7 Evakuering og krisehåndtering

I 2021 besluttet USA å trekke sine militære styrker ut av Afghanistan. Norge og andre land ønsket å opprettholde et sivilt nærvær i Kabul etter det militære uttrekket. Slik gikk det ikke: Taliban rykket fram og overtok makten da republikken falt 15. august 2021. Dette skapte en dramatisk situasjon i Kabul, preget av panikk i befolkningen og kaos rundt den internasjonale flyplassen dit tusentalls av afghanske og utenlandske borgere strømmet til i håp om å komme seg ut av landet.

Ingen hadde forutsett at republikken skulle falle så raskt, og kriseberedskapen hadde derfor heller ikke tatt høyde for den situasjonen som oppsto. Norske myndigheter, både i Kabul og Norge, gjorde det de kunne for å håndtere situasjonen. Målet var å bringe norske borgere, lokalt ansatte og afghanere med beskyttelsesbehov ut av landet. I løpet av to uker klarte norske myndigheter å evakuere om lag 1100 personer under svært krevende forhold og i en situasjon med høyt til ekstremt trusselnivå.

En grunnleggende forutsetning for Norges evakueringsoperasjon var det nære samarbeidet med USA. Den amerikanske forsvarsledelsen garanterte at deres styrker i Kabul skulle ivareta sikkerheten til de norske styrkene og stille nødvendige ressurser til rådighet for evakuering, herunder flytransport og luftromskontroll.

Norske myndigheters evakuering ble for det første gjennomført ved at Forsvarets styrker var forberedt og handlet ut fra et klargjort planverk for evakuering da de ble gitt oppdraget. I tillegg ble det norske feltsykehuset på den internasjonale flyplassen viktig for å gi tilstrekkelig medisinsk beredskap for det involverte personellet. For det andre lyktes Norges evakueringsoperasjon gjennom ekstraordinær innsats og snarrådighet fra militært og sivilt personell på bakken i Kabul og i Norge. Gjennom storstilt mobilisering og til dels skippertak fant ressursene fram til hverandre på operativt nivå hjemme og ute, men ikke i henhold til det etablerte nasjonale krisehåndteringssystemet.

Tett og hyppig kontakt mellom utenriksministeren, forsvarsministeren, justis- og beredskapsministeren og statsministeren sikret raske politiske avklaringer under evakueringsoperasjonen. Evakueringen ble i hovedsak håndtert ved at de sentrale departementene samhandlet, og at Forsvaret ledet selve evakueringen. Oversikter over hvem som skulle evakueres ble etablert gjennom improviserte prosesser mellom Forsvarsdepartementet (FD), Justis- og beredskapsdepartementet (JD), Utenriksdepartementet (UD), politi og forsvar. Bedre forberedelser på forsommeren i form av lister over afghanere med beskyttelsesbehov kunne ha bidratt til en mer effektiv evakuering. Det hjemlige forvaltningsapparatet etablerte pragmatiske løsninger som sikret innreise og mottak under krisen, noe som spesielt var viktig i forbindelse med evakueringen av enslige barn. Innsatsen bidro til at evakueringen gikk bra, kombinert med innslag av tilfeldigheter og hell.

Etablerte nasjonale mekanismer i systemet for nasjonal kriseledelse ble imidlertid ikke tatt i bruk. Dette gjorde ledelse, koordinering og styring ekstra krevende under krisen. Evakueringen fra Kabul kan beskrives som en sammensatt og kompleks krise som traff det norske myndighetsapparatet bredt, og som involverte mange aktører, både nasjonalt og internasjonalt. Likevel ble det ikke umiddelbart identifisert et lederdepartement, og Kriserådet ble ikke aktivert.

En sektorovergripende nasjonal kriseledelse kunne ha lagt bedre til rette for samordning, felles situasjonsforståelse på tvers av alle involverte sektorer og på alle nivåer. Slik kunne enhetlig og presis kommunikasjon internt og eksternt ha vært bedre ivaretatt, samt konsistent sakshåndtering både før, under og etter evakueringen.

7.1 Opptakten

Utvalget omtaler utviklingen som førte til beslutningen om å avslutte Resolute Support Mission (RSM) og uttrekk av de internasjonale militære styrkene i kapittel 3, 5 og 6. Som omtalt i kapittel 3, planla flere land og organisasjoner å forbli i Kabul etter det militære uttrekket. Hensikten var å videreføre bistand og støtte til afghanske myndigheter og å opprettholde diplomatiske forbindelser. I tillegg hadde NATO-landene vedtatt å erstatte det militære nærværet med et lite sivilt ledet trenings- og mentoreringsteam for afghanske sikkerhetsstyrker. Republikkens fall i august 2021 endret imidlertid forutsetningene for disse planene. I stedet kom en krisepreget, delvis uforberedt og hastig evakuering. Ingen hadde forutsett at regimet skulle falle så raskt, heller ikke Taliban selv.1 Den rådende oppfatningen i Norge, basert på vurderinger fra den norske og andre lands etterretningstjenester, var at republikken kunne holde stand i tre til seks måneder etter at de internasjonale styrkene hadde trukket seg ut.

7.1.1 Resolute Support Mission avsluttes

Doha-avtalen av februar 2020 la til grunn at det internasjonale militære nærværet skulle avsluttes innen 1. mai 2021. Med Bidens seier i presidentvalget i USA i november 2020 oppsto imidlertid spørsmålet om hvorvidt han ville stå ved avtalen inngått av forgjenger Trump. Det valgte president Biden å gjøre, og han kunngjorde 14. april 2021 beslutningen om at alle amerikanske styrker skulle forlate Afghanistan innen 11. september, en symbolsk dato som markerte tjueårsdagen for terrorangrepene på USA i 2001. Samme dag besluttet NATO-landene at også RSM skulle avvikles innen 11. september.

NATOs planlegging for avslutningen av RSM hadde allerede begynt våren 2020, etter at Doha-avtalen var signert. Planen var at tilstedeværelsen i distriktene skulle opprettholdes så lenge som mulig, og at antallet internasjonale soldater skulle reduseres over en periode på 135 dager fra avtaleinngåelsen. Selv om det var motstand mot den amerikanske beslutningen om å trekke ut soldatene, ble de allierte enige om at nedtrekk og uttrekk skulle gjennomføres planlagt og kontrollert, på tross av usikkerhet rundt Afghanistans politiske og militære utvikling etter avviklingen av RSM.

Fra militært hold var det imidlertid en betydelig bekymring knyttet til en tidsstyrt uttrekning. Dette ble tydelig etter USA og NATOs beslutning 14. april 2021. Operasjonelt ville risikoen øke vesentlig med et forhåndsannonsert uttrekk litt fram i tid. Både Taliban og grupper som Den islamske stat i Khorasanprovinsen (ISKP) kunne da med stor sikkerhet vite hvor og når de internasjonale styrkene ville befinne seg i en sårbar fase av operasjonen, og forberede angrep på disse. Det var også en bekymring at uttrekket skulle skje under den såkalte kampsesongen om sommeren da opprørsgrupper tradisjonelt var mest aktive. Etter råd fra sjefen for RSM general Kenneth McKenzie Jr. og NATOs øverste militære sjef (SACEUR) general Tod Wolters, begge amerikanere, ble det besluttet å framskynde fullføringen av uttrekket fra 11. september til 4. juli, den amerikanske nasjonaldagen.

NATOs plan for avviklingen av RSM ble ferdigstilt 29. april og besto av en overordnet plan og tre såkalte bransjeplaner som dekket ulike endringer – alt fra hurtigere uttrekk til fortsatt tilstedeværelse. Bransjeplanene tok høyde for justeringer av tidsperspektivet og ambisjonene for internasjonal tilstedeværelse i Kabul etter avslutningen av RSM. Det militære uttrekket startet 1. mai og ble i all hovedsak gjennomført etter planen, med noen momenter av bransjeplan 2 (som hadde tittelen diplomatic assurance platform).2 Denne delplanen la opp til å beholde noen sentrale funksjoner, som feltsykehus, under amerikansk kommando på flyplassen i Kabul i en periode etter termineringen av RSM for å understøtte fortsatt internasjonal diplomatisk tilstedeværelse. Det rådet en frykt for at Taliban ville angripe de internasjonale styrkene etter at den opprinnelige fristen 1. mai utløp, men Taliban holdt seg til Doha-avtalen og angrep ikke de internasjonale styrkene. Uttrekket av RSM ble sluttført 4. juli.

USAs beslutning om militært uttrekk fra Afghanistan var kontroversiell i mange europeiske hovedsteder. I flere land var det press fra ulike hold for at de internasjonale soldatene måtte bli.3 Så sent som i begynnelsen av august 2021 kom den tyske regjeringen under press for å sende styrker tilbake til Afghanistan.4 Også internt i det amerikanske myndighetsapparatet var beslutningene upopulære. Særlig i det forsvars- og sikkerhetspolitiske miljøet ble det argumentert for en fortsatt begrenset militær tilstedeværelse i Afghanistan etter avslutningen av RSM, med hovedformål å støtte de afghanske myndighetene i kontraterroroperasjoner.5 I tillegg ville det bidra til å sikre fortsatt sivil tilstedeværelse og hjelpe republikken med å holde kontroll over Kabul og de største byene, samt bidra til å overtale Taliban til å gå med på en forhandlet løsning om maktfordeling. Uten amerikansk støtte, eksempelvis strategisk lufttransport og etterretning, var imidlertid en videreføring av den internasjonale militære tilstedeværelsen i Afghanistan urealistisk. USAs beslutning gjaldt i realiteten for alle.

7.1.2 Diplomatisk tilstedeværelse etter militært uttrekk

Beslutningen om militært uttrekk satte fart i arbeidet både internasjonalt og nasjonalt for å utrede hvordan den diplomatiske tilstedeværelsen i Kabul kunne opprettholdes etter avslutningen av RSM. Fortsatt tilstedeværelse betinget nøye vurderinger av sikkerhetsrisikoen for ambassadene og nødvendige sikkerhetstiltak. NATO fortsatte planleggingen utover våren og sommeren 2021 med sikte på å etablere en sivil tilstedeværelse på om lag 80 personer. Formålet var å fortsette rådgivning og mentorering av afghanske sikkerhetsstyrker på strategisk og politisk nivå, samt å forvalte fordelingen av støttefondet for de afghanske styrkene (ANA Trust Fund, se kapittel 6).6 Så sent som i juli inngikk NATOs internasjonale stab kontrakter med sivilt personell som skulle arbeide i Kabul.7

Også norske myndigheter rettet fra april 2021 oppmerksomheten mot å gjennomføre et militært uttrekk i tråd med tidsplanen, ivareta sikkerheten for fortsatt sivil tilstedeværelse og å etablere beredskap for å håndtere en eventuell forverring i sikkerhetssituasjonen. Denne beredskapsplanleggingen gjaldt i utgangspunktet ambassaden og dens personell, men i løpet av mai og juni avklarte regjeringen at også afghanere med behov for beskyttelse skulle tilbys innreise til Norge (herunder lokalt ansatte og MR-forkjempere).

Våren 2021 arbeidet UD med å utrede hvordan ambassaden i Kabul skulle videreføre sitt arbeid etter uttrekket av RSM. Utredningen fulgte en tosporet plan basert på scenarier, der det ene scenarioet var en forverret sikkerhetssituasjon som ville gjøre evakuering av den norske ambassaden nødvendig. Det andre scenarioet innebar fortsatt tilstedeværelse basert på at sikkerheten kunne ivaretas uten NATO-styrker. Den norske ambassaden var samlokalisert med den danske ambassaden i Wazir Akbar Khan-distriktet og lå utenfor Den grønne sonen (Green Zone), et område hvor mange av de største ambassadene, internasjonale organisasjoner og afghanske myndighetsorganer var lokalisert, og som hadde ekstra beskyttelse og sikkerhetskontroller (se figur 7.1). Norsk UD samarbeidet følgelig nært med dansk UD om planene for å videreføre tilstedeværelsen.

Flaggene viser hvor ulike ambassader lå.

Kilde: se figur

I mai 2021 opprettet UD en intern arbeidsgruppe med særlig ansvar for arbeidet med fortsatt diplomatisk tilstedeværelse i Kabul.8 Arbeidsgruppen skulle koordinere ulike prosesser og trekke på relevante fagseksjoner internt. Gruppen vurderte særlig fysisk sikkerhet og eventuelle direkte trusler mot ambassaden, tilgang og kvalitet på reaksjonsstyrker i Kabul, tilgang på forsvarlig medisinsk behandling, muligheter for strategisk medisinsk evakuering og sikkerheten ved flyplassen, Hamid Karzai International Airport (HKIA).9 Særlig de to første punktene fikk mye oppmerksomhet, og det ble nedfelt planer for relokalisering, samt inngått avtaler med USA og avklaringer med republikken om støtte til en eventuell evakuering.

Dansk og norsk UD vurderte i lang tid å flytte ambassaden inn i Den grønne sonen.10 Arbeidet med relokalisering pågikk fortsatt da ambassaden ble stengt 13. august. Så sent som 14. august var det planlagt at to danske «bygningsspecialister» skulle reise til Kabul «med henblik på at bistå ambassaden i at flytte til den grønne zone.»11

Som et ledd i beredskapsplanleggingen utarbeidet dansk og norsk UD våren 2021 en såkalt «triggeranalyse».12 Den var ment som beslutningsstøtte for vurderingene om hvorvidt den diplomatiske tilstedeværelsen skulle opprettholdes, og listet elleve mulige scenarioer eller hendelser med tilhørende anbefalte beslutninger. Triggeranalysen var imidlertid relativt reaktiv, da den i svært liten grad inkluderte indikatorer og varsler som kunne bidra til å forutse hendelser. Slik sett var den mer en oppramsing av ulike mulige utfall med en anbefalt handling. Utfordringen var at i flere tilfeller ville anbefalt handling ha vært vanskelig å gjennomføre dersom hendelsen allerede hadde inntruffet.

Til sammenlikning framstår en tilsvarende nederlandsk triggeranalyse langt mer konkret, slik den er beskrevet i den nederlandske evalueringen av evakueringen. Triggerne i denne omfattet blant annet en «strategisk trekant» rundt Kabul, med Ghazni, Salangpasset og Jalalabad som hjørnepunkter.13 Dersom Taliban tok kontroll over byer i trekanten, noe bevegelsen gjorde fra 12. august (figur 7. 2), skulle det utløse handling. Ifølge den nederlandske evalueringen av Kabul-evakueringen var imidlertid nederlandske myndigheter i praksis mindre handlingsorienterte enn triggeranalysen la opp til, fordi de ikke ville bidra til «a run to the exit» – at Nederland bidro til at andre land trakk seg ut.14

Figuren viser datoen Taliban tok kontroll over afghanske provinshovedsteder.

Kilde: Commissie van Onderzoek Evacuatieoperatie Kaboel, Reconstructie en analyse van de evacuatie uit Kaboel in augustus 2021, 6. oktober 2023

Svakhetene ved den dansk-norske triggeranalysen ble forsterket av at vestlig etterretningstilstedeværelse ble betydelig redusert etter RSMs uttrekk, noe også triggeranalysen hadde påpekt i ett av scenarioene. Den norske etterretningsstøtten i Kabul ble, med unntak av en liaisonoffiser på HKIA, sendt hjem med spesialstyrkene i slutten av juni 2021.15 Alt midt i juni påpekte Seksjon for forebyggende sikkerhet i UD utfordringer som følge av mindre og dårligere etterretning, noe som gjorde det vanskeligere å vurdere situasjonen og utviklingen på bakken – og dermed også å anbefale hva som var beste handlemåte.16 Også den danske og nederlandske evalueringen viser til at mindre informasjon og etterretningsstøtte ved RSMs avslutning var en utfordring.17

For den stedlige, fysiske sikringen av ambassaden og ansatte hadde Danmark og Norge avtale med to private selskap. Det ene var svenske Vesper Group, med danske livvakter som hadde ansvar for sikkerheten når ambassadens ansatte eller besøkende beveget seg rundt i byen.18 Det andre selskapet var Saladin, som stilte tidligere indiske soldater med «baggrund i Indiens Gurkha-regiment» og hadde ansvar for vaktholdet inne på det dansk-norske ambassadekomplekset.19

I tillegg til sikkerhetsselskapene var tilgjengeligheten av støtte fra lokale sikkerhetsstyrker i tilfelle angrep et viktig tema. Fram til avviklingen av RSM hadde den britisk-ledede Kabul Security Force som hovedoppgave å beskytte den diplomatiske tilstedeværelsen. Dette oppdraget ble senere overtatt av den amerikanske Diplomatic Assurance Platform-Afghanistan, men denne hadde ingen øremerkede styrker.20 På afghansk side hadde spesialpolitienheten Crisis Response Unit 222 (CRU 222) ansvar for å rykke ut ved eventuelle angrep mot ambassader. Det ble fra norsk side bekreftet i møter at CRU 222 også skulle dekke internasjonal tilstedeværelse på utsiden av Den grønne sonen, inkludert det dansk-norske ambassadekomplekset.21 I tillegg inngikk norske (og danske) myndigheter i mai 2021 en avtale med USA om støtte med sikkerhet og spesielt evakuering i en krisesituasjon.22

Planer for Norges sivile tilstedeværelse i Afghanistan etter RSMs avslutning ble behandlet i flere regjeringskonferanser i løpet av mai og juni 2021. I et møte 7. mai ble konsekvensene for norsk diplomatisk og sivil tilstedeværelse av at RSM avsluttes diskutert. Konklusjonen var at forutsetningene for norsk diplomatisk tilstedeværelse i Kabul skulle vurderes løpende av UD i samråd med FD og Justis- og beredskapsdepartementet (JD). I et møte i Regjeringens sikkerhetsutvalg (RSU) ble det bestemt at det skulle planlegges for relokalisering av ambassaden til beskyttet område og at UD i samråd med FD skulle planlegge for evakuering dersom sikkerhetssituasjonen ble dramatisk.23 Dette ble beskrevet som en verstefallsituasjon, og ansvaret for videre beredskapsplanlegging ble lagt til de ansvarlige departementene.

7.1.3 Fortsatt norsk militær innsats?

I løpet av mai-juni 2021 ble det klart at USA planla for å opprette en styrke på om lag 600 soldater. Disse skulle primært beskytte Den grønne sonen i Kabul etter avviklingen av RSM.24 I tillegg ville USA opprette et hovedkvarter i Qatar med ansvar for kontraterroroperasjoner i Afghanistan. Tyrkia signaliserte fortsatt vilje til å ha ansvaret for sikkerheten ved den internasjonale flyplassen, mens Storbritannia var tiltenkt en rolle i å støtte de afghanske spesialstyrkene.

I mai 2021 fikk regjeringen, via FD og Forsvaret, henvendelser fra amerikanske myndigheter om å videreføre to styrkebidrag i Kabul etter avslutningen av RSM: feltsykehuset på HKIA og et mindre spesialstyrkebidrag som skulle fortsette mentoreringen av CRU 222, med vekt på beskyttelse av Den grønne sonen. I tillegg anmodet USA om et bidrag, noen stabsoffiserer, til kontraterrorhovedkvarteret i Qatar.25 Formålet med å beholde feltsykehuset på flyplassen var å sikre tilstrekkelig medisinsk kapasitet for den gjenværende internasjonale tilstedeværelsen inntil en mer permanent, sivil løsning var på plass. Regjeringen besluttet 11. juni å si ja til forespørselen om feltsykehuset, i utgangspunktet med en tidsbegrensning fram til utgangen av 2021, men med mulig forlengelse, fram til mars 2022.26 Så vidt utvalget kjenner til var det ingen motforestillinger mot denne beslutningen.

Anmodningen om forlengelse av et mindre spesialstyrkebidrag var mer krevende og førte til uenighet internt i regjeringen. Utenriksminister Ine Eriksen Søreide argumenterte at henvendelsen via militære kanaler ikke var å anse som en formell henvendelse.27 Etter forespørsel fra FD bekreftet imidlertid det amerikanske forsvarsdepartementet anmodningen skriftlig 18. juni. Forsvarsminister Frank Bakke-Jensen var positiv til anmodningen, av flere grunner. For det første hadde spesialstyrkene kapasitet til å påta seg oppdraget. For det andre ville det bidra til å styrke sikkerheten til ambassaden og feltsykehuset. For det tredje ville det, gjennom et tett forhold til amerikanske partnere, gi et bedre situasjonsbilde i Kabul. Til sist ville det gi en liten, men bedre beredskap for å støtte en eventuell evakuering av den norske ambassaden i Kabul.

Utenriksministeren hadde imidlertid flere innvendinger. For det første mente hun at det var uklarhet rundt oppdragets juridiske forankring, kommandoforhold i operasjonsområdet og varighet, noe som ifølge utenriksministeren – med henvisning til Libya-utvalgets rapport – gjorde forankring i Stortinget vanskelig. For det andre mente utenriksministeren at det ville bryte med «inn sammen – ut sammen»-tilnærmingen som Norge hadde fulgt. Utenriksministeren hadde ingen tilsvarende motforestillinger mot forlengelsen av feltsykehuset, der mange av de samme spørsmålene var aktuelle. Norge ville med forlengelse imidlertid være et av svært få land som ble stående med spesialstyrker i Kabul etter avslutningen av RSM. Dette var utenriksministerens siste poeng og noe hun vektla i ulike sammenhenger: Å videreføre spesialstyrker, som var en mer offensiv kapasitet enn et feltsykehus, kunne ha en negativ innvirkning på den pågående fredsprosessen med Taliban. Hensynet til freds- og konfliktdiplomatiet veide tyngre enn militær tilstedeværelse.

Den amerikanske forespørselen ble behandlet i tre regjeringskonferanser i mai og juni 2021. Utenriksministerens argumenter mot fortsatt tilstedeværelse av norske spesialstyrker ble tatt til følge.28 Det norske spesialstyrkebidraget og Etterretningstjenestens personell som støttet dette bidraget, forlot derfor Afghanistan i slutten av juni 2021 som del av avviklingen av RSM. Stabsoffiserer ble ikke sendt til kontraterrorhovedkvarteret i Qatar.

Etter beslutningen om å videreføre kun feltsykehuset viste det seg at det folkerettslige grunnlaget for en videre tilstedeværelse var noe utfordrende, slik utenriksministeren hadde anført som argument i saken om spesialstyrkene. Norske styrker var i Afghanistan med rettslig grunnlag basert på en avtale, en Status of Forces Agreement (SOFA), mellom NATO og afghanske myndigheter. Med avviklingen av RSM og tilbakeføring av kommandoen fra NATO til bidragsytende nasjoner, såkalt reverse transfer of authority, 12. juli ville dette rettslige grunnlaget forsvinne.29 Norge forsøkte først, gjennom ambassaden i Kabul, å etablere en egen norsk SOFA-avtale med afghanske myndigheter. Dette viste seg krevende da den afghanske regjeringen nødig ville gå til parlamentet med flere avtaler.30 Etter flere diskusjoner og saksbehandling under sterkt tidspress, ble det besluttet at Norge utvekslet verbalnoter med republikken, som ga rettslig hjemmel for forlengelse av det norske feltsykehuset etter at RSM var avviklet.31 Avtalen gjaldt spesifikt for det norske feltsykehuset og fram til 1. april 2022.

7.1.4 Forberedelser til utreise

Norge, Danmark og andre land forberedte våren 2021 uttransport og mottak av afghanere med beskyttelsesbehov, slik som lokalt ansatte ved ambassadene og afghanere som hadde arbeidet for eller med saker knyttet til det internasjonale nærværet. Den siste gruppen omfattet særlig menneskerettsforkjempere(MR-forkjempere) og journalister.

I april 2021 diskuterte forsvarsministeren, justis- og beredskapsministeren og utenriksministeren oppfølging av afghanere som hadde vært tilknyttet det norske militære og sivile engasjementet i Afghanistan. Norge hadde ikke juridisk ansvar for sikkerheten til lokalt ansatte etter endt arbeidsforhold, men et moralsk og etisk ansvar gjorde seg gjeldende. Som omtalt i det første Afghanistanutvalgets rapport innførte regjeringen i 2012 ordninger som gav afghanere som hadde vært ansatt av Forsvaret eller norsk politi, mulighet til å få opphold i Norge.32 Etter initiativ på Stortinget kom den såkalte «kamptolk»-ordningen på plass i 2015. Ordningen omfattet afghanere som hadde vært ansatt av Norge i perioden 2006–2014, samt deres familiemedlemmer. Kamptolkordningen ble i 2017 utvidet til også å gjelde ansatte etter 2015.33 I 2017 ble det ikke vurdert å utvide personkretsen til andre grupper.

10. mai 2021 besluttet Regjeringen at Norge skulle ivareta sikkerheten til afghanere som hadde vært tilknyttet det norske militære og sivile nærværet i Afghanistan, ved å tilby dem innreise til Norge. Spørsmålet om hvilke grupper dette skulle gjelde, var imidlertid ikke avklart. Forsvarsministeren, justis- og beredskapsministeren og utenriksministeren fikk, i samråd med statsministeren og partilederne, fullmakt til å beslutte om flere grupper enn tolker skulle omfattes på militær side, som renholdere. På sivil side skulle de tre statsrådene komme nærmere tilbake til spørsmålet om lokalt ansatte ved ambassaden og eventuell håndtering av andre, som lokalt ansatte for norske frivillige organisasjoner (NGO-er).34

Regjeringen drøftet også spørsmålet om sikkerheten til sivilsamfunnsaktivister, menneskerettsforkjempere og journalister, og særlig kvinner i begge grupper, i Regjeringens sikkerhetsutvalg (RSU) 10. mai, og i regjeringskonferanse 17. juni.35 Som med lokalt ansatte fikk utenriksministeren og justis- og beredskapsministeren i samråd med forsvarsministeren, partilederne og statsministeren, fullmakt til å avklare kriterier for overføringssaker i dialog med FNs høykommissær for flyktninger.

I mai startet UD å planlegge en eventuell evakuering av norsk diplomatisk personell, dersom sikkerhetssituasjonen skulle bli alvorlig forverret.36 Den omtalte avtalen om støtte fra USA var en del av planene. Ambassaden i Kabul fikk pålegg om å oppdatere planer for assistert utreise for norske borgere og eventuell drift av ambassaden etter evakuering fra det dansk-norske ambassadekomplekset.37 Disse planene ble først ferdigstilt i juli, etter sterkt påtrykk fra UDs Seksjon for sikkerhet og beredskap.38

Lokalt ansatte afghanere ble hjemlet innreise i en instruks fra Justis- og beredskapsdepartementet (JD) til Utlendingsdirektoratet (UDI) 3. juni. Instruksen var basert på regjeringens instruksjonsmyndighet i saker som «berører grunnleggende nasjonale interesser eller utenrikspolitiske hensyn», og innebar at lokalt personell ansatt av Forsvaret ved avslutningen av RSM kunne overføres til Norge på kvoten for overføringsflyktninger.39 Også lokalt ansatte ved ambassaden skulle ved behov gis samme rettigheter, gitt at «det vil kunne oppstå situasjoner hvor også [disse] har behov for beskyttelse.»40 I så fall skulle lokalt ansatte ved ambassaden reise til Norge på egenhånd. Overføring av Forsvarets lokalt ansatte ble gjennomført i mai og juni, mens det i juli ble klart at planen om at lokalt ansatte ved ambassaden kunne reise på egenhånd, ikke var realistisk.

De prinsipielle avklaringene om innreise på forsommeren medførte ikke at det ble utarbeidet konkrete lister over personer som var berettiget innreise.

UD skjerpet reiserådet for Afghanistan 4. august og oppfordret norske borgere til å forlate landet.41 Dette var en skjerping fra våren 2018, da norske myndigheter hadde frarådet alle reiser til og opphold i landet på grunn av sikkerhetssituasjonen.

7.1.5 Republikken vakler og faller

Våren 2021 gikk utviklingen i Afghanistan åpenbart i feil retning. Slik figur 7.3 viser, tok Taliban kontroll over stadig større områder. Vurderingene av hvorvidt republikken kunne stå imot Taliban uten vestlig støtte, ble stadig mer pessimistiske. I mai vurderte Etterretningstjenesten det som meget sannsynlig at en borgerkrig og påfølgende kollaps av republikken ville følge dersom de mellomafghanske forhandlingene feilet.42 Bildet ble enda mørkere i juli og august, da Taliban tok kontroll over stadig flere provinshovedsteder. Motstanden fra afghanske sikkerhetsstyrker var svakere og mindre effektiv enn forventet.

9. august rapporterte en britisk general tilknyttet de gjenværende internasjonale militære styrkene at republikken hadde mistet kontroll over fem provinshovedsteder i løpet av de siste to døgnene, og at de afghanske sikkerhetsstyrkene underkommuniserte utfordringene med å holde stand. På et møte i regi av FNs operasjon i Afghanistan, United Nations Mission in Afghanistan (UNAMA), der den norske ambassaden var til stede, konkluderte han med at sikkerhetsstyrkene holdt på å kollapse – de var «no longer [a] viable force, and is collapsing, if not already collapsed.»43 Samme dag rapporterte den norske sjefen for feltsykehuset til Forsvarets Operative Hovedkvarter (FOH) at amerikansk militær ledelse nå ba alle om å forberede seg på en hurtig uttrekning.44

NATOs sivilrepresentant i Afghanistan, Stefano Pontecorvo, tegnet et tilsvarende dystert bilde da han 12. august orienterte NATOs råd om situasjonen i Afghanistan. Fredsprosessen var resultatløs, på tross av en rekke møter dagene før. Afghanske sikkerhetsstyrker hadde endret strategi og prioriterte å holde «et fåtall helt sentrale byer; Kabul, Kandahar, Herat, Mazar-i-Sharif og Lashkar Gah […], mens de sannsynligvis vil la de øvrige provinshovedstedene falle uten for mye motstand».45 «Med hensyn til Kabul», fortsatte innberetningen fra den norske delegasjonen til NATO, «trodde Pontecorvo at sannsynligheten var større for en politisk kollaps enn en militær erobring.» En orientering fra NATO-stabens etterretnings- og sikkerhetsavdeling understreket at dersom «utviklingen fortsetter i samme tempo og sikkerhetssituasjonen ikke stabiliseres, er det en reell fare for at regjeringen kan falle i løpet av uker eller måneder.» At et raskt fall på dette tidspunkt ikke ble ansett som sannsynlig er tydelig av en påfølgende diskusjon i NATO om et rådsmøte planlagt for 30. august, der president Ashraf Ghani skulle delta, og om en oppdatert plan for NATOs post-RSM tilstedeværelse i Kabul.

Kilde: FDD’s Long War Journal, Mapping the Fall of Afghanistan (fdd.org)

Det framstår som at de fleste lands etterretningsvurderinger tilsa at republikken kunne holde Kabul i en viss periode alene, og at en kollaps følgelig ikke var nært forestående. Likevel var det åpenbart at usikkerheten økte og risikoen for uforutsette hendelser eller kriser ble stadig større. Norsk etterretning gjorde ikke noen konkret vurdering av hvor lenge republikken kunne holde Kabul uten vestlig støtte, men i en vurdering av de afghanske sikkerhetsstyrkene i mai 2021 vurderte Etterretningstjenesten at de «viser mer motstandsdyktighet i områdene tilknyttet Kabul enn i landet for øvrig.»46 På utvalgets høringer har flere henvist til en amerikansk rapport som kom like før republikken falt, og som vurderte at afghanske sikkerhetsstyrker kunne holde Kabul i minst 90 til 120 dager.47 Det var øyensynlig ingen, ei heller Taliban selv, som forutså at Ghani ville forlate landet og at republikken ville falle så raskt.48

Til tross for de dystre utsiktene framlagt i møter samme uke, rapporterte den norske ambassaden i Kabul 11. august, i sin ukentlige vurdering av sikkerhetssituasjonen, at «det forventes ingen endringer i ambassadens drift inneværende uke» og at tidligere vurderinger i triggeranalysen sto ved lag.49 Neste dag rapporterte imidlertid ambassadens stedfortredende ambassadør, chargé d’affaires, fra et møte i NATO-krets om at Taliban kunne være «at the gates of Kabul within days» – i utkanten av byen om få dager – og at den britiske ambassaden hadde besluttet å flytte til flyplassen.50

På ettermiddagen 12. august ba sjefen for det norske feltsykehuset om en samtale med den norske ambassaden.51 Ambassaden stilte spørsmål om det var mulig å få de lokalt ansatte med på en planlagt flyvning, en logflight, 31. august. Sykehussjefen stilte spørsmål ved om det i hele tatt ville gå fly 31. august.

Samme kveld, 12. august, informerte dansk UD norsk UD om at de hadde besluttet en midlertidig stenging av ambassaden og evakuering av alle ansatte, herunder lokalt ansatte.52 Norsk UD besluttet å følge denne beslutningen og stengte formelt den norske ambassaden på morgenen 13. august.53 Danmark og Norge orienterte om beslutningen på et møte i NATOs råd samme dag som stengningen fant sted. Storbritannia orienterte på samme møte om at de ville flytte ambassaden til «et tryggere sted i Kabul» og sende 600 soldater til Kabul for å «bidra til å evakuere øvrige britiske ambassadeansatte og lokalt tilsatte.»54 Storbritannia hadde på det tidspunktet allerede evakuert 3 100 afghanske lokalansatte og deres familier. De neste to dagene utviklet situasjonen seg svært raskt. Flere land og internasjonale aktører iverksatte sine evakueringsplaner og flyttet til den militære delen av flyplassen som var sikret av internasjonale styrker. Helt fram til 14. august pågikk samtaler mellom amerikanske myndigheter og republikkens ledere om en mulig overgangsregjering.55 Etterretningstjenesten rapporterte på ettermiddagen 15. august at «rapportering indikerer at President Ashraf Ghani natt til i dag sendte et forslag til Taliban som de facto overgir makten til Taliban. […] President Ghani har ifølge åpne kilder forlatt landet».56

Ghanis flukt kan ha bidratt til å spare mange liv og til at maktovertakelsen ble mindre blodig enn den kunne ha blitt.57 Enkelte verstefallscenarioer skisserte en borgerkrig mellom ulike grupperinger og kamphandlinger i Kabuls gater.58 Selv om situasjonen var preget av usikkerhet, frykt og kaos, var maktovertakelsen tross alt relativt fredelig og muliggjorde en omfattende evakuering.

7.2 Evakueringen fra Kabul

Med Kabuls fall og Talibans de facto maktovertakelse 15. august startet en storstilt internasjonal evakueringsoperasjon. Det var kun den militære delen av HKIA som var sikret (se figur 7.4), og den ble hovedsete for en ad-hoc organisert internasjonal evakueringsoperasjon som pågikk fram til de siste amerikanske soldatene forlot Kabul 31. august.59 Feltsykehuset spilte en sentral rolle, slik utvalget omtaler i kapittel 6. USA tok over kontrollen over luftrommet, koordinerte flyvninger inn og ut av Kabul og ivaretok sikkerheten på bakken rundt flyplassen. Etter noen innledende kaotiske dager, ble det bedre koordinering mellom landene om å utnytte tilgjengelig kapasitet på flyene som hentet mennesker ut av landet.

Departementene vurderte evakueringen fra Kabul som en utenrikspolitisk krise, og på strategisk nivå vil det normalt være UD som er lederdepartement i Norges krisehåndtering. Selve utførelsen av evakueringen var avhengig av Forsvarets ressurser, og på operasjonelt nivå ledet Forsvarets operative hovedkvarter (FOH) operasjonen. På taktisk nivå ledet Forsvarets spesialkommando (FSK) selve evakueringen på bakken i Kabul og innledningsvis også innsatsen på flyplassen i Tbilisi i Georgia. FSK hadde på begge steder støtte av personell underlagt henholdsvis UD og JDs ansvarsområder. Den sivile innsatsen i evakueringen besto i at norsk utenrikstjeneste, politi og innvandringsmyndigheter avklarte hvilke personer som hadde rett til innreise til Norge og som skulle tilbys assistert utreise fra Kabul. Denne oppgaven ble krevende fordi det ikke fantes gode oversikter over alle grupper som skulle evakueres. Forberedelser for evakuering av lokalt ansatte ved ambassaden var blitt utarbeidet på forhånd, og det forelå navn over MR-forkjempere som kunne være utsatt. Beslutningen om å evakuere medlemmer av CRU og de enslige barna ved feltsykehuset ble tatt underveis i evakueringsoperasjonen og var ikke forberedt. For de to sistnevnte kategoriene måtte dermed nye instrukser og vedtak fattes underveis i operasjonen.

Kilde: Se figur.

Uten dialog og tidvis samarbeid mellom de internasjonale styrkene og Taliban er det mulig at situasjonen kunne ha utviklet seg annerledes enn den gjorde. Det var i Talibans interesse at de internasjonale styrkene forlot landet (se tekstboks 7.1).60 Taliban sikret et ytre område rundt flyplassen, mens internasjonale styrker sikret selve den militære flyplassen. Etterretningstjenestens vurdering gjennom hele evakueringsoperasjonen var at Taliban ikke ville angripe de internasjonale styrkene på HKIA.61

I den afghanske befolkningen rådet det imidlertid mye usikkerhet og frykt for hvordan Taliban ville gå fram etter maktovertakelsen, særlig blant afghanere med tilknytning til det vestlige nærværet, de afghanske sikkerhetsstyrkene og MR-forkjempere og kvinneaktivister.

Det var først 25. august, med troverdig rapportering om en trussel fra ISKP, at trusselnivået ble hevet fra høyt til ekstremt.

Utfordringen i dagene fra 15. til 17. august var i hovedsak todelt. Situasjonen var svært uoversiktlig, og mange var redde for hvordan Taliban ville opptre etter en maktovertakelse. Det hadde vært flere angrep på sivile i forbindelse med Talibans maktovertakelse i andre distrikter, og flyplassen i Kabul var eneste veien ut av landet. Derfor oppsøkte tusenvis av afghanere flyplassen i håp om å kunne forlate landet. 16. august tok flere tusen av disse seg inn på den sivile delen av flyplassen og på rullebanen, noe som førte til at flyplassen måtte stenge i lengre perioder.62 Videre var det utfordrende å koordinere innkommende og utgående flyvninger.63 Disse utfordringene ble etter hvert løst. 16. august tok USA kontrollen over flyplassen og tillot at amerikanske flyvninger kunne gjenopptas.64 Koordinering av flyvninger og samordning av evakueringen ble gradvis forbedret, og 18. august ble det opprettet en internasjonal koordineringscelle for å samkjøre evakueringsoperasjonene.65

Det var likevel et stort press mot alle portene inn til flyplassen og en svært krevende situasjon ikke minst for afghanerne som ønsket å komme inn, men også for de på innsiden som arbeidet med å evakuere flest mulig. Under disse krevende omstendighetene ble den internasjonale luftbroen etablert, og om lag 120 000 mennesker ble evakuert i løpet av to uker – den største luftbroen i nyere tid.66

Kilde: Afghanistanutvalget.

Samme dag som ambassaden ble stengt, 13. august, sendte UD en bistandsanmodning til FD og JD om transportstøtte til å evakuere fem norske diplomater og lokalt ansatte med nærmeste familie, i alt 64 personer.67 Ettersom situasjonen på bakken utviklet seg raskt, ble det sendt nye og justerte bistandsanmodninger fra UD til FD og JD, tilsvarende instrukser fra FD til Forsvaret, og fra JD til Politidirektoratet (POD), Politiets utlendingsenhet (PU) og UDI.68 Etter en utvidet og oppdatert bistandsanmodning fra UD 16. august godkjente FD iverksetting av Forsvarets planverk for evakuering av norske borgere i utlandet.69 FOH ble gitt den operative ledelsen og sendte ut sin formelle ordre 17. august.

Evakueringen fra Kabul kan i et norsk perspektiv deles i tre faser basert på hvilke personellkategorier som ble evakuert. Den første fasen omfattet evakuering av utsendte diplomater. Den foregikk i praksis i løpet av 14.–15. august, da de norske diplomatene reiste ut med et dansk militært transportfly. Den andre fasen omfattet evakueringen av lokalt ansatte og deres familier, og startet for alvor da Norges ambassadør til Afghanistan, Forsvarets spesialkommando (FSK) og PU ankom Kabul den 17. august. Denne fasen pågikk til 21. august da de siste lokalt ansatte og deres familiemedlemmer ble evakuert.70 Den tredje fasen omfattet evakueringen av norske borgere og afghanere med beskyttelsesbehov, samt uttrekket av feltsykehuset og de siste norske soldatene. Starten på denne fasen overlappet med fase to og varte til 30. august. I det følgende gjennomgås de ulike fasene i detalj.

Kategorien «evakuerte» inkluderer lokalt ansatte med familier, norske borgere, MR-forkjempere, personer tilknyttet CRU 222, personell fra UD, Forsvaret og politiet som returnerte etter oppdrag, samt personer som ikke hadde Norge som endelig destinasjon.

Kilde: Forsvaret.

Kilde: Afghanistanutvalget.

7.2.1 Fase 1: Evakuering av norske diplomater

Etter at den norske ambassaden ble stengt på morgenen 13. august, iverksatte ambassadens ansatte prosedyrer for nedstengning slik de var fastsatt i planene for evakuering. Med dette startet fase én av evakueringen. Planen var at både de norske utsendte og lokalt ansatte skulle reise fra Kabul med en rutinemessig flyvning (logflight) 17. august. De lokalt ansatte fikk beskjed om at de og deres familie måtte være klare for evakuering 16. august.71 JD, UD og UDI samarbeidet om å forberede og behandle innreisesøknadene fra de lokalt ansatte.

Foto: Frederik Ringnes, Forsvaret.

De to neste dagene forverret sikkerhetssituasjonen seg kraftig, og de norske diplomatene reiste til HKIAs militære del, slik også mange andre ambassaders ansatte gjorde. Diplomatene ankom det norske feltsykehuset natt til 15. august. På morgenen 15. august sendte UD en henvendelse til FOH om mulighet for tidligere avreise til Oslo. FOH meldte tilbake at det ikke var mulig å framskynde den planlagte flyvningen, ei heller å få et norsk militært transportfly, en C-130, til Kabul tidligere.72 Den danske ambassaden informerte imidlertid om at tilsvarende et dansk militært fly etter planen skulle ankomme HKIA på kvelden 15. august, og at norske diplomater muligens kunne bli med på dette. De norske diplomatene informerte Oslo om muligheten, og det ble gitt ordre fra UD til de utsendte om å reise med den danske flyvningen hvis mulig.73 I løpet av kvelden 15. august ble de norske diplomatene evakuert til Islamabad med det danske militærflyet. Etter de utsendtes avreise var sjefen for det norske feltsykehuset «øverste norske representant» i Afghanistan fram til Norges ambassadør ankom sammen med FSK 17. august.

I denne fasen hadde Forsvarets spesialstyrker forberedt seg på å reise tilbake til Kabul for å bistå i den videre evakueringen. 16. august reiste en styrke fra FSK bestående av et ledelseselement og tropp spesialoperatører, Norges ambassadør til Afghanistan som var i Norge på planlagt ferie, og to representanter fra Politiets utlendingsenhet (PU) fra Oslo. De skulle egentlig ha landet i Kabul samme dag, men ettersom HKIA ble stengt, ble de først omdirigert via Georgia og Ungarn, før de ankom Kabul 17. august. I oppdraget fra UD til ambassadøren var det klart at han skulle assistere Forsvaret: «Ditt oppdrag er å understøtte den norske militære operasjonen med evakuering, etter Forsvarets prioriteringer. UDs førsteprioritet er å få de lokalt ansatte og medfølgende familier evakuert.»74 I UD ledet Seksjon for forebyggende sikkerhet operasjonen for evakueringen av lokalt ansatte, i samarbeid med liaisoner fra Forsvaret og POD som kom til UD henholdsvis 16. og 17. august. FSKs styrke i Kabul ble forsterket i to omganger, 19. og 26. august, og talte på det meste en hel skvadron med støtteelementer.

Samtidig ble det etter hvert opprettet en luftbro mellom HKIA og Tbilisi i Georgia ved bruk av norske C-130 Hercules og NATOs C-17 Globemaster transportfly. Amerikanske styrker på flyplassen koordinerte flyvningene lokalt i Kabul, mens det amerikanske hovedkvarteret med ansvar for regionen, Central Command (CENTCOM), koordinerte den større luftoperasjonen. FSK deployerte også en styrke til Tbilisi 19. august for å opprette et mottakssenter på den militære delen av Tbilisi flyplass, med støtte fra PU.75 FSK koordinerte arbeidet med mottaksapparatet med den norske ambassaden i Tbilisi og med georgiske myndigheter. På kvelden 19. august ankom det første evakueringsflyet fra Kabul til Tbilisi. Om bord var blant annet en alvorlig skadet afghansk spesialpolitisoldat, flere spedbarn, norske borgere og journalister. Antall evakuerte økte etter hvert betydelig, og 21. august ankom 55 soldater fra Telemark bataljon Tbilisi for å støtte og etter hvert avløse FSK med mottak og videre evakuering til Norge.

Kilde: Google maps, Airbus, Maxar

7.2.2 Fase 2: Evakuering av lokalt ansatte med familier

Da FSK, PU og ambassadøren ankom HKIA 17. august, begynte fase to av evakueringen. Det ble svært krevende å få de lokalt ansatte inn på flyplassen. De hadde fått beskjed om å være klare for evakuering den 16. august, men da hadde amerikanske myndigheter stengt HKIA etter at en stor folkemengde stormet rullebanen. De få flyene som fikk ta av, ble prioritert til å evakuere utenlandske statsborgere, slik at flyplassen i praksis var stengt i 48 timer.76

Foto: Ole Andreas Lindeman

Noen av de lokalt ansatte hadde allerede kommet seg inn på flyplassen, men de fleste ventet utenfor. Da det viste seg at innpassering gjennom de faste portene var nær umulig og svært risikabelt på grunn av folkemengdene, begynte FSK tett koordinert med ambassadøren å lete etter alternativer. Den 20. august, da størsteparten av de lokalt ansatte hadde ventet fire dager på å komme inn på flyplassen, oppdaterte UD sin bistandsanmodning til FD og ba Forsvaret vurdere om det var mulig å bistå med operasjoner utenfor flyplassen for å hente lokalt ansatte inn.77 FSK var godt kjent på og rundt flyplassen etter flere oppdrag i Kabul, og klarte å identifisere en alternativ rute utenom de største folkemengdene. Natt til 21. august ledet soldater fra FSK de lokalt ansatte gjennom en alternativ rute til Abbey Gate og over en mur der piggtråden ble fjernet (se figur 7.9).78 De lokalt ansatte som var kommet inn på HKIA før 16. august, bidro med å geleide sine kolleger inn og å identifisere dem og deres familier.79 De siste lokalt ansatte ble evakuert fra Kabul til Norge sammen med ambassadøren om kvelden 21. august.

Etter at de lokalt ansatte var i sikkerhet, delte ambassadøren og FSK ruten de hadde funnet med nordiske og nederlandske kollegaer.80 Etter hvert tok også andre land ruten i bruk. Området i og på utsiden av avløpskanalen som lå tett ved Abbey Gate, ble fylt av desperate mennesker som ønsket å komme seg inn på flyplassen. Det var her – rett under området der piggtråden var fjernet og de norske lokalt ansatte hadde passert – at en selvmordsbomber angrep 26. august.

7.2.3 Fase 3: Evakuering av norske borgere og afghanere med beskyttelsesbehov

Samtidig som evakueringen av de lokalt ansatte pågikk, besluttet utenriksråden 18. august å sette krisestab i UD for å håndtere krisen i Afghanistan.81 Fram til dette tidspunktet hadde operasjonen vært konsentrert om å hente ut de lokalt ansatte. I tillegg hadde det vært uklart hvor mange norske borgere som oppholdt seg i Afghanistan, da svært få hadde registret seg i UDs reiseportal. Da det ble klart at antallet norske borgere i Afghanistan var betydelig, besluttet UD å legge til rette for assistert utreise for norske borgere, personer med oppholdstillatelse i Norge, samt personer med beskyttelsesbehov.82 UD anslo 18. august at denne utvidede personkretsen utgjorde 400–500 personer.83 19. august besluttet UD å sende sin Utrykningsenhet (URE) på fem personer til Kabul for å bistå Forsvaret og PU i arbeidet med assistert utreise. URE-teamet ankom Kabul 22. august, én dag forsinket.84 Dermed var den tredje fasen av evakueringen innledet.

Foto: UD

Foto: FSK, Forsvaret

I tillegg til evakuering av personellkategorier det var planlagt for, måtte norske myndigheter i løpet av evakueringen ta stilling til hvorvidt ytterligere kategorier skulle få komme til Norge. En slik kategori var enslige barn som i kaoset på flyplassen hadde kommet bort fra foreldre og familie, eller som hadde blitt overlevert over muren til de internasjonale styrkene. Mange av disse ble brakt til det norske feltsykehuset.85 En amerikansk diplomat anmodet en PU-utsendt om Norge kunne ta ansvar for barna.86 Etter hvert kom det så mange barn til det norske feltsykehuset at det påvirket de norske styrkenes evne til oppdragsløsning. Flere av barna var svært unge, og leger, sykepleiere og spesialjegere ble opptatt med barnepass. Det norske personellet følte alle et sterkt moralsk ansvar for barna som var overlatt i deres varetekt og styrkesjefen anmodet om å evakuere barna. Spørsmålet kom raskt til politisk vurdering, og statsminister Erna Solberg besluttet at barna kunne evakueres så lenge dette ikke brøt med internasjonale konvensjoner.87 19. august ga JD en midlertidig instruks til POD som ga «fullmakt til tilstedeværende norsk politi» til å «treffe de facto beslutning om innreise i helt ekstraordinære nødstilfeller, særlig knyttet til barn under norsk ansvar ved feltsykehuset mv.»88 Hjemmelen skulle kun anvendes for et lite antall personer og kun for flyvninger mellom 19. og 21. august. PU skulle søke personopplysninger slik at UDI kunne treffe vedtak før ankomst, og varsle barnevernet.89 21. august landet tolv evakuerte barn uten omsorgspersoner på Gardermoen, og det var da fremmet 17 saker etter den midlertidige instruksen til politiet.90

Foto: Forsvaret.

I en e-post til FD 21. august informerte JD at politisk ledelse i JD hadde besluttet at instruksen som omfattet barna, ikke skulle forlenges.91 JD ba FD og Forsvaret om å kontakte amerikanske myndigheter for å gi beskjed om at barna ikke kunne overlates i sykehusets varetekt og deretter bli evakuert av Norge. Allerede senere samme dag ble imidlertid denne beslutningen omgjort, og JD utga en rettelse som utvidet instruksens gyldighet til 24. august.92 24. august orienterte regjeringen Den utvidete utenriks- og forsvarskomité (DUUFK) på Stortinget om at til sammen 24 enslige barn hadde blitt evakuert. I Norge fikk PU i oppdrag å spore opp omsorgspersonene til barna, og etablerte raskt samarbeid om identitetsavklaring med Kripos og Unicef. I midten av september antok PU at de hadde oppsporet antatte omsorgspersoner til 26 av 28 barn.93 Det endelige antallet enslige barn ble senere rettet til å være 27.94 Til sammenlikning evakuerte USA om lag 200 enslige barn til Doha i Qatar, der arbeidet med å finne familiene tok til.95

Foto: Frederik Ringnes, Forsvaret.

En annen personkategori det oppsto spørsmål om, var personell tilknyttet den afghanske spesialpolitienheten CRU 222 som norske soldater hadde arbeidet tett med siden 2007.96 Forsvaret vurderte at personell tilknyttet CRU 222 kunne bli utsatt for hevnaksjoner fra Taliban etter deres maktovertakelse, gitt CRU-personellets tette tilknytning til vestlige styrker og sentrale rolle i aksjoner mot Taliban. 18. august tok Taliban kontroll over leirene til hovedkvarteret for det afghanske spesialpolitiet (General Command Police Special Units (GCPSU)) og det afghanske innenriksministeriet, der de antakelig kunne finne navnene på personell tilknyttet CRU 222. FD og Forsvaret argumenterte derfor for at CRU-personellet burde evakueres og fikk medhold i regjeringen.

CRU-personellet ble omfattet av JDs instruks GI-06/2021, som åpnet for unntak fra hovedinstruksen for innreise- og oppholdstillatelse (instruks GI-04/2021). I GI-06 stod det: «Ved behov kan det gjøres unntak fra instruks GI-04/2021 og gis innreisetillatelse til Norge basert på den lokalt ansatte og deres familiemedlemmers kjerneopplysninger, som er oversendt fra ambassaden i Kabul til UDI. Instruksen kommer til anvendelse dersom det ikke er tilstrekkelig med tid for UDI å ferdigbehandle søknaden om innreise- og oppholdstillatelse før avreise til Norge.»97 Forsvaret utarbeidet en liste over personer som hadde hatt et langvarig og omfattende forhold til CRU.98 UDI opplevde at det var svært ulik forståelse i henholdsvis Forsvaret, politiet og UDI av hvilke «kjerneopplysninger» som trengtes.99 Forsvarets oversikt inneholdt navn på CRU-personell, men ikke deres familier, ei heller tilstrekkelig informasjon til å fatte vedtak om innreise eller til å sile ut feil personer. Det ble gjort en prioritering basert på hvem Forsvaret anså som mest sårbare blant CRU-soldatene. Skarpskyttere og de kvinnelige medlemmene av CRU ble prioritert høyest.100

På bakken arbeidet de norske spesialstyrkene med allerede ankomne medlemmer av CRU for å varsle og deretter få personell på listene inn på flyplassen gjennom de etablerte rutene. Arbeidet var svært krevende grunnet de store folkemengdene. I tillegg var telefondekningen dårlig på grunn av forstyrring (jamming) av GSM-signaler av allierte, noe som ble gjort for å redusere trusselen fra ISKP og andre aktører. Flaskehalsen i evakueringsoperasjonen var slik sett å få folk inn på flyplassen, ikke antall seter på flyene ut. Norge evakuerte 513 personer etter instruksen som hjemlet innreise for CRU-personell og deres familiemedlemmer i løpet av august.101

En tredje kategori som ble evakuert var MR-forkjempere. UD hadde våren 2021 vurdert behovet for å evakuere MR-forkjempere som kunne være i fare dersom Taliban igjen tok makten. Imidlertid var svært få praktiske forberedelser blitt gjort. UD hadde lister over hvem de anså som utsatt som hadde tilknytning til Norge, men ikke over hvem de mente skulle evakueres.102 Under evakueringen tok UD i bruk en generell instruks fra JD fra 2010 om utenriksstasjoners hjemmel for i særlige tilfeller å forberede og fremme søknad om innreisetillatelse til Norge for overføringsflyktninger, og en tilknyttet veileder.103 JD og UD avklarte en forenklet prosedyre for hvordan søknadene skulle fremmes og hva de som minimum skulle inneholde. UD identifiserte MR-forkjemperne, og oversendte personalia, ID-dokumenter og egenerklæringsskjema til UDI, som behandlet innreisespørsmålet.104 UDI har ikke tall på hovedsøkere i kategorien MR-forkjempere, men om lag 45 MR-forkjempere ble evakuert fra Afghanistan til Norge.105 Inkludert familier ble 103 MR-forkjempere evakuert i august, 25 i november og 6 i desember 2021.106 Arbeidet har fortsatt også utover utvalgets mandatperiode.

Oversikter over afghanere som skulle evakueres kunne vært bedre forberedt, noe som påvirket saksbehandlingen under evakueringen. Under til dels stort tidspress utarbeidet og fastsatte JD til sammen ni instrukser til UDI og berørte instanser i perioden 13. august til 25. august, som hjemlet innreise til den stadig utvidete personkretsen som skulle evakueres. Praktiseringen av disse i august ble fragmentert og ad hoc-preget. Litt forenklet ble den forberedende saksbehandlingen foretatt fire ulike steder: UDs Avdeling for mennesker og organisasjon håndterte departementets lokale ansatte, UDs regionalavdeling håndterte MR-forkjempere, FD håndterte henvendelser fra tidligere lokale ansatte for Forsvaret, og Forsvarets spesialstyrker håndterte CRU-personellet – alle med familier. På grunn av tidspress måtte UDI fatte innreisevedtak basert på passasjerlister mens enkelte grupper av de evakuerte satt på flyene.107

7.2.4 Flerfaglig innsats under kaos og terror

Det var uklart hvor lenge tidsvinduet for evakuering ville være åpent. Derfor var det behov for løpende vurderinger og justeringer av når evakueringen måtte avsluttes og de norske styrkene skulle trekkes hjem. Forsvaret, PU og URE arbeidet på spreng med å identifisere, få kontakt med og bringe personer inn på HKIA. 19. august syntes det klart at Taliban hadde satt en frist til 31. august.108 For å nå denne fristen måtte evakueringen avsluttes noen dager tidligere, slik at sykehuset kunne avvikles og de gjenværende styrkene transporteres ut.

På taktisk nivå måtte flere etater samarbeide både i Norge og under svært krevende arbeidsforhold i Kabul, uten å ha en felles plan å jobbe etter, og uten å ha gjennomgått felles trening. Dette preget arbeidet. Eksempelvis hadde URE-teamet ikke fått et klart oppdrag da de reiste til Kabul.109 Da teamet ankom Kabul 22. august, var det innledningsvis noe uklarhet om ansvars- og arbeidsfordeling. Teamet hadde opprinnelig fått beskjed om at de skulle støtte ambassadøren, men han hadde allerede reist fra landet da teamet ankom.110 I en vedvarende hektisk situasjon preget av usikkerhet ble det heller ikke tid til en skikkelig koordinering mellom FSK og URE-teamet. Det ble likevel raskt etablert en funksjonell og praktisk arbeidsfordeling. En av URE-teamets medarbeidere klarte å opprette en internettkobling til Oslo, noe som ble helt avgjørende for den jobben de skulle gjøre. URE utarbeidet lister over personer med rett til assistert utreise, som ble verifisert av UDs operasjonssenter i Oslo. Deretter ble personene hentet inn på flyplassen av FSK, registrert og ID-sjekket av PU og så transportert til Tbilisi. Gitt omstendighetene fungerte dette samarbeidet på flyplassen godt under hele evakueringen. Alle de norske arbeidet med feltsykehuset som base.

På operasjonelt nivå var det under hele evakueringsoperasjonen tett kontakt på militære kanaler mellom Norges operative hovedkvarter (FOH) og det amerikanske hovedkvarteret CENTCOM.111 Sjefen for CENTCOM garanterte overfor sin norske motpart at USA ville evakuere det norske feltsykehuset og spesialstyrker dersom Norge ikke fikk inn egne fly. Med denne garantien ga sjef FOH klarsignal til at de norske styrkene kunne bli stående fram til amerikanerne trakk ut 30. til 31. august.112 Gjennom tidligere øvelser og operasjoner var det etablert et godt tillitsforhold mellom sjefene for CENTCOM og FOH, noe som styrket samarbeidet under denne operasjonen. Sjef FOH hadde gjennom hele evakueringen tett dialog med FD, FST og sjef FSK.

På norsk side var det daglige videokonferanser der sjefer fra taktisk til strategisk nivå deltok, noe som vanligvis ikke praktiseres da det kan bidra til å komprimere kommandonivåer. I denne situasjonen synes det imidlertid å ha vært en hensiktsmessig løsning. Det bidro til et felles situasjonsbilde og et omforent syn på risiko og valg under oppdragsløsningen uten å kortslutte kommandolinjer.113

FSK i Kabul og Etterretningstjenesten i Oslo mottok 25. august informasjon om et nært forestående selvmordsangrep mot flyplassen.114 FSK lokalt og deretter Etterretningstjenesten nasjonalt hevet nivået for terrortrusselen mot HKIA fra høy til ekstrem. Basert på denne informasjonen trakk de norske spesialsoldatene seg bort fra Abbey Gate, som de anså som det mest sannsynlige målet, og ga beskjed til de som ventet på innpassering om å komme til Nordvestlig port istedenfor (se figur 7.4).115 Om morgenen 26. august ble det avholdt et møte i UDs kriseledelse hvor det ble diskutert hvorvidt evakueringsoperasjonen burde avsluttes. Forsvarets liaison, som var i direkte kontakt med styrkene på bakken, mente risikoen kunne håndteres og at det var gjort gode lokale tilpasninger for å minimere risikoen. Utenriksministeren, som ledet møtet, besluttet å la evakueringsoperasjonen fortsette.116

Kilde: CIM-log i UD, 26.08.21 kl. 11.27 og 17.46. På dette tidspunktet var 322 personer registrert i reiseregistrering. Meldingene ble også sendt på engelsk.

ISKP gjennomførte et terrorangrep mot Abbey Gate 26. august kl. 15.25, slik Etterretningstjenesten hadde varslet om.117 Angrepet skjedde like ved området norske spesialstyrker hadde operert i noen timer før angrepet. Angrepet tok livet av om lag 170 afghanske sivile og 13 amerikanske soldater. Det norske feltsykehuset på HKIA behandlet sårede etter angrepet, både sivile og amerikanske soldater. Totalt ble 64 pasienter behandlet, og dette utgjorde en av de største masseskadesituasjonene ved et norsk sykehus i norsk historie. Sykehuset var etter angrepet tomt for blod, men fikk nye forsyninger fra Norge neste dag.

Etter terrorangrepet ble alle portene til HKIA stengt. USA påla alle land å avslutte evakueringsoperasjonene og forlate flyplassen i løpet av 27. august.118 På grunn av ansvaret for feltsykehuset ble Norge anmodet av USA om å stå noe lenger sammen med de amerikanske styrkene. Anmodningen ble etterkommet av Norge.

Det siste flyet med evakuerte reiste fra Kabul til Tbilisi 27. august. Deretter begynte de norske styrkene på HKIA de siste forberedelsene for å avvikle oppdraget og forlate Afghanistan. De reiste fra HKIA med en norsk C-130 Hercules i morgentimene 30. august, og de siste amerikanske soldatene forlot flyplassen noen timer etterpå. Den tredje og siste evakueringsfasen ble avsluttet da feltsykehuset og de norske styrkene landet på Gardermoen 30. august kl. 18.30 norsk tid.

I løpet av operasjonen evakuerte Norge om lag 200 norske og 700 afghanske statsborgere i tillegg til et mindre antall borgere fra andre land, til sammen rundt 1 100 personer. Evakueringen stanset imidlertid ikke etter at evakueringsoperasjonen fra Kabul i august var over. Norske myndigheter fortsatte å motta henvendelser fra afghanere som søkte om evakuering til Norge. I løpet av høsten 2021 mottok UD anmodning om beskyttelse fra over 4 000 afghanere. Arbeidet med disse sakene fortsatte i 2022, og om lag 160 personer fikk opphold i Norge. Dette temaet, samt oppfølging av de evakuerte i Norge, omtales nærmere i kapittel 8.

Foto: Afshin Ismaeli, Aftenposten

7.3 Krisehåndteringen

Situasjonen som oppsto med Kabuls fall, inneholdt alle kjennetegn på en krise: Den kom uventet, innebar høy risiko, var sammensatt og kompleks, inneholdt trusler og krevde at beslutninger ble fattet under tidspress og usikkerhet.119 Den traff også det norske myndighetsapparatet bredt.

For norske myndigheter handlet krisehåndteringen om to hovedoppgaver: For det første å bringe nordmenn, lokalt ansatte og andre afghanere med beskyttelsesbehov (MR-forkjempere og CRU-personell) i sikkerhet og til Norge. For det andre skulle den militære operasjonen fullføres og styrkene hentes hjem innen tidsfristen 31. august.

Da krisen inntraff, trådte et krishåndteringssystem med to bærebjelker i kraft. Den første og grunnleggende forutsetningen for at Norge kunne gjennomføre evakueringen, var at USA sikret flyplassen med 6 000 soldater, kontrollerte luftrommet og ledet og koordinerte en luftbro. Også Storbritannia sendte 600 styrker til Kabul for å bistå evakueringen. Tett samarbeid og beskyttelse fra internasjonale styrker var en forutsetning for at norske myndigheter kunne gjennomføre sin del av evakueringen.

Norges nasjonale krisehåndtering utgjorde den andre bærebjelken, og ble ivaretatt av norske myndigheter hjemme og ute. Utenriks-, forvars- og justissektoren hadde ansvar for ulike deler av krisen, mens den samlede oppgaveløsningen krevde tverrsektoriell kriseledelse, koordinering og styring. Videre måtte bredere deler av myndighetsapparatet tre i funksjon for å kunne ivareta de evakuerte afghanerne ved ankomst til Norge. Dette gjaldt særlig integreringsmyndigheter, helsetjenester, barnevern og NAV på lokalt og sentralt nivå.

7.3.1 Organisering og planverk

Selv om Norge har ett nasjonalt krisehåndteringssystem, var det i praksis to ulike deler som ble aktivert under evakueringen fra Kabul, med ulik tradisjon og kultur for beredskap, planverk og gjennomføring. Den første delen, hovedsakelig orientert mot statssikkerhet, var primært representert ved FD og Forsvaret. Den andre delen, primært orientert mot å ivareta samfunnssikkerhet, var representert ved UD og JD som de mest sentrale aktørene. Dette skillet er ikke synlig i organiseringen av den nasjonale kriseberedskapen og på ingen måte formalisert. UD og JD løser sine primæroppgaver hver dag, og kriser er i så måte et avvik fra vanlig drift. FD og Forsvaret er mer innrettet mot beredskap og planverk som aktiveres når en krise inntreffer. Som det redegjøres for i den videre teksten, gav dette også utslag i hvordan de ulike sektorene og departementene tilnærmet seg krisen.

Organiseringen av arbeidet med samfunnssikkerhet under forberedelsene til og gjennomføringen av evakueringsoperasjonen gjenspeilet ansvarsprinsippet, som går ut på at det departementet som har ansvaret i en normalsituasjon, også har ansvaret for å håndtere ekstraordinære hendelser innenfor sitt ansvarsområde. I utgangspunktet var det dermed en sektorbasert organisering som gjaldt da krisen inntraff. Videre fulgte departementene lenge det såkalte likhetsprinsippet, som betyr at kriseorganiseringen skal være mest mulig lik organiseringen i en normalsituasjon. Det var dermed først langt ut i hendelsesforløpet, midt i august, at departementene etablerte krisestaber, selv om det også innenfor ordinære linjer var innført forsterkninger og etablert grupper tidligere enn dette.

Denne kriseorganiseringen gjenspeilet også hovedprinsippene for samfunnssikkerhet som lå til grunn, slik de da var nedfelt i samfunnssikkerhetsinstruksen.120 Her er også de grunnleggende ansvarsforholdene for sentral krisehåndtering presisert, med regjeringens øverste politiske ansvar for beredskap og kriseledelse- og styring, Regjeringens sikkerhetsutvalg (RSU) som fast underorgan for sikkerhet og beredskap og Kriserådet som øverste administrative koordineringsorgan. Kapasiteten til statsministerens kontor (SMK) er hverken dimensjonert for eller tiltenkt en rolle som koordinerende organ under kriser.

Dette samlede nasjonale krishåndteringssystemet er forenklet framstilt i figur 7.17.

De blå og grønne feltene indikerer hvilke deler av norsk myndighetsapparat som skal inngå i krisehåndteringssystemet, med underliggende etater. Det foregikk mye praktisk samarbeid (horisontalt, vertikalt og diagonalt) før og under evakueringsoperasjonen, indikert med stiplede linjer. De røde stiplede linjene viser hvilke instanser som hadde liaisoner i UDs krisestab da den ble etablert.

Kilde: Afghanistanutvalget.

I tillegg til den krisehåndteringen som foregikk i hvert av departementene, skjedde mye koordinering på tvers av sektorene både i Kabul og i Norge, mellom departementene, mellom departement og etater, og direkte mellom etater.

Sektorovergripende beredskap

Regjeringen og RSU behandlet saker om Afghanistan på flere møter i perioden april til juni 2021. Sikkerhetssituasjonen i Afghanistan og usikkerheten om den politiske utviklingen var et tilbakevendende tema med avklaringer om ansvarfordeling mellom departementene for å følge opp de videre forberedelsene. RSU behandlet spørsmål knyttet til Afghanistan på minst tre møter i løpet av våren 2021 – 22. april, 7. og 27. mai.121 Også spørsmålet om å videreføre feltsykehuset og deler av spesialstyrkebidraget ble avklart gjennom regjeringsbehandling i denne fasen.

Det er intet som tyder på at regjeringen på disse møtene så behov for å etablere en tverrdepartemental kriseberedskap, i tilfelle situasjonen i Afghanistan skulle bli dramatisk. I denne fasen var beredskapen dermed et sektoransvar. UD fulgte opp sikkerheten for ambassaden, som utviklet planer dersom det skulle bli nødvendig å stenge. FD og Forsvaret fulgte opp at sikkerhet og beredskap for feltsykehuset ble ivaretatt av de internasjonale styrkene. JD forberedte grunnlaget for innreise og utarbeidet instruks om lokalt ansatte. Ingen av departementene ser ut til å ha vurdert å be Kriserådet diskutere behovet for bredere nasjonale kriseforberedelser i løpet av perioden april–juli. Etter samfunnssikkerhetsinstruksen kan alle departementer innkalle Kriserådet. Instruksen slår også fast at det er departementenes selvstendige ansvar å medvirke til et godt samvirke om blant annet beredskap og krisehåndtering. Øvrige departementer og deres underliggende etater var dermed i begrenset grad mobilisert med tanke på eventuelle oppgaver som kunne oppstå hvis en krise skulle inntreffe.

En del forberedelser var gjort på våren og sommeren gjennom planer som skulle ta høyde for ulike scenarioer, samt etableringen av et praktisk samarbeid om forberedt utreise for afghanere som skulle eller kunne få innreisetillatelse til Norge. Slik ble det etablert kontaktnett på tvers som kom til nytte under selve evakueringskrisen. Situasjonen i Afghanistan utviklet seg imidlertid i et uventet raskt tempo, og myndighetene ble nødt til å ta raske beslutninger og improvisere praktiske løsninger mellom involverte instanser i ulike sektorer. Håndteringen tok dermed ikke utgangspunkt i en forankret sektorovergripende beredskap med samordnet planverk.

Forsvarets planverk

Forsvaret har det siste tiåret gjennomført et større arbeid med etablering og revidering av sine planverk i tett koordinering med NATO og sentrale allierte. Det overordnede planverket har også tilleggsplaner for ulike scenarioer som inkluderer ulike typer kriser. Forsvarets planverk Arctic Liberty er et generisk rammeverk for gisselredning og evakuering av norske borgere i utlandet. På strategisk nivå forvaltes planverket av Forsvarsstaben. På operasjonelt nivå vil en slik operasjon ledes av FOH, og Joint Liberty er FOHs spesifikke plan for gjennomføring av evakueringsoperasjoner. På taktisk nivå er FSK den primære enheten for operasjoner av denne typen. Eksisterende planverk, selv om det er generisk, gir i krisetilfeller et felles utgangspunkt for raske endringer til spesifikke situasjoner. Jevnlig øving av planverk hvor Forsvaret støtter UD eller JD har også bidratt til en økt forståelse for hvordan ulike sektorer av krisehåndteringssystemet virker, og hvordan en mest effektivt samvirker i krisesituasjoner.122

Organiseringen av krisehåndteringen i forsvarssektoren fulgte relativt standardiserte kommandolinjer. Den strategiske ledelsen ble utført fra situasjonssenteret (SITSEN) hvor Forsvarets og FDs ledelse var samlokalisert. På operasjonelt nivå ble Forsvarets innsats i evakueringsoperasjonen ledet fra FOH. Som den taktisk utøvende styrken, ble FSK lagt direkte under FOH for evakueringsoperasjonen. FSK ledet sin del av operasjonen fra sitt hovedkvarter på Rena og med sin styrkesjef i Kabul.

Planer for ambassadens sikkerhet og for utreise

I perioden april til juni 2021 planla UD for fortsatt sivil tilstedeværelse i Afghanistan. I tett samarbeid med UD i Oslo og dansk UD, utviklet ambassaden beredskapsplaner for mulig flytting og eventuell stengning i tilfelle sikkerhetssituasjonen skulle forverre seg. UD etablerte i april en intern arbeidsgruppe på tvers av avdelinger og seksjoner for å koordinere og bistå i disse forberedelsene. Her ble også spørsmål om håndtering av lokalt ansatte ved ambassaden og deres familie diskutert, konsulær bistand i Kabul, ivaretakelse av sivilsamfunnsaktører og MR-forkjempere, instruks om lokalt ansatte for Forsvaret, med mer. Forberedelsene ved ambassaden fortsatte i juli og i begynnelsen av august, inkludert øving. Disse forberedelsene ble gjort fordi utenriksmyndighetene var usikre på den politiske utviklingen i Afghanistan og fryktet at republikken kunne kollapse. Videre hadde UD et planverk for kriseberedskap som var rettet mot konsulære kriser.

Uttrekket av lokalt ansatte som arbeidet for Forsvaret og for ambassaden, ble i stor grad forberedt på våren 2021. Det ble etablert praktisk samarbeid på tvers mellom departementene og underliggende etater, særlig mellom utlendingsforvaltningen og UD for å forberede eventuell innreise for lokalt ansatte. Utreisen for Forsvarets lokalt ansatte ble gjennomført i juni 2021, hjemlet i en instruks som ble gitt av JD i 2017 med tillegg fra juni 2021.

UD hadde som nevnt også vurdert behovet for å evakuere MR-forkjempere, men gjort få om noen praktiske forberedelser. De hadde for eksempel ingen liste over prioriterte personer som UD eventuelt skulle evakuere. Evakueringen av barna og CRU-personellet kunne vanskelig ha blitt forberedt, da begge disse gruppene kom til Norge som følge av beslutninger som ble tatt under selve krisen. Videre var det kun et fåtall norske borgere som hadde registrert seg på UDs reiseregistrering, noe som gjorde det vanskelig å ha oversikt over hvor mange norske borgere som befant seg i landet.123 Regjeringen besluttet videre i august å å gjøre det lettere å gi opphold til afghanere som tidligere hadde jobbet med Forsvaret. Dette var en beslutning som kunne ha vært tatt tidligere, men som også kom som resultat av den dramatisk endrede situasjonen. Hovedutfordringen med denne gruppen var at Forsvaret ikke hadde en samlet oversikt over tidligere lokalt ansatte, noe som førte til et omfattende arbeid i august med å klarlegge hvem som var reelle og aktuelle kandidater, samt å identifisere dem.

7.3.2 Sentral kriseledelse under evakueringen

Da krisen oppsto, krevde evakueringen innsats fra alle de sentrale departementene, men det var først to-tre dager etter Talibans maktovertakelse, det vil si 17. og 18. august, at FD og UD mente at situasjonen krevde ekstraordinær organisering ved å etablere krisestab. JD bruker ikke krisestab, men forsterker ansvarlig avdeling i situasjoner der det kreves (omtalt som «forsterket linje»). Det er verdt å understreke at da krisen i Kabul oppsto, ledet JD allerede håndteringen av koronapandemien, og POD hadde etablert stab for å håndtere pandemien.124 Krisen sammenfalt også med sommerferieavvikling med redusert bemanning i alle departementer og underliggende etater, og med valgkampen før stortingsvalget i 2021.

Foto: Frederik Ringnes, Forsvaret.

Evakueringen fra Afghanistan ble vurdert av departementene som en utenrikspolitisk krise som rammet norske borgere og interesser. I UDs egen oppsummering er situasjonen beskrevet som følger: «Norge måtte balansere sikkerhetspolitiske hensyn og forhold til allierte, sikkerheten på bakken for utenrikstjenestens utsendte og norsk engasjement i fredsprosessen.»125

Som regel skal UD være lederdepartement for å håndtere utenrikspolitiske kriser. Etter det utvalget forstår, ble det ikke eksplisitt utpekt et lederdepartement under selve krisen, noe som skapte en viss usikkerhet i krisehåndteringen. Uklarheten rundt lederdepartement fikk ikke større følger for evakueringen, men viser viktigheten av å tydeliggjøre ansvarsområder og organisering i krisesituasjoner for å unngå friksjon og usikkerhet.

Utvalget merker seg at det nasjonale krishåndteringssystemet som er nedfelt i samfunnssikkerhetsinstruksen, bare delvis ble mobilisert da krisen var et faktum. Regjeringen foretok flere avklaringer underveis. Utenriksministeren, forsvarsministeren og justis- og beredskapsministeren var i tett dialog med statsministeren for å treffe nødvendige beslutninger raskt.126 Utenriksministeren og forsvarsministeren deltok også på møter i krisestabene, hver for seg og sammen, noe som sikret felles situasjonsforståelse og raske avklaringer. Forsvaret, Helsedirektoratet, UDI og POD hadde liaisoner i UD under krisehåndteringen.

I samfunnssikkerhetsinstruksen heter det at lederdepartementet skal ta initiativ til å innkalle Kriserådet, noe som også var nedfelt i UDs beredskapsplan.127 Ifølge instruksen skal lederdepartementet blant annet lede rådets møter, utarbeide situasjonsrapporter, vurdere mulige hendelsesforløp og videre utvikling av krisen, identifisere og vurdere behov for tiltak på strategisk nivå, ivareta koordineringsoppgaver, vurdere å etablere liaisonordninger med andre berørte departementer og virksomheter, samt sørge for å evaluere håndteringen av hendelsen i samråd med andre berørte aktører. Mange av disse funksjonene ble før og under evakueringen ivaretatt gjennom den direkte kontakten mellom departementene og liaisonene som er beskrevet ovenfor.

Spørsmålet om ytterligere krisekoordinering ble berørt på to møter i strategisk kriseledelse i UD i siste fase av evakueringen. På møtet 23. august var konklusjonen at det på daværende tidspunkt ikke var behov for å informere Kriserådet eller RSU. Tre dager senere, 26. august, ble konklusjonen at sikkerhetspolitisk avdeling og utenriksministerens sekretariat skulle vurdere behovet for å informere disse organene.

Kriserådet ble aldri aktivert under Afghanistan-krisen. Enkelte av utvalgets kilder har på høringer gitt uttrykk for at det ikke var «nødvendig». En mulig forklaring kan være at den tverrsektorielle samhandlingen allerede var etablert mellom de mest involverte regjeringsmedlemmene som i dialog med statsministeren tok beslutninger i det som faktisk utgjorde en nasjonal kriseledelse. Under høringer har flere tidligere regjeringsmedlemmer nettopp framhevet den tette politiske kontakten som en styrke under krisehåndteringen. Det ser ikke ut til å ha vært tydelige mekanismer for å utløse en tilsvarende administrativ koordinering mellom departementene, utover de beskjedene som embetsverkene i de respektive departementene fikk fra sine statsråder og samhandlingen som skjedde via liaisoner i UDs krisestab. Videre sammenfalt krisen i Afghanistan med den pågående håndteringen av koronapandemien, der det allerede var etablert tett dialog mellom politisk ledelse i de ulike departementene. Koordinering og håndtering av pandemien var hovedtemaet på de fem møtene som ble holdt i Kriserådet i perioden april–august 2021, mens situasjonen i Afghanistan ikke var eget tema på disse møtene.128

Denne organiseringen begrenset muligheten til å utvikle felles situasjonsforståelse og å etablere raske kommunikasjonskanaler for alle involverte på administrativt nivå. Enkelte av utvalgets kilder har gitt utrykk for at de opplevde krisehåndteringen som «sektorprinsippet på sitt verste». Enighet om beslutninger og oppdrag gitt av statsråder på ledermøter kunne bli formidlet ulikt nedover i systemet, slik at embetsverk og etater på tvers av departementsområder måtte bruk tid og ressurser på å etablere felles situasjons- og oppdragsforståelse. En felles nasjonal kriseledelse kunne ha bidratt til tydeligere plassering av ansvaret for oppfølging (se kapittel 8) og bedre samhandling på departements- og etatsnivå.

Det nasjonale krisehåndteringssystemet er også blitt satt på prøve i flere tidligere kriser. Myndighetenes håndtering av terrorangrepene mot regjeringskvartalet og Utøya i 2011 ble evaluert av 22. juli-kommisjonen. Her ble de hjemlige beredskapsetatenes evne til å respondere og samhandle kritisert under karakteristikken «ressursene som ikke fant hverandre».129

Håndteringen av krisen i Kabul var annerledes enn håndteringen av In Aménas-krisen i 2013 (se boks 7.4). Da ble Kriserådet innkalt få timer etter at terrorangrepet startet, og det ble gjennomført fem møter i løpet av krisens fire dager. I UDs evaluering av In Aménas-krisen framholdes det at Kriserådet håndterte oppgavene på en gjennomgående god måte.130 Departementet pekte på tre utviklingsmuligheter for Kriserådet: For det første betydningen av å etablere et raskt og nøyaktig situasjonsbilde. For det andre behovet for tidlig etablering med klar dagsorden og tydelige konklusjoner. For det tredje at organisering av støttefunksjonene har stor betydning for effektiv krisehåndtering. Krisen ved In Aménas var første gang UD støttet seg på Krisestøtteenheten i JD (KSE), og det framkom noe usikkerhet om organisatoriske og tekniske ansvarsforhold. Departementet framhevet derfor at forventninger og ansvar kunne avstemmes bedre mellom KSE og UD når UD er lederdepartement.

Håndteringen av krisen i Kabul i 2021 tyder på at lærdommene fra In Aménas-krisen ikke var implementert på en effektfull måte da krisen i Kabul oppsto, særlig knyttet til oppdatert planverk for flerdimensjonale kriser.

UD og FD (på vegne av forsvarssektoren) har utarbeidet interne evalueringer av evakueringsoperasjon fra Kabul. FDs forelå i januar 2022, mens UDs ble utarbeidet av FFI og forelå i juni 2022. JD har ikke laget en egen evalueringsrapport, men inviterte i desember 2021 berørte departementer og underliggende etater til et oppsummeringsmøte som ble avholdt i januar 2022.131

En overordnet karakteristikk går igjen i departementenes evalueringer og oppsummering: Norge klarte å gjennomføre evakueringen på en god måte. Det legges vekt på at Norge fikk evakuert et betydelig antall mennesker ut av Kabul under svært vanskelige forhold. Samarbeidet mellom de involverte aktørene blir også beskrevet som godt. Også i høringene med utvalget har sentrale aktører som var involvert, lagt vekt på at det oppsto en uventet krise, men at «det gikk jo bra». Det tegnes også et bilde av at norske myndigheters forberedelser var forsvarlige og tilstrekkelige, samt at mange gjorde en ekstraordinær innsats under evakueringen, samt at instanser fra ulike sektorer samarbeidet fleksibelt og godt da det var påkrevet. Som en sentral aktør konkluderte: Dette var en krise «der ressursene fant hverandre».132 Selv om denne beskrivelsen kan være treffende, spesielt på taktisk nivå, er utvalgets inntrykk at ressursene i større grad fant hverandre gjennom skippertak og selvstendige initiativer, enn ved at eksisterende systemer for nasjonal krisehåndtering ble brukt.

Både evalueringene og utvalgets høringer peker på at svakheter i forberedelser og organisering skapte vansker under krisehåndteringen, der særlig alvoret i trusselnivået og risikoen under operasjonen understrekes.

Sektoransvaret var med andre ord utgangspunktet både under forberedelsene på våren og da krisen oppstod i august 2021. UD opptrådte i praksis som lederdepartementet, men de ulike sektorenes evalueringer og utvalgets høringer tyder på at dette ikke ble oppfattet som avklart i alle ledd.133 FDs evalueringsrapport fastslår blant annet: «Det ble aldri gjennomført kriseråd eller formelt utpekt lederdepartement […]. I utgangspunktet skulle da [JD] være lederdepartement, men dette ble opplevd som uklart.»134 JDs syn er i ettertid at departementet ikke anså situasjonen som en nasjonal krise, og at UD etter ordinær ansvarsdeling var ansvarlig lederdepartement for krisen i Kabul. I JDs uformelle oppsummeringsmøte i januar 2022 kom det fram at enkelte sektorer mente det «kunne vært hensiktsmessig med en overordnet kriseorganisasjon og et klart lederdepartement – dette kunne ha gitt en bedre tverrsektoriell koordinering. Det ble ikke avholdt møte i Kriserådet, og RSU ble ikke aktivert.»135

7.4 Perspektiver

USA og NATO-landenes beslutning i april 2021 om å trekke ut de militære styrkene innen 11. september endret «spillet om Afghanistan» utover våren og sommeren. Beslutningen innebar at Taliban kunne vente på at de internasjonale styrkene ble trukket ut og at republikken selv måtte ivareta sikkerheten. Afghanske sikkerhetsstyrker tapte stadig terreng. Det internasjonale engasjementet for en forhandlet løsning fortsatte, men fredsprosessen sto i stampe. De internasjonale styrkene forberedte og gjennomførte sitt militære uttrekk, basert på Doha-avtalens forsikring fra Taliban om ikke å angripe dem. Den internasjonale sivile tilstedeværelsen og bistanden ble planlagt videreført gitt at afghanske myndigheter og sikkerhetsstyrker kunne ivareta sikkerheten i Kabul.

Utviklingen i Afghanistan skapte et dilemma for Norge og andre land. Isolert sett talte utviklingen av sikkerhetssituasjonen for å begrense nærværet og eventuelt stenge ambassaden. En slik beslutning kunne imidlertid signalisere svekket tiltro til republikkens forsvarsevne og dermed også undergrave moralen hos de afghanske sikkerhetsstyrkene, med uønskede konsekvenser for det videre forløpet. Det ble derfor ansett som viktig å opprettholde nærværet og derigjennom bekrefte den politiske tiltroen og støtten til republikken. Som flere vektla i høringer med utvalget, var holdningen i UD at «vi skal ikke være de første til å dra, men heller ikke de siste». Beslutningen om å videreføre det norske ansvaret for feltsykehuset kan tolkes som et uttrykk for et slikt norsk syn, i tillegg til at den også hadde alliansepolitiske motiver.

Situasjonsforståelsen våren og sommeren 2021 hadde betydning for hva norske myndigheter forberedte seg på å håndtere. Den store usikkerheten som rådet om videre utviklingsforløp var et tilbakevendende tema og ble erkjent. Scenarioer som inkluderte faren for eskalering av krigshandlingene, borgerkrig og en mulig maktovertakelse av Taliban, inngikk derfor i beredskapsplanene.

Verstefallscenarioene (liten sannsynlighet, men stor konsekvens) la imidlertid ikke grunnlag for hva som måtte gjøres dersom utviklingen ble langt mer dramatisk, eller gikk langt hurtigere enn antatt. I utvalgets høringer har flere framført at det er behov for mer systematisk arbeid med slik scenarioutvikling og at proaktiv kriseberedskap i større grad bør innebære forberedelser til og trening på verstefallsscenarioer. Målet er ikke å bedre evnen til prediksjon, men å utvide forestillingsevnen om hva norske myndigheter i verste fall kan tvinges til å måtte håndtere. Jevnlig samtrening mellom ulike departementer og etater er også en viktig forutsetning for kompleks krisehåndtering.

Selv om norske myndigheter klarte å evakuere norske og afghanske borgere fra Kabul, framstår organiseringen av krisehåndteringen som noe improvisert, særlig på strategisk nivå. Sentrale aktører har påpekt at det var usikkert hvem som var lederdepartement. Kriserådet ble under krisen ikke aktivert og SMKs involvering var uklar. Likevel var det en god del som fungerte. På strategisk nivå var sentrale beslutningstakere og sektorer direkte involvert. Nye instrukser ble vedtatt raskt for å løse nye problemstillinger. På operasjonelt nivå ledet Forsvaret evakueringen effektivt, basert på et forberedt planverk. På taktisk nivå fant ressursene hverandre, og problemer ble løst på en pragmatisk og effektiv måte. Det generelle inntrykket er likevel at evakueringen ble gjennomført uten at det planlagte krisehåndteringssystemet ble anvendt fullt ut, noe som bidro til unødig usikkerhet og risiko.

Mens Forsvaret og UD var delvis forberedt på at det kunne oppstå en akutt krise i Kabul, var ikke situasjonen den samme i øvrige deler av det norske myndighetsapparatet. Som en sentral aktør i krisehåndteringen karakteriserte det i en høring med utvalget: «Oppdraget oppsto ut av intet».136 Flere medarbeidere og ledere som bidro i håndteringen av krisen i august 2021, har overfor utvalget gitt uttrykk for det samme. Oppgavene som skulle løses, var store og krevde ekstraordinær arbeidsinnsats, særlig i de mest intense ukene i august. Den samlede innsatsen fikk delvis karakter av å være et ekte skippertak. Det ble utvist stor fleksibilitet, blant annet ved at medarbeidere med arbeidserfaring fra andre forvaltningsområder anvendte denne kompetansen på nytt arbeidsted, der de løste oppgaver som strengt tatt tilhørte et annet forvaltningsorgans ansvar. Både skippertak og improvisasjonsevne bidro følgelig til at krisehåndteringen lyktes. Skippertaksorganisering innebærer imidlertid fare for overbelastning og stresspregete feil, samt at det ville ha vært vanskelig å opprettholde innsatsen dersom krisen hadde pågått over lengre tid. Norske myndigheter må være forberedt på å håndtere flere slike sammensatte kriser i framtiden, i lys av et forverret sikkerhetspolitisk verdensbilde.

Krisen i Kabul oppsto samtidig som norske myndigheter håndterte koronapandemien – som også krevde innsats fra mange av de samme organene. Mange instanser var dermed allerede trent i å operere i krisemodus, noe som var en fordel. Samtidig skapte det et kapasitetsproblem. I tillegg skapte smitteverntiltak og lokale utbrudd i seg selv komplikasjoner for organisering og gjennomføring av evakueringsoperasjonen, i form av begrensninger i muligheten til å holde fysiske møter og reiserestriksjoner som plutselig kunne forsinke personellforflytninger.

Foto: Afshin Ismaeli, Aftenposten

7.5 Lærdommer

Det var vanskelig å forutse at den afghanske republikken skulle kollapse i august 2021. Kunne norske myndigheters håndtering av den påfølgende krisen likevel vært bedre forberedt? Selv om mye godt arbeid ble gjort våren 2021, framstår svaret som åpenbart ja. Lærdommene som trekkes fram i dette kapittelet, har relevans for kriseberedskap for komplekse hendelser og kriser, særlig i utlandet, og som krever tverrdepartemental håndtering. Det gjelder i første rekke akutte kriser, inkludert villede handlinger, ulykker og naturkatastrofer, som rammer norske interesser eller personer, og som krever sivil og/eller militær bistand.

Situasjonen som oppsto i Kabul, ble av UD definert som både en konsulær krise, en utenrikspolitisk krise og en krise som rammet egne ansatte. Håndteringen avdekket behov for å styrke beredskapen og kriseorganisasjonen i UD. I årene etter evakueringen fra Kabul har UD bistått med utreise i flere krevende situasjoner, inkludert evakueringen fra Sudan våren 2023, fra Gaza og Israel høsten 2023, og fra Libanon høsten 2024.

I august 2024 innførte UD en mer helhetlig kriseberedskap som innebærer at alle avdelinger skal være forberedt på å lede håndteringen av alvorlige hendelser innenfor eget ansvarsområde. Et oppdatert planverk omfatter varslingsrutiner, ansvar, organisering og instrukser. Departementet har òg opprettet en egen Seksjon for krisehåndtering, som har ansvar for å drifte Krisestøtten (tidligere krisestab) gjennom alle faser av en krise. I Krisestøtten inngår også liaisoner fra samarbeidspartnere i justis-, helse- og forsvarssektoren. Tverrdepartemental koordinering er nedfelt i rutinebeskrivelser og situasjonsbasert planverk. UDs operative senter og KSE har gjensidige varslingsrutiner ved alvorlige situasjoner som kan berøre norske interesser. UDs kriseberedskap er dermed styrket etter evakueringsoperasjonen fra Kabul 2021. Utvalget anbefaler at funksjonsevnen til dette systemet trenes og øves i samarbeid med andre berørte departementer og etater for å være best mulig forberedt til å håndtere komplekse kriser.

Komplekse kriser slik som evakueringen fra Kabul berører flere sektorer og bør derfor aktivere det nasjonale krisehåndteringssystemet. Det bør nedfelles tydeligere mekanismer for når dette systemet skal aktiviseres. En sektorovergripende nasjonal kriseledelse og tidligere etablering av krisestaber i berørte departementer kunne ha lagt bedre til rette for styrket situasjonsforståelse, samordning, rask og enhetlig kommunikasjon internt og eksternt samt konsistent sakshåndtering under evakueringen fra Kabul. Fraværet av en sektorovergripende nasjonal kriseforberedelse og -ledelse førte til høyere risiko enn nødvendig.

Framover bør det arbeides med å utvikle apparatet for tverrsektoriell krisekoordinering og situasjonsforståelse. Et viktig skritt vil være innflytting i det nye regjeringskvartalet, hvor Statsministerens kontor og alle departementer unntatt Forsvarsdepartementet blir samlokalisert. Dermed får det norske myndighetsapparatet to tyngdepunkter for krisehåndtering: i regjeringskvartalet og i FD. Det må forventes at det i det nye kvartalet utvikles en helhetlig infrastruktur for krisehåndtering, med en krisestøtteenhet som kan bistå så vel statsministerens kontor som det departement i kvartalet som får ansvaret for å lede krisen.137

Selv om kriser oppleves håndterbare på politisk nivå og i departementene, kan aktivering av Kriserådet sikre at sentrale aktører møtes og har anledning til å avstemme situasjonsforståelsen og koordinere innsatsen best mulig. For statsrådene kan behandlingen i RSU, regjeringsmøter og bilateralt oppleves å være tilstrekkelig, men dersom den politiske behandlingen ikke videreføres på embetsnivå og i dialogen med underliggende etater på en konsistent måte, er faren for misforståelser og feil stor. Som en av de sentrale aktørene i krisehåndteringen uttrykte overfor utvalget: «Vi er ikke representert i RSU, så vi vet ikke hva som besluttes der.»138 Det bør etableres en bedre samordning mellom arbeidet i RSU på politisk nivå og krisehåndteringssystemet på administrativt nivå. Videre bør det tilstrebes å innkalle Kriserådet mens krisen fortsatt er under oppseiling for å koordinere mulige utfallsrom, planer og dele vurderinger på et tidlig tidspunkt. Prinsippet bør være at det er lav terskel for å kalle inn og at situasjonen heller nedskaleres dersom behovet for å møtes skulle være mindre.

Den politiske ledelsen ved SMK var løpende engasjert i krisehåndteringen. Det er få spor av medvirkning fra embetsverket ved SMK i form av en løpende samhandling med departementene. Slik som denne krisen utviklet seg, framsto det knapt som noe problem. I et verstefallsscenario vil det kreves en tyngre medvirkning fra statsministerens kontor. Utvalget viser til andre offentlige utvalg de senere årene som har anbefalt at SMK får tilført mer stabskraft. Utvalget slutter seg til denne anbefalingen og ser det som en mulighet til å styrke evnen til å håndtere komplekse hendelser og kriser, inkludert samtidige kriser.

Sektorovergripende kriseberedskap bør også omfatte systematisk scenarioutvikling, inkludert verstefallscenarioer med triggervurderinger. Scenariotenkningen før Kabuls fall var for snever og inkluderte ikke en rask kollaps av republikken, ei heller storstilt evakuering av norske og afghanske borgere utover ambassadens egne ansatte. Å forutsi et presist utfall av mulige kriser er ikke realistisk. Det er likevel viktig at scenarioer oppdateres jevnlig etter hvert som kriser utvikler seg, og at beslutningstakere jevnlig møter de som utarbeider scenarioene.

Det er også viktig at tjenestene som leverer trusselvurderinger og scenarioer, tydeliggjør usikkerhetene knyttet til vurderingene. Tilsvarende er det viktig at beslutningstakere er trent i å forstå usikkerhetene som ligger i slike vurderinger. Dette vil styrke forståelsen for usikkerheten som ligger i vurderingene, og samtidig bidra til bedre analyser og responsmuligheter for ulike scenarioer.

Forsvarets planverk for evakueringsoperasjoner fra konfliktområder i utlandet, Arctic Liberty, var et godt utgangspunkt for å understøtte evakueringsoperasjonen fra Kabul. Planverket øves årlig og bidro til at Forsvaret kunne reagere relativt hurtig med riktige styrkeelementer da bistandsanmodningen fra UD ble sendt til FD. At FSK landet i Kabul samme dag som ordren formelt ble utgitt fra FOH ville ikke ha vært mulig uten et generisk planverk og øvelser på forhånd, samt proaktiv iverksetting og forberedelse. Det er summen av investeringer i organisering, planlegging, trening, øving og styrkeberedskap som gir Norge en nasjonal evne til å håndtere kriser, slik tilfellet var etter Kabuls fall. Et mer formalisert samarbeid mellom UD, JD og andre etater på både strategisk og taktisk nivå i slike øvelser vil ytterligere bidra til å styrke den nasjonale egenevnen til krisehåndtering.

Utvalget anbefaler at norske myndigheter utvikler et generisk sektorovergripende planverk for sammensatte internasjonale kriser som kan ramme norske interesser, inkludert villede handlinger og ulykker. Planverket bør utarbeides på etatsnivå av involverte etater og øves årlig fra strategisk til taktisk nivå. Et slikt felles planverk vil styrke Norges evne til krisehåndtering.

I tillegg til den gode innsatsen fra alle norske aktører involvert i evakueringsoperasjonen, var Norge avhengig av alliert støtte gjennom hele operasjonen. Uten 6 000 amerikanske soldater til å sikre HKIA ville utfallet av operasjonen vært svært usikkert. Forsvarets liaisonoffiserer i amerikanske hovedkvarter som CENTCOM var avgjørende for å sikre og koordinere støtte fra allierte underveis i operasjonen. Videre var Etterretningstjenesten avhengig av sitt nære samarbeid med amerikanske partnere for å gi trusselvurderinger til styrkene på bakken i Kabul. Norge er en liten stat og vil i de fleste krisesituasjoner være avhengig av alliert støtte. Forsvaret bør fortsatt prioritere liaisoner til sentrale alliertes hovedkvarter og til hovedkvarter hvor Norge har styrker deployert.

Samtidig opererer Norge i en stadig skiftende geopolitisk situasjon, der USAs interesser og ressurser trekkes i flere retninger. I en situasjon der tilgangen til amerikanske ressurser blir mindre sikker enn før, bør Norge og andre europeiske land utrede mulighetene for et tettere samarbeid blant europeiske allierte i framtidige internasjonale operasjoner og krisehåndteringer.