4 Norsk bistand

Stoltenberg-regjeringen besluttet i 2007 at Norges sivile innsats i Afghanistan skulle tilsvare den militære.1 Det høye bistandsnivået ble videreført av Solberg-regjeringen fra 2013, til tross for at de militære utgiftene falt betydelig. Årsakene var alliansehensyn, internasjonale forpliktelser og ideelle og normative motiver. Foruten vektleggingen av migrasjon, fortsatte bistanden stort sett uforandret før og etter årsskiftet 2014–2015.

Norsk bistand inngikk i den større, internasjonale utviklingsinnsatsen som hadde som mål å sikre en velfungerende afghansk stat, og gjennom det også forhindre internasjonal terror med utgangspunkt i landet. Delmålene var økonomisk vekst og godt styresett, herunder demokratisk styre, rettssikkerhet, likestilling, menneskerettigheter og bekjempelse av korrupsjon.

Samlet internasjonal bistand til Afghanistan gikk betydelig ned i årene 2015–2021, mens Norges bistandsvolum forble høyt. Den norske støtten fortsatte i samme kanaler som før, med hovedvekt på flergiverfond og ikke-statlige organisasjoner (NGOer), og vekt på utdanning, landsbyutvikling og godt styresett. En betydelig andel gikk via flergiverfond til afghanske myndigheter, men mye også til norske, internasjonale og afghanske NGOer.

En rekke nye strategier og reformer i norsk bistandspolitikk og -forvaltning ble vedtatt i perioden, men disse hadde liten effekt på den norske bistandspraksisen i Afghanistan. Det viktigste unntaket var en tydelig vektlegging av å hindre migrasjon fra 2015. Bistandskoordinering med andre nordiske land og FN ble fortsatt prioritert. Samtidig gjorde flyttingen av forvaltningen av bistanden fra ambassaden i Kabul til Oslo i 2015 at Norges oppfølging av det bistandspolitiske arbeidet på bakken i Afghanistan ble redusert.

Forsøket på å skape et liberalt demokrati i Afghanistan var i hovedsak feilslått. Målene og strategiene var for mange, for ambisiøse og ofte motstridende. Sikkerhetssituasjonen var en vedvarende hovedutfordring og giverland og bistandsaktører tok ikke nok hensyn til afghanske statstradisjoner, samfunnsforhold og landets evne til å dra nytte av den omfattende bistanden.

Bistanden hadde likevel positive effekter. Den bidro blant annet til en forbedring av utdanning og helse, særlig for kvinner og jenter. Barnedødeligheten gikk betydelig ned og gjennomsnittlig levealder gikk opp. I byene bidro bistanden til framvekst av en ny middelklasse. Tilgang til utdannelse og nye jobber ga mange fra marginaliserte grupper – særlig kvinner – nye muligheter. Muligens vil de relativt gode betingelser for utdanning, ytringsfrihet, yrkesliv og helsetilbud i årene 2001–2021 kunne ha verdi på mellomlang sikt, til tross for Talibans restriktive styre.

I mange tilfeller hadde bistanden motsatt effekt av det som var hensikten. Bistanden muliggjorde og foret den utstrakte korrupsjonen som plaget republikken. For dårlig kontroll, men også dilemmaer lå bak. Til tross for store korrupsjonsutfordringer fortsatte for eksempel Norge støtten til afghansk politi, for å bidra til sikkerhet og stabilitet. Korrupsjonen skapte stor folkelig misnøye mot Kabul-regjeringen og bidro til republikkens fall i august 2021.

Norske myndigheter gjennomførte få evalueringer av bistanden til Afghanistan. Dette understreker viktigheten av målet om et høyt bistandsvolum i seg selv, og synliggjør at interessen for resultatmåling og læring var begrenset. Det er ikke unikt for Afghanistan. Samtidig er det vanskelig å vurdere og dokumentere langsiktige resultater av norsk og internasjonal bistand, samt om andre strategier eller tilnærminger fra norsk side ville vært bedre.

4.1 Det store bildet: Statsbygging og økonomisk utvikling mot terror

Med utgangspunkt i Bonn-avtalen fra 2001 forsøkte det internasjonale samfunnet å bygge en stabil og demokratisk styrt stat i Afghanistan og bidra til økonomisk utvikling, gjennom det mest omfattende bistandsprogrammet i historien fram til da.2 Det realpolitiske målet om å forhindre nye terroranslag var en sentral motivasjon for bistanden i mange land, og særlig i USA. Samtidig er det liten tvil om at målet om å bygge et nytt og bedre Afghanistan, med vekt på godt styresett og liberale verdier som likestilling og menneskerettigheter, ble et mål i seg selv. Mens amerikanske myndigheter i hovedsak så støtten til økonomisk utvikling og statsbygging som en del av opprørsbekjempelsen, vektla europeiske land i større grad statsbygging og økonomisk utvikling.3 Det var også tilfellet i Norge. I mange land, inkludert Norge, ble denne agendaen også viktig for å sikre politisk og folkelig støtte til den militære innsatsen. Etter migrasjonsbølgen til Europa i 2015 ble migrasjon mer framtredende i regjeringens argumentasjon for norsk bistand til landet.

4.1.1 Omfang og resultater av internasjonal bistand 2001–2021

Som vist i kapittel 3 skapte den internasjonale sivile og militære innsatsen i Afghanistan, særlig de første ti årene, en viss økonomisk utvikling. Samtidig var ikke resultatene bærekraftige, og den afghanske økonomiens sårbarhet ble tydeliggjort da reduksjonen i det internasjonale nærværet resulterte i økonomisk nedgang i landet fra 2015.

Resultatene av den internasjonale bistandsinnsatsen var beskjedne i forhold til omfanget. Ifølge Organisasjonen for økonomisk samarbeid og utvikling (OECD) utgjorde offisiell utviklingsbistand til Afghanistan totalt 99 milliarder dollar i perioden 2001–2021.4 Tallet fanger ikke opp all bistand som ble gitt. Ifølge den kongressoppnevnte «riksrevisoren» for USAs innsats i Afghanistan, Special Inspector General for Afghanistan Reconstruction (SIGAR), utgjorde den totale amerikanske støtten til gjenoppbygging 145 milliarder dollar. Beløpet inkluderer støtten til de afghanske sikkerhetsstyrkene, som utgjorde over 50 prosent, eller 83 milliarder dollar.5 Så sent som i 2018 tilsvarte internasjonal bistand 80 prosent av den afghanske statens inntekter.6

Støtten til statsbygging gikk hovedsakelig til å finansiere demokratiske valg, styrke sentraladministrasjonen, etablere offentlige tjenester som helse og utdanning, samt bekjempe korrupsjon og å styrke rettsstaten. Ifølge SIGAR er resultatene beskjedne på alle disse områdene, den enorme innsatsen tatt i betraktning.7

Forsøkene på å bygge et fungerende demokrati møtte store utfordringer. I det første presidentvalget i 2004 deltok 70 prosent av de stemmeberettigede, mens i 2019, det siste som ble gjennomført før Taliban tok over makten, deltok kun om lag 20 prosent.8 Dramatisk forverrede sikkerhetsforhold spilte her en rolle. Flere internasjonale evalueringer peker også på at den afghanske statens legitimitet ble svekket av at krigsherrer fikk framtredende politiske roller, at den var helt avhengig av utenlandsk støtte og at de store bistandsvolumene førte til omfattende korrupsjon.9 I parlamentet utviklet det seg en utbredt praksis med folkevalgte som tok betalt for å godkjenne utnevnelser eller gjøre vedtak. Statsbudsjettet var en Sareptas krukke for politikere som gjorde uformelle avtaler utenom de formelle vedtakene.10 Til tross for flere initiativ for å bekjempe korrupsjonen i Afghanistan fra både afghanske myndigheter og internasjonale giveres side, var landet likevel ett av de mest korrupte i verden i 2021 (se kapittel 4.2.8).

En oversiktsstudie («meta-studie») som analyserer mange lands evalueringer av bistand til Afghanistan, viser at forsøkene på å heve kapasiteten i sentralforvaltningen ofte hadde begrenset effekt, med enkelte unntak som for eksempel Finansdepartementet.11 Dette bidro de internasjonale giverne også til, blant annet ved å ansette utenlandske eksperter som endte opp med å utgjøre parallelle strukturer i afghanske institusjoner.

Innen helse og utdanning viser statistikken en betydelig forbedring blant annet i mødrehelse og barnedødelighet.12 Samtidig var helsesystemet i stor grad forvaltet av internasjonale NGOer, noe som i liten grad bidro til afghansk kapasitetsbygging. Støtten til utdanning ga en generasjon afghanere mulighet til utdanning, men kvaliteten var ofte svak og utdanningssystemet preget av korrupsjon.13 Leseferdigheten blant jenter gikk betydelig opp: fra 20 prosent i 2005 til 39 prosent 2017.14 Samtidig var fortsatt 43 prosent av befolkningen analfabeter i 2021 (for kvinner over 15 år var tallet 80 prosent).15 Som undersøkelsen av norskfinansierte skoler i Faryab-provinsen viser, har imidlertid investeringen i grunnskoleutdanning gitt positive resultater som vedvarer fram til i dag (se boks 4.4). Det er ikke utelukket at man vil finne tilsvarende resultater i andre deler av landet.

Kvinners og jenters rettigheter var politisk viktig i Afghanistan-engasjementet, og prioritert i bistanden. Tilgangen til blant annet helse og utdanning ble som nevnt dramatisk forbedret, og kom særlig kvinner og jenter til gode.16 Det er anslått at 60 prosent av jenter i byene gikk på grunnskole i 2017, mens tallet var på 40 prosent landsbygda.17 I byene tok nesten 25 prosent av menn høyere utdanning i 2017, mens tallet for kvinner var 12 prosent. På landsbygda var tallene henholdsvis 12 prosent for menn og bare 2 prosent for kvinner.18 Kvinner fikk også økt mulighet til deltakelse i arbeids- og samfunnslivet, særlig i byene. I 2020 var 21 prosent av de statsansatte kvinner.19

Kilde: Afghanistankomiteen.

Evalueringer av kvinnerettet bistand viser at giverne først og fremst rapporterte om kortsiktige resultater. Langsiktige virkninger var vanskeligere å identifisere – noe som er et vanlig trekk ved bistandsevalueringer. Oversiktsstudien over mange lands bistandsevalueringer antyder at årsakene til den kortsiktige framgangen i første rekke kan tilskrives rehabilitering av infrastruktur og slutten på Taliban-styret i 2001, snarere enn kvinnerettede bistandsprosjekter.20 Manglende politisk vilje fra afghanske myndigheter, konservative kulturelle normer og politisering av kvinnespørsmålet vanskeliggjorde ofte framgang. Oversiktsstudien fant at mindre prosjekter innen helse og utdanning, forankret i lokale strukturer, hadde større sjanse for å lykkes enn større, ambisiøse prosjekter som direkte utfordret lokale kjønnsnormer og -relasjoner.21

Samtidig bidro støtte til reformer i rettssystemet, opprettelsen av krisesentre og andre beskyttelsesmekanismer til å forbedre kvinners vern mot vold og overgrep, både på papiret og i praksis, særlig i republikkens siste tiår. På lengre sikt kan også den internasjonale innsatsen for kvinners rettigheter ha bidratt til endring av kulturelle normer når det gjelder kvinners adgang til skilsmisse og beskyttelse mot vold.22 Likeledes har internasjonal støtte bidratt til framveksten av betydelige kvinne- og menneskerettighetsbevegelser og -organisasjoner i Afghanistan.23 Mange av disse er fortsatt aktive.

4.1.2 Norsk bistand 2001–2014

Det første Afghanistanutvalget oppsummerte 14 års norsk bistandsinnsats slik:

Afghanske myndigheter og andre givere har hevdet at norsk bistand til Afghanistan var styrt av gode prinsipper […]. Det kan likevel ikke dokumenteres at den norske innsatsen ga bedre resultater enn innsatsen til land som har hatt en annen tilnærming. I lys av den store ressursbruken kan resultatet av den internasjonale og norske innsatsen oppsummeres som sterkt varierende og i sum begrenset. Det skyldtes i første rekke at det for alle var en formidabel utfordring å drive bistandsarbeid i et krigsherjet land med pågående væpnet konflikt og svakt styresett.24

Utvalget påpekte som nevnt også at bistandsvolumet i seg selv ble det viktigste målet. Den norske bistanden skulle dekke bredt og vektla en rekke temaer, herunder utdanning og landsbygdutvikling. I tillegg var blant annet antikorrupsjon og kvinners rettigheter og likestilling såkalte tverrgående temaer.

Utvalget konkluderte med at Norge hadde liten innflytelse på utviklingsagendaen, men klarte å skape et visst handlingsrom innen utdanning og menneskerettigheter. Norge høstet anerkjennelse for støtte til valg – blant annet gjennom folkeopplysningsprosjekter og opplæring av kvinnelige parlamentarikere. Norge fremmet kvinners rettigheter gjennom påvirkningsarbeid som konferanser og giverfora, og støtte til NGOer som for eksempel arbeidet med helseprosjekter, herunder jordmorutdanning. Arbeidet var imidlertid for fokusert på formelle rettigheter, og koordineringen mellom de ulike tiltakene var svak.25

De store internasjonale bistandsoverføringene førte som nevnt til utbredt korrupsjon, og norske myndigheter tok for sent tak i korrupsjonsproblemene. De svake bistandsresultatene skyldtes at Norge hadde for ambisiøse mål, for liten forvaltningskapasitet og for mange innsatsområder. Gapet mellom retorikk og resultater var stort.

4.2 Norsk bistand 2015–2021

Erna Solbergs regjering videreførte fra 2013 hovedlinjene i Stoltenberg-regjeringens bistandspolitiske tilnærming til Afghanistan, men vektla i større grad migrasjon. Regjeringen vedtok også flere nye, overordnende strategier for bistanden som også omfattet Afghanistan. Fokuslandstrategien fra 2014 og Partnerlandstrategien fra 2018 sto sentralt i regjeringens arbeid for å konsentrere, forenkle og effektivisere bistanden.26 Arbeidet førte til reduksjon i antall mottakerland og bistandsavtaler, og økt bruk av flergiverfond.27

For Afghanistan-bistandens del ble strategiene i realiteten kun nye retoriske rammer for en virksomhet som i praksis fortsatte som før. Det første Afghanistanutvalget fant at tidlig i Solberg-regjerings tid hadde forsøkene på konsentrasjon liten effekt: selv om antall enkeltstående avtaler med mottakere ble redusert, inkluderte hver avtale flere, ikke færre, innsatsområder.28 Forvaltningsbyrden for UD ble mindre, men konsentrasjonen av avtaler bidro ikke til en prioritering av innsatsen.29

Bistanden ble samtidig også innrettet mot flere tematiske fokusområder, for eksempel FNs Agenda 2030 – bærekraftsmålene.30 Viktigst for bistanden til Afghanistan var likevel regjeringens Veivalgsmelding og Strategisk rammeverk for norsk innsats i sårbare stater og regioner, begge fra 2017.31 Her sto Afghanistan sentralt både som prioritert sårbar stat, og som hovedland for strategien for kvinner fred og sikkerhet (KFS) (se kapittel 5).32

Under Solberg-regjeringen ble bistandens kobling til det overordnede målet om å forhindre internasjonal terror tydeligere. Det er tydelig alt i det første bistandsbudsjettet i 2014:

Det internasjonale engasjementet i Afghanistan har sin begrunnelse i å hindre at landet igjen blir et arnested for internasjonal terrorisme. Det internasjonale samfunn bidrar militært, med bistand til stabilisering og statsbygging, og med støtte til at landets myndigheter skal kunne ta kontroll over og styre landet.33

Regjeringen tydeliggjorde denne koblingen ytterligere i innsatsen i sårbare stater, og slo i 2016 fast at flertallet av fokuslandene som var sårbare stater, «ligger så nært Europa at problemene der direkte påvirker vår verdensdel.»34 Syria og omkringliggende områder, herunder Afghanistan, var «arnested for terrornettverk og organisert kriminalitet med rekkevidde langt utenfor regionen. Dette får direkte konsekvenser for våre nærområder og vår sikkerhet.»35

Erna Solbergs regjering valgte å ikke ha en egen utviklingsminister i årene 2013–2018 – et brudd med en tradisjon som strakk seg tilbake til 1983. Bistands- og utenriksporteføljene ble samlet hos utenriksminister Børge Brende (2013–2017). Samlingen av porteføljene reflekterer bistandens økende betydning i forhold til sikkerhetspolitiske hensyn og norske interesser.36 Da utviklingsministerposten ble gjenopprettet i 2018, ett år inn i Ine M. Eriksen Søreides periode (2017–2021), forble ansvaret for Afghanistan-bistanden hos utenriksministeren.37

4.2.1 Migrasjon

Migrasjon gjorde et byks opp på den internasjonale og norske agendaen fra høsten 2014 og Afghanistan ble et viktig land for norsk returpolitikk særlig fra 2015. Dette fikk også konsekvenser for regjeringens begrunnelse for bistanden til landet. I bistandsbudsjettet for 2017 skrev Solberg-regjeringen: «For øvrig vil store deler av norsk bistand til Afghanistan i 2016 og 2017 fortsette å forebygge migrasjon og at barn sendes på en farefull ferd gjennom Europa ved å bidra til målet om stabilisering og utvikling av landet.»38

I lys av økt migrasjon ønsket norske myndigheter en effektiv returpolitikk. I Sundvolden-plattformen vektla Solberg-regjeringen raskere saksbehandling og retur av personer uten lovlig opphold, og tiltak for å fremme retur, som økonomisk støtte. Den bilaterale partnerskapsavtalen mellom Norge og Afghanistan fra 2013 som ble fornyet i 2017, inneholdt et punkt om samarbeid mot menneskehandel og menneskesmugling, ulovlig opphold og retur. Partene forpliktet seg til «å legge forholdene til rette for at personer som oppholder seg ulovlig på deres territorium […], kan returneres til hjemlandet.»39 Da avtalen skulle oppdateres i 2020, var det viktig for regjeringen å beholde bestemmelsen om migrasjon.40 I tillegg hadde Norge, Afghanistan og FNs høykommissær for flyktninger (UNHCR) en avtale om returflyktninger fra 2005, som ble fornyet i 2011.

Samtidig som UD i 2015 valgte å sende bistandsarbeidere ved ambassaden hjem på grunn av sikkerhetssituasjonen, sendte departementet to migrasjonsrådgivere til Kabul. Migrasjonsarbeidet hadde høy politisk prioritet, og fysisk tilstedeværelse i Kabul ble sett som viktigere i migrasjonsarbeidet enn i bistanden. Afghanske myndigheters imøtekommenhet for norsk returpolitikk var vekslende. De lot Norge gjennomføre et relativt sett høyt antall returer, men stilte også tidvis krav og ga innspill som kunne trenert norsk returpolitikk om de hadde blitt tatt til følge.41 Målt i antall personer som ble returnert, lå Norge tidvis på topp i Europa: I første halvår 2017 uttransporterte Norge langt flere enn EU samlet.42

Returpolitikken og bistandspolitikken hadde flere koblingspunkter. Utviklingstiltak skulle både forebygge og avskrekke potensielle migranter fra å reise til Norge.43 For eksempel ble innsats på landsbygda ansett å bidra til å forebygge ønske om å migrere, og Norge ønsket å dreie mer av bistanden gjennom flernasjonale fond til sysselsettingstiltak. Samtidig søkte Norge å forhindre migrasjon ved å annonsere i afghanske aviser og med Facebook-kampanjen «Stricter Asylum Regulations in Norway».44 Norge kommuniserte også tydelig til afghanske myndigheter at kostnadene ved afghanske asylsøkeres første år i Norge ble dekket over bistandsbudsjettet. Med andre ord: Jo flere afghanske asylsøkere som kom til Norge, desto mindre bistandsstøtte ville Afghanistan kunne motta. Saken ble tatt opp med president Ashraf Ghani både av statsminister Solberg i en telefonsamtale og av statssekretærene fra UD og JD under et felles besøk til Kabul i november 2015.45 Regjeringsplattformen fra 2018 koblet bistands- og returpolitikken eksplisitt ved å slå fast at regjeringen skulle «bruke Norges posisjon, blant annet som bistandsyter, til å sikre flere returavtaler».46

I Norge sank antallet asylsøkere fra Afghanistan raskt etter 2015. Fra 7 000 asylsøknader fra afghanske borgere i 2015, var tallet nede i 373 i 2016, og kun 133 i 2017 (se tabell 4.1). I Europa utgjorde da afghanske asylsøkere fortsatt den nest største gruppen, etter syrere. Dette tyder på at afghanske migranter i økende grad søkte seg til andre land enn Norge. Returarbeidet var et samarbeid mellom Justisdepartementet (JD), UD, Utlendingsdirektoratet (UDI), Politiets utlendingsenhet (PU) og ambassaden i Kabul. Det var kun 57 afghanere som søkte om beskyttelse i Norge i 2020, hvorav 29 opplyste å være enslige mindreårige.47

Returpolitikken reiste flere problemstillinger, som retur av barnefamilier og mindreårige, samt korrupsjon. Retur av barn reiste i tillegg spørsmål blant annet om verifisering av personopplysninger som alder og forsvarlig omsorg og oppfølging av barna i Afghanistan. Norge forsøkte i mange år å få opprettet et mottakssenter for mindreårige asylsøkere i Kabul, men uten å lykkes.

4.2.2 Mål, prioriteringer og volum

Fra et bistandsfaglig ståsted forble hovedmålene for norsk bistand uendret fra 2001–2014 til 2015–2021. Sikkerhet, stabilisering og generell utvikling var overordnede mål, og bistanden vektla tre hovedretninger i arbeidet: 1) å fremme godt styresett inkludert menneskerettigheter og kvinners stilling, 2) utdanning og 3) landsbygdutvikling. Næringsutvikling og jobbskaping ble i deler av perioden brukt som en ramme for støtten til landsbygdutvikling. Regjeringens bistandsbudsjetter nevner disse komponentene i ulik rekkefølge over tid, uten at det fastslås om dette innebærer endringer i prioriteringer. Kvinners rettigheter og antikorrupsjon var tverrgående hensyn i bistanden i hele perioden.

Solberg-regjeringen opprettholdt i hovedsak bistandsvolumet slik dette ble fastsatt under Stoltenberg II-regjeringen. Det overordnede, politisk fastsatte volumet for bistanden forble retningsgivende i hele perioden. Bistandsfaglige vurderinger synes i liten grad å ha ligget til grunn, og de politiske vurderingene var gjenstand for begrenset diskusjon. Afghanistan var landet som mottok mest norsk bistand i årene 2001–2021, med 13,3 milliarder kroner i løpende kroneverdier, hvorav perioden 2015–2021 utgjorde 4,9 milliarder (figur 4.2). Målt i fast kroneverdi var bistanden 18,8 milliarder 2024-kroner i perioden 2001–2021 og 21 milliarder kroner i perioden 2001–2024 (figur 4.3). Økningen i bistanden i 2023 skyldes i hovedsak at Norge økte den humanitære bistanden. I 2024 ble bevilgningene til både multilateral bistand og nødhjelp redusert.

Det norske bistandsvolumet ble gjerne forpliktet på internasjonale giverkonferanser. Bistanden i perioden 2015–2021 ble således satt på giverkonferansene i Tokyo i 2012, i Brussel i 2016 og i Genève i 2020. Her forpliktet Norge seg til betydelig støtte til Afghanistan, vanligvis for fire år av gangen.

Bakgrunnen for den omfattende bistanden er sammensatt. Norske myndigheter ønsket å være en god alliert for USA og NATO, å være en generøs og pålitelig samarbeidspartner for Afghanistan, samtidig som hjemlige politiske hensyn spilte inn. Det er også sannsynlig at bistanden forble høy fordi Norge var engasjert i fredsprosessen (se kapittel 5).48 Figur 4.4 viser at Norge var den syvende største giveren av sivil bistand i perioden. Figur 4.5 illustrerer imidlertid at Norge var den klart største giveren når bistanden fordeles på antall innbyggere i giverlandet.

Regjeringen gjorde samtidig mindre justeringer av bistandsvolumet, knyttet til krav om at afghanske myndigheter oppfylte forpliktelser eller forventninger (såkalt kondisjonalitet). Norge hadde allerede i 2013 redusert bistanden for 2014 med 50 millioner kroner, som følge av at afghanske myndigheter ikke hadde fulgt opp sine forpliktelser. Stoltenberg II-regjeringen ville med dette signalisere at manglende oppfølging fikk konsekvenser.49 Afghanske forpliktelser var likeledes sentralt for Solberg-regjeringen, som på giverkonferansen i Brussel i 2016 ga tilsagn om 700 millioner kroner i årlig støtte, under forutsetning om at landet ville stå ved sine forpliktelser.50

Kilde: Norad.

SSBs konsumprisindeks er brukt som deflator.

Kilde: Norad.

Kilde: OECD-database.

Kilde: OECD-database og Verdensbankens databank.

Bruk av kondisjonalitet ble et større tema på giverkonferansen i Genève i 2020, og tydeliggjorde også norske vurderinger. Det ble klart at giverne ønsket større vektlegging av afghanske myndigheters forpliktelser, samtidig som det var ulike syn på nytten av slik kondisjonalitet. I mars 2020 truet USA med å kutte bistanden med en milliard dollar for å få fortgang i fredsforhandlingene.51 På Genève-konferansen i oktober samme år oppfordret USA like fullt til å øke bistanden. EU ønsket å videreføre et høyt nivå, men samtidig gjøre bistanden betinget av afghansk ivaretakelse av menneskerettigheter, særlig for kvinner, barn og minoriteter. Nordic+-gruppen (Norge, de andre nordiske landene og Nederland) samt USA og Tyskland, mente at kondisjonalitet neppe ville ha særlig effekt, og vektla tydelighet framfor betingelser. Reduksjon av bistanden ville kunne ha negative følger for statsbyggingstiltakene og for myndighetenes stilling overfor Taliban i fredsforhandlinger.

En løsning ble søkt i økt vektlegging av afghanske forpliktelser og hyppigere evaluering, samt at flere givere kun ville tilkjennegi støtte for ett år av gangen. Videre bistandsnivå kunne dermed justeres som følge av årlige gjennomganger av afghansk etterlevelse av forpliktelser.

Norge gikk inn for en mindre reduksjon av bistandsvolumet for 2021, til maksimalt 650 millioner kroner.52 To årsaker lå bak: Det samlede bistandsbudsjettet hadde blitt noe redusert, og regjeringen anså at afghanske myndigheter ikke gjorde nok blant annet innen innsatsen mot korrupsjon.53Samtidig var Norge, som flere andre givere, klare på at bistanden kunne økes igjen dersom etterlevelsen av forpliktelser ble bedret, herunder ved positiv utvikling i fredsprosessen.54 Departementet vurderte det som viktig at giverlandene måtte stille opp for Afghanistan etter en eventuell inngåelse av en fredsavtale, og at betydelige bistandskutt både kunne skade engasjementet i de pågående fredsforhandlingene med Taliban, samt Norges omdømme som bistandspartner.

4.2.3 Sektorer, kanaler og fordeling av bistand

Bistand viser til all offentlig støtte som skal bidra til økonomisk og sosial utvikling i mottakerlandene. Det er vanlig å skille mellom langsiktig og humanitær bistand (også kalt nødhjelp). Langsiktig bistand har lang tidshorisont og skal fremme økonomisk og sosial utvikling, mens humanitær hjelp er kortsiktig, rettet mot akutte nødssituasjoner, og skal baseres i humanitære prinsipper.55 Et annet vanlig skille går mellom bilateral og multilateral bistand, altså bistand direkte mellom to land, og bistand gjennom internasjonale organisasjoner.

Norsk Afghanistan-bistand 2015–2021 var i hovedsak tredelt, som i årene 2001–2014 (se figur 4.6). Den største andelen gikk til flergiverfond i regi av FN og Verdensbanken (multilateral bistand), mens en betydelig andel gikk via norske NGOer og FN-systemet (nødhjelp/humanitær bistand). Samtidig var både FN-organisasjoner og norske og internasjonale NGOer mottakere også av langsiktig bistand. Ved å fordele bistanden slik søkte Norge å balansere ivaretakelsen av afghansk eierskap, internasjonal koordinering og en grad av egenkontroll, samtidig som risikoen og forvaltningsbyrden ble håndtert.

Kilde: Norad.

Avtalen om strategisk partnerskap som Norge inngikk med Afghanistan i 2013, og fornyet i 2017, nedfelte også enkelte prinsipper for hvordan den langsiktige bistanden skulle brukes. 50 prosent av bistanden skulle gis som budsjettstøtte, og Norge forpliktet seg til å sikre at 80 prosent skulle gis i tråd med afghanske prioriteringer. Humanitær bistand var holdt utenfor dette regnestykket.56 Fordelingen av bistanden var dermed et resultat av både bistandspolitiske prioriteringer, samt praktiske, bistandsfaglige og forvaltningsmessige løsninger.

Inndelingen av bistanden i henhold til sektor som har fått støtte, reflekterer den tematiske innrettingen av bistanden – altså hva bistanden har gått til. Såkalt multisektor var størst, med 36,5 prosent av støtten.57 23,9 prosent av midlene gikk til nødhjelp, mens 23 prosent gikk til styresett, sivilt samfunn og konfliktforebygging. Utdanning fikk 10,3 prosent av bistanden, mens 4,5 prosent gikk til sektoren helse og sosial.58

4.2.4 Multilateral bistand: ARTF og LOTFA

Den norske støtten til Afghanistan via internasjonale organisasjoner lå høyere enn det som var gjennomsnittet for norsk bistand generelt i perioden. Norge og Afghanistan ønsket som nevnt at 50 prosent av bistanden skulle gå til såkalt «on budget», altså direkte til det afghanske statsbudsjettet.59 Blant annet på grunn av korrupsjonsutfordringene var slik direkte støtte imidlertid ikke mulig. Løsningen ble «indirekte budsjettstøtte» via Verdensbankens Afghanistan Reconstruction Trust Fund (ARTF) og FNs utviklingsprograms (UNDPs) Law and Order Trust Fund (LOTFA). Flergiverfondene sikret at giverne enten tilbakebetalte utgifter som den afghanske staten kunne dokumentere (ARTF), eller at giverne selv stod for utbetalingen av midlene (LOTFA – hovedsakelig lønninger til afghanske politistyrker).

Gjennom ARTF finansierte internasjonale givere deler av det sivile driftsbudsjettet (lønninger) og prosjekter innen helse, utdanning, landsbygdutvikling, privat sektor, småskala infrastruktur og reform av offentlig sektor. Omfanget var om lag 13 milliarder dollar, eller 130 milliarder kroner, i perioden 2002–2021.60 Norsk støtte utgjorde 4 milliarder kroner. På det meste dekket ARTF 30 prosent av det afghanske statsbudsjettet. Evalueringer av ARTF viser at fondet var effektivt for koordinering av bistanden og bidro til grunnleggende offentlige tjenester som helse og utdanning. Kontrollen av støtten hadde imidlertid svakheter og støtten bidro i liten grad til utvikling av kapasitet i den afghanske offentlige forvaltningen.61

Gjennom LOTFA finansierte internasjonale givere det afghanske politiet (Afghan National Police, ANP). I perioden 2002–2021 bevilget givere om lag 6,4 milliarder dollar, 64 milliarder kroner, til fondet.62 Norge bidro med 852 millioner kroner i samme periode.63 Allerede i 2012 kom det rapporter om at LOTFA budsjetterte med ikke-eksisterende stillinger, såkalt «spøkelsespoliti».64 Ytterligere informasjon om korrupsjonsproblemet framkom i 2014, etter undersøkelser gjennomført av SIGAR. Norge var ett av landene som stanset utbetalingene til UNDP i denne perioden.65 Kritikken mot LOTFA fortsatte, både i eksterne evalueringer og fra president Ghani. Ett av Ghanis ankepunkter var de høye kostnadene forbundet med UNDPs forvaltning.66

Til tross for rapportene om korrupsjon, fortsatte støtten til LOTFA, også fra Norge. Det afghanske politiet ble sett som avgjørende for sikkerheten i landet. Ifølge UNDP finansierte LOTFA omkring 150 000 politifolk i 2015.67 Før utenriksministermøtet i NATO i desember 2015 presset USA og Storbritannia på for at medlemslandene skulle fortsette støtten, noe Norge besluttet i november 2015.68 Det er lite som tyder på at problemet med «spøkelsespoliti» ble løst. SIGAR fastslo i 2023 at deres beste estimat var at 300 millioner dollar per år hadde gått til å betale politifolk som det ikke var mulig å bekrefte at faktisk fantes.69

Det andre temaet som var kontroversielt i støtten til LOTFA, var forsøkene på å øke rekrutteringen av kvinner til det afghanske politiet. Til tross for en lang rekke rapporter som dokumenterte mishandling og vold mot kvinner i politiet, presset giverne på for at andelen kvinnelig politi skulle økes.70 UD og Norad var klar over denne utfordringen, men bekymringene ble ikke løftet til politisk nivå.71 En kilde i UD har fortalt utvalget at en av hens største bekymringer gjennom hele perioden, var at Norge gjennom sin politikk bidro til å utsette afghanske politikvinner for vold og mishandling.

Støtten til LOTFA utfordret også kriteriene for hva bistanden kan brukes til, de såkalte ODA-kriteriene som settes av utviklingskomiteen i OECD. Kriteriene åpner opp for at bistand kan benyttes til sivile politioppgaver, og OECD avgjorde i 2015 at bistanden til LOTFA kunne klassifiseres som utviklingshjelp. Gitt at ANP i stor grad ble benyttet til opprørsbekjemping, slo imidlertid en uavhengig evaluering av Storbritannias bistand til LOTFA i 2022 fast at den i praksis gikk utover disse kriteriene.72 I materialet om LOTFA som utvalget har gjennomgått fra UD og Norad, er ikke denne problemstillingen omtalt, selv om den også ble diskutert i norsk offentlig debatt.73

Den store andelen norsk bistand som gikk gjennom multilaterale kanaler til Afghanistan samsvarer med en generell tendens i perioden: fra 2016 til 2020 økte andelen fra 43 til 59 prosent når en ser all norsk bistand under ett.74 Begrunnelsen for økt bruk av flergiverfond har blant annet vært at dette er mer effektivt for forvaltningen av bistanden. Riksrevisjonen viser imidlertid i en evaluering av flergiverfond at de administrative kostandene ved slik bistand kan bli meget høye.75

4.2.5 Nødhjelp/humanitær bistand

Norge ga betydelig humanitær bistand til Afghanistan i årene 2015–2021. Etter Syria var Afghanistan det landet som mottok mest norsk nødhjelp i perioden. De største humanitære utfordringene var afghanske flyktninger som vendte tilbake fra nabolandene Iran og Pakistan, internt fordrevne som følge av den væpnede konflikten og naturkatastrofer, samt matmangel som følge av tørke. I tillegg ga Norge støtte til minerydding. Millioner av mennesker mottok nødhjelp i Afghanistan hvert år. FNs kontor for koordinering av humanitær innsats (OCHA) rapporterte for eksempel i 2020 at flere enn 11 millioner mennesker fikk ulike former for hjelp fra 165 forskjellige nødhjelpsorganisjoner.76

Totalt mottok Afghanistan 2,8 milliarder kroner i nødhjelp i perioden 2001–2021, hvorav 1,2 milliarder i årene 2015–2021 (se figur 4.7). Omfanget varierte over tid, delvis basert på utviklingen på bakken, appeller om nødhjelp fra FN-organisasjoner og behovene i andre humanitære kriser. Målet om å nå måltallet for bistanden til Afghanistan var imidlertid også viktig i interne vurderinger når UD besluttet nivået på den humanitære bistanden.77

Kilde: Norad.

Norske og internasjonale NGOer mottok om lag 60 prosent av den norske nødhjelpen. FN-organisasjonenes andel var 40 prosent – en andel som i norsk humanitær bistand vanligvis ligger på 50 prosent. De største mottakerne i perioden 2015–2021 var Norges Røde Kors (362 millioner), Flyktninghjelpen (200 millioner), UNHCR (177 millioner), Verdens matvareprogram (125 millioner) og Kirkens Nødhjelp (34 millioner). Dette reflekterer en generell trend – ifølge en ekstern evaluering gir Norge mer humanitær bistand til sine egne NGOer enn andre givere som Sverige og Tyskland.78

På grunn av de ekstraordinære bevilgningene til krisen i Syria fra 2015 ble det et visst press på å redusere bevilgningene til andre kriser, inkludert Afghanistan. Dessuten ble de sterkt økende utgiftene til flyktninger i Norge som følge av flyktningkrisen, dekket over UDs bistandsbudsjett. I 2016 ble budsjettet for langsiktig bistand til Afghanistan kuttet betraktelig som resultat. UD lyktes allikevel med å doble den humanitære bistanden i 2016, noe som ble annonsert under utenriksministerens besøk til Kabul i juni 2016.79 Nesten 35 millioner av økningen var imidlertid utgifter til afghanske flyktninger i Iran og Pakistan, som ble bokført som bistand til Afghanistan for å nå bistandsmålet på 700 millioner årlig. Dette gjentas i 2017 og 2018, noe som førte til interne reaksjoner, og i 2019 ble ikke denne støtten lenger regnet med som bidrag til Afghanistan.80 Støtten til afghanske flyktninger i Pakistan og Iran ble som et resultat redusert.81 I 2018 valgte UD på slutten av året å bruke 40 millioner av den langsiktige bistanden til Afghanistan til humanitær bistand gjennom UNHCR for å hjelpe ofre av tørkekatastrofen. Norges langsiktige samarbeidsavtale med UNHCR gjorde at ekstra ressurser raskt kunne rettes mot humanitære behov.

Såkalt helhetlig innsats, hvor man ser nødhjelp og langsiktig bistand i sammenheng, var et sentralt mål for norsk humanitær bistand i hele perioden. Tross dette var det lite vekt på helhet i de årlige, interne vurderingene av den humanitære bistanden til Afghanistan.82 Selv om de humanitære midlene ble fordelt i samarbeid med ambassaden i Kabul, avtegner det seg et bilde av at den humanitære bistanden «går på egen kjøl», og at den i liten grad ble koordinert med den langsiktige bistanden.

Manglende kapasitet på ambassaden, og sikkerhetssituasjonen, gjorde det vanskelig å følge opp den humanitære bistanden, selv om dette var et prioritert mål fra UDs side. Utvalgets gjennomgang av den humanitære bistanden til Afghanistan viser også manglende sporbarhet i UDs arkiv og saksbehandlingssystemer. Til tross for den betydelige innsatsen er det ikke gjennomført evalueringer. Dette samsvarer med Riksrevisjonens funn i evalueringen av norsk nødhjelp til Syria i 2016–2021. Riksrevisjonen fant at UD i nødhjelpen til Syria ikke sikret seg god nok dokumentasjon fra alle tilskuddsmottakerne, og ikke gjorde systematiske vurderinger av resultater.83

4.2.6 Bistand via NGOer

1,9 milliarder kroner, nesten 40 prosent av den samlede norske bistanden (lansiktig bistand og nødhjelp) i perioden, gikk til norske og internasjonale NGOer. De norske organisasjonene fikk langt den største delen av denne støtten, totalt 1,2 milliarder kroner (se figur 4.8). Fire store aktører utpeker seg: Norges Røde Kors, Flyktninghjelpen, Kirkens Nødhjelp og Afghanistankomiteen.84 Støtten kan ses i sammenheng med den betydelige rollen norske NGOer tradisjonelt har hatt i norsk utviklingspolitikk.85 Videre gikk 724 millioner kroner til internasjonale NGOer og policy- eller kunnskapsinstitusjoner.86 Kun nærmere 3 prosent av NGO-midlene (52,5 millioner kroner) gikk direkte til afghanske NGOer. Samtidig benyttet flere av de norske NGOene, som Norges Røde Kors og Kirkens Nødhjelp, afghanske NGOer i sitt arbeid.

Kilde: Norad.

NGOer har vært viktige samarbeidsaktører for utviklingsinnsatsen. I den nevnte partnerskapsavtalen mellom Norge og Afghanistan fra 2013 ble norske, afghanske og internasjonale NGOer alle vurdert som relevante kanaler. Bistand via NGOer ga videre Norge en viss kontroll over bruken av midlene og derigjennom mulighet for å bidra til gode eksempler som kunne løftes fram i Norge. Samtidig undergravde slik støtte ambisjonen om at statsbyggingsprosessene skulle være afghansk ledet og eid. UD vurderte generelt sett NGOer med et lokalt fotavtrykk som relevante samarbeidspartnere for langvarig, fleksibel og tilpasset innsats i sårbare stater. At de hadde god grasrotkontakt anså UD som nyttig, da de kunne bidra til gode analyser og resultater der andre utviklingsaktører ikke hadde tilgang.87

NGOenes innsats var tematisk innrettet i tråd med de norske hovedsatsingsområdene utdanning, landsbygdutvikling og godt styresett. I sum støttet Norge 106 NGO-prosjekter i perioden 2015–2021, hvorav 46 var med norske NGOer og 60 med andre. Kvinneperspektivet inngikk i NGO-avtalene som en betydelig komponent med elementer innenfor politisk innflytelse og beslutningsprosesser i lokalsamfunn, produksjon og inntektsgivende arbeid, og helse. Enkelte avtaler var svært komplekse – de gikk over flere år, gjaldt innsats i flere land og bestod av flere hundretalls avtaledeler.

Norske NGO-midler var i perioden dekket av forrige utvalg geografisk konsentrert til Faryab-provinsen, med opptil 20 prosent av den samlede norske bistanden til landet.88 I 2015 oppfordret afghanske myndigheter Norge om å ikke lenger ha geografiske preferanser, da det begrenset deres mulighet for å utvikle likeverdige tjenester i hele landet.89 Norge fulgte opp med å stryke henvisning til bistandsinnsats i bestemte provinser i utkastet til et bilateralt avtaleverk for utvikling i februar 2016.90 Da Norge orienterte afghanske myndigheter om nye planlagte NGO-prosjekter for 2016 og 2017, var imidlertid samtlige plassert i nettopp i Faryab.91 Sannsynligvis var dette fordi norske myndigheter forlenget og/eller videreutviklet allerede igangsatte prosjekter, og beholdt allerede etablerte samarbeidspartnere, samtidig som det tok tid å etablere nye.

NGOene rapporterte om en rekke utfordringer i årene 2015–2021, særlig knyttet til sikkerhet og korrupsjon.92 På sikkerhetssiden var de bekymret for å bli utsatt for angrep, trusler og kidnapping av kriminelle grupper og Taliban. I 2017 stengte Det internasjonale røde kors (ICRC) sine kontorer i Nord-Afghanistan som følge av tre svært alvorlige sikkerhetshendelser. Korrupsjonsproblemet var gjennomgripende (se kapittel 4.2.9). I 2021 rapporterte flere NGOer om at de sto under dobbelt press – både fra afghanske myndigheter knyttet til et nytt lovverk som ville utfordre NGOenes uavhengighet, samt fra Taliban som påla skatter og sikkerhetsgebyrer.

4.2.7 Tverrgående temaer: menneskerettigheter og kvinner og likestilling

Menneskerettigheter var også et såkalt tverrgående tema i bistanden i hele denne perioden. For Norges del var det kvinners rettigheter som stod i fokus både i det politiske og bistandsfaglige arbeidet. Den uavhengige afghanske kommisjonen for menneskerettigheter (AIHRC) mottok direkte støtte fra Norge i perioden 2015–2021 (22 millioner kroner). For afghanere som ble utsatt for menneskerettsbrudd og overgrep var kommisjonen, som hadde kontorer over hele landet, en viktig alliert. I enkelte tilfeller oppstod det dilemmaer mellom målet om å fremme menneskerettighetsagendaen i Afghanistan og Norges fredsdiplomati. Dette er nærmere omtalt i kapittel 5 om freds- og konfliktdiplomatiet. FN-operasjonen i Afghanistan – UNAMA – spilte også en viktig rolle i arbeidet for menneskerettigheter og var en viktig dialogpartner for Norge og «Nordic+» i Kabul (se boks 4.3).

Norge arbeidet aktivt med å fremme kvinners rettigheter og likestilling gjennom bistanden til Afghanistan i årene 2015–2021, som i perioden 2001–2014. Som del av godt styresett, var kvinner og likestilling ett av tre hovedtemaer. Kvinners rettigheter var også et «tverrgående hensyn» i Afghanistanbistanden, som betød at det skulle vurderes i alle prosjekter.93 De største avtalene Norge hadde på dette feltet, var støtten til landprogrammet til UN Women (118 millioner kroner fra 2014 til 2022), og Afghan Women’s Network (13 millioner kroner fra 2014–2017).

Som det første Afghanistanutvalget skrev, var FNs utviklingsfond for kvinner (UNIFEM) lenge den viktigste kanalen for norsk bistand til kvinner og likestilling.94 Fondet gikk inn i organisasjonen UN Women fra 2010 av, og den norske støtten fortsatte. UN Women skulle styrke Afghanistans Ministry of Women’s Affairs og støtte utviklingen av afghanske planer for likestilling og ivaretakelse av kvinners rettigheter. Det forrige Afghanistanutvalget viste til vedvarende, omfattende kritikk av UN Women, både internasjonalt og fra norske myndigheter, for manglende situasjonsforståelse, forankring hos afghanske motparter, samt manglende resultater.95 Norsk støtte til UN Women er omtalt i tekstboks 4.2.

UD og den norske ambassaden i Kabul jobbet målrettet med å fremme kvinner og likestilling i årene 2015–2021. Blant annet organiserte Norge flere høynivåkonferanser, som Oslo-symposiet om kvinners stilling i Afghanistan i november 2014.96 Norge var pådriver for en oppfølgingskonferanse, og samarbeidet tett med afghanske myndigheter om dette. Konferansen fant sted i Kabul i juni 2016 med deltakelse av utenriksminister Børge Brende og Afghanistans førstedame Rula Ghani. Afghansk side så for seg årlige premieringer av statlige etater, enheter og organisasjoner som utmerket seg på oppfølging av handlingsplanen. Afghansk UD ville pålegge departementer, provins- og distrikts-guvernører og andre offentlige instanser å utarbeide egne, tilpassede handlingsplaner. I tillegg ønsket de å etablere nasjonale kommisjoner for oppfølging av Afghanistans forpliktelser på menneskerettigheter generelt og kvinner spesielt. Andelen kvinner i det afghanske utenriksdepartementet skulle økes, deres kompetanse skulle heves, og de ønsket å få tilsendt norske handlingsplaner for å øke kvinneandelen i ledende stillinger.97

UDs årsrapporter for ambassaden i Kabul 2015–2021 synliggjør at ambassaden arbeidet med likestilling og kvinner, fred og sikkerhet i hele perioden. Norske diplomater mente at det var en utfordring at kvinneaktivister, organisasjoner og offentlige representanter konkurrerte om det internasjonale samfunnets oppmerksomhet, og oppfordret til samarbeid og samordning. Ifølge UD bidro ambassaden i Kabul til å fremme prioritering av likestilling og kvinner, fred og sikkerhet overfor bistandspartnere, og «Nordic+»-gruppen var sentral for oppfølging av bistandsforpliktelser innen kvinners rettigheter.98

Evalueringer av Norges og det internasjonale samfunnets innsats for å styrke kvinners stilling og rettigheter i Afghanistan viser blandede resultater. En oversiktsstudie som sammenligner flere evalueringer av likestillingsprosjekter viser til enkelte positive resultater som følge av prosjektene, men trekker samme konklusjon: Det er ikke mulig å dokumentere endringer utover de som er direkte berørt av prosjektene.99 Samtidig er det liten tvil om det var en betydelig bevegelse når det gjaldt bevisstheten rundt kvinners rettigheter under særlig den siste halvdelen av perioden 2001–2021, med betydning for kvinners jobb og utdannelsesmuligheter, bevegelsesfrihet og beskyttelse mot vold og overgrep.100

En rekke norske og utenlandske NGOer fikk støtte til prosjekter for å fremme kvinners stilling, særlig innen utdanning. De største mottakerne, i tillegg til UN Women, var Afghanistankomiteen, Dansk Folkehjelp og CARE Norge. Støtten til arbeidet med utdanning av jordmødre, som er omtalt i det forrige utvalgets rapport, fortsatte også i perioden fra 2015, med Afghanistankomiteen som den viktigste mottakeren. Afghanistankomiteen har kunnet fortsette utdanningen av jordmødre også etter Talibans maktovertakelse i 2021.101

4.2.8 Tverrgående temaer: antikorrupsjon

Korrupsjonen var en konstant utfordring i Afghanistan, samtidig som antikorrupsjon var et prioritert tema i bistanden. Som tverrgående tema skulle det inngå som et element i alt bistandsarbeid, men Norge brukte likevel lite på anti-korrupsjonsprosjekter. Den viktigste norske støtten til anti-korrupsjonsarbeid gikk til MEC (se under), en støtte som ble forvaltet av den danske ambassaden i Kabul. Norge ga 15 millioner kroner i årene 2015–2017.

Kabul Bank-skandalen i 2010, hvor innflytelsesrike personer svindlet banken for 1 milliard dollar, førte til større oppmerksomhet om korrupsjonsproblemet og saken ble delvis fulgt opp i det afghanske rettssystemet.102 Flere år senere var imidlertid kun et fåtall stilt for retten, mens hovedpersonene ble beskyttet at den afghanske regjeringen og vestlige givere.

Medieoppmerksomhet rundt bruken av underleverandører førte til en utredning i regi av Representantenes hus i USA i 2009–2010. Her kom det fram at koalisjonsstyrkene indirekte bidro til finansieringen av Taliban og andre opprørsgrupper, på grunn av betalinger til lokale krigsherrer for å kunne få forsyninger landeveien via Pakistan.103 Funnet førte imidlertid ikke til større endringer, blant annet fordi amerikanske myndigheter var redd for tap av militært personell dersom systemet ble endret.104

I 2010 ble det ble etablert en uavhengig komite for overvåking og evaluering av korrupsjonsbekjempelse, The Independent Joint Anti-Corruption Monitoring and Evaluation Committee (MEC).105 MEC bestod av utenlandske og afghanske eksperter, og oppnådde framskritt i flere saker. Fra midten av 2017, da MEC begynte å undersøke korrupsjonssaker som involverte bistandsprogrammer som var viktige for giverne, ble imidlertid komiteen vingeklippet av både den afghanske regjeringen og flere givere, ifølge dem som var involvert i arbeidet.106

Data fra ulike utgaver fra 2006 til 2021. Undersøkelsen ble ikke gjennomført i 2020 grunnet koronapandemien.

Kilde: The Asia Foundation, A Survey of the Afghan People 2021, s. 108–109.

Korrupsjonen førte til svekket tillit til myndighetene, bidro til rekruttering til Taliban og var antakelig en av grunnene til at den afghanske republikken kollapset i august 2021. I opinionsundersøkelser uttrykte afghanere at korrupsjon var et stort problem.107 De viktigste årsakene til korrupsjonsproblemet var det internasjonale samfunnets politiske støtte til krigsherrer og andre som var involverte i illegale aktiviteter, den store bistandsstrømmen landet ikke kunne absorbere og manglende politisk vilje fra givere og afghanske myndigheter til å forfølge antikorrupsjonsinnsatsen når dette kom i strid med andre målsettinger.108 Korrupsjonen hadde vært en del av hverdagslivet før 2001, men etter 20 år med betydelig internasjonal økonomisk og militær støtte til Afghanistan gjennomsyret problemet det afghanske samfunnet.109 Giverne bidro til at dette skjedde.

4.2.9 Forvaltning av bistanden

Grunnet sikkerhetssituasjonen flyttet UD som nevnt forvaltningen av bistanden, og diplomatene som hadde ansvaret, hjem til Norge fra 2015. Ansvaret ble først plassert i den nyopprettede Seksjon for tilskuddsforvaltning, som hadde to øremerkede medarbeidere. De reiste til Afghanistan noen ganger i året for oppfølging av prosjekter sammen med ambassaden.110 Dette var en ny, særegen løsning, med fordeler og ulemper. Ulempen var at Afghanistanbistanden ble adskilt fra det bredere politiske arbeidet på Afghanistan i UD, og forvaltet av en enhet uten bredere ansvar for landet. Samtidig var det en fordel ved at løsningen tillot større vekt på det bistandsfaglige arbeidet.111 I 2017 ble imidlertid forvaltningen flyttet til Seksjon for Sør-Asia og Afghanistan, som del av interne endringer i bistandsforvaltningen, og for å knytte bistanden tettere opp mot det bredere politiske arbeidet.112

Medarbeidere i UD opplevde forøvrig at den politiske styringen av norsk bistand i perioden 2015–2018 var sterkere enn noen gang tidligere.113 Både prosjekter og beløp ble i større grad enn før gjenstand for politisk godkjenning i departementet og på et detaljnivå som til da hadde vært ukjent.114

Forvaltningen av Afghanistan-bistanden hjemme framheves i interne rapporter som fornuftig og kostnadseffektiv.115 Humanitær bistand ble forvaltet av Seksjon for humanitære spørsmål, mens Norad i hovedsak har forvaltet bistanden til NGOer.116 Fram til 2021 fulgte ambassaden opp enkelte prosjekter med besøk og rapportering. Etter august 2021 ble det økt samordning av arbeidet i UD og Norad.

Forvaltning og oppfølging av NGO-støtten var sammensatt, og involverte flere seksjoner i UD, i tillegg til ambassaden i Kabul og Norad. Ambassaden forvaltet avtalene med de lokale NGOene, mens UDs enhet for tilskuddsforvaltning forvaltet resterende midler, inkludert støtte til internasjonale NGOer.117

4.2.10 Resultater og evalueringer

Det første Afghanistanutvalget drøftet de forvaltningsmessige utfordringene ved å måle bistandsresultater, og beskrev resultatmåling som spesielt vanskelig. Årsakene var utfordringene knyttet til forhåndsanalyser og sammenlikningsgrunnlag, sikkerhetssituasjonen i landet, samt utfordringer med bruken av flergiverfond der norske midler inngår i en større helhet.118 Disse utfordringene gjelder også for årene 2015–2021.

I tillegg kommer at det ble utført få evalueringer av bistanden i denne perioden. Eksempelvis finnes kun én overordnet evaluering av norsk bistand til Afghanistan fra 2016, samt én evaluering av den norske innsatsen for kvinner, fred og sikkerhet der Afghanistan inngår som ett av flere tilfeller, fra 2022.119 I tillegg finnes evalueringer av flergiverfondene ARTF og LOTFA, UN Womens arbeid i Afghanistan, samt en gjennomgang av norsk NGO-bistand til såkalte CDC-prosjekter (se tekstboksen om lokale utviklingsråd over).120

Utvalget har fått utført en gjennomgang av norsk støtte til bygging av barneskoler i Faryab-provinsen i perioden 2006–2021.121 Den viser et positivt resultat: 131 av 133 skoler er fortsatt i bruk. Det er derimot usikkert om resultatene i andre deler av landet er like positive: I mange provinser var det for eksempel forbudt for NGOer å bygge skoler; Norge hadde et unntak i Faryab-provinsen.

Boks 4.4 Skolestudien

Utvalget har fått utarbeidet en rapport om status for norskfinansierte barneskoler i Faryab-provinsen i Nord-Afghanistan. Arbeidet er utført av Afghanistankomiteen.¹ Studien undersøker status for 133 skoler i Faryab-provinsen som ble bygget med norske bistandsmidler i perioden 2006–2021, og ble gjennomført i mai 2025 gjennom skolebesøk, intervjuer og spørreundersøkelser. Studien bygger videre på en lignende kartlegging fra 2016 utført av NGOen Intergrity Watch Afghanistan på oppdrag av det første Afghanistanutvalget.

I mai 2025 var 131 av skolene åpne, kun to var stengt. I 2016 var 12 prosent av skolene som til da hadde blitt finansiert av Norge, stengt på grunn av sikkerhetssituasjonen. Flertallet av skolene er i dag i permanente bygg, mens åtte fungerer i midlertidige lokaler. Omtrent 77 prosent av skolebygningene er i god til middels god stand, mens 23 prosent trenger større reparasjoner. Tilgang til grunnleggende fasiliteter varierer: 87 prosent av skolene har latriner, 71 prosent har inngjerdet skoleområde, 50 prosent har fasiliteter for håndvask, og 47 prosent har tilgang til drikkevann. Tilrettelegging for elever med funksjonsnedsettelser er mangelfull; bare litt over halvparten av skolene har dette.

Undervisningsressursene er begrensede. Flere skoler mangler lærebøker, og laboratorier og bibliotek er kun delvis tilgjengelige. Likevel er det et sterkt engasjement for skolene blant mange lærere og i lokalsamfunnet. I alt var det nesten 2 000 lærere. Andelen kvinnelige lærere var i 2025 63 prosent, mot 60 prosent i 2016. Over 95 prosent av de kvinnelige lærerne i undersøkelsen har høyere utdanning. Som følge av at Taliban-regimet innførte forbud mot undervisning for jenter etter 6. klasse, ble mange kvinnelige lærere omplassert til barnetrinnet, enten på samme skole eller på andre skoler i nærheten. I andre deler av landet er ikke dette nødvendigvis tilfelle.²

De 131 norskstøttede skolene hadde 82 638 elever i 2025, med en nesten lik kjønnsfordeling. Til sammenlikning var 65 prosent av elevene i 2016 jenter. Interessant nok var oppmøtet blant jenter i aldersgruppen som fikk lov til å gå på skole i 2025, høyere enn for gutter: 76 mot 70 prosent. 75 prosent av elevene møtte regelmessig, og hele 97 prosent fullførte skoleåret.

Rapporten konkluderer med at tross store politiske og økonomiske utfordringer etter Talibans maktovertakelse, viser skolene i Faryab en relativt stor grad av motstandsdyktighet. Dette skyldes både lokalsamfunnets engasjement og tidligere internasjonal støtte, særlig fra Norge. Med de innskrenkingene i jenters mulighet for utdannelse som har blitt innført siden 2021, er det usikkert om disse resultatene vil vedvare (se kapittel 4.3).

¹ Afghanistankomiteen ble valgt til å gjennomføre denne studien, da organisasjonen har beholdt et betydelig nærvær i landet også etter Talibans maktovertakelse. Komiteen var således godt plassert for å kunne vurdere situasjonen på bakken, gjennomføre fysiske besøk og samle inn data. Gitt at Afghanistankomiteen samtidig er en vesentlig mottaker av norsk bistand og selv aktiv i å støtte skoler i Faryab, har studien blitt kvalitetssikret av en uavhengig konsulent (Orzala Nemat). 20 skoler var gjenstand for dybdestudier med større datamengder, intervjuer, fokusgrupper m.m. Disse skolene ble valgt ut med henblikk på avstand fra Afghanistankomiteens eget arbeid med skoler: 17 ble bygget av NGOen DAARTT, en av Flyktninghjelpen, mens de siste to har ukjent opphav.

² Se f.eks. Fabrizio Foschini, «Education in Hibernation: The end of a virtuous cycle of literacy and empowerment for women in Shughnan», Afghanistan Analysts Network, 17. september 2024.

4.3 Bistand etter Talibans maktovertakelse

Talibans maktovertakelse høsten 2021 førte raskt til diskusjoner blant givere om veien videre. Talibans styre, uten konstitusjonelt rammeverk eller inkludering av andre politiske aktører, samt den snarlige innsnevringen av kvinners og jenters rettigheter, stred mot sentrale, varige prioriteter i utviklingsarbeidet, som godt styresett og menneskerettigheter. Gjorde Norge best i å avslutte all bistand, i protest mot utviklingen i landet? Eller kunne Norge for eksempel fremdeles nå fram til afghanske kvinner og jenter ved å omgå regimet?

Etter at Taliban tok makten 15. august 2021 stanset Norge utbetalingene av all indirekte, langsiktig bistand, altså støtten til ARTF og LOTFA, samt via NGOer. Samtidig klarte UD, i samarbeid med Norad og nødhjelpsorganisasjonene, raskt å omdisponere bistandsmidler til humanitær hjelp. Tidlig i september 2021 besluttet UD å omdisponere 100 millioner kroner fra langsiktig bistand til humanitær hjelp. Dermed økte den humanitære støtten for 2021 til 261 millioner. De ekstra midlene ble gitt til Den internasjonale Røde Kors-komiteen, Verdens matvareprogram, UNHCR, UNICEF og det humanitære landfondet for Afghanistan, Afghanistan Humanitarian Fund.122 Til tross for uttalt skepsis hos en del givere, gikk Norge her i front og bidro til at midler som ikke lenger kunne benyttes til å støtte den afghanske staten, ble brukt til nødhjelp. Her viste Norge fleksibilitet og handlekraft.123 Norge bidro ifølge UD til enighet blant internasjonale partnere om at bistanden kunne fortsette etter at Taliban tok makten, gitt de store humanitære utfordringene.124 Gradvis omgjorde flere internasjonale givere også sin bistand til nødhjelp, samtidig som de diskuterte mulighetene for å legge press på og påvirke Taliban.125

Utover høsten 2021 var norske myndigheter bekymret for statskollaps og storskala migrasjon. Norge skulle være «en fleksibel, rask og løsningsorientert giver med fokus på å avhjelpe den desperate situasjonen for det afghanske folket.»126 UD understreket samtidig behovet for en felles internasjonal strategi, FNs lederskap i en felles tilnærming til Taliban, samt viktigheten av kvinners deltakelse i samfunnet og sikker tilgang for humanitære hjelpeorganisasjoner.

Bistand via norske og internasjonale NGOer ble samtidig viktigere, og organisasjonene ble vurdert som sentrale i å verne om allerede oppnådde resultater. De fleste NGOene ønsket å fortsette sitt arbeid, og ønsket forutsigbarhet gjennom videreføring av avtaler. UD vektla støtten til den afghanske befolkningen via både multilaterale kanaler og NGOer, og vektla innsats i skjæringspunktet mellom bistand og humanitær støtte, blant annet til utdanning og bygging av skoler. UD åpnet også for nye avtaler med UN Women, FNs migrasjonsorganisasjon (IOM) og den internasjonale NGOen ACTED som hadde hatt flere avtaler med Norge, særlig i Faryab.127

I januar 2022 ba FN det internasjonale samfunn om over 5 milliarder dollar for å avhjelpe krisen i Afghanistan og for afghanske flyktninger som oppholdt seg i regionen. Dette er FNs største enkeltappell noensinne.128 På en giverlandskonferanse i mars 2022 ga Norge løfte om støtte på om lag 700 millioner kroner, om lag det samme nivået Norge hadde gitt under republikken. Norge sa seg i tillegg villig til om nødvendig å dekke Afghanistans forfalte avdrag til Verdensbanken fra 2023, slik at landet kunne motta ny finansiering.

Samtidig som giverlandene har måttet revurdere sine bistands- og nødhjelpsstrategier, har Taliban lagt omfattende begrensinger på utviklingsarbeidet. Økonomidepartementet regulerer all bistandsvirksomhet og skal godkjenne alle prosjekter. Prosjekter som utfordrer Talibans politikk tillates ikke, som for eksempel støtte til prevensjon, utdanning av kvinner eller eldre jenter, eller kvinners rettigheter – utover Talibans definisjon av disse. Begrensningene gjelder også kvinners deltakelse i utviklingsarbeid. Fra desember 2022 fikk kvinner ikke lenger jobbe for utenlandske bistandsorganisasjoner eller FN.129 Enkelte unntak har vært mulig å forhandle fram, særlig på helsefeltet, men slike unntak har ikke hatt offisiell status og bistandsorganisasjonene er prisgitt makthavernes forgodtbefinnende. Kvinner forbys å lede organisasjoner, kan i hovedsak ikke arbeide i felt, eller ha den formelle kontakten med Taliban-myndighetene.130 I september 2025 ble situasjonen ytterligere forverret, da væpnede talibanere hadde tatt oppstilling utenfor FN-bygg for å hindre kvinnelige ansatte å komme på jobb.131 Hjelpeorganisasjoner rapporterte også om at forbudet mot kvinnelige hjelpearbeidere hindret at livsviktig hjelp nådde fram til kvinner.

Som vist i figur 3.6 i kapittel 3, lå den samlede internasjonale bistanden til Afghanistan på 4–5 milliarder dollar årlig fram mot 2021. I 2022 og 2023 gikk bistanden ned til henholdsvis 3,9 og 2,9 milliarder dollar. I april 2025 slo Verdensbanken fast at giverne hadde justert sine bistandsstrategier, avsluttet utviklingsprosjekter og teknisk bistand, samtidig som de har økt nødhjelpen og gradvis gjenopptatt støtte til grunnleggende tjenester.132 USA, som tidligere hadde oppfordret det internasjonale giversamfunnet til å støtte Afghanistan, stod selv for den mest drastiske endringen. Trump-administrasjonens revisjon av bistand våren 2025 førte til at nær all amerikansk bistand til Afghanistan ble avsluttet.133

Samtidig er USAs omfattende generelle bistandskutt del av en internasjonal trend. Den samlende internasjonale bistanden falt med 9 prosent i 2024, og OECD forventer en fortsatt nedgang på mellom 9 og 17 prosent i 2025.134 Norge er her et unntak. Til tross for en liten nedgang i 2024 ligger samlet norsk bistand fortsatt på over 55 milliarder kroner.

Utviklingsarbeidet i Afghanistan får mindre oppmerksomhet på grunn av en generell, nedadgående trend i internasjonal bistand, på grunn av politiske og praktiske utfordringer forbundet med Taliban, og på grunn av at andre mottakerland som Ukraina prioriteres. Migrasjonsutfordringen fra Afghanistan har også blitt redusert. Verdensbanken slår fast at den økende usikkerheten rundt fortsatt internasjonal bistand har negative konsekvenser for den videre økonomiske utviklingen.135

4.4 Perspektiver

Norsk bistand til Afghanistan framstår som et særegent tilfelle i norsk bistandshistorie med tanke på to relaterte hovedtendenser: størrelsen på bistandsoverføringene og den sikkerhetspolitiske bruken av bistanden.

Bistanden nådde et toppunkt i årene 2007–2014, da idéen om helhetlig innsats med integrering av militære og sivile tiltak stod sentralt i det internasjonale samfunnets tilnærming til Afghanistan. Bistanden skulle sammen med den militære innsatsen bidra til å bygge og sikre en stabil, velfungerende og demokratisk stat, både fordi det i manges øyne var en god sak, men også for å forhindre at Afghanistan igjen ble utgangspunkt for terroranslag mot vestlige land.

Ideen om paritet mellom militær og sivil innsats ble viktig i norsk sammenheng, for å sikre politisk oppslutning. Reduksjonen i den militære innsatsen fra 2012 kunne ha åpnet for politisk diskusjon om en reduksjon også av bistanden. Imidlertid ble de norske forpliktelsene gitt på giverlandskonferansen i Tokyo i 2012 fornyet på giverlandskonferansen i Brussel i 2016. Mens samlet internasjonal bistand til Afghanistan falt betydelig i perioden 2015–2021, forble det norske bistandsvolumet høyt.

Afghanistan ble, relativt sett, et noe mindre viktig land i norsk bistand fra 2016. Som vist i figur 3.4 i kapittel 3, ble Syria da det største mottakerlandet, og beholdt denne plassen fram til Ukraina gikk forbi i 2022. Endringene understreker sikkerhetspolitikkens økte betydning for innrettingen også av norsk bistand, noe som er en internasjonal trend. Bistand har siden oppstarten i den tidlige etterkrigstiden til dels vært brukt som et utenriks- og innenrikspolitisk verktøy, både av store giverland som USA og av små land som Norge.136 Afghanistan-innsatsen fra 2001 kan imidlertid forstås som et toppunkt i tendensen til knytting av bistand til sikkerhetspolitiske hensyn, en såkalt «sikkerhetisering,» som for alvor startet etter Den kalde krigens slutt.137 I Afghanistan ble internasjonal og norsk bistand på overordnet, strategisk nivå koblet til krigsinnsats gjennom ISAF. På taktisk nivå var imidlertid Norge påpasselig med å holde sivil og militær innsats adskilt.138 For Norges del var det første gang at et hovedmottakerland også var et land der Norge deltok i en internasjonal militær operasjon.

Kamp mot internasjonal terrorisme var et hovedmål med Afghanistan-bistanden, også i årene 2015–2021. Samtidig forskjøv det geografiske tyngdepunktet i denne kampen seg over tid, og nye aktører kom til. Frammarsjen av Den islamske stat i Irak og Syria gjorde at Afghanistan ble et mindre viktig område. Giverlandene responderte ved å øke bistanden til Syria, mens Afghanistan-bistanden ble redusert. Her var Norge et unntak, som beholdt et høyt bistandsvolum til Afghanistan, samtidig som overføringene til Syria økte kraftig. Prioriteringen av Syria fra 2016, og den senere prioriteringen av Ukraina fra 2022, understreker den økte bruken av bistanden i sikkerhetspolitisk øyemed. Med et voksende bistandsbudsjett basert på 1 prosent av brutto nasjonalinntekt, kunne Norge fortsette å være en generøs giver, også til Afghanistan.

De uttalte norske motivasjonene for bistand til Afghanistan har, til tross for en dominerende sikkerhetspolitisk innramming, vært skiftende gjennom tyveårsperioden. Mens Bondevik II-regjeringen i 2002 understreket nødvendigheten av statsbygging i kampen mot terror, vektla Stoltenberg II-regjeringen andre politiske hensyn med prinsippet om paritet mellom sivil og militær bistand fra 2007, samt den såkalte «norske modellen» om tydelig skille mellom de to.139 Under Solberg-regjeringen fra 2013 ble igjen bistandens rolle i arbeidet mot internasjonal terror understreket, samtidig som migrasjon ble et nytt hensyn fra 2015.

I tillegg til de sikkerhets- og innenrikspolitiske rammene, har Afghanistan-bistanden like fullt også vært drevet av ideelle, solidariske og bistandsfaglige hensyn. Dette har blitt understreket av Afghanistans omfattende behov for bistand og nødhjelp, og understøttet av en tilnærmet tverrpolitisk og offentlig enighet om bistanden som et prioritert politikkområde. Et stort flertall av nordmenn støtter at Norge skal gi bistand til Asia, Afrika og Latin-Amerika.140 Det politiske målet om fremme av kvinners rettigheter og likestilling i Afghanistan har også vært en viktig motivasjon. Det er dessuten sannsynlig at Norges rolle i fredsprosessen i landet har bidratt til at bistanden har blitt holdt på et høyt nivå.

Afghanistan-bistanden stilte ofte norske myndigheter overfor dilemmaer. Et av de største var korrupsjonen. Støtten til politilønninger (LOTFA) fortsatte til tross for at «alle» visste at systemet var svært korrupt. Å kutte støtten til politiet ville ha satt det sivile gjenoppbyggingsprosjektet i fare, fordi politistyrkene var viktige for sikkerheten og krigen mot Taliban.141 Dette illustrer også et annet stort dilemma, nemlig giveres muligheter til å stille krav: Kan en giver få en bistandsmottaker til å gjøre som giveren vil, når giveren samtidig er helt avhengig av at mottakeren har de nødvendige ressursene?142 Dette var dilemmaer som også Norge stod overfor i 2013/2014 og 2020, da Norge reduserte bistandsoverføringene for å markere misnøye med afghanske myndigheters oppfølgning av innsatsen mot blant annet korrupsjon.

I evalueringer og rapporter om den internasjonale bistanden til Afghanistan slås det gjennomgående fast at målene for bistanden var for ambisiøse, at de ofte stod i motstrid med hverandre, at innsatsen fra 50 ulike land og tusenvis av NGOer var for lite koordinert, og at forståelsen av det afghanske samfunnet var for dårlig. Dette er kritikk som også rammer den norske innsatsen. Prioriteringen av kvinner utmerker seg i så måte: Samtidig som kvinner og likestilling var et tverrgående hensyn, viser gjennomgangen av støtten til LOTFA at bistanden kunne ha klare negative konsekvenser for afghanske politikvinner, og at UD og Norad var kjent med dette. Det er også gjennomgående at til tross for at mange ante at den generelle utviklingen i Afghanistan gikk den gale veien, var det lite rom internt for å stille spørsmål ved bistanden. Det var allerede politisk besluttet at bistanden skulle ligge på et høyt nivå. Muligens av samme grunn har utvalget funnet få spor av forsøk i UD og Norad til å lære av, eller justere, innsatsen underveis.

Mens gapene mellom politiske visjoner og realiteter på bakken i Afghanistanbistanden har vært stort, er det likevel ikke mulig å utelukke flere positive resultater. Som skolestudien fra Faryab påpeker, er bortimot alle de norskstøttede skolene fremdeles i bruk i 2025. Bistanden har bidratt til en forbedring av utdanning og helse, spesielt for kvinner og jenter. I tillegg påpekes det av enkelte Afghanistan-forskere at den internasjonale innsatsen gjennom tjue år kan ha ført til langsiktige, positive samfunnsendringer. Det er en mulighet for at yngre generasjoners, spesielt kvinner og jenters, erfaringer med relativt gode betingelser for utdanning, helsetilbud, ytrings- og organisasjonsfrihet samt deltakelse i arbeidslivet i årene 2001–2021 vil ha langvarig virkning, tross utviklingen siden august 2021. Det er også et stort antall afghanere som fikk utdanning og arbeidserfaring, men som flyktet fra landet i 2021 og nå utgjør et stort eksilmiljø. De fortsetter å kjempe for endring i Afghanistan, ikke minst for kvinners rettigheter.

4.5 Lærdommer

Etter 20 års bistandsinnsats i Afghanistan og nærmere 20 milliarder kroner investert, er det mulig å peke på lærdommer på både politisk nivå, og på det praktiske, bistandsfaglige nivået.

Det første Afghanistanutvalget trakk fram flere lærdommer fra årene 2001–2014. Dette omfattet på det politiske nivået at norske myndigheter burde være tydelige på sammenhenger mellom bistand og andre politikkområder, at et høyt bistandsvolum i seg selv ikke burde være et mål, samt at Norge aktivt burde søke å påvirke den større bistandsagendaen i giverfora og samarbeid med likesinnede. På det praktiske nivået anbefalte det første utvalget at UD og Norad måtte vektlegge egen forvaltningskapasitet og resultatrapportering, også fordi flergiverfond var forvaltningsmessig krevende, og at langsiktig og humanitær bistand burde vurderes i sammenheng. Dette utvalget finner at disse lærdommene også står seg for perioden 2015–2021. I tillegg har utvalget funnet få spor av at lærdommene fra NOU 2016: 8 En god alliert har blitt fulgt opp i perioden 2015–2021.

Utvalgets gjennomgang viser at det eksisterte vesentlige avstander mellom de bistandspolitiske ambisjonene og realitetene på bakken i Afghanistan, noe norske politiske og bistandsfaglige myndigheter var klare over. Den lange rekken av Stortingsmeldinger og strategier viser et politikkområde i stadig utvikling, og med utilstrekkelig prioritering mellom stadig nye, til dels skiftende innrettinger. De voksende bistandsbudsjettene har gjort det mulig å legge til nye strategier, samtidig som prioritering ikke har vært nødvendig. Bistanden fortsatte som før, tross skiftende strategier.

Afghanistan-bistanden var rammet inn av en større, sikkerhetspolitisk kontekst, og ble fastsatt på giverlandskonferanser i 2012, 2016 og 2020. Norges ønske om å være en god alliert kan, sammen med det særnorske målet om et bistandsbudsjett tilsvarende 1 prosent av brutto nasjonalinntekt i en periode med høy økonomisk vekst, ha drevet fram et høyt bistandsvolum – i tillegg til de åpenbare afghanske behovene for hjelp. Det norske fredsengasjementet kan også ha bidratt til å holde bistanden på et høyt nivå. Samtidig kan de samme faktorene ha bidratt til at både politisk og faglig nivå hadde relativt stor toleranse for at avstanden forble stor mellom ambisjoner og resultater, uten at dette fikk konsekvenser. Utvalget finner at norske myndigheter bør redusere antall mål og strategier for bistanden og samtidig sørge for at det er bedre sammenheng mellom mål og midler. Samtidig som bistanden setter ideelle mål og sluttilstander, må disse oppnås gjennom realistiske delmål som tar hensyn til lokal kontekst, begrensninger og muligheter.

Som for bistanden til Afghanistan generelt, framstår korrupsjon som en utfordring for alle norsk-støttede sektorer og aktiviteter. Ikke bare ble verdien av norsk støtte redusert, men langt alvorligere var hvordan korrupsjonen undergravde tilliten til afghanske myndigheter, rettsvesen og institusjoner. Manglende vilje til å adressere problemet bidro trolig til republikkens kollaps. Et viktig læringspunkt er at selv om faren for korrupsjon ikke kan fjernes, må den håndteres. Velfungerende institusjoner, opplæring og kontrolltiltak er sentrale forutsetninger for å lykkes i å bekjempe korrupsjon.

Norge hadde en særlig forvaltningsmessig utfordring i at bistandsadministrasjonen ved ambassaden i Kabul ble flyttet hjem fra 2015 på grunn av sikkerhetssituasjonen. Dette reduserte den norske muligheten til å følge opp lokalt i Kabul og Afghanistan, og vanskeliggjorde oppfølging av afghanske NGOer, sivilsamfunn og kvinneorganisasjoner. I tillegg fikk UD og Norad færre inngangspunkter til å forstå utviklingen i landet og for oppfølgning og evaluering. Som det første utvalget anser også dette at UD og Norad bør øke forvaltningskapasiteten, også på ambassader som forvalter bistand. I tillegg mener utvalget at UD og Norad bør vurdere i større grad å involvere lokale aktører og organisasjoner, gjerne i samarbeid med andre givere, for å styrke oppfølging og treffsikkerhet i bruken av bistandsmidler.

Utvalget mener at det begrensede antallet bistandsevalueringer i perioden peker på et behov for styrking av dokumentasjon, resultatvurdering og læring. Styrking av bistandsforvaltningens kapasitet er likevel ikke hele svaret. Evne og vilje til å omsette kunnskap til endringer for forbedret måloppnåelse, er like viktig. På et bistandsfaglig nivå kan det være at regjeringens omorganisering av bistanden i 2023–2024, hvor en stor andel av forvaltningsansvaret for bistandsbudsjettet har blitt overført til Norad, vil kunne imøtekomme noen av disse utfordringene.

I lys av den betydelige størrelsen på norsk bistand til konfliktområder mener utvalget at Stortinget bør øke den parlamentariske kontrollen med bruken av norske bistandsmidler, for eksempel ved å utvide Riksrevisjonens mandat, eller ved å opprette et eget bistandstilsyn. Tematiske områder som ønskes prioritert fra norsk side, som godt styresett og kvinners rettigheter, bør følges særlig opp med tanke på resultater og utfall for bistandsmottakerne.

Utvalget mener videre at en tett kobling mellom sikkerhetspolitikk og bistand kan, som i eksempelet Afghanistan, føre til et høyt bistandsnivå motivert av andre hensyn, som ikke står i forhold til bistandsresultatene i mottakerlandet. Det er ikke unaturlig at norske myndigheter vurderer bistandsinnsats som ett nyttig virkemiddel for å fremme norsk sikkerhet og norske interesser. Det er imidlertid viktig å ta hensyn til at slik prioritering av bistanden kan stå i motsetning til ideelle, solidariske motivasjoner, og i ytterste konsekvens kan de utfordre den folkelige oppslutningen om bistanden.