3 Det store bildet: Verden og Norge i Afghanistan 2015–2021

Afghanistan har en lang og rik historie. Med sin sentrale plassering i Sentral-Asia har det som i dag er Afghanistan vært del av flere historiske riker, slik som det tyrkisk-mongolske Timurid-riket og det ettefølgende Mogul-riket som strekte seg over store deler av Sør-Asia. Afghanske byer som Kandahar, Kabul og Herat har vært hovedseter for administrasjon, kultur og filosofi. Grunnleggelsen av den afghanske staten slik vi kjenner den i dag, dateres gjerne til 1747 da Ahmad Sjah Durrani samlet landet.

Grunnet sin geografiske plassering har Afghanistan også vært gjenstand for stormaktenes interesse, og i nyere tid fått det klisjeaktige tilnavnet «imperienes gravplass».1 Selv om verken det britiske eller sovjetiske imperiet falt på grunn av Afghanistan, var deres mislykkede forsøk på å okkupere landet bakgrunnen for tilnavnet. Da USAs president Joseph Biden 16. august 2021 holdt en tale om utviklingen i Afghanistan, sa han: «Begivenhetene vi ser nå, er dessverre bevis for at militær makt ikke kunne skape et stabilt, forent og sikkert Afghanistan, kjent som imperienes gravplass».2 Presidenten spilte med det implisitt på forestillingen om at imperier var dømt til å mislykkes i Afghanistan. Etter tjue års sivil, militær og politisk innsats var det liten tvil om at USA, republikken og det internasjonale samfunn, inkludert Norge, sto overfor et nederlag.

Både de britisk-afghanske krigene på 1800-tallet og Sovjetunionens okkupasjon fra 1979 til 1989 var begrunnet i strategi og geografi: Henholdsvis «Det store spillet» mellom det britiske imperiet og Russland i Sentral-Asia, og Afghanistan som naboland til Sovjetunionen i en viktig region. Bakgrunnen for det tjueårige, amerikanskledede engasjementet fra 2001, var en ganske annen. USA innledet Operation Enduring Freedom (OEF) i oktober 2001 på grunn av terrorangrepet 11. september. Det ble planlagt og utført av Al Qaida, en transnasjonal trussel som holdt til i Afghanistan. Det var ikke Afghanistan i seg selv som var viktig, men angrepet som hadde sitt utspring der. Da Taliban nektet å overlevere Al Qaidas leder Osama bin Laden, gikk USA til angrep.

NATO-landene fastslo at angrepet 11. september var å regne som et angrep på alle under Atlanterhavspaktens artikkel 5. USA valgte å ikke bruke NATO høsten 2001, men alliansen fikk gradvis en større rolle. I desember 2001 opprettet FNs sikkerhetsråd International Security Assistance Force (ISAF), en sikkerhetsstyrke som skulle bistå afghanske myndigheter etter at Taliban-regimet ble styrtet. NATO tok over ansvaret for ISAF i august 2003 og fikk mandat til å dekke hele Afghanistan.

Deltakerlandene i ISAF utgjorde kjerneaktørene i det som utviklet seg til et omfattende statsbyggingsprosjekt. Å hindre at Afghanistan igjen ble et arnested for internasjonal terror forble viktig særlig for USA, men å bygge en stabil, demokratisk og bærekraftig afghansk stat ble et sentralt mål i seg selv. Å bedre kvinners situasjon ble også løftet fram som viktig. Kabul var i flere år et senter for både internasjonalt diplomati og militærmakt. Den militære og sivile innsatsen nådde et toppunkt i årene 2010–2012, med over 130 000 utenlandske soldater og over 70 milliarder kroner i årlig bistand. Til tross for – og delvis på grunn av – den omfattende innsatsen, tiltok imidlertid konflikten og nøden i Afghanistan.

Perioden 2015–2021 preges av tre vendepunkt som markerer to faser i det internasjonale engasjementet. Det første vendepunktet og starten på den første fasen kom i årsskiftet 2014–2015. ISAF ble da nedskalert til den langt mindre Resolute Support Mission (RSM). Bakgrunnen var at de menneskelige og økonomiske kostnadene ved engasjementet hadde blitt høyere enn forventet, og USA og det internasjonale samfunnets vilje til å bære kostnadene var begrenset. President Barack Obama ønsket å hente de amerikanske soldatene hjem. Fra 2012 ble de fleste internasjonale styrkene gradvis trukket ut, og ansvaret for sikkerheten ble overlatt til afghanske myndigheter. Bistanden og utviklingsarbeidet fortsatte, men også disse ble redusert.

Det andre vendepunktet kom i 2018 og markerer starten på den andre fasen i perioden. USAs president Donald Trump var utålmodig. Han ville også hente amerikanske soldater hjem og åpnet for en politisk løsning som Taliban ønsket: en avtale med USA om uttrekning av internasjonale styrker før mellomafghanske forhandlinger. Resultatet ble Doha-avtalen av 29. februar 2020. Med en uttrekningsavtale på plass hadde Taliban få grunner til å søke en forhandlet løsning med den afghanske regjeringen. Avtalen undergravde republikkens legitimitet og stilling, og for Taliban var en militær seier innen rekkevidde.

Doha-avtalen la grunnlaget for Den islamske republikkens fall ett og et halvt år senere. Med bortfallet av internasjonal støtte, høye tap og utbredt desertering klarte ikke sikkerhetsstyrkene å hindre Talibans raske frammarsj. Det hjalp ikke at maktkamp, nepotisme og ikke minst korrupsjon preget republikkens politiske liv til det siste. President Ashraf Ghani håpet at president Biden ville snu og forkaste Doha-avtalen. Biden snudde ikke. Det tredje vendepunktet kom da Ghani til slutt flyktet fra Kabul 15. august 2021 og republikken kollapset. Frykt og kaos fulgte Talibans innmarsj i byen, og en storstilt evakuering av både utlendinger og afghanere startet.

Tre trekk preget det internasjonale engasjementet i hele perioden fra 2001 til 2021 og bidro til at det endte som det gjorde. Det første var at USA var premissleverandøren for den internasjonale innsatsen, med delvis unntak for årene 2003–2007. USA sto for de fleste militære styrkene og det meste av bistanden. De andre landene som bidro militært og sivilt, handlet i hovedsak innenfor rammer satt av USA. Det var lite motstand mot det amerikanske lederskapet og få kritiske diskusjoner om engasjementets utvikling. NATO-landene viste begrenset evne og vilje til å bidra til å forme strategi og tilnærming. I den grad de bidro, var det ved å øke ambisjonene for statsbygging – noe som igjen ofte var begrunnet i et hjemlig politisk behov for å framstille Afghanistan som en god sak for å forsvare innsatsen.

Det andre trekket var at forsøket på å bygge en ny afghansk stat etter 2001 i stor grad var militært drevet – den militære innsatsen var det viktigste hensynet. Det ble særlig tydelig fra 2009, da USA innførte opprørsbekjempelsesstrategien «COIN», som utgangspunkt for ISAFs tilnærming. Slik det første Afghanistanutvalget påpekte, viste det seg raskt at det var krevende å lykkes med et slikt statsbyggingsprosjekt styrt utenfra. Kombinert med virkemidlene i kampen mot terror var det nær umulig. Det gjorde det heller ikke enklere at det internasjonale samfunnet ga inntrykk av å ville bygge en afghansk stat som liknet et liberalt demokrati med likestilling og religions- og ytringsfrihet. Moderniseringsprosjektet drevet fram av det internasjonale samfunnet møtte motstand særlig i de religiøse og konservative delene av den afghanske befolkningen; deler som utgjorde hoveddelen av Talibans folkelige rekrutteringsbase.

Det tredje trekket var at landene rundt Afghanistan, de regionale aktørene (se figur 3.2), ofte spilte en lite konstruktiv rolle. Pakistan var særlig viktig som støttespiller for Taliban, ved å gi Taliban-ledelsen tilhold i landet og tillate at Taliban-krigere beveget seg fram og tilbake over grensen til Afghanistan. Også Iran, Russland og Kina hadde egne interesser og agendaer, herunder å hindre at USA lykkes i å få fotfeste i regionen i form av et vestligvendt Afghanistan.

Samlet bidro disse tre trekkene til å undergrave bærekraften i det internasjonale engasjementet. Amerikansk lederskap var en fordel gitt USAs store ressurser, men det gjorde også engasjementet sårbart for politiske endringer i USA. Målene USA og det internasjonale samfunnet satte seg, var delvis motstridende, for dårlig forankret i kunnskap om og forståelse for Afghanistan, og delvis motarbeidet av landene i regionen. Afghanistan var viktig for USA som opphavet for angrepet 11. september og i kampen mot terror, men ikke viktig i seg selv. Med nye utfordringer og ambisjoner tok den politiske viljen til å ha og miste amerikanske soldater i Afghanistan slutt. Det var få som var i tvil om at republikkens dager var talte sommeren 2021. Ingen forutså imidlertid, eller planla for, at kollapsen skulle komme så brått som den gjorde.

Kilde: Se figur.

Målet med dette kapitlet er todelt. For det første ønsker utvalget å gi en forståelse av situasjonen i Afghanistan slik den var ved inngangen til perioden 2015–2021, samt hvordan denne skiller seg fra årene 2001–2014. For det andre vil vi gi en bredere oversikt over perioden 2015–2021, der vi skisserer både utviklingen i Afghanistan og den internasjonale konteksten som Norge var en del av. Hva var de store beslutningene og begivenhetene som bestemte og preget også Norges innsats? Til sist spør utvalget hvorfor det internasjonale engasjementet endte slik det gjorde i august 2021, og hvordan situasjonen i Afghanistan er i dag.

Utvalget har som antydet delt det internasjonale engasjementet i perioden i to faser. Den første fasen fra 2015 til 2018 var preget av gjentatte forsøk på å stabilisere sikkerhetssituasjonen og utviklingen generelt. Den andre fasen var preget av president Trumps utålmodighet og hans beslutning i 2018 om å søke en bilateral avtale med Taliban for å hente amerikanske soldater hjem. Denne fasen var først og fremst preget av intens diplomatisk innsats – og endte i august 2021 da Taliban tok makten.

3.1 Den internasjonale innsatsen

Det første Afghanistanutvalget oppsummerte i juni 2016 situasjonen slik:

Etter mange års internasjonal innsats er situasjonen i Afghanistan nedslående. Militante islamistgrupper har fortsatt fotfeste i deler av landet, og Taliban står sterkere enn noen gang siden 2001. Krigshandlinger undergraver grunnlaget for økonomisk og sosial utvikling, truer oppnådde resultater og svekker mulighetene for å bygge en stabil, fungerende statsmakt på demokratisk grunnlag.3

Det første utvalget tok utgangpunkt i tre hovedinnsatsområder for det internasjonale engasjementet: militært, sivilt og politisk (fredsdiplomatiet). Militært hadde president Barack Obamas beslutning i mars 2009 om å øke den militære innsatsen i Afghanistan, kjent som the surge, vært et kortvarig krafttak. Det skulle slå tilbake Talibans opprør og sette afghanske myndigheter i stand til selv å ta ansvaret for sikkerheten i landet. Som det første utvalget skrev: Obamas nye strategi vektla «å vinne befolkningens tillit, bygge staten, bekjempe korrupsjon og stenge grensene for opprørere.»4 Å oppnå målene i denne strategien ble styrende for hele den internasjonale innsatsen – militært, sivilt og politisk.

Kilde: Se figur.

Krafttaket kom imidlertid med en tidsfrist: Amerikanske styrker skulle begynne uttrekningen i juli 2011. Fra midten av 2013 skulle ISAF avslutte aktiv deltakelse i strid, og «mot slutten av 2014» skulle afghanske sikkerhetsstyrker ta fullt ansvar for hele landet.5 På toppmøtet i Chicago i 2012 hadde NATO-landene besluttet at ISAF skulle erstattes med et mindre oppdrag, en mission heller enn en operation. Resultatet var Resolute Support Mission (RSM) som ble opprettet 1. januar 2015. Det første utvalget beskrev den militære situasjonen ved utgangen av perioden 2001–2014 som følger:

Den nye NATO-ledede Resolute Support Mission skulle gi råd, trene og bistå afghanske styrker, men ikke delta i kamphandlinger. Afghanske styrker skulle nå selv stå for sikkerheten. […] Ved utgangen av 2014 var imidlertid [de afghanske] sikkerhetsstyrkene preget av svak ledelse, korrupsjon, manglende finansiering og splittelse mellom etniske grupper og andre interessefellesskap. […]

I 2014 sto opprøret sterkere enn noen gang etter 2001. Taliban gjennomførte større bakkeoffensiver som sikret territoriell kontroll. […] FN registrerte over 10 000 drepte eller skadede sivile i 2015, det høyeste antallet etter at FN startet registrering i 2008.6

Utvalgets konklusjon om den sivile innsatsen var ikke mer oppløftende:

Afghanistan var ved utgangen av 2014 fortsatt blant de mest bistandsavhengige landene i verden. Den reduserte økonomiske veksten [etter uttrekket av internasjonale militære styrker] svekket statens inntjeningsevne ytterligere. Internasjonal bistand hadde skapt nye konfliktlinjer og makteliter, og lagt grunnen for alvorlige korrupsjonsutfordringer. De formelle institusjonene, inkludert rettsinstitusjonene, var svake. […]

Sikkerhetssituasjonen er mange steder i Afghanistan så vanskelig at internasjonale hjelpearbeidere, diplomater, afghanske myndighetsansatte og bistandsarbeidere ikke når ut til befolkningen.7

Den internasjonale bistanden, men også den militære tilstedeværelsen, førte til betydelig økonomisk utvikling særlig de første 10 årene, blant annet innen sektorer som telekommunikasjon, transport og bygg og anlegg.8 På landsbygda, hvor over 70 prosent av afghanere bor, lyktes bistanden delvis til å bidra til oppbygging av småskala infrastruktur, ofte gjennom nyopprettede lokale institusjoner.9 Bedre tilgang til tjenester og grunnleggende infrastruktur som veier, vanningssystemer og energi bedret den økonomiske situasjonen for mange afghanske lokalsamfunn både i byer og på landsbygda. Flere evalueringer peker imidlertid på at bistanden ikke la grunnlaget for en bærekraftig og langvarig økonomisk vekst som kunne skape arbeidsplasser og inntektsmuligheter.10

Den politiske situasjonen var også skjør ved inngangen til dette utvalgets periode. Etter 2001 hadde Afghanistans politiske liv vært dominert av tradisjonelle makteliter. Som det første Afghanistanutvalget observerte, hadde «tidligere krigsherrer […] betydelig politisk makt, både innenfor og utenfor de demokratiske institusjonene.»11 Abdul Rashid Dostum er trolig det best kjente eksempelet. Dostum hadde ulike maktposisjoner i republikken i hele perioden fra 2001 til 2021, senest som visepresident fra september 2014 til februar 2020.12 Nordalliansen som Dostum var del av, utgjorde hoveddelen av styrken som tvang Taliban fra makten høsten 2001, og Dostum var følgelig en av USAs viktigste afghanske allierte. Han var imidlertid også mistenkt for å være ansvarlig for krigsforbrytelser.13 På provinsnivå inngikk vestlige militære styrker en rekke allianser med militære og politiske aktører og grupperinger som var ansvarlige for omfattende tortur og likvideringer, slik som Abdul Razeq i Kandahar og Maitullah Khan i Uruzgan.

Abdullah Abdullah og Ashraf Ghani sitter sammen med USAs utenriksminister John Kerry 12. juli 2014. Kerry spilte en sentral rolle i å få de to til å enes om å etablere en samlingsregjering.

Foto: https://www.flickr.com/photos/statephotos/14634789074/.

Ashraf Ghani erstattet høsten 2014 Hamid Karzai som Afghanistans president. Som det første Afghanistanutvalget skrev: «Presidentvalget i 2014 kan leses som et skritt i demokratisk retning. Det var imidlertid også et valg som nok en gang avdekket institusjonelle svakheter som valgjuks og korrupsjon.»14 Videre avsluttet ikke valget den interne, politiske maktkampen i republikken. Ghani vant i andre runde av presidentvalget over rivalen Abdullah Abdullah, som også hadde tilhørt Nordalliansen. Abdullah hadde fått klart flest stemmer i første valgrunde og nektet å godta utfallet av andre runde. Etter press fra USAs utenriksminister John Kerry gikk de to rivalene med på å danne en nasjonal samlingsregjering. Mens Ghani ble president, ble Abdullah utnevnt til Chief Executive Officer, i praksis en statsministerrolle som det ikke var grunnlag for i den afghanske grunnloven. Regjeringen var lite styringsdyktig. Som det første Afghanistanutvalget observerte: «Etableringen av samlingsregjeringen […] forhindret politisk kollaps, men etablerte samtidig en ny maktstruktur med uklart ansvarsforhold og uten forankring i grunnloven. Det ga seg umiddelbart utslag i interne maktkamper om posisjoner og politisk innretting i regjeringen.»15 De interne problemene i regjeringen skulle vedvare fram til 2021.

Det første utvalget skrev lite om status for det politiske sporet, fredsdiplomatiet, i 2014. Det påpekte kun at «både enkelte internasjonale aktører og afghanske myndigheter [arbeider] for dialog med Taliban.»16 Forsøkene på å etablere en politisk dialog mellom afghanske myndigheter og Taliban, en dialog Norge aktivt hadde støttet opp om, hadde imidlertid strandet med den mislykkede åpningen av Talibans politiske kontor i Doha i 2013.17 Selv om en alternativ kanal gjennom Pakistan hadde kommet til, det såkalte Murree-sporet, var bildet lite lovende i 2016.

3.1.1 Hva endret seg etter 2014?

Krigen i Afghanistan fant sted i en større global kontekst, som unngåelig preget oppmerksomheten landet fikk. Én åpenbar endring fra perioden før 2014 var at Afghanistan fikk langt mindre internasjonal oppmerksomhet. Som utvalget drøfter i noe mer detalj i kapittel 6, var nye konflikter andre steder i verden, særlig Russlands aggresjon mot Ukraina og framveksten av den såkalte Islamske stat i Levanten i Irak og Syria (ISIL), en sentral grunn til det. Situasjonen i Afghanistan var vanskelig, men den var verre andre steder.

Kilde: Verdensbanken.

Mot denne bakgrunnen er det ikke overraskende at endringen var klart størst for den militære innsatsen i Afghanistan – både i et internasjonalt og norsk perspektiv. Mens det var over 130 000 internasjonale soldater i Afghanistan i perioden 2010–2011, og cirka 30 000 i 2014, var antallet i årene etter 2014 rundt 15 000 i gjennomsnitt. Også norsk militær deltakelse var langt mindre i perioden 2015–2021, slik utvalget omtaler i kapittel 6.

Som figur 3.4 viser, ble også den internasjonale sivile bistanden til Afghanistan redusert sammenliknet med toppårene 2009–2012, selv om norsk bistand fortsatte på et høyt nivå, slik utvalget viser i kapittel 4. Det figur 3.4 viser enda tydeligere, er at Syria fra 2015 og ikke minst Ukraina fra 2022 ble langt større mottakere av internasjonal bistand enn Afghanistan. Den relative betydningen av Afghanistan ble mindre.

Det som ikke endret seg etter 2014, var at den militære innsatsen for de fleste land fortsatt var den viktigste dimensjonen ved Afghanistan-engasjementet. Beslutninger knyttet til militær innsats fikk mest politisk oppmerksomhet i begge periodene. Det er flere grunner til dette. En er at de menneskelige og økonomiske kostnadene ved krigføringen var upopulære i mange land, til tross for at de var langt lavere etter 2015, enn i den første perioden (se kapittel 8 for en oversikt). I USA var det et sterkt politisk press for å hente soldatene hjem. Dette presset sto sentralt i president Trumps beslutninger som ledet til Doha-avtalen i 2020 og president Bidens avgjørelse i april 2021 om å stå ved avtalen. I tillegg var alliansedimensjonen viktig for mange land, som Norge. Det var viktig å vise seg som en god alliert, noe som uunngåelig rettet oppmerksomheten mot den militære innsatsen – gitt at denne ble så tungt vektlagt av USA.

En annen endring var at den større amerikanske dominansen i det internasjonale engasjementet ble langt tydeligere i den andre perioden. Europeiske land hadde i stor grad vært drivkraften i både det militære (ISAF), sivile og politiske engasjementet fram til 2009–2010, mye grunnet manglende amerikansk interesse og at USA prioriterte innsatsen i Irak. Fra 2007 tok USA over ledelsen av ISAF og engasjerte seg mer. Med president Obamas beslutning i mars 2009 om å intensivere innsatsen, ble den amerikanske dominansen nær total – særlig på militær side, men også på den sivile og politiske.18 Selv om også USA reduserte sitt engasjement etter 2014, forble landet tydelig i førersetet. USA var den overlegent største bidragsyteren, både når det gjaldt utviklingshjelp, militær støtte, bistand til politiet og til kampen mot narkotika. På sitt høyeste lå USAs totale støtte til Afghanistan på 110 milliarder dollar i året.19 USA var den sentrale aktøren også i forsøkene på å få til en forhandlet løsning på krigen.

3.2 Første fase, 2015–2018

Det internasjonale engasjementet i Afghanistan var i den første fasen av perioden 2015–2021, årene 2015–2018, på mange måter en videreføring av utviklingen i de siste årene før vendepunktet i 2014. Allerede fra 2012 hadde hovedvekten av det militære engasjementet handlet om å bygge opp de afghanske sikkerhetsstyrkene, slik at disse skulle kunne overta sikkerhetsansvaret. Antallet internasjonale soldater ble gradvis trappet ned, og planen var at de skulle trekkes helt ut innen utgangen av 2016. Støtten til statsbygging og økonomisk utvikling skulle videreføres, noe som også fordret en fortsatt sivil tilstedeværelse i landet, selv etter at de internasjonale styrkene ble trukket ut. Det skulle bli stadig klarere i den første fasen at planene lagt før 2014 ikke overlevde møtet med virkeligheten.

Det nye NATO-ledede militære engasjementet, RSM, var organisert med fem regionale hovedkvarter rundt om i landet (se figur 3.5). NATOs opprinnelige plan var at RSM kun skulle vare i to år, der tilstedeværelsen i de fire regionene utenfor Kabul skulle avvikles etter ett år. Dette ble omtalt som fase én av operasjonsplanen. I fase to skulle den internasjonale militære tilstedeværelsen konsentreres om Kabul, før den i fase tre skulle avsluttes og erstattes av et lite og sivilt ledet team i rammen av NATOs «varige partnerskap med Afghanistan» (enhanced Enduring Partnership, eEP).20 Mens RSM var innrettet mot trening, rådgivning og assistanse, skulle eEP forestå rådgivning, instruksjon og utdanning.21 Utdanningen skulle skje utenfor Afghanistan. Ambisjonen våren 2015 var at eEP skulle vare i to til tre år, fra 2017.

RSM hadde Train, Advise and Assist Commands (TAACs) i sentrum (C), øst (E), nord (N) og vest (W).

Kilde: Se figur.

President Obama kunngjorde i en tale i mai 2014 at USA ville beholde 9 800 soldater i Afghanistan ut 2015, og halvparten av dette fram til utgangen av 2016. Deretter skulle kun den amerikanske ambassaden være igjen.22 Andre allierte var forberedt på å følge den amerikanske ledelsen.

Det viste seg imidlertid raskt at situasjonen var mer krevende enn antatt. ISAFs operasjoner hadde ikke lyktes med å redusere trusselen fra opprørerne tilstrekkelig. Uten støtte fra de internasjonale styrkene evnet de afghanske sikkerhetsstyrkene ikke å stanse Talibans frammarsj. De var under stort press og ble påført omfattende tap. Talibans 15-dager lange erobring av provinshovedstaden Kunduz i Nord-Afghanistan i månedsskiftet september–oktober 2015 kom som et sjokk, og tydeliggjorde svakhetene ved de afghanske sikkerhetsstyrkene.23

Med de politiske løftene NATO-landene hadde gitt Afghanistan, og med terrorgrupper på frammarsj flere steder i verden, ble det politisk umulig å trekke ut soldatene og overlate republikken til seg selv. Forsvarsministerne i NATO besluttet alt i juni 2015 å forskyve overgangen fra fase én til to i RSM til 1. mai 2016, med fleksibilitet for å stå lenger i noen regioner også etter det.24 Som forsvarsminister Ine Eriksen Søreide orienterte Den utvidede utenriks- og forsvarskomite om før NATO-møtet: USA ville gi afghanerne mer tid til å få overtaket ved å beholde sine styrker i landet lenger og i større omfang enn opprinnelig planlagt.

Obama hadde ønsket å være presidenten som hentet soldatene hjem fra Afghanistan, men 15. oktober 2015 besluttet han isteden å beholde 9 800 amerikanske soldater i landet ut 2016 (hvorav cirka 6 800 i RSM og 3 000 i kontraterroroperasjonen Operation Freedom’s Sentinel (OFS), som hadde erstattet OEF).25 Deretter skulle USA redusere antallet til 5 500 i begynnelsen av 2017. På denne måten overlot han beslutningen om videre engasjement til neste president. Det var ingen sluttdato for styrken på 5 500 – noe en av Obamas sentrale rådgivere la vekt på i en samtale med den norske ambassaden i Washington: «mangelen på en sluttdato ønskes brukt som et forhandlingskort vis-à-vis Taliban».26 NATO-landene besluttet tilsvarende å opprettholde fase én «inntil forholdene på bakken tillater en endring.»27

Når det kommer til den internasjonale bistanden til Afghanistan, så hadde denne sunket betraktelig etter toppårene under Obamas surge i 2009–2012 (se figur 3.6). Ambisjonene for den internasjonale utviklingsbistanden til Afghanistan ble satt på giverlandskonferanser hvert fjerde år.28 På giverlandskonferansen i Brussel i oktober 2016, der 75 land og 26 internasjonale og regionale organisasjoner deltok, understreket den afghanske regjeringen og det internasjonale samfunn sitt partnerskap for utvikling og fred. Afghanistan fikk løfter om 15,2 milliarder dollar i bistand for perioden 2017–2020.

Ifølge Verdensbanken fortsatte veksten i afghansk økonomi i 2015, og avhengigheten av utenlandsk bistand ble mindre (se figur 3.7). Samtidig var det liten tvil om at afghanske myndigheter var avhengige av utenlandsk støtte for å holde nivået på statlige utgifter oppe. Det gjaldt ikke minst for sikkerhetsstyrkene, slik utvalget omtaler i kapittel 6. Videre gir ikke veksten i brutto nasjonalprodukt (BNP) et fullgodt bilde av situasjonen for den jevne afghaner. Ifølge offisielle tall, som er usikre, doblet Afghanistans befolkning seg fra 2001 til 2021 – fra anslagsvis 20 til 40 millioner (se figur 3.15).29 I år der veksten i BNP ikke holdt følge med befolkningsveksten, kom hver innbygger dårligere ut: BNP per innbygger falt (se figur 3.8). Afghanistaneksperten Kate Clark konkluderte som følger i en studie utarbeidet for utvalget: i 2003 levde 51 prosent av den afghanske befolkningen i fattigdom, et tall som falt til 34 prosent i 2007–2008, før antallet igjen vokste til 55 prosent i 2016–2017.30

Kilde: Verdensbanken.

Kilde: Verdensbanken.

Kilde: Verdensbanken.

Da den høyt utdannede og verdensvante Ghani ble president i 2014, håpet mange i Afghanistan og i det internasjonale samfunnet at han ville innføre sårt nødvendige reformer. Korrupsjon var ett felt der grep var nødvendige. Transparency International rangerte i 2015 Afghanistan som verdens tredje mest korrupte land, kun bedre stilt enn Nord-Korea og Somalia.31 I en annen undersøkelse rapporterte to tredeler av de som hadde vært i kontakt med lokale myndigheter at de hadde betalt bestikkelser, mens 60 prosent av de som hadde vært i kontakt med rettsvesenet rapporterte å ha bestukket en dommer.32 Andre utbredte problemer var maktmisbruk fra politisk valgte ledere, «kjøp» av viktige verv og stillinger i offentlige sektorer som forsvar og politi, og urettmessig tilegnelse av land og fast eiendom.

NATOs utenriksministere fikk i februar 2016 en strategisk vurdering av RSM fra NATOs militære ledelse.33 Vurderingen anbefalte at RSM måtte styrkes, gitt at forutsetningene som lå til grunn for den opprinnelige planen ikke lenger var tilstede: Utgangspunktet hadde vært at de afghanske sikkerhetsstyrkene skulle ha ansvar for nasjonal sikkerhet, noe de åpenbart ikke var i stand til alene. De var fortsatt avhengige av NATO for luftstøtte, evakuering, logistikk, ledelse og administrasjon. RSM, som skulle bedre disse svakhetene gjennom trening og rådgiving, endte for ofte med isteden å løse problemene for sine afghanske partnere. De afghanske sikkerhetsstyrkene, Afghan National Security Forces (ANSF), forble dermed avhengige av internasjonal støtte.34 Høye tap, lav moral og dårlig lederskap i ANSF ble også pekt på som viktige grunner for tilbakeslagene i 2015. Endring måtte til, og for å kunne oppnå målene i planen foreslo NATOs militære øverstkommanderende, SACEUR, støttet av NATOs militærkomite, å utvide RSMs oppdrag og personell. Det siste omfattet ikke direkte støtte i kamp, men blant annet økt støtte med overvåkning og etterretning, transport og medisinsk evakuering. Videre anbefalte vurderingen å gjeninnføre mentorering på lavere nivå i den afghanske hæren, samt å gi utvidet støtte til det afghanske luftvåpenet. For å oppnå målene måtte antallet personell i RSM øke med noen hundre. Etter noen diskusjoner besluttet utenriksministerne å støtte de militære anbefalingene.35

I juni 2016 gikk USA lenger enn NATO da Obama lempet på begrensingene på bruk av luftstøtte for å bistå afghanske sikkerhetsstyrker. Beslutningen var basert på en anbefaling fra den nye sjefen for RSM fra mars 2016, general John Nicholsson, og innebar at amerikanske kampfly nå kunne støtte for å oppnå «strategisk effekt» – det vil si bruke makt i situasjoner der afghansk politi eller hæren holdt på å miste kontroll over viktige områder, – ikke bare i nødstilfeller («in extremis»).36

Det amerikanske militære presset var også ment å støtte opp om Obamas beslutning i november 2015 om å intensivere arbeidet for en politisk løsning.37 Etter det mislykkede forsøket på å åpne et kontor for Taliban i Doha i 2013, vendte USA seg etter hvert mot Kina for å få hjelp til å presse Pakistan til å ta en mer konstruktiv rolle. Tanken var at Pakistan kunne presse Taliban til forhandlingsbordet, gitt at ledelsen i Taliban oppholdt seg i landet. President Ghanis regjering delte synet på at Pakistan holdt nøkkelen til en løsning. Pakistan svarte med å organisere et møte i fjellferiebyen Murree i juli 2015 der den afghanske regjeringen og Taliban møttes offentlig for første gang.38 I 2016 sto firelandsgruppen, den såkalte Quadrilateral Coordination Group (QCG), sentralt i arbeidet for en politisk løsning. Samarbeidet kom i stand under et annet møte i Pakistan i desember 2015, og de fire landene, Afghanistan, Pakistan, USA og Kina, holdt fire møter i januar og februar 2016.39

Foto: NATO.

Doha-kontoret og Talibans politiske kommisjon (TPK) sto i skyggen av Pakistan og QCG i 2015–2016. Det var også interne omveltninger i TPK da lederen, Tayyeb Agha, gikk av i juli 2015 i protest mot at Taliban-ledelsen hadde holdt Mullah Omars død hemmelig i to år. Sher Mohammad Abbas Stanekzai overtok i august 2015.40 Som utvalget omtaler i kapittel 5, fortsatte kontakten mellom USA, TPK og afghanske myndigheter tross dette fra 2015 til 2017, med Norge som sentral tilrettelegger. Verken møtene i Murree- eller Doha-sporet førte imidlertid i 2015–2016 til konkrete framsteg mot en politisk løsning.

Våren 2016 var det fortsatt formelt planen at RSM skulle ta slutt ved utgangen av året. NATOs periodiske evaluering av RSM for våren 2016 viste imidlertid tydelig at selv en overgang til fase to neppe ville være mulig i 2016.41 Anbefalingen fra militær side var at RSM burde fortsette også etter 2016, i en eller annen form, med en fleksibel regional modell, noe NATOs utenriksministere besluttet i mai.42 Problemet var imidlertid at USA ennå ikke hadde tatt noen beslutning om sin nedtrappingsplan, som fortsatt var å redusere antallet soldater fra 9 800 til 5 500 ved utgangen av 2016.43 I juli 2016 kom imidlertid Obamas beslutning: USA ville beholde 8 400 soldater i RSM også etter 2016.44 Obama satte heller ikke denne gang noen tidsfrist, og i den periodiske rapporten for RSM høsten 2016 var NATOs vurdering at afghanske sikkerhetsstyrker ville trenge støtte «i lang tid framover (years to come)».45

3.2.1 President Trump: Få soldatene hjem!

Etter Trumps seier i presidentvalget i november 2016 fulgte en periode vinteren og våren 2017 der både afghanske myndigheter, NATO-landene og andre ventet på en amerikansk avgjørelse om det videre engasjementet. Trump hadde i valgkampen gjort det klart at han ønsket å trekke USA ut av Afghanistan og få en slutt på USAs «endeløse kriger». De allierte ble lovet en avklaring til Trumps første toppmøte, 25. mai 2017, men den kom verken da eller på forsvarsministermøtet i juni. Daværende generalsekretær i NATO, Jens Stoltenberg, beskrev det slik:

Jeg forsikret om at vi hadde god kontakt med amerikanerne, men det var ikke helt sant. Vi hadde god kontakt med forsvarsminister [James] Mattis, men han var ikke i stand til å levere det han ønsket på grunn av tautrekkingen i den amerikanske administrasjonen mellom dem som ville bli og dem som ville ut.46

I august presenterte Trump-administrasjonen endelig sin nye strategi for Sør-Asia, der Afghanistan sto sentralt.47 Hovedelementene i strategien avvek ikke mye verken fra Obama-administrasjonens tilnærming i 2016, eller beslutninger i NATO: flere amerikanske (og internasjonale) styrker i Afghanistan, økt press på Pakistan, tettere strategisk samarbeid med India og større vilje til å bruke militær makt mot Taliban og andre grupper som den Islamske stat i Khorasan-provinsen (ISKP) og Al Qaida.48 En viktig effekt av strategien var allikevel at amerikanske militære myndigheter og diplomatene i amerikansk UD, State Department, nå begge oppfattet fredsforhandlinger som det viktigste målet.49

I september 2017 besluttet president Trump å øke USAs militære tilstedeværelse med 3 500 soldater. I november samme år besluttet NATO at også andre allierte skulle øke sine bidrag, slik at det totale antallet soldater i RSM skulle telle om lag 17 000 våren 2018. Presset på allierte for å bidra mer økte allerede etter beslutningene i 2016 om å videreføre RSM og å øke ambisjonsnivået noe. Tidlig i mai 2017 fikk NATO-landene beskjed om at kun om lag 80 prosent av stillingshjemlene i RSM var fylt – 12 252 av 15 258 stillinger – og at det var viktig med nye forpliktende bidrag innen det planlagte toppmøtet.50

Ikke ulikt tilnærmingen under Obamas surge, da antallet internasjonale styrker i ISAF ble økt kraftig for å presse Taliban på defensiven, økte Trump-administrasjonen den militære innsatsen for å presse Taliban til forhandlingsbordet, og nedkjempe ISKP. Trump åpnet for mer omfattende bruk av luftmakt. Antallet luftangrep økte i 2018 til et nivå ikke sett siden 2010.51 Som en følge økte også antallet afghanske sivile som ble drept, selv om Taliban også i 2018 sto for den største delen av de sivile tapstallene.52 Både general Nicholson og hans etterfølger fra 2. september 2018, general Austin Scott Miller, ledet denne offensiven i sin rolle som amerikansk sjef, og ikke som sjef for RSM. Også RSM bidro imidlertid, gjennom sin støtte til afghanske sikkerhetsstyrker. Tilnærmingen – eller strategien – ble i NATO-dokumenter omtalt som «fight, fracture and talk» (slåss, splitt og snakk).53

I tråd med sin «konvensjonelle» Sør-Asiastrategi holdt Trump-administrasjonen seg til linjen Obama-administrasjonen hadde ført også i dialogen med Taliban, hvilket betydde at forhandlingene måtte inkludere afghanske myndigheter.54 Dette ble tydelig formidlet i et møte i Doha i desember 2017. Taliban avviste kravet og var ikke villig til å endre sitt primærstandpunkt: Det måtte være enighet med USA om uttrekk av internasjonale styrker før de ville diskutere en politisk løsning på konflikten. Den nye lederen av Taliban, Hibatullah Akhundzada, som tok over etter at USA i mai 2016 drepte mulla Omars arvtaker, Akhtar Mansoor, var mindre pragmatisk enn sin forgjenger.55 Akhundzada – og trolig de fleste i ledelsen i Taliban – anerkjente ikke Kabul-regjeringen, som de oppfattet som en nikkedukke innsatt av USA. President Ghanis tilbud til Taliban i februar 2018 om betingelsesløse forhandlinger forble ubesvart.56

Også FNs engasjement i Afghanistan ble påvirket av endringene. Selv om FN var til stede i landet i hele perioden fra 2001 til 2021, i form av United Nations Assistance Mission in Afghanistan (UNAMA; se kapittel 4), var innflytelsen begrenset. De overordnede strategiske valgene var dominert av USA og FNs handlingsrom var lite. Gitt utviklingen og basert på et oppdrag fra FNs sikkerhetsråd i mars 2017, foretok FNs generalsekretær en strategisk gjennomgang av UNAMA sommeren 2017. Rapporten som kom i august 2017, konkluderte med at Afghanistan ikke var i en post-konfliktfase, men sto i en vedvarende konflikt.57 Det var derfor nødvendig å endre UNAMAs rolle og struktur. UNAMA burde i større grad legge vekt på mekling og tilrettelegging av fredssamtaler mellom afghanske myndigheter og Taliban. I tillegg ble det anbefalt at UNAMA burde videreføre arbeidet med å overvåke sivile tap, og styrke sitt arbeid for å fremme kvinners rettigheter og rolle i forhandlinger.

Kilde: Afghanistanutvalget.

3.3 Andre fase, 2018–2021

Den andre fasen av perioden utvalget evaluerer var preget av president Trumps utålmodighet og ønske om å hente soldatene hjem. Trumps beslutning høsten 2018 om å oppgi linjen han hadde fulgt i det første halvannet året av sin presidentperiode representerte det andre vendepunktet. Forsøket på å presse Taliban til forhandlingsbordet gjennom økt politisk press på Pakistan og økt militært press mot Taliban hadde ikke gitt resultater. Trump var utålmodig – han hadde lovet å hente de amerikanske styrkene hjem og ville innfri dette. Utenriksminister Mike Pompeo utnevnte den afghansk-amerikanske diplomaten Zalmay Khalilzad til USAs spesialrepresentant for Afghanistan 4. september 2018. Trump ga Khalilzad ni måneder for å få på plass en avtale som skulle sikre en kontrollert uttrekning av de amerikanske styrkene.58

Khalilzad lyktes med oppdraget, om ikke tidsfristen. 29. februar 2020 underskrev han Doha-avtalen på vegne av USA. I avtalen, som hadde blitt forhandlet i hemmelighet mellom USA og Taliban, forpliktet USA seg til å trekke ut alle amerikanske, og internasjonale, militære styrker innen 14 måneder. Til gjengjeld forpliktet Taliban seg til å ikke tillate Al Qaida og andre internasjonale terrorgrupper å bruke Afghanistan som et fristed, til å ikke angripe de utenlandske styrkene, samt å starte forhandlinger med afghanske myndigheter og inngå en våpenhvile. Doha-avtalen skulle vise seg å være starten på slutten på det internasjonale engasjementet, og første steg mot de dramatiske hendelsene i Kabul i august 2021. Avtalen forpliktet i hovedsak USA og Taliban til å ikke angripe hverandre, noe som i praksis førte til at Taliban sto fritt til å fortsatt angripe afghanske sikkerhetsstyrker og sivile.59

President Ghani klarte i juni 2018 å få Taliban med på en tredagers våpenhvile under den muslimske høytiden Id. Våpenhvilen viste at Taliban hadde kontroll over sine styrker, og bidro til at deler av den amerikanske forsvarsledelsen fikk økt tro på en politisk løsning. I juli annonserte Det hvite hus at USA ville føre forhandlinger direkte med Taliban.60 De første møtene fant sted høsten 2018. Taliban hadde dermed oppnådd ett av sine viktige mål: direkte forhandlinger med USA i en formell og offentlig kjent prosess. President Ghani var ikke overraskende kritisk til at den afghanske regjeringen ble tilsidesatt.

Etter utnevnelsen i september fikk Khalilzad i oppgave å lede forhandlingene. I løpet av høsten 2018 forsøkte han, gjennom en rekke møter med Taliban og tidvis den afghanske regjeringen, å få til en bred politisk løsning. 17.–18. desember 2018 arrangerte han et regionalt møte i Abu Dhabi hvor både den afghanske regjeringen og Taliban kom.61 Håpet var at press fra landene i regionen ville føre til at Taliban gikk med på forhandlinger. Taliban nektet imidlertid å møte de afghanske regjeringsrepresentantene, som måtte dra ydmyket tilbake til Kabul.62

To dager etter det mislykkete forsøket på å få til et møte i Abu Dhabi rapporterte amerikanske medier at Trump hadde besluttet å trekke ut halvparten av styrkene fra Afghanistan.63 Forsvarsminister Mattis og forsvarssjef general Joseph F. Dunford hadde allerede 10. desember fått beskjed av Trump om at alle de amerikanske styrkene skulle ut innen noen uker, og at dette ville bli annonsert i januar 2019.64 Mattis og Dunford begynte planleggingen av det militære uttrekket, men det ble aldri offentliggjort. En uke senere annonserte Trump at han vil trekke ut alle amerikanske styrker fra Syria, uten først å informere Mattis – som valgte å gå av i protest.65 Utenriksminister Pompeo og Khalilzad fikk etter dette en mer fremtredende rolle i Afghanistan-arbeidet.66 Pompeo meddelte Khalilzad at han ikke fikk forlate Doha før han hadde en avtale på plass.67 Hele denne perioden var preget av raske endringer og usikkerhet.

Khalilzad la nå tidligere amerikanske forhandlingsposisjoner til side. I januar 2019 møtte han TPK i Doha og la for første gang fram et amerikansk forslag om uttrekk av alle internasjonale styrker i bytte mot en garanti fra Taliban om at Afghanistan aldri igjen skulle bli et fristed for terrorgrupper som kunne true USA. Også Taliban ble overrasket over denne amerikanske vendingen.68 President Ghani og afghanske myndigheter var naturlig nok ikke fornøyde med igjen å ha blitt satt på sidelinjen. Det hjalp heller ikke at Ghani og Khalilzad var gamle bekjente som ikke stolte på hverandre.69 Det afghanske sivilsamfunnet, inkludert kvinnebevegelsen, var også opprørte over å bli holdt utenfor, og etterspurte informasjon og garantier om at grunnleggende rettigheter ville bli ivaretatt.70

For NATO-landene og andre land som bidro til RSM var årene 2018 til tidlig 2020 preget av usikkerhet og venting på oppdateringer fra USA. Mens en del allierte nok også ønsket å trekke seg ut, ønsket andre allierte – og NATOs stab – å diskutere hvilken rolle alliansen kunne ha dersom det ble, eller ikke ble, noen fredsavtale mellom republikken og Taliban.

I januar 2019 la NATOs stab fram et tankepapir med tre scenarier for NATOs rolle etter en fredsavtale, eller i fravær av en fredsavtale.71 Bakgrunnen var et møte NATOs råd hadde hatt med Khalilzad 13. desember 2018. Tankepapiret medgav at oppdraget ikke hadde lyktes så langt: RSM hadde ikke klart å gjøre afghanske sikkerhetsstyrker i stand til å ivareta sikkerheten selv. Den norske delegasjonens tolkning av den videre prosessen var at enkelte land – blant dem USA – ønsket at NATOs stab kun skulle vurdere hvilke behov Afghanistan ville ha etter en eventuell fredsavtale, ikke hva NATO kunne gjøre.72 Det var uenighet blant de allierte om hva Khalilzad hadde bedt NATO bidra med, og hva forsvarsministerne basert på dette hadde blitt enige om. Norge var «overrasket over å se at fokuset for planleggingen ikke lenger er på NATOs egen fremtid. Det er tydelig at det er amerikanske interesser som styrer og at de får god støtte fra NATOs stab.»73 Med Tyskland i spissen insisterte imidlertid flere allierte, herunder Norge, på at arbeidet måtte dreie seg om hva NATO kunne bidra med.

Khalilzad var i flere perioder sentral i USAs tilnærming til Afghanistan. Her er han til venstre (på bildet) for forsvarsminister Donald H. Rumsfeld (med rødt slips i midten) på Bagram flyplass 27. april 2002. Khalilzad var da president George W. Bush sin spesialutsending til Afghanistan.

Foto: https://en.m.wikipedia.org/wiki/File:Defense.gov_News_Photo_020427-D-9880W-126.jpg.

En tilsvarende drøfting kom sommeren 2019. På et rådsmøte 18. juni drøftet de allierte scenarier for en «plan B», for det som skulle være en mindre og «mer bærekraftig» NATO-rolle. Drøftingen var igjen basert på et tankepapir fra staben, som blant annet ønsket å «komme et evt. fullstendig nedtrekk av amerikansk engasjement i forkjøpet ved å vise at NATO kan effektivisere, gjøre mer med færre ressurser, samt ta større byrde i form av kampoperasjoner.»74 Tankepapiret understreket at en fullstendig tilbaketrekning trolig ville føre til at republikken kollapset. Etter det utvalget finner, ble ingen av de videre prosessene i særlig grad formet av konklusjonene i tankepapirene. Overordnet hadde prosessene og tenkningen i NATO-hovedkvarteret begrenset betydning for utviklingen i og knyttet til Afghanistan. USA ledet an og informerte i beste fall allierte om sine beslutninger.

1. september 2019 hadde Khalilzad og Taliban-lederen Abdul Ghani Baradar blitt enige om en avtaletekst.75 Baradar, som var mulla Omars tidligere nestleder, hadde kommet til Doha i januar 2019 for å gi mer tyngde til forhandlingsteamet, etter at Khalilzad fikk Pakistan til å løslate ham fra husarrest i oktober 2018.76 President Trump ønsket å være vertskap for en signeringsseremoni på Camp David med Baradar og president Ghani, og denne ble planlagt til 8. september 2019. Deretter skulle mellom-afghanske forhandlinger starte i Oslo 23. september.77

Enigheten i Doha sammenfalt imidlertid med en større Taliban-offensiv som inkluderte to selvmordsangrep i Kabul, 2. og 5. september 2019. En amerikansk soldat ble drept og 24 skadet – og henholdsvis 107 og 374 afghanere. En rasende Trump avlyste seremonien og videre forhandlinger med Taliban.78 Hvorvidt Taliban faktisk hadde vært villige til å møte president Ghani på Camp David, er høyst usikkert.

28. september 2019 avholdt Afghanistan presidentvalg.79 Valget skulle opprinnelig ha funnet sted i mars, men Den uavhengige valgkommisjonen utsatte det først i desember 2018 (til juli 2019) og så igjen i mars 2019. Som i 2014 var de to sentrale kandidatene Ghani og Abdullah. Valgresultatet, som først var klart i februar 2020, viste at Ghani hadde vunnet med 50,64 prosent, noe som tilsa at en andre valgrunde ikke var nødvendig. Abdullah nektet igjen å godta resultatet, og hevdet Ghanis seier var et resultat av valgfusk.

Abdullahs påstand var ikke uten grunnlag. Valgene hadde i økende grad vært preget av både åpenbart valgjuks og uklarheter.80 En valgreform var del av avtalen mellom Abdullah og Ghani om den nasjonale samlingsregjeringen i 2014. Parlamentsvalget som opprinnelig skulle funnet sted våren 2015, ble utsatt i påvente av innføringen av en ny valglov. Denne ble vedtatt først i 2017 og lå til grunn for parlamentsvalget i oktober 2018 – tre og et halvt år etter at det opprinnelig skulle ha funnet sted.81 Den nye valgordningen la vekt på tekniske løsninger som innføringen av biometrisk velgerregistrering og digitale valgmaskiner.82 På papiret så dette lovende ut, men manglende opplæring og infrastruktur som strøm, gjorde systemet ubrukelig i deler av landet. Valget var preget av omfattende uklarhet og uregelmessigheter og det tok hele sju måneder før det endelige resultatet var klart. Det var også årsaken til utsettelsen av presidentvalget.

Presidentvalget var preget av mange av de samme problemene som parlamentsvalget. Valgdeltakelsen nådde et historisk bunnivå: Kun 18,8 prosent av registrerte velgere deltok.83 Samlet sett utgjorde de kun 12 prosent av det antatte antallet afghanere med stemmerett. Mange fikk ikke stemt fordi de bodde i områder kontrollert av Taliban.84 Både Abdullah og Ghani hevdet de hadde vunnet valget og arrangerte parallelle presidentinnsettingsseremonier i mars. Kun etter omfattende press fra USA og andre internasjonale donorer ble de to rivalene enige om en ny maktdeling. Ghani forble president, mens Abdullah fikk ansvaret for å lede de mellomafghanske forhandlingene som skulle følge av Doha-avtalen (se under).

Gitt at Taliban søkte å fjerne all internasjonal militær tilstedeværelse fra Afghanistan, var soldater fra en rekke NATO- og partnerland en brikke i forhandlingene. Disse landene forventet ikke overraskende å bli holdt informert.85 Khalilzad informerte NATOs råd flere ganger, men uten å fortelle mye – til utbredt frustrasjon hos de allierte.86 Ifølge én av utvalgets kilder spurte en NATO-ambassadør Khalilzad på et møte direkte om teksten i avtalen med Taliban også omfattet uttrekk av styrker fra andre land enn USA.87 Khalilzad skal ha svart negativt på dette – noe som ikke var sant. Som generalsekretær Stoltenberg skriver i sine memoarer: «USA hadde forhandlet fram denne avtalen uten at andre Nato-allierte egentlig hadde noe de skulle ha sagt».88

På samme måte etterspurte også regjeringen i Kabul og det afghanske sivilsamfunnet informasjon om forhandlingene mellom USA og Taliban. De var særlig opptatt av våpenhvile, og at uttrekket av internasjonale styrker ikke måtte skje uavhengig av en politisk avtale som garanterte for et minimum av rettigheter for befolkningen. Khalilzads stadige forsikringer om at ingenting var avtalt før alt var avtalt søkte å imøtekomme disse bekymringene, men viste seg til syvende og sist å være misvisende.

Det som i økende grad var sikkert, var at Trump og USA uansett ville redusere antallet amerikanske soldater. Som følge av dette begynte NATOs militære staber å planlegge for et redusert RSM. Istedenfor fase 1, 2 og 3 brukte nå NATO fase A, B og C. Fase A var et RSM som var til stede også i regionene, B var mindre og i hovedsak Kabul-basert, mens C var avvikling av operasjonen. Høsten 2019 planla NATOs militære staber i tillegg for en Phase A Light – et mindre RSM som fortsatt var tilstede i regionene. Diskusjonene var imidlertid vanskelige. Som den norske delegasjonen til NATO rapporterte hjem:

Utkastet til [rapport] bærer preg av at det er utfordrende for NATO å bruke den periodiske gjennomgangen til å justere innrettingen på RSM i en situasjon hvor fredsbestrebelsene til USA er satt på vent, og i påvente av beslutning fra amerikansk side om det varslete nedtrekk i Afghanistan.89

Trump ville ha de amerikanske soldatene hjem. Tross avlysningen av videre samtaler med Taliban høsten 2019, hadde Khalilzad ikke brutt kontakten. Etter en utveksling av fanger i november 2019 – to talibanere mot to amerikanske akademikere som Taliban hadde bortført i 2016 – kom samtalene i gang igjen.90

Taliban gjorde også andre fremstøt for å få til en avtale med USA. 20. februar 2020 publiserte The New York Times en kronikk av Sirajuddin Haqqani, en av nestelederne i Taliban.91 Haqqani fastholdt at «alle er lei av krig», at Taliban hadde vist vilje til å forbli ved forhandlingsbordet tross mye fram og tilbake fra USA, og at Taliban forsto at alle fredsavtaler innebar kompromisser.92 Ifølge kronikken ville Taliban arbeide for en politisk løsning som etablerte «et nytt, inkluderende politisk system», hvor blant annet rettighetene kvinner har i Islam, som retten til utdanning og arbeid, skulle være beskyttet.93 I samtaler med USA forpliktet Taliban seg videre til å redusere volden – stanse sine angrep – en uke før den planlagte undertegnelsen av avtalen.94 Dette var langt fra våpenhvilen som mange hadde tatt til orde for, men Trump var nå villig til å godta en avtale: «Reduksjonen i vold beskyttet ham mot hjemlig kritikk [… og for] ytterligere å distansere seg, overlot han undertegnelsesseremonien til Khalilzad og Pompeo.»95

3.3.1 Doha-avtalen og sammenbruddet

29. februar 2020 undertegnet Khalilzad og Baradar Doha-avtalen.96 Avtalen besto av fire deler. I del én forpliktet Taliban seg til å nekte Al Qaida og andre terrorgrupper tilhold i Afghanistan, samt å forhindre at de bruker landet til å true USA og dets allierte. I del to forpliktet USA seg til å redusere antallet amerikanske styrker til 8 600 innen 135 dager etter undertegnelsen, samt et proposjonalt nedtrekk av andre utenlandske styrker. Alle utenlandske styrker skulle trekkes ut av Afghanistan innen ni og en halv måned etter dette (1. mai 2021), det vil si 14 måneder etter avtalen ble undertegnet. Basert på de to første delene forpliktet Taliban seg, i del tre, til å starte mellomafghanske forhandlinger innen 10. mars 2020. Fjerde og siste del var at Taliban forpliktet seg til å forhandle om en permanent og fullstendig våpenhvile som del av de mellomafghanske forhandlingene. I tillegg inneholdt avtalen flere mindre forpliktelser. En av disse var at USA påtok seg å sikre en utveksling av fanger mellom republikken og Taliban. Dette punktet skulle snart vise seg å være det første av flere hindre for oppstarten av mellomafghanske forhandlingner.

Foto: https://www.flickr.com/photos/statephotos/49601220548/.

Samme dag som Doha-avtalen ble signert, var NATOs generalsekretær Stoltenberg og USAs forsvarsminister Mark Esper i Kabul for å annonsere videre militær støtte for republikken. I det som i ettertiden må framstå som et av hans mindre ærefulle øyeblikk som generalsekretær, erklærte Stoltenberg Doha-avtalen – og en felleserklæring mellom USA og Afghanistan som ble undertegnet samme dag – som «en seier for fred» og «en seier for det afghanske folk».97 Det er liten tvil om at både president Ghani og mange i Afghanistan, og mange NATO-allierte, følte at USA hadde gått bak ryggen på dem.98 Doha-avtalen ble møtt med stor misnøye i mange land. De allierte hadde vært enige om prinsippet «inn sammen, ut sammen». I dette lå det i det minste implisitt at beslutninger skulle fattes i fellesskap. USA hadde forpliktet seg til at de internasjonale styrkene skulle trekkes ut, uten å få særlig håndfaste forpliktelser fra Taliban. Det var i realiteten en avtale om uttrekk, og ikke en fredsavtale for Afghanistan.99

President Trump viste snart at uttrekket skulle gjennomføres uten hensyn til om Taliban oppfylte sine forpliktelser i Doha-avtalen eller ei. Allerede høsten 2019 hadde det vært et vanskelig tema i NATO at USA ikke ønsket en kobling mellom et nedtrekk i antall soldater i RSM, en overgang til Phase A Light, og framgang i fredsforhandlingene. Trump-administrasjonen ønsket med andre ord ingen forutsetninger for å redusere antallet soldater. Tyskland ledet motstanden mot dette synet og vektla at den internasjonale militære tilstedeværelsen var et av få kort det internasjonale samfunn hadde i forhandlingene med Taliban.100

Uenigheten vedvarte etter Doha-avtalen, men da med vekt på hvorvidt Taliban oppfylte sine forpliktelser. Noen allierte, fortsatt med Tyskland i spissen, ønsket en tydelig kobling mellom overgangen til Phase A Light (som nå ble knyttet til punktet i Doha-avtalen om nedtrekk av internasjonale styrker innen 135 dager) og konkret framgang i det politiske sporet. USA motsatte seg dette. Som utvalget omtaler i kapittel 5, støttet Norge USA i et forsøk på å finne kompromiss som gjorde formuleringene mindre konkrete.101 Løsningen ble til slutt en formulering om å ta hensyn til den politiske utviklingen i fredsprosessen generelt og punktene i en erklæring om avtalen som NATOs råd hadde offentliggjort 24. april 2020 spesielt.102 Overgangen til fase B, kun tilstedeværelse i Kabul, skulle fortsatt være betingelsesbasert. NATO-landene kom med en rekke felles uttalelser om forhandlingene – henholdsvis 20. februar, 24. april, 14. juli, 12. september og 9. desember 2020 – der også felles forventninger ble understreket.103

Stoltenberg var klar over Trump-administrasjonens syn. Han beskriver i sin bok om tiden som NATOs generalsekretær et møte i mai 2020 der han i fortrolighet ble fortalt at planen for uttrekk var blitt betingelsesløs: «Dette var en avgjørende endring av premissene for en tilbaketrekning og europeerne fikk ikke vite om den heller. Amerikanerne kjørte løpet selv, selv om stemningen blant de allierte var i favør av å bli.»104 Stoltenberg omtaler også en samtale med Angela Merkel på denne tiden: «Merkel la ikke skjul på at det var et samvittighetsspørsmål for henne. […] et drøyt 50-talls [tyske] soldater hadde falt […] Vi måtte sørge for at soldatene ikke hadde dødd forgjeves. Det skylder vi familiene deres, mente hun.»105 Stoltenberg var enig med Merkel: «Å bli var det minst dårlige alternativet.»

Tross mangel på framgang i det politiske sporet fullførte RSM implementering av Phase A Light 13. juli 2020. USA reduserte antallet amerikanske soldater til 8 600 allerede 18. juni – 25 dager før 135-dagersfristen.106 I henhold til avtalen ble også antallet andre internasjonale styrker redusert proporsjonalt, slik at RSM fra 13. juli talte 11 900 personell. Fem mindre RSM-baser ble stengt, slik Doha-avtalen også foreskrev.107 Som den norske NATO-delegasjonen observerte, var det klart både på forsvarsministermøtet i juni 2020 og på et rådsmøte om Afghanistan 3. juli at ytterligere amerikanske nedtrekk snart ville komme.108

USA hadde som nevnt forpliktet seg i Doha-avtalen til å sikre en utveksling av fanger – inntil 5 000 fra afghanske myndigheter mot inntil 1 000 fra Taliban. Slik gikk det ikke. President Ghani og republikken var ikke entusiastiske over å bli pålagt å frigi et stort antall talibanere som hadde stått bak blodige angrep. Menneskerettsforkjempere i Kabul utrykte bekymring for at flere på listene var mulige krigsforbrytere. Fangene var også et viktig forhandlingskort for Ghani. Taliban sto på den andre siden steilt på en maksimalistisk tolkning av avtaleteksten og krevde at nøyaktig 5 000 fanger skulle frigis. Først i august 2020, etter tydelig press fra amerikanerne, løslot republikken de siste fangene. Det åpnet for at de mellomafghanske forhandlingene i Doha kunne starte 12. september, 186 dager etter datoen for oppstart som var satt i Doha-avtalen –10. mars.109

Forhandlingene låste seg imidlertid raskt. Partene kom ikke til enighet om retningslinjene for forhandlingene (code of conduct) før etter 82 dager (se kapittel 5 for detaljer), og skulle deretter enes om agendaen for de videre drøftingene. Ingen av partene så seg tjent med at forhandlingene skulle lykkes raskt. På mange måter var USA og republikkens viktigste forhandlingskort og potensielle pressmiddel ovenfor Taliban allerede spilt bort. Med lovnaden om å trekke ut utenlandske styrker, og en fangeutveksling på plass, var tiden på Talibans side. Taliban kunne vente på at USA og de internasjonale styrkene trakk seg ut, noe som ville styrke deres posisjon. Ghani og afghanske myndigheter satte på sin side lit til at Biden ville vinne presidentvalget og omgjøre den amerikanske beslutningen.110 Koronapandemien som startet mars 2020 med begrensninger på reiser og kontakt, gjorde heller ikke forhandlingene enklere.

Allerede våren 2020 hadde Trump uttalt at han ønsket å trekke alle amerikanske soldater ut før presidentvalget.111 I september 2020 erklærte USAs utenriksminister Mike Pompeo at antallet ville bli trukket ned til 4 500 før valget i november.112 I oktober fulgte Trump opp med en Twitter-melding der han hevdet han ville få alle amerikanske styrker ut innen jul.113 Ingen av kunngjøringene var koordinert med allierte, eller sa noe om Talibans forpliktelser. I NATO var imidlertid USAs holdning noe mer fleksibel. I en vurdering av veien videre for RSM i august godtok USA, ifølge den norske delegasjonen, at NATO planla for andre alternativer enn fullstendig nedtrekk innen 1. mai 2021.114 Etter presidentvalget i USA 17. november, meldte Pentagon at 2 500 amerikanske soldater ville forbli i Afghanistan når Trump gikk av i januar 2021.115

Slik tabell 3.1 viser, var det USA som sto for den klart største reduksjonen av antallet soldater i RSM fra februar 2020 til februar 2021. Noen få land, herunder mest markant Norge, styrket sin tilstedeværelse, slik at i begynnelsen av 2021 var nesten tre av fire soldater i RSM fra andre land enn USA – herunder et betydelig antall fra NATOs partnerland.

I november 2020 var Afghanistan, Finland og FN vertskap for en ny internasjonal giverlandskonferanse i Genève. Formålet var å fornye internasjonale og afghanske forpliktelser til utvikling og stabilitet i Afghanistan, beslutte nye utviklingsmål for den neste fireårsperioden og koordinere internasjonal sivil bistand. På konferansen ble det gitt tilsagn om totalt 3,3 milliarder dollar for 2021, og tilsvarende beløp hvert år fram til 2024, til sammen 12–13 milliarder dollar – en reduksjon på 20 prosent fra forrige giverkonferanse i 2016. Giverlandene satte også enda tydeligere krav enn tidligere til afghanske myndigheter om å kjempe mot korrupsjon, fremme kvinners rettigheter, demokrati og menneskerettigheter, og årlige gjennomganger av myndighetenes etterlevelse av sine forpliktelser. Flere av de sentrale giverne, inkludert Norge, krevde også framgang i fredsforhandlingene i Doha.116

Etter presidentvalget i USA 3. november 2020 ventet både afghanske myndigheter, Taliban, allierte og partnerland på hva Biden og hans administrasjon ville beslutte om veien videre. I likhet med president Ghani satte Stoltenberg sin lit til at den nye presidenten i USA ville revurdere den amerikanske posisjonen. Han skriver:

Alt tydet på at vi snart ville få en annen amerikansk president, slik at vi kunne sette oss ned med den nye administrasjonen og diskutere de ulike alternativene for tilbaketrekning. Slik jeg vurderte min oppgave høsten 2020, var det viktigste å få til en ryddig prosess i Nato og hindre forhastede beslutninger.117

I NATO viste den nye administrasjonen seg raskt mer villig til å konsultere med allierte enn Trump-administrasjonen. Beslutningen var likevel en USA ville ta alene. Den ble offentliggjort 14. april 2021: Biden sto ved Doha-avtalen og ville trekke ut amerikanske styrker.118 Det var ikke praktisk mulig før 1. mai, så Biden satte 11. september – 20-årsdagen for terrorangrepet mot USA – som ny frist.119

USAs utenriksminister Antony Blinken hadde informert Stoltenberg to dager tidligere, 12. april, og Stoltenberg innkalte til et ekstraordinært utenriks- og forsvarsministermøte onsdag 14. april.120 De fire «rammeverksnasjonene» i RSM (Italia, Tyrkia, Tyskland og USA) samt Storbritannia og NATOs stab utarbeidet et utkast til en erklæring, som de andre allierte fikk se litt over en time før møtet skulle begynne kl. 16.30.121 Biden var ventet å offentliggjøre beslutningen noen timer senere, kl. 20.15, og Stoltenberg skulle holde en pressekonferanse kl. 21.00. Selv om allierte uttrykte misnøye med den korte tidsfristen, var det ingen som motsa seg USAs beslutning. Den norske NATO-delegasjonen rapporterte:

Dette var et velregissert møte hvor USA tydelig viste gjenkjennelig lederskap og stor vilje til å konsultere sine allierte. […] Det var ingen [alliert …] vilje til å bli stående i Afghanistan i mange år fremover, og i realiteten var det ikke andre tilgjengelige valg.122

En uke senere, 21. april, ga NATOs råd i oppdrag til NATOs militære myndigheter å iverksette fase C – avslutte RSM. Uttrekket skulle begynne 1. mai og være ferdig senest 11. september.123 Sjefen for RSM, general Miller, ønsket imidlertid et raskere uttrekk. Som Stoltenberg skriver i sine memoarer: «Miller hadde advart mot avviklingen av vårt militære nærvær. Men når avgjørelsen var tatt, ønsket han ikke at retretten trakk i langdrag.»124 «Speed is our friend» var et motto for orienteringen som NATOs operative hovedkvarter, SHAPE, ga medlemslandene om planene for uttrekket 29. april 2021. Miller ønsket alle ut før 4. juli, den amerikanske nasjonaldagen. Totalt skulle 23 387 personer trekkes ut, herunder 10 365 militære og 13 022 sivile. Det norske bidraget skulle etter planen reise ut relativt tidlig, 25. juni, 55 dager etter starten på tilbaketrekningen.125 Etter uttrekket av RSM skulle kun en mindre styrke bli værende – bestående stort sett av amerikanske styrker, men også det norske feltsykehuset på flyplassen. I juli besluttet Biden at de siste av disse styrkene skulle forlate Kabul innen utgangen av august, framfor 11. september slik planen opprinnelig var.126

I tillegg til å gi ordre om militært uttrekk, besluttet imidlertid NATOs råd 21. april at NATOs sivilrepresentant i Afghanistan skulle fortsette sitt arbeid, og at operasjonskomiteen skulle komme med forslag om hvilken rolle NATO kunne spille etter RSM. NATO-staben foreslo å opprettholde planene for en sivil tilstedeværelse i rammen av eEP, samt et treningsopplegg utenfor Afghanistan for spesialstyrker fra den afghanske hæren og politiet.127 I den videre prosessen ble det raskt klart at det var tre forutsetninger for fortsatt tilstedeværelse: fortsatt drift av flyplassen (HKIA), et feltsykehus og sikker kommunikasjon. På kort sikt sto Tyrkia for driften av flyplassen sammen med kontraktører innleid av NATO, Norge opprettholdt feltsykehuset og NATO selv sto for sikker kommunikasjon. På lengre sikt var planen å sette ut driften av både flyplassen og sykehuset til en privat aktør.

NATOs generalsekretær Stoltenberg, USAs utenriksminister Anthony Blinken (til venstre på bildet) og forsvarsminister Lloyd J. Austin III annonserer beslutningen om å avslutte RSM.

Foto: NATO.

Planleggingen fortsatte ut over sommeren. I juni satte Stoltenberg ambisjonen om å lansere NATOs nye rolle i juli og så evaluere den i oktober. I juli ansatte NATO folk i stillingene i det sivile kontoret og sendte dem til Kabul, mens de første 20 afghanske spesialsoldatene kom til et treningsområde Tyrkia hadde stilt til rådighet 28. juli.128 Sivile kontrakter for flyplass- og sykehusdrift forble uløste problemer.129

I det politiske sporet fortsatte forsøkene på å få til mellom-afghanske forhandlinger og en løsning på konflikten. En rekke land og organisasjoner engasjerte seg både i Doha og i andre, parallelle prosesser. Biden beholdt Khalilzad som amerikansk spesialutsending og han fortsatte forsøkene på å finne en løsning. Disse inkluderte gjentatte forsøk på å få Ghani til å gå av som president. Det framsto som åpenbart at en politisk løsning ville måtte innebære en ny regjering, og at Ghani måtte gå av, men det var ulike meninger om hvorvidt det var hensiktsmessig å presse Ghani til å gå av midt i fredsforhandlingene.130 Ghani sa i møter med utenlandske diplomater at han var villig til å tre til side, men kun dersom grunnlovens bestemmelser om sivile rettigheter ble opprettholdt.131

Mangelen på samhold fortsatte å svekke republikken våren 2021. Til tross for et stadig sterkere press både militært fra Taliban og politisk fra USA og andre land, klarte ikke afghanske politiske ledere å bli enige om en felles linje. NATOs sivile representant til Afghanistan fastslo tidlig i juni 2021: «Politisk samhold forblir en av Republikkens største sårbarheter. […] De politiske lederne burde forstå at de har et binært valg: Republikken eller Taliban.»132 De interne motsetningene preget også republikkens forhandlingsdelegasjon til Doha, slik utvalget beskriver i kapittel 5.

Ghani innledet våren 2021 et samarbeid med tidligere president Karzai, CEO Abdullah og den tidligere mujahedin-lederen Abd ul-Rabb Rassoul Sayyaf i den såkalte «firerbanden».133 Til tross for forsøk på å framstå enhetlig utad, stolte ikke Ghani på opposisjonen og forsøkte å styrke sin egen posisjon, blant annet gjennom å utnevne nære medarbeidere til sentrale posisjoner. I presidentpalasset omga han seg med en liten gruppe rådgivere som kritikere omtalte som «whiskey-guttene».134 NATOs sivilrepresentant kom med følgende bitende karakteristikk 13. august:

President Ghani er isolert og myndighetenes korrupsjon, autokrati, og manglende tjenester til befolkningen, samt utskiftning av NATO-trente offiserer med lojalister, har alle bidratt til svekket tillit i befolkningen og Talibans vekst.135

Ghani og hans nærmeste medarbeidere i presidentpalasset led av «manglende virkelighetsforståelse.

Samtidig tyder mye på at Taliban bevisst søkte å svekke Kabul-regjeringen som del av sin forhandlingsteknikk. Gjennom hele fredsprosessen insisterte Taliban for eksempel på å forhandle med et bredt spektrum av makthavere, inkludert den såkalte opposisjonen og krigsherrene. Ved såkalte dialogmøter fikk de i praksis utøve veto om hvem fra republikken som fikk delta på ulike møter. I perioden som de mellom-afghanske forhandlingene foregikk var det få eller ingen tegn på at Taliban var villige til å gå inn i konkrete forhandlinger om maktdeling, styresett eller grunnlov, slik republikken gjennomgående prøvde å få til.

Mens de politiske prosessene i både Doha og Kabul sto i stampe, fortsatte Talibans framgang gjennom våren og sommeren 2021. Stadig flere distrikts- og provinshovedsteder falt uten hard motstand, og tidlig i august nærmet Taliban seg Kabul (se figur 7.3 i kapittel 7). Det ble gjort noen siste forsøk på dialog og forhandlinger. Representanter for republikken og Taliban møttes i Doha i juli, men med magert resultat. I midten av august ble det gjort forsøk på å sende en høynivå-delegasjon fra republikken til Doha for å forhandle om en ordnet maktoverføring til Taliban, med enkelte av republikkens prinsipper intakt. Før delegasjonen kom seg av gårde, rømte Ghani landet. Ifølge en sentral aktør var republikkens feilsteg i stor grad et resultat av en manglende forståelse for at staten i realiteten var en «satellittstat», som var helt avhengig av USAs økonomiske og militære støtte.136

Stoltenberg ble oppringt av sitt kontor i Brussel torsdag 12. august da han var på ferie i Norge.137Amerikanske myndigheter hadde tatt kontakt, og om en time ville det bli en pressekonferanse der USA ville kunngjøre at alle amerikanere nå skulle evakueres; kun en håndfull diplomater skulle bli igjen. Stoltenberg erindrer i sine memoarer:

Nå oppga USA helt og holdent sitt nærvær, også det sivile. Dette betydde at de ikke lenger trodde at amerikanerne var trygge. Da var heller ingen andre trygge. Det ville alle forstå. Dette er Saigon-øyeblikket, tenkte jeg.138

En storstilt evakuering begynte, også for NATOs internasjonale og lokalt ansatte med familier. I løpet av august evakuerte NATO 1 899 personer med tilknytning til alliansen. Noen dager senere, 15. august, flyktet Ghani fra Kabul, afghanske sikkerhetsstyrker la ned våpnene og Taliban tok over byen og makten. De siste internasjonale soldatene forlot Afghanistan natt til 31. august 2021. Det tredje vendepunktet var nådd.

3.4 Perspektiver – hvorfor gikk det galt?

Det tjue år lange internasjonale engasjementet i Afghanistan ble utløst av terrorgruppen Al Qaidas angrep på USA 11. september 2001. Selv om internasjonal terror hadde vakt bekymring på slutten av 1990-tallet, var «9/11» starten på to tiår der «krigen mot terror» i stor grad preget internasjonal politikk. Fraværet av tradisjonelle, eksistensielle trusler, kombinert med at mange land både i Europa og andre deler av verden la stor vekt på å være en god alliert for USA, bidro til at terror preget «den vestlige verden» i perioden.

Utfordringen ved konfliktene som var del av «krigen mot terror», var ikke å fjerne de sittende regimene med militærmakt. I både Afghanistan og Irak oppnådde USA og andre dette raskt med sin overlegne militærmakt. Utfordringen var å bygge nye, stabile og demokratiske stater. Det første Afghanistanutvalget trakk følgende konklusjon i 2016:

Det internasjonale engasjementet, herunder Norges, har i liten grad vært basert på kunnskap om Afghanistan og lokale forhold, kultur og konfliktlinjer. Statsbygging styrt utenfra – bygd på storstilt militær innsats, massive pengeoverføringer og svake afghanske institusjoner – har vist seg å være meget krevende. I Afghanistan, et samfunn preget av 23 år med krig, var det innenfor de gitte rammer umulig.139

Utviklingen mellom 2015 og 2021 kan vanskelig sies å utfordre denne konklusjonen. Andre utredninger og studier er mindre absolutte om hvor realistiske statsbyggingsambisjonene i Afghanistan var, men mange trekker liknende konklusjoner.

Det finnes ingen enkel forklaring på hvorfor republikken og det internasjonale samfunnet feilet og Taliban vant krigen. I innledningen til dette kapittelet har utvalget pekt på tre: USAs dominans og dermed sårbarheten for endrede politiske prioriteringer, fallgruvene ved en militært drevet statsbygging, samt Afghanistans vanskelige nabolag. Samlet undergravde disse bærekraften i statsbyggingsprosjektet.

Ulike forskere og observatører har fremmet de samme, likende, men også andre forklaringer. Overordnet er det tre elementer som går igjen: mangelen på en tidlig, inkluderende politisk løsning, troen på at mer omfattende innsats var svaret på utfordringene man møtte, og mangelen på en omforent, helhetlig internasjonal tilnærming eller strategi.

Til det første punktet fremmet det første Afghanistanutvalget følgende anbefaling til oppdragsgiverne: «Forsøk på å oppnå en forhandlet løsning på konflikten må starte tidlig.»140 Bakgrunnen for anbefalingen var det som gjerne kalles «den opprinnelige synden»: Forhandlingene om å opprette en ny afghansk stat etter Taliban-regimets fall i 2001, ble et seierherrenes diktat framfor en fred- og forsoningsprosess. USA, og noen afghanske aktører, ønsket ikke å ha med representanter for Taliban-bevegelsen. Først i 2011 gikk USA inn for å søke en politisk løsning på konflikten – en løsning som nødvendigvis måtte inkludere Taliban.

I en studie utarbeidet for dette utvalget peker Afghanistan-eksperten Thomas Ruttig på et annet feilgrep i den tidlige, formative perioden for republikken.141 USA og det internasjonale samfunnets forsøk på å etablere demokratiske institusjoner, var feilslått. Systemet som ble innført var oversentralisert, parlamentet var svakt og etableringen av lokale institusjoner ble ikke prioritert. Det beste uttrykket for dette var den ensidige vektleggingen av valg som en målestokk for demokratisk utvikling. Videre valgte særlig USA å vektlegge jakten på mistenkte terrorister framfor avvæpning, overgangsjustis og forsoning – noe som tillot krigsherrene på ‘riktig side’ å komme tilbake til makten. Ingen demokratisk politisk kultur slo rot og ingen nye politiske partier eller bevegelser nådde opp i et politisk system dominert av den gamle garden, som i stor grad besto av tidligere mujahedinledere. Nye ledere, som presidentene Karzai og Ghani, var fremmet med utenlandsk støtte og hadde en begrenset oppslutning i befolkningen og maktbase i landet.142 Nepotisme og en altomfattende korrupsjon rådet og maktkampen mellom de ulike delene av den politiske eliten preget som nevnt republikken helt til den falt i august 2021. Ruttig oppsummerer sin kritikk av demokrati- og institusjonsbyggingen med et afghansk ordtak: Om den første mursteinen er skjev, blir ikke veggen rett.143 Det politiske systemet i Afghanistan var demokratisk i form, men autoritært i praksis.144

Den andre, relativt utbredte forklaringen er en Astri Suhrke framhevet alt i 2011 i boken When More is Less.145 Hovedbudskapet i boken er at mer internasjonal innsats ikke nødvendigvis er riktig svar på problemer. Når den militære tilstedeværelsen ikke var tilstrekkelig for å skape sikkerhet og når bistanden ikke skapte rask nok sosial og økonomisk utvikling, så var svaret fra det internasjonale samfunnet flere soldater og mer bistand. Problemet var, som det første Afghanistanutvalget skrev, at «det langvarige internasjonale militære nærværet fører til en følelse av okkupasjon i deler av den afghanske befolkningen.»146 Videre viste krigen, som andre slike konflikter, at til tross for militær overlegenhet, er det vanskelig å vinne over en opprørsbevegelse som er ideologisk motivert og har aktiv støtte fra deler av befolkningen. Drepte og skadde sivile som følge av kamphandlinger og feilbombinger bidro også til å undergrave tilliten til afghanske myndigheter og de internasjonale styrkene.

Tilsvarende førte den omfattende bistanden som strømmet til landet, gjerne uten tilstrekkelig kontroll og oppfølging, til omfattende korrupsjon. Dette bidro til å undergrave – framfor å fremme – befolkningens tillit til afghanske myndigheter.147 Republikken var også, som omtalt over, avhengig av internasjonal bistand for å opprettholde statsapparatet og offentlige tjenester. Mens bistand hadde dekket om lag 90 prosent av statens utgifter i årene etter 2001, sto de senere for 70 til 75 prosent ifølge Verdensbanken (se kapittel 4).148 Også den afghanske økonomien var i stor grad avhengig av bistand. Afghansk privat sektor var preget av svake institusjoner, mangelfull infrastruktur og utstrakt korrupsjon.149 Samlet sett var den omfattende internasjonale militære og sivile innsatsen en del av problemet framfor en løsning.

Den tredje forklaringen er at det internasjonale samfunnet, inkludert USA som den ledende aktøren, ikke klarte å formulere en helhetlig, realistisk, gjennomførbar og bredt akseptert tilnærming eller strategi. Ubegrunnet optimisme og urealistiske tidsrammer, utilstrekkelig kunnskap om og forståelse av den afghanske konteksten og dens historie, samfunn og kultur, og, viktigst av alt, divergerende og skiftende politiske prioriteringer, bidro alle til å skape en internasjonal innsats som ikke bare var usammenhengende og preget av kompromisser, men også ofte kontraproduktiv.150

Det var også en grunnleggende asymmetri mellom Taliban og de internasjonale styrkene når det gjaldt målene man satte seg, og viljen til å ofre noe for å nå dem. For deltakerne i både ISAF og RSM var Afghanistan, på tross av de store ressursene som ble brukt og faren for internasjonal terror, alltid en begrenset konflikt langt borte. Viljen til å ofre liv og ressurser for Afghanistan var begrenset. I tillegg mistet Afghanistan oppmerksomhet og betydning i årene 2015–2021, da både framveksten av ISIL og Russlands aggresjon mot Ukraina framsto som større utfordringer for NATO-landene. For Taliban var krigen eksistensiell – en kamp for et bestemt levesett og måte å organisere landet på. Til slutt var USA og andre lands vilje til å støtte republikken uttømt. President Trumps beslutning om å inngå Doha-avtalen, en uttrekningsavtale som trolig mer enn noe undergravde republikkens stilling, var et tydelig og sterkt uttrykk for dette. Likeså var hans etterfølgers beslutning om å stå ved avtalen. I siste instans var ikke Afghanistan viktig nok.

På et toppmøte i G7-format 24. august 2021 stilte president Biden sine kolleger et retorisk spørsmål: «Visste dere at alt sammen ville bryte sammen på elleve dager?» Han besvarte så sitt eget spørsmål: «Jeg visste det ikke. Hvis dere visste det, så sa dere det ikke til meg».151 Bidens spørsmål dreide seg om begivenhetene i august 2021, men det reflekterte en større utfordring. Overdreven optimisme og pågangsmot preget tilnærmingen til og rapportering om Afghanistan. Kunnskapen om at ting gikk i feil retning var tilgjengelig, men den kom i skyggen av det de fleste ønsket å høre: At oppgaven var krevende, men at nye strategier, tilnærminger og grep ville føre til bedring. USA ledet an, også i «can do»-tilnærmingen, og få av landets allierte og partnere tok tydelig til motmæle. Det gjaldt også Norge. For mange land var det viktigere å vise seg som gode allierte enn å forsøke å utfordre et USA som kanskje uansett ikke ville lytte.

Ingen hadde forutsett at Den islamske republikken Afghanistan ville kollapse så brått. Få var imidlertid i tvil sommeren 2021 om at republikkens dager snart var talte. Spørsmålene var hvor lenge den ville holde ut, og hva som ville erstatte den. Svaret var ikke hyggelig.

3.5 Afghanistan i 2025

Hva er så situasjonen i Afghanistan fire år etter de dramatiske augustdagene i 2021? Hvilke resultater av det 20-årige internasjonale engasjementet er synlige i dag? Og hva er de viktigste konsekvensene av Talibans maktovertakelse i 2021?

Afghanistan gjennomgikk store sosiale og økonomiske endringer i perioden 2001 til 2021, mye på grunn av det omfattende internasjonale engasjementet. Noen indikatorer er vist i figurene 3.14 til 3.16. Selv om resultatene ikke står i forhold til den omfattende internasjonale bistanden, ble levekårene for mange afghanere bedret (se også kapittel 4). Sammenliknet med det brutale Taliban-regimet på 1990-tallet, ble særlig kvinners liv bedre. De største endringene kom i de store byene, der både den afghanske eliten og de fleste internasjonale sivile og militære oppholdt seg. Mer fjerntliggende og isolerte deler av den afghanske landsbygda var mindre berørt, men også her fikk kvinner økt tilgang til utdannelse, helse og beskyttelse mot overgrep.

Kilde: Verdensbanken.

Kilde: Verdensbanken.

Kilde: Verdensbanken.

Taliban har gjeninnført offentlig pisking som straff. Bildet er imidlertid tatt i 2015 i Ghor-provinsen og viser at praksisen med pisking som straff for utenomekteskapelig seksuell kontakt, ikke ble helt borte under republikken.

Foto: 8am.media (brukt med tillatelse).

Overgangen til et langt mer autoritært og ekskluderende styresett under Taliban utgjør et dramatisk tilbakeskritt.152 Konsekvensen av Talibans maktovertakelse som med rette har fått mest internasjonal oppmerksomhet, er den omfattende innskrenkingen av kvinners rettigheter og status. Menneskerettigheter, herunder kvinners rettigheter, var et viktig tema i den internasjonale bistanden og støtten til statsbygging i perioden 2001–2021. Det gjaldt også den norske støtten, slik omtalt i kapittel 4. Noen sider ved den sterke vekten på kvinners rettigheter var omstridte, for eksempel presset for å øke antallet kvinner i de afghanske sikkerhetsstyrkene, som omtalt i kapittel 6. Det er likevel ingen tvil om at mange kvinner under republikken fikk mulighet til å ta utdannelse og engasjere seg i politikk, offentlig sektor og privat næringsliv.

Situasjonen etter Talibans maktovertakelse beskrives gjerne som et kjønnsapartheid – gender apartheid.153 Afghanistan ble i 2023 rangert sist av 177 land på en rangering av kvinners rettigheter, inkludering og sikkerhet.154 Kvinner utestenges i praksis stadig mer fra det offentlige liv gjennom nye begrensninger i bevegelsesfriheten, forbud mot å ta arbeid, tilgangen til offentlige og private tjenester og jenters mulighet til skolegang og utdannelse.

Kvinners forverrede situasjon innskrenker livsutsiktene, og det er tegn til økende mentale helseproblemer. FN og afghanske menneskerettsorganisasjoner har rapportert om økning i antall selvmord blant afghanske kvinner og jenter, selv om slike tall er beheftet med stor usikkerhet.155

Taliban-regimet innførte allerede i september 2021 et forbud mot jenters skolegang etter barneskolen (6. klasse) og kjønnsinndeling i skolen.156 Taliban har også bestemt at kvinnelige lærere utelukkende skal undervise jenter. Reglene overholdes ikke over alt, slik blant annet studien av norskfinansierte skoler i Faryab-distriktet viser (se kapittel 4).

Bevegelsesfriheten for kvinner er sterkt begrenset. Kvinner får ikke reise alene eller bevege seg langt utendørs uten følge av et mannlig familiemedlem, en mahram.157 Det samme gjelder når kvinner oppsøker myndighetskontorer eller trenger offentlige og private tjenester, som banktjenester. Kvinner har også forbud mot å arbeide i de fleste offentlige stillinger. Selv om det tilsynelatende er få restriksjoner mot kvinner i privat forretningsvirksomhet, er det i praksis hindringer også her. Landbruk representerer et unntak: Her er kvinners arbeidsinnsats nødvendig og akseptert, som en del av det uformelle arbeidet i husstanden. Videre forbyr Taliban kvinner adgang til nesten alt av offentlige tilbud og tjenester, inkludert parker, skjønnhetssalonger og treningsstudioer. I tillegg er kvinner pålagt å dekke seg til utenfor hjemmet, og må skjule ansiktet dersom de opptrer i media.

Taliban-leder Akhundzada har forsvart politikken overfor kvinner med henvisninger til Sharia.158 Politikken har imidlertid ingen basis i islam, men er et kulturelt betinget syn med opphav i Kandahar hvor emiren kommer fra.159 Det er tydelig ulike syn i Talibans ledelse på hvor sterke restriksjonene for kvinner skal være. Ifølge flere av utvalgets kilder i Kabul, støtter et flertall av regjeringsmedlemmene en mindre restriktiv politikk, men det er emiren og hans nærmeste krets som har det siste ordet.160

Taliban er under tydelig påtrykk både innenfra og utenfra for å endre den svært restriktive politikken. FN tilrettelegger for en såkalt Doha-prosess, basert på en resolusjon fra Sikkerhetsrådet (som Kina og Russland avsto fra å stemme for).161 Målet for prosessen er å normalisere forholdet til Afghanistan under forutsetning av at landet innfrir sine folkerettslige forpliktelser. Seks punkter inngår i veikartet mot målet, eller mosaikken som det også kalles, hvorav to er knyttet til Talibans etterlevelse av internasjonale forpliktelser om menneskerettigheter, herunder kvinners rettigheter.162

I juli 2025 ustedte den internasjonale straffedomstolen arrestordre på Akhundzada og høyesterettsjustitiarius Abdul Hakim Haqqani for forbrytelser mot menneskeheten. Bakgrunnen er at Taliban gjennom dekreter og forordninger har fratatt «jenter og kvinner retten til utdanning, privatliv og familieliv, samt bevegelsesfrihet, ytringsfrihet, tankefrihet, samvittighetsfrihet og religionsfrihet.»163 Justis- og beredskapsdepartementet ga i 2023 føringer for behandling av søknader om beskyttelse for jenter og kvinner fra Afghanistan. I dagens situasjon vil disse kunne defineres som en «spesiell sosial gruppe», som er ett av asylgrunnlagene i utlendingsloven. Det må likevel vurderes konkret og individuelt om den enkelte søker har en velbegrunnet frykt for forfølgelse ved retur til Afghanistan.164

Kritikk av makthaverne tillates ikke, og ytringsfriheten er svært begrenset sammenliknet med under republikken. Det såkalte anstendighetsministeriet (Ministry for the Propagation of Virtue and the Prevention of Vice, PVPV) har i oppgave å sikre sømmelig oppførsel og framtreden. PVPV patruljerer gatene for å håndheve riktig bekledning, hår og skjeggstil og at kvinner har med en mahram. Domstolene gjennomfører ukentlig eller daglig offentlige piskinger for overtredelser som «moralske forbrytelser» og tyveri. Hittil har det imidlertid vært færre offentlige henrettelser enn forrige gang Taliban hadde makten, og steining og amputering har ikke blitt gjenetablert som praksis.

Et av de få positive resultatene av Talibans maktovertakelse er at krigen er slutt og at sikkerhetssituasjonen på mange måter er bedret. For mange afghanere har dette vært viktig. FN rapporterte høsten 2022 om en 77,5 prosent nedgang i sikkerhetsrelaterte hendelser sammenliknet med året før.165 Følgende tall kan illustrere forskjellen: UNAMA rapporterte i årene 2015–2021 om mellom 1 300 og 1 700 drepte i første halvår hvert av årene som følge av konflikten.166 I 2023 og 2025 var de tilsvarende, antatte antallene for første halvår 41 og 27 drepte (hvorav en kinesisk borger i 2025).167 Terrorgruppen ISKP har stått for de fleste angrepene, men Talibans kontroll over landet ser på ingen måte ut til å være truet.168 Det er i denne sammenheng verdt å merke seg at både USAs og andre lands etterretnings- og sikkerhetstjenester åpenbart samarbeider med Taliban-myndighetene om bekjempelse av ISKP.169

Representanter for bistandsorganisasjoner har i høringer med utvalget bekreftet at sikkerhetssituasjonen er langt enklere: Det er blitt tryggere å drive bistandsarbeid i Afghanistan etter 2021.170 Den nevnte skolestudien fra Faryab (se kapittel 4) er et godt eksempel på hvordan flere skoler som ikke kunne besøkes i 2016 grunnet sikkerhetssituasjonen, nå ikke bare er med i studien, men også er åpne og har elever.

Den økonomiske situasjonen er dyster etter 2021, om enn kanskje ikke så dyster som noen fryktet. Afghanistan står i en alvorlig humanitær krise der om lag halve befolkningen, anslagsvis 32 millioner mennesker, er avhengig av humanitær hjelp.171 Tiår med krig, en sårbar økonomi, mangel på grunnleggende tjenester, samt ekstremvær og naturkatastrofer er bakteppet. Tvangsretur av afghanske flyktninger fra Iran i vest og Pakistan i øst forverrer også situasjonen. Ifølge FNs Høykommissær for flykninger, UNHCR, har nesten to millioner afghanere blitt tvangsreturnert fra de to landene i senere tid.172

Afghanistan kommer svært dårlig ut på FNs utviklingsprograms Human Development Index, rangert på 181. plass av 193 land og territorier, ned fra 171. plass i 2015.173 Ifølge Verdensbanken sank brutto nasjonalprodukt med over 20 prosent i 2021 og 6 prosent i 2022.174 Den økonomiske situasjonen utfordres også av at over halvparten av statens utgifter går med til lønninger, og at halvparten av om lag 820 000 statsansatte arbeider i sikkerhetssektoren.175

Forbudet Taliban innførte mot opiumsproduksjon i 2022 har ført til en antatt nedgang på 95 prosent i opiumsdyrking- og produksjon.176 I den tidligere «norske» provinsen Faryab anslår FN eksempelvis en nedgang i opiumsdyrking fra 13 083 hektar i 2020, til 532 hektar i 2023. FN anslår imidlertid at større narkotikanettverk fortsatt har 13 200 tonn råopium lagret, noe som vil dekke etterspørselen etter afghansk råopium fram til 2027.177 Konsekvensene for afghanske bønder og andre sysselsatte i opiumsproduksjon vil dermed merkes for alvor først når lagre av opiater er destruert eller solgt.

Etter Talibans maktovertakelse i 2021 stanset all bistand direkte til myndighetene. Bistanden ble redusert, og de fleste land endret det de fortsatt ga fra langsiktig utviklingsbistand til humanitær bistand. En rapport fra Verdensbanken fra april 2025 slår fast at givere etter Talibans tilbakekomst har nedskalert utviklingsprosjekter og teknisk assistanse, mens de har oppjustert humanitær støtte og sakte gjeninnført støtte til grunnleggende tjenester.178 Samlet gikk bistanden fra 4,6 milliarder dollar i 2021 til henholdsvis 3,9 og 2,9 milliarder i 2022 og 2023, slik vist i figur 3.6. Ifølge Verdensbanken var den afghanske statens utgifter i 2022 kun 46 prosent av nivået i 2019, mens bistanden til landet i 2022 utenom myndighetene var på 61 prosent av nivået fra 2019.179

USA forble den største giveren til utvikling og humanitær hjelp i Afghanistan etter Talibans maktovertakelse, og ga bistand på henholdsvis 1,6 milliarder dollar i 2021, 1,2 milliarder i 2022 og 400 millioner dollar i 2023. I mars 2025 ble det imidlertid klart at USA, nå igjen ledet av president Trump, hadde avsluttet all bistand til Afghanistan med unntak av to mindre programmer – som del av et generelt, omfattende kutt i landets bistand.180 Samme måned slo OCHA fast at kuttene i USAs bistand ville ha store konsekvenser for den humanitære situasjonen.181

Hva framtiden vil bringe for det Taliban-ledede Afghanistan, er vanskelig å si med sikkerhet. Regimet viser liten vilje til å gi innrømmelser i den nye FN-ledede Doha-prosessen, som å endre de drakoniske begrensningene på kvinners rettigheter. Menneskerettighetssituasjonen utvikler seg i negativ retning. Det kan medføre at flere givere vil fortsette å redusere bistanden til landet, noe som trolig vil føre til økt fattigdom og nød. Det er en gryende politisk opposisjon mot Taliban, og mange afghanere i eksil fortsetter kampen for menneskerettigheter og frihet i hjemlandet, men samtidig er det få tegn på at noen vil evne å utfordre Talibans kontroll.182

En rekke regionale land har utvekslet diplomater på ambassadørnivå med Afghanistan under det nye regimet, herunder Kina og Russland.183 I Europa svarer afghanske ambassader i flere land til det nye regimet, men så langt har ingen utvekslet ambassadører. Noen land, som Pakistan, Tyrkia og Japan har ambassader i Kabul, men uten fullverdige, formelle diplomatiske forbindelser. Også EU har et representasjonskontor i byen. Kina har gitt løfter om investeringer og frihandel, men foreløpig har dette gitt få konkrete resultater, noe som åpenbart er en kilde til irritasjon i Kabul.184 President Trump uttalte i september 2025 at han mener at USA må få tilbake kontrollen over Bagram-flyplassen utenfor Kabul.185 Hva som ligger i Trumps uttalelser, er vanskelig å si. Uttalelsen er allikevel en refleksjon over den nye verdenssituasjonen i dag, som unngåelig vil påvirke Afghanistan – på godt eller ondt.

Afghanistan har gjennom århundrene vært gjenstand for stormakters interesse, av ulike grunner. Ghani og andre politiske ledere i republikken satte lit til at Afghanistan var for viktig til å oppgis. Der tok de feil. Terrortrusselen som var bakgrunnen for Afghanistan-engasjementet i 2001, var ikke lenger så viktig. Hvorvidt ny rivalisering mellom stormakter, og mellom demokratier og autokratier, vil bringe Afghanistan tilbake på den internasjonale radaren, vil kun tiden vise.