2 Innledning

Regjeringen oppnevnte 11. oktober 2024 Afghanistanutvalget for å evaluere Norges helhetlige innsats i Afghanistan i perioden 2015–2021. I henhold til mandatet har utvalget tatt utgangspunkt i det forrige Afghanistanutvalgets rapport, som evaluerte Norges innsats i perioden 2001–2014.1 Utvalget vurderer i denne utredningen den norske innsatsen i perioden 2015–2021, herunder bistand, freds- og konfliktdiplomati, militær innsats, og evakueringen fra Kabul i august 2021. Utvalget peker på lærdommer som kan benyttes til planlegging, organisering og gjennomføring av framtidige norske bidrag til internasjonale operasjoner, bistand, freds- og konfliktdiplomati, og kriseberedskap og -håndtering. Videre trekker utvalget lærdommer for oppfølgingen av norsk sivilt og militært personell og deres pårørende, samt av lokalt ansette og andre med tilknytning til Norge i konfliktområder.

2.1 Utvalgets analyse

Det første Afghanistanutvalget vurderte at tre hovedmål lå til grunn for Norges innsats i perioden 2001–2014: å være en god alliert for USA og støtte opp om alliansens engasjement i Afghanistan, å bidra til internasjonal terrorbekjempelse, og å bygge en stabil og bærekraftig afghansk stat. Utvalget vurderer at de tre hovedmålene var gjeldende også for Norges engasjement i perioden 2015–2021, og de utgjør en ramme også for dette utvalgets analyse.

Foruten å kartlegge detaljer rundt forløp, beslutningsprosesser og resultater knyttet til Norges innsats, har utvalget søkt å se engasjement i en bredere internasjonal og historisk kontekst. Engasjementet var del av en epoke etter Den kalde krigens slutt, der interne konflikter i svake stater og transnasjonale trusler framsto som de største utfordringene mot internasjonal sikkerhet. Det var også en epoke der USA i stor grad var alene som supermakt og ledet an i internasjonal politikk. Verden er nå inne i en ny tid, der mer tradisjonelle sikkerhetstrusler dominerer, og rivalisering mellom stormakter, og mellom demokratier og autokratier, preger internasjonal politikk. USAs tilnærming til internasjonale forhold har også tydelig endret seg.

Det er viktig å se Norges Afghanistanengasjement i denne bredere konteksten både fordi den preget engasjementet i perioden utvalget evaluerer, og fordi konteksten har betydning for hvilke lærdommer som kan være nyttige. Utvalget har søkt å trekke lærdommer som kan være relevante for framtidige internasjonale innsatser og framtidig kriseberedskap og -håndtering.

2.2 Utvalgets arbeid

De ti utvalgsmedlemmene har arbeidet i et år, fra 1. november 2024 til 30. oktober 2025, med støtte fra et sekretariat på sju. Utvalget har hatt 13 plenumsmøter, herunder ett digitalt møte. Hele eller deler av utvalget har besøkt Brussel, Kabul, London, New York og Washington.

Utvalgets rapport er i stor grad basert på primærkilder. Utvalget har avholdt mer enn 200 høringer og samtaler med tidligere og nåværende politikere og embetspersoner fra blant annet Afghanistan, Norge og USA, representanter for internasjonale organisasjoner som FN og NATO, for afghanske, norske og internasjonale ikke-statlige organisasjoner (NGOer), samt for Taliban. Utvalget har videre møtt afghanske menneskerettighetsforkjempere og entreprenører, norske og internasjonale akademikere, og militære veteraner fra Afghanistan, Norge, Storbritannia og USA. Ingen utvalget intervjuet er referert i teksten, men en liste over alle navnene som kan offentliggjøres, er gjengitt i vedlegg 2. Utvalget retter en stor takk til alle som har stilt til høring, for deres åpenhet og dermed uvurderlige bidrag til utvalgets arbeid.

Utvalgets møter med tidligere president Hamid Karzai, tidligere nasjonal sikkerhetsrådgiver Hamdullah Mohib, Afghanistankomiteens medarbeidere i Kabul og tidligere medlem av Talibans politiske kommisjon Khairullah Khairkhwa.

Foto: sekretariatet.

I tråd med mandatet har utvalget hatt tilgang til et omfattende skriftlig kildemateriale. Det har inkludert arkivmateriale fra Forsvarsdepartementet, Justis- og beredskapsdepartementet (JD), Utenriksdepartementet (UD), Forsvaret, Etterretningstjenesten, NATO, Riksarkivet og Utlendingsdirektoratet (UDI). Utvalget har med noen begrensninger hatt tilgang til regjeringsdokumenter fra regjeringen Solberg og til referater fra møter i Den utvidede utenriks- og forsvarskomite. I tillegg mottok utvalget et omfattende og verdifullt kildemateriale fra UD i sluttfasen av arbeidet som ikke var arkivert i UDs arkiv.

I et krigsherjet land som Afghanistan er statistikk vanskelig. De fleste tall om forhold i Afghanistan som er gjengitt i denne NOUen, er derfor usikre. Usikkerheten er imidlertid også i noen grad knyttet til norsk innsats. Delvis er det et resultat av at statistikk eller oversikter ikke ble ført, delvis av at det er vanskelig å sammenstille et detaljert og komplisert tallmateriale.

Utvalget har engasjert Adam Pain, Afghanistan Analysts Network, Afghanistankomiteen med støtte fra Orzala Nemat, og Vilde Opdan Yttereng for å skrive støtteutredninger. De vil bli tilgjengeliggjort på internett sammen med utvalgets rapport. Videre har utvalget hatt to vitenskapelige assistenter, Anna Maeve Ellis og Sunniva Jægtvik. Kartene i rapporten er laget av Markus Brustad ved Krigsskolen og Søren Munch hjalp med språkvask. Utvalget er svært takknemlig for hjelpen alle disse har gitt.

Utvalget har besøkt NATOs hovedkvarter i Brussel og møtt blant annet tidligere Special Inspector General for Afghanistan Reconstruction (SIGAR) John Sopko i Washington D.C.

Foto: sekretariatet.

Utvalget er videre takknemlig for hjelpen fra ambassadene i Islamabad, London og Washington, samt Norges delegasjoner til FN i New York og NATO i Brussel, som bisto med å få på plass verdifulle møter og program. Takk også til EUs utenrikstjeneste og delegasjon i Kabul for fleksibilitet og gjestfrihet under utvalgets besøk. Utvalget vil også takke for velvillig støtte til utvalgets arbeid fra Etterretningstjenesten, Forsvarets spesialstyrker, Innvandringsavdelingen i JD, UDI og Teknisk redaksjon i Departementenes sikkerhets- og serviceorganisasjon.

Utvalgets møter med tidligere amerikansk forsvarsminister James Mattis, tidligere amerikansk spesialrepresentant Zalmay Khalilzad, tidligere statsminister Erna Solberg og lederne for den amerikanske Afghanistan War Commission Shamila N. Chaudhary og Colin Jackson.

Foto: sekretariatet.

2.3 Disposisjon

Utvalgets rapport består av 9 kapitler. Kapittel 1 er sammendraget og dette kapittelet innledningen. Kapittel 3 tegner opp «det store bildet» for å plassere Norges engasjement i Afghanistan i et bredere, internasjonalt og historisk perspektiv. Kapittel 4–8 går i dybden på ulike deler av den norske innsatsen i perioden: bistand, freds- og konfliktdiplomati, Forsvarets innsats, evakueringen fra Kabul, og oppfølging av norsk personell og afghanske borgere evakuert til Norge. I kapittel 9 drøfter utvalget perspektiver og lærdommer. Rapporten har 3 vedlegg: lærdommer, høringsliste og utvalgets mandat.