i Afghanistan var fånyttes.

Norges militære bidrag hadde en betydning for CRU-personellet det trente og mentorerte, og for sikkerheten særlig i Kabul, der mange menneskeliv ble reddet. Sammen med CRU 222, stanset Forsvarets spesialstyrker 45 komplekse terrorangrep i Kabul. Dette gjorde CRU 222 og Forsvarets spesialstyrker antakelig til noen av de mest erfarne kontraterrorstyrkene i verden. Erfaringen har følgelig styrket spesialstyrkenes kompetanse på kontraterroroperasjoner og har dermed verdi for norsk sikkerhet. Spesialstyrkene har også nyttiggjort erfaringene fra Afghanistan i treningen av andre partnerstyrker. Teknikker og fremgangsmåter har blitt videreført til nye operasjoner, og brukes eksempelvis i trening av det ukrainske forsvaret.72

Afghanistan tjener også som et eksempel på at Norge med begrensede bidrag klarte å oppnå gevinster hos sentrale allierte. Delvis var dette et resultat av at CRU 222s betydning økte som følge av den forverrede sikkerhetssituasjonen i Kabul, men samtidig også av norsk evne og vilje til å prioritere oppdraget. Med mindre enn 100 deployerte soldater fikk Norge betydelig oppmerksomhet og opparbeidet tillit hos sentrale allierte, spesielt innen spesialstyrke- og etterretningssamarbeid. Dette tillitsforholdet høster Norge fruktene av i dag. De allierte Norge samarbeidet tettest med i Afghanistan – Storbritannia og USA – er også landets viktigste allierte i forsvaret hjemme.

Norges beslutning om å påta seg ansvaret for feltsykehuset på tampen av oppdraget, og å opprettholde dette både etter avslutningen av RSM og helt til slutten av den internasjonale evakueringen, viser vilje til å ta risiko og evne til å løse oppdrag. Det ble tydelig verdsatt av USA og andre allierte.

6.4 Lærdommer

For å være relevante må lærdommene utvalget trekker fra Afghanistan i perioden 2015–2021, forstås både ut fra hva slags type engasjement det var, og ut fra hvilke oppgaver og oppdrag Forsvaret trolig vil ha og få framover.

Som omtalt i kapittel 3 og over har stormaktsrivalisering i økende grad preget det internasjonale sikkerhetspolitiske bildet det siste tiåret. I Europa ble dette tydelig med Russlands aggresjon mot Ukraina fra 2014 og fullskalainvasjon i 2022. Sammen med erfaringene fra Afghanistan, og andre engasjement som i Irak, peker denne utviklingen i retning av at det både i Norge og NATO er liten appetitt for et liknende, storstilt out of area-engasjement i nær framtid.

I tillegg tilsier USAs endrede prioriteringer at Norge, og andre europeiske allierte, ikke nødvendigvis kan trekke på amerikanske resurser i framtidige innsatser i like stor grad som før. Norge bør styrke samarbeidet med europeiske allierte og andre partnere. Mulighetene for et tettere europeisk samarbeid i framtidige internasjonale operasjoner bør utredes og formaliseres.73

Utvalget peker i dette kapitlet i første rekke på lærdommer som er relevante for planlegging, organisering og gjennomføring av framtidige bidrag til det som betegnes som internasjonale operasjoner («intops»). Det legges mindre vekt på lærdommer for hjemlige kriser og kollektivt forsvar, og for operasjoner i NATO-regi på NATOs territorium, omtalt som internasjonal innsats («intins»).

Noen av lærdommene det første Afghanistanutvalget trakk, er like relevante for perioden 2015–2021 som de var for perioden 2001–2014. Noen er i mindre grad det. Det første utvalget vektla blant annet at deltakelse i internasjonale operasjoner ikke må svekke Forsvarets evne til å løse nasjonale oppdrag. Til tross for at spesialstyrkene bar hovedbyrden i Afghanistan i dette utvalgets periode, er det lite som tyder på at dette vesentlig svekket deres beredskap for sikkerheten i Norge.

Lærdommen om at Forsvarets erfaringslæring i større grad bør institusjonaliseres, er imidlertid fortsatt like relevant – selv om spesialstyrkene på flere vis går foran som gode eksempler i denne sammenheng. Så vidt utvalget kan se, har Forsvaret ikke tatt noen overordnede grep for å sikre en bedre og mer institusjonalisert tilnærming til erfaringslæring, enn slik situasjonen var da det første utvalget vurderte den.

Anbefalingen om at Norge i større grad bør anse nordmenn avgitt til internasjonale staber som ressurser både for informasjonsinnhenting og innflytelse, står seg også. Selv om Norge i liten, om noen grad brukte de norske representantene i RSM- og NATO-hovedkvarterene, eller CENTCOM i USA til å fremme norske interesser, bidro de til situasjonsforståelse, styrket tillit og relasjoner og mulighet for raske avklaringer. Det var særlig viktig under evakueringsoperasjonen i august 2021. Norge bør videreføre praksisen med å ha liaisoner plassert i sentrale hovedkvarter.

To tema som det første Afghanistanutvalget tilla vekt, men ikke trakk konkrete lærdommer fra, var håndteringen av korrupsjon og fangemishandling. Som dette kapittelet har vist, har utvalget ikke funnet at norske myndigheter la spesifikk vekt på disse temaene i årene 2015–2021, ut over at mentorene vektla tematikken i sitt samvirke med soldatene i CRU 222. Dersom det igjen skulle oppstå et behov for å opprette en større, militær styrke for en internasjonal operasjon, kan erfaringer og lærdommer fra dette være nyttige. Det kan eksempelvis bli aktuelt med norsk deltakelse i en sikringsstyrke i Ukraina etter en fredsavtale. Et slikt oppdrag vil være vesensforskjellig fra det i Afghanistan, men noen utfordringer kan bli tilsvarende. Korrupsjon er et eksempel. Norge har lenge samarbeidet med Ukraina om korrupsjonsbekjempelse, men bør før en eventuell deployering søke å identifisere erfaringer fra tidligere engasjement, herunder i Afghanistan, om hvordan norske soldater best kan bidra til å unngå og motvirke korrupsjon i operasjonsområdet.

Det første utvalget anbefalte at Forsvaret begrenset størrelsen på støttestrukturen i operasjonsområder.74 Det ble gjort for tilstedeværelsen i Kabul fra 2015 og var følgelig ikke en utfordring i perioden etter. En annen logistisk utfordring framstår som viktigere. Der Norge påtar seg ansvar for komplekse flernasjonale oppdrag, slik som feltsykehuset i Kabul, bør også logistikkbehov analyseres og klarlegges tydeligere, og avtaler om etterforsyning og vedlikehold av utstyr Norge ikke har i nasjonal forsyningskjede, inngås på forhånd.

En lærdom det første utvalget ikke eksplisitt trakk, men som framstår som viktig for dette utvalgets utredning, er at FD og Forsvaret må sikre bedre rutiner for dokumentasjon, arkivering og dermed notoritet (skriftlig sporbarhet) i internasjonale operasjoner. Det gjelder generelt, men særlig for å holde oversikt over utenlandske ansatte og samarbeidspartnere. Som utvalget drøfter i kapittel 7, er dette viktig for eksempel ved en uventet evakuering. Notoritet vil også forenkle og tilrettelegge for gode beslutninger om oppholdstillatelser for personer Norge har påtatt seg et juridisk eller moralsk ansvar for, noe også det første utvalget påpekte.

Som det forrige Afghanistanutvalget framhevet, var de norske styrkene en del av en NATO-ledet innsats dominert av USA. Også dette utvalget mener at norske myndigheter bør bidra til kritiske vurderinger av strategisk måloppnåelse og utfordringer i internasjonale operasjoner, der norske styrker er involvert. Utvalget ser få tegn til at Norge eller andre land, med delvis unntak for Tyskland, stilte slike kritiske spørsmål i perioden 2015–2021.

En lærdom som framstår som sentral fra perioden 2015–2021 er at selv små militære bidrag med høy militær verdi eller nytte kan oppnå relativt store politiske gevinster i forholdet til sentrale allierte på strategisk nivå. Forsvaret og E-tjenestens bidrag til Afghanistan i årene 2015–2021 var personellmessig små, men de var langsiktige, kvalitetsmessig gode og strategisk plassert i den forstand at de fikk en stadig viktigere rolle etter hvert som angrepene mot Kabul økte i omfang. Både spesialstyrkene og E-tjenestens innsats i Afghanistan bidro til å styrke Norges tillitsforhold til sentrale allierte som også er viktige for forsvaret av Norge i dag.

Norge var en pådriver for opprettelse av en egen kvinneavdeling i det afghanske spesialpolitiet i tråd med politiske prioriteringer. På tross av utfordringer med maktmisbruk og overgrep mot kvinner i de afghanske sikkerhetsstyrkene, implementerte Norge ingen spesielle tiltak for å overvåke og motvirke dette. Utvalget anbefaler at i tilfeller hvor Norge fremmer utsatte grupper i sikkerhetsstyrker, må det følges av oppfølging- og varslingsmekanismer for å ivareta deres sikkerhet og rettigheter.