9 Rammer for andre delutredning

9.1 Innledning

Kommunesektoren er i kontinuerlig omstilling for å kunne tilby gode tjenester. Sektoren står likevel overfor økte omstillingsbehov i møte med blant annet knapphet på arbeidskraft og demografiske endringer. Utsiktene til mindre økonomisk handlingsrom forsterker omstillingsbehovet. Sektoren møter samtidig statlig styring i et omfang som begrenser handlingsrommet til effektiv ressursbruk og fleksibel bruk av personell. Videre er det relativt store forskjeller i effektivitet mellom ulike kommuner allerede i dag. Dette indikerer at det i mange kommuner er potensial for mer effektiv drift også uavhengig av den statlige styringen.

Med utgangspunkt i dette utfordringsbildet er kommisjonen blant annet bedt om å foreslå endringer i statens styring av kommunesektoren som legger til rette for god ressursbruk, fleksibel bruk av personell og effektiv oppgaveløsning. I denne delutredningen beskrives blant annet dagens situasjon og utfordringsbildet framover. På bakgrunn av dette foreslås det enkelte tiltak for å redusere den statlige styringen. Disse grepene vil være et steg i riktig retning, og er tiltak som er mulig å foreslå allerede nå.

I det videre arbeidet vil kommisjonen vurdere ytterligere endringer i dagens styring av kommunesektoren. En annen, og kanskje større, del av kommisjonens arbeid vil handle om å vurdere tiltak på et mer systematisk og overordnet nivå. Det å gjøre enkeltendringer i dagens virkemiddelbruk vil kunne redusere den statlige styringen noe og gi økt handlingsrom på kort sikt, men vil i liten grad bøte på systemutfordringene på nasjonalt nivå som har bidratt og vil kunne bidra til å øke den statlige styringen igjen. Kommisjonen mener det er behov for et institusjonelt rammeverk som bidrar til at statens styring framover i større grad er samordnet og utøves i tråd med rammestyringsprinsippet, både i regjering og Storting, og der summen av styringstiltak ses i sammenheng med de fastsatte økonomiske rammene.

Kommisjonen er også bedt om å vurdere og foreslå tiltak om det er andre forhold som binder kompetanse unødvendig, bidrar til unødvendig høye kostnader eller til lite effektiv oppgaveløsning i kommuner og fylkeskommuner. Dette kan gjelde både statlige og kommunale tiltak.

Kommisjonen vil i dette kapittelet gi noen foreløpige signaler om det videre arbeidet med den andre delutredningen. Kommisjonen understreker at dette må ses på som foreløpige vurderinger, og ikke som en endelig oversikt over hva kommisjonen vil gå nærmere inn på. Eventuelle tiltak vil kunne ha konsekvenser for både staten, kommunene og innbyggerne. I tråd med mandatet vil dermed en viktig del av arbeidet være å vurdere og redegjøre for konsekvensene av eventuelle tiltak, herunder for kvalitet og likeverd i tjenestene.

9.2 Statens styring av kommunesektoren

9.2.1 Innledning

Kommunesektoren står i dag overfor omfattende og til dels detaljert statlig styring gjennom blant annet lover, forskrifter, retningslinjer, veiledere, øremerkede tilskudd med videre. Sterk statlig styring innskrenker lokalt handlingsrom, binder ressurser og kan være til hinder for effektiv og fleksibel bruk av personell. Sektorisert og sterk statlig styring kan skape barrierer for kommunenes mulighet til å tilby og utvikle helhetlige og virkningsfulle tjenester for innbyggerne.

I denne første delutredningen foreslås det enkelte endringer i den juridiske og økonomiske styringen av kommunesektoren. For de økonomiske virkemidlene er det gjort en noe større gjennomgang, med særlig søkelys på landsdekkende tilskudd som finansierer ordinære kommunale oppgaver. På bakgrunn av dette foreslår kommisjonens flertall at en rekke øremerkede tilskudd avvikles og at midlene flyttes over i kommunesektorens rammetilskudd (innlemming). Dette er tilskudd som etter flertallets vurdering ikke oppfyller kriteriene for unntak fra rammefinansieringsprinsippet. Både ytterligere innlemminger og andre tiltak for bedre økonomisk styring kan være aktuelt for kommisjonen å vurdere videre i andre delutredning.

For de juridiske virkemidlene har vurderingen i første delutredning vært avgrenset til enkelte styringsvirkemidler der det etter flertallets vurdering foreligger et tilstrekkelig kunnskapsgrunnlag for å foreslå konkrete endringer. Kommisjonen vil arbeide videre med mulige endringer i den juridiske styringen av kommunesektoren i andre delutredning. Det er denne typen styring som etter kommisjonens vurdering i størst grad innskrenker det lokale handlingsrommet, binder ressurser og hindrer effektiv og fleksibel oppgaveløsning. Samtidig kan slik styring være et virkningsfullt virkemiddel for å sikre et gitt nivå på tjenestetilbudet på tvers av kommuner.

Det pågår prosesser knyttet til styringen av kommunesektoren også i andre nordiske land. Selv om overføringsverdien til norske forhold vil variere, er det relevant å se hen til dette i kommisjonens videre arbeid. I tillegg vil kommisjonen se på bruk av pedagogiske virkemidler og hvordan disse samspiller med den juridiske styringen, blant annet når det gjelder bruken av veiledere, faglige retningslinjer med videre.

En sentral del av utfordringsbildet og bakgrunnen for at kommisjonen ble satt ned, er blant annet de ventede utfordringene endret demografi og knapphet på arbeidskraft vil føre til. De store velferdsområdene utgjør hoveddelen av kommunenes aktivitet, og står for en betydelig andel av kommunenes etterspørsel etter arbeidskraft. Kommisjonen vil derfor legge hovedvekt på kommunenes rolle som tjenesteyter. Detaljert statlig styring får konsekvenser for det berørte tjenesteområdet, men også for kommunenes muligheter til å prioritere andre tjenesteområder som ikke er underlagt tilsvarende stram styring. Dette hensynet tilsier at det bør være en balanse mellom de store velferdsområdene når det gjøres lettelser i den statlige styringen.

Kommunenes rolle innenfor samfunnsutvikling, som omfatter blant annet arealforvaltning og samfunnssikkerhet, er mindre arbeidsintensiv enn tjenesteproduksjonen. Disse oppgavene kjennetegnes også av at konsekvensene av beslutningene kommunen tar, strekker seg utover den enkelte kommune og også påvirker kommende generasjoner (eksterne virkninger), noe som ikke nødvendigvis vektlegges tilstrekkelig av den enkelte kommune. Samtidig er det et område som i mindre grad enn de store velferdstjenestene er regulert og styrt gjennom lovgivning i dag. Det vil likevel være behov for å se på hvordan kommunenes evne til å utøve sitt ansvar som samfunnsutvikler kan styrkes ved at statens styring innrettes på en annen måte. Også på dette området er det utfordringer med mangel på kapasitet i kommunesektoren som vil kunne øke i årene framover. I arbeidet med andre delutredning vil kommisjonen derfor vurdere forenklinger i regelverk som kan resultere i mer effektiv ressursbruk også her.

Selv om også fylkeskommunene opplever utfordringer innenfor blant annet videregående opplæring, berøres det øvrige tjenestetilbudet i fylkeskommunene i mindre grad av befolkningsendringene. I lys av dette vil styringen av kommunene være hovedfokus for kommisjonens videre arbeid.

Kommisjonen vil konsentrere arbeidet om såkalte kommuneplikter. Annet regelverk berører også kommunesektoren. Eksempler på dette er blant annet offentlighetsloven, innkjøpsbestemmelser og lovverk knyttet til personvern. Selv om disse regelverkene ivaretar viktige formål og hensyn, kan det også være elementer i disse lovverkene som binder personell og er til hinder for effektiv oppgaveløsning. Det å vurdere endringer i slik sektorovergripende lovgivning krever imidlertid grundig utredning og reiser flere prinsipielle spørsmål, som ligger utenfor hva kommisjonen har kapasitet eller kompetanse til å gjøre. Dersom det er enkelte bestemmelser i slikt regelverk som rammer kommunesektoren særskilt hardt, kan det imidlertid være aktuelt å drøfte dette.

Det er etter kommisjonens vurdering behov for en mer samordnet og helhetlig statlig styring som styrker kommunenes og fylkeskommunenes evne til å ivareta sitt ansvar i tråd med kommunelovens formålsbestemmelse. Dette må gjøres på en måte som sikrer nasjonale hensyn som likeverd og rettssikkerhet. Systemet må legge til rette for at både regjering og Storting styrer på en helhetlig og koordinert måte i tråd med rammestyringsprinsippet og prinsippene som er nedfelt i kommuneloven, slik at sektoren gis reelt handlingsrom til å løse sine oppgaver og tilpasse tjenestetilbudet til lokale utfordringer og behov, herunder at summen av styringstiltak ses i sammenheng med de fastsatte økonomiske rammene. Et slikt rammeverk kan eksempelvis omfatte utrednings- og beslutningsprosesser knyttet til lovarbeid, systemer for samordning og koordinering og systemer for evaluering.

Arbeidet vil reise flere vanskelige og prinsipielle problemstillinger, hvor ulike hensyn og mål må veies opp mot hverandre. Økt rammestyring gir sektoren økt frihet til å disponere ressurser og tilpasse tjenestetilbudet til lokale forhold og behov. Dette kan gi bedre ressursbruk og prioritering samlet sett, og et tjenestetilbud mer tilpasset lokale forhold. Det kan imidlertid også innebære at det må aksepteres noe større forskjeller i utforming av, innhold i og kvalitet på tjenestetilbudet fra kommune til kommune.

Økt grad av rammestyring forutsetter samtidig at kommunene har kapasitet og kompetanse til å utnytte og forvalte den friheten de gis. Generalistkommuneprinsippet innebærer at alle kommuner har ansvar for de samme oppgaver og krav, og kommisjonen legger til grunn at dette prinsippet ligger fast. Sektoren består imidlertid av kommuner med svært ulike forutsetninger for å levere det tjenestetilbudet som forventes av dem. Mange kommuner har små fagmiljøer og utfordringer med mangel på kompetanse og kapasitet. Dette kan være en driver for detaljert statlig styring av kommunesektoren. Kommunestruktur omtales nærmere i punkt 9.3.

Den statlige styringen er etter kommisjonens vurdering preget av at sektorinteresser ønsker best mulig kvalitet og mest mulig ressurser til sitt tjenesteområde. I møte med økende knapphet på ressurser og arbeidskraft, er det ikke gitt at det kan forventes utvidelser og kvalitetsøkning i tjenestetilbudet i årene framover. Kommunene må lede an i omstillinger av tjenestetilbudene. Det vil bli aktuelt både å gi tjenester på annen måte og å redusere nivået, og det kan være tjenester kommunen ikke lengre skal gi. I lys av dette er det etter kommisjonens vurdering behov for å vri fokus bort fra å kun styre med mål om best mulig kvalitet på det enkelte tjenesteområdet, og over til hvordan det kan legges til rette for et likeverdig og helhetlig tjenestetilbud hvor tjenesteområdene ses mer i sammenheng. Et grunnleggende premiss vil være at kommunene kan prioritere behovene til de gruppene i samfunnet som trenger det mest, slik at de mest sårbare gruppene i samfunnet ivaretas.

9.2.2 Tiltak på systemnivå

Mer helhetlig styring

Dagens styring av kommunesektoren preges av sektoransvarsprinsippet, og er fragmentert og lite samordnet. De fleste av statsforvaltningens 17 departementer og de 72 fagdirektoratene har ansvar for lovgivning og veiledning rettet mot kommunesektoren, og gir kommunerettede oppdrag til statsforvalterne innenfor sine ansvarsområder. Dette fører til manglende oversikt over og oppmerksomhet om det samlede styringstrykket, og konsekvensene dette har for det samlede tjenestetilbudet. Det kan også bidra til å skape et gap mellom hva staten og innbyggerne forventer, og hva sektoren reelt sett er i stand til å levere. Den sektorvise, fragmenterte styringen kan også bidra til at styringen oppleves uforutsigbar og lite koordinert fra statens side. Kommisjonen vil se på tiltak som kan legge til rette for at statens styring av kommunesektoren samordnes og koordineres i større grad, og at konsekvensene av det samlede styringstrykket blir belyst og vurdert. Tiltak for å gi økt forutsigbarhet i den statlige styringen vil være en del av dette. En vurdering av konsultasjonsordningen mellom stat og kommune vil også kunne inngå i dette arbeidet.

Dagens beslutningssystemer er bedre lagt til rette for helhetlig styring når det gjelder økonomiske virkemidler enn juridiske virkemidler – både i regjering og Storting. Finansieringen av sektoren gjennom frie inntekter og bruk av øremerkede tilskudd på ulike områder kan vurderes samlet i regjeringens budsjettprosess. Tilsvarende behandler Stortinget den økonomiske styringen samlet i finanskomiteen. Dagens omfang og praksis når det gjelder øremerkede tilskudd gir likevel grunn til å stille spørsmål ved den helhetlige styringen også av økonomiske virkemidler.

For regelverksutvikling finnes det i dag ingen tilsvarende koordinerende mekanisme. Lovarbeid baseres ofte på omfattende utredninger som isolert sett kan gi et godt beslutningsgrunnlag i den enkelte sak. Arbeidet skjer imidlertid som hovedregel løpende og innenfor den enkelte sektor. Selv om større lovendringer behandles i regjeringen, skjer dette i liten grad samlet. Tilsvarende behandler Stortinget lovendringer stykkevis og delt i den enkelte fagkomite. Systemet legger dermed i liten grad til rette for å gjøre sektorovergripende vurderinger og se ulike lover og det samlede juridiske styringstrykket i sammenheng når nye lovforslag behandles.

Det er altså innenfor den juridiske styringen dagens systemer er lengst unna å legge til rette for en helhetlig og samordnet styring. Det er behov for å utvikle bedre systemer og rutiner for en mer helhetlig statlig styring av kommunesektoren, både for økonomiske og juridiske virkemidler. Dette gjelder både i regjering og Storting. Kommisjonen understreker at dette ikke skal innebære dårligere utredningskvalitet.

Prinsipper for statlig styring

Dagens prinsipper for statlig styring av kommuner og fylkeskommuner, som til dels er nedfelt i kommuneloven § 2-2, er etter kommisjonens vurdering gode. Veilederen fra Kommunal- og distriktsdepartementet er også et godt utgangspunkt for å vurdere hvordan styringen bør innrettes. Det kan likevel være aktuelt å vurdere endringer og presiseringer i både regelverk og veiledning for å legge til rette for bedre ivaretakelse av det kommunale selvstyret og etterlevelse av rammestyringsprinsippet. Det kan eksempelvis være aktuelt å se på innretningen på og veiledningen knyttet til forholdsmessighetsprinsippet, eller om kriteriene for bruk av øremerkede tilskudd bør justeres.

Dagens prinsipper for statens styring av kommunesektoren er tverrsektorielle, og skiller ikke mellom styring på ulike fag- og tjenesteområder. Det kan imidlertid være særegenheter eller hensyn som tilsier at den statlige styringen bør differensieres i noe større grad på tvers av de kommunale ansvarsområdene. I vurderingen av dette kan det blant annet være relevant å se hen til Vabos og Borges drøfting av eksterne virkninger som begrunnelse for statlig styring, som framgår av vedlegg til denne utredningen.

Utredning og evaluering

Gjennom blant annet utredningsinstruksen og veilederen for statlig styring av kommunesektoren, stilles det krav til hvilke spørsmål som skal vurderes og hensyn som skal vektlegges når det vurderes nye tiltak og virkemidler som berører kommunesektoren. Kommisjonen mener disse dokumentene er gode, men at etterlevelsen i mange tilfeller er mangelfull. Statlige tiltak, og særlig regulatoriske forslag, er ofte mangelfullt utredet.1 Dette gjør det krevende å vurdere om de styringsvirkemidlene som benyttes, er nødvendige og forholdsmessige. Stortinget har de siste årene vedtatt nye lovregler som innebærer en formell og rettslig styrking av det kommunale selvstyret. En forskningsrapport bestilt av KS viser imidlertid at det er lite som tyder på at dette har medført endringer i hvordan statsforvaltningen arbeider mot kommunesektoren, og at det er vanskelig å si noe konkret om hvorvidt det har hatt betydning for nyere lovgivningsprosesser.2

Når det gjelder krav til hva som skal utredes, vil det med økende knapphet på arbeidskraft bli særlig viktig å analysere hvordan tiltak påvirker etterspørselen etter arbeidskraft. Det kan være aktuelt for kommisjonen å vurdere tiltak for bedre utredninger. Dette kan for eksempel være forsterkede krav til utredning av personellmessige konsekvenser av forslag om nye virkemidler, både for kommunesektoren samlet og for grupper av kommuner.

Statens styring av kommunesektoren bør i så stor grad som mulig være kunnskapsbasert. Dette innebærer blant annet at den bør baseres på kunnskap om effekt og virkning av ulik virkemiddelbruk. Det må også tas hensyn til at kommunene har til dels svært ulike forutsetninger for å ta imot og følge opp statens styring. Virkemidler som systematiske evalueringer er eksempler på tiltak som kan bidra til dette. Det er også viktig å ha systemer for å bidra til at tiltak og virkemidler som ikke fungerer eller virker etter hensikten blir vurdert fjernet. Økt bruk av såkalte solnedgangsbestemmelser, det vil si lovbestemmelser som oppheves automatisk på et tidspunkt dersom de ikke aktivt videreføres, kan være ett mulig tiltak for å legge til rette for dette.

Forsøk

Forsøk etter forsøksloven er et virkemiddel for å teste ut nye måter å løse oppgaver på, gjennom fritak fra regelverk. Dette kan bidra til innovasjon og utvikling i tjenestetilbudet. Det gir også en anledning til å teste ut og vurdere effekter av alternative løsninger og arbeidsformer, før det eventuelt gjøres endringer for sektoren som helhet. Forsøk kan dermed også være et verktøy for å skaffe kunnskap om konsekvenser av endret statlig styring. Endringer både i og utenfor forsøksloven som åpner for å gjennomføre forsøk i større grad og på flere områder, er et mulig tiltak det kan være aktuelt å vurdere nærmere. Dette bør også ses i sammenheng med evalueringen av forsøksordningen for kommuner og fylkeskommuner, som blant annet trekker fram at mulighetsrommet og begrensningene i forsøksloven trolig ikke er tilstrekkelig forstått i kommunesektoren.3

Statlig kontroll med kommunene

Rapportering, dokumentasjon og tilsyn er sentrale virkemidler i statens kontroll av kommunesektoren. Andre former for statlig kontroll med kommunal virksomhet er ordningen med statlige innsigelser til kommunale planvedtak etter plan- og bygningsloven og lovlighetskontroll etter kommuneloven. I tillegg gir forvaltningsloven klagerett på enkeltvedtak, og i mange tilfeller er det statlige organer som er klageinstans. Også ordninger som i utgangspunktet er en rettsvernordning for visse grupper (som klagesaker), vil som system ha en effekt som statlig kontroll med kommunene.

Statens behov for å kontrollere at kommunene utfører sine lovpålagte oppgaver og at innbyggerne får oppfylt sine rettigheter, er legitimt. Det er altså ikke et spørsmål om hvorvidt staten skal drive kontroll med kommunene, men om hvordan kontrollen innrettes. Kontrollvirksomheten bør utformes og gjennomføres på en effektiv og hensiktsmessig måte, som både tar hensyn til brukernes behov og samtidig ivaretar det lokale selvstyret. Det kan være aktuelt for kommisjonen å se nærmere på om dagens kontrollvirksomhet er innrettet i tråd med dette, eller om det bør vurderes endringer i denne. Kontrollvirksomheten må også ses i sammenheng med kommunenes egne kontrollordninger og innbyggernes kontroll gjennom valg og gjennom den løpende mediedekning de fleste kommuner er omfattet av.

Oppfølging av kommuner med utfordringer

En konsekvens av generalistkommuneprinsippet er at den statlige styringen kan bli tilpasset de kommunene som har størst utfordringer med å løse oppgavene de er tillagt. Resultatet kan bli at sektoren som helhet får en mindre oppgaveportefølje eller styres mer detaljert enn det som er nødvendig for mange kommuner, for å sikre et minimumstilbud i kommunene med størst utfordringer. Bedre og mer målrettet oppfølging av kommuner med utfordringer, innenfor rammene av generalistkommuneprinsippet, kan legge til rette for en bred oppgaveportefølje og økt rammestyring for sektoren samlet sett.

Generalistkommuneutvalget anbefalte utredning av en særskilt oppfølgingsordning for kommuner med store og vedvarende utfordringer.4 I områdegjennomgangen for økt rammestyring av kommunesektoren anbefalte også DFØ tiltak for en mer målrettet og styrket oppfølging av kommunene, særlig overfor kommuner med utfordringer med kapasitet og kompetanse.5 Regjeringen har i kommuneproposisjonen for 2026 varslet at det skal utredes en særskilt oppfølgingsordning for kommuner med store og vedvarende utfordringer.6

9.2.3 Dagens virkemiddelbruk

I andre delutredning vil kommisjonen vurdere flere endringer i dagens styring av kommunesektoren. Innledningsvis i dette kapittelet har kommisjonen drøftet overordnede rammer for det videre arbeidet. Nedenfor redegjøres det for enkelte temaer det innenfor disse rammene kan være aktuelt å se nærmere på. Kommisjonen understreker at dette er foreløpige vurderinger. Det er ikke gitt at alle disse temaene vil vurderes i detalj, og det kan være andre temaer som kan være aktuelle for nærmere vurdering.

I kapittel 7 har kommisjonen beskrevet et utgangspunkt for vurdering av endringer i den juridiske styringen, som også vil ligge til grunn for og videreutvikles i andre delutredning. Det innebærer blant annet at det legges vekt på i hvor stor grad et styringstiltak hindrer lokale prioriteringer.

For vurderingen av eventuelle ytterligere endringer i den økonomiske styringen vil kommisjonen, som i første delutredning, ta utgangspunkt i kriteriene for unntak fra rammefinansiering som er beskrevet i Kommunal- og distriktsdepartementets veileder for statlig styring av kommunesektoren.

Bemanningsnormer og kompetansekrav

Bemanningsnormer og kompetansekrav legger føringer for hvilke innsatsfaktorer en kommune må benytte i tjenestetilbudet. Slik regulering er ment å sikre en gitt ressursinnsats eller en gitt kompetanse på områdene som reguleres. Dette utgjør imidlertid detaljert styring som legger sterke føringer for ressursbruk, og kan være til hinder for effektiv oppgaveløsning og fleksibel bruk av personell. I andre delutredning vil kommisjonen vurdere om det er flere slike bestemmelser som bør endres enn de som er omtalt i første delutredning. Kommisjonen vil som del av dette se nærmere på normene i barnehagesektoren. Det kan også være aktuelt å se nærmere på blant annet kompetansekrav knyttet til bruk av tvang og i helse- og omsorgssektoren og språkkrav for helsepersonell med yrkeskvalifikasjoner fra land utenfor EØS og Sveits.

Rettighetsfesting og formalkrav

Økt rettighetsfesting har vært en utvikling over mange år. Dette er nærmere beskrevet i kapittel 4. Rettighetsfesting er ment å sikre innbyggerne gitte goder og bidra til et mer likeverdig tjenestetilbud.

Rettighetsfesting innebærer ofte krav og føringer for kommunen som i praksis er strenge formalkrav og som gir mer byråkrati. Slike krav er i mange tilfeller godt begrunnet, men kommisjonen mener det er grunn til å vurdere om dette kan reduseres på noen områder, slik at kommunen kan produsere tjenestene mer effektivt og vri ressursene fra administrasjon til selve tjenesteutførelsen. Dette kan for eksempel være omfattende krav til rapportering eller dokumentasjonskrav. Det kan også være krav til saksbehandling og enkeltvedtak der det kanskje ikke er nødvendig.

Det er oppnevnt flere offentlige utvalg med berøringspunkter til kommisjonens arbeid. Det er blant annet satt ned et ekspertutvalg om brukerstyrt personlig assistanse (BPA). Kommisjonen ser at det er utfordringer med forutsigbarhet i BPA-ordningen, blant annet som følge av at kommunale vedtak vedrørende BPA i forholdsvis stor grad blir overprøvd av statsforvalteren ved klagebehandling.7 Det er etter kommisjonens vurdering behov for å vurdere tiltak som kan gjøre ordningen mer forutsigbar, også økonomisk, for kommunesektoren. Det er også behov for å avklare den interne spenningen som ligger i rettighetsfestingen av BPA. På den ene siden ses BPA på som et viktig bidrag til likeverd, likestilling og samfunnsdeltakelse.8 Samtidig skal det å få organisert den personlige assistansen som brukerstyrt personlig assistanse, ikke utløse høyere timetall enn ved tradisjonell tjenesteorganisering hjemlet i helse- og omsorgstjenesteloven.

Kommisjonen legger til grunn at dette er noe det nylig nedsatte ekspertutvalget vil vurdere, og kommisjonen vil ikke vurdere spørsmål knyttet til BPA i det videre arbeidet. Videre er det satt ned et utvalg som skal utrede ny pasient- og brukerrettighetslov. Det framgår av utvalgets mandat at det skal ha dialog med Kommunekommisjonen.

Andre krav i sektorlovgivningen

I tillegg til de konkrete juridiske virkemidlene nevnt over, kan det være aktuelt å se nærmere på andre krav og bestemmelser i sektorlovgivningen som oppleves som barrierer for at kommunene kan forvalte sine ressurser på en måte som gir et helhetlig og brukertilpasset tjenestetilbud. Det kan eksempelvis være aktuelt å foreslå endringer dersom regelverk i unødvendig stor grad er til hinder for effektiv og fleksibel ressursbruk, eller i unødvendig grad legger føringer for kommunenes oppgaveløsning. I vurderingen vil det også legges vekt på kommisjonens vurdering av at det er behov for å vri fokus bort fra å kun styre med mål om best mulig kvalitet på det enkelte tjenesteområdet, og over til hvordan vi kan legge til rette for et likeverdig og helhetlig tjenestetilbud hvor tjenesteområdene ses mer i sammenheng.

Plan- og bygningsloven

Kommisjonens hovedfokus vil være endringer i statens styring innen de store velferdsområdene. Det kan imidlertid også være aktuelt å vurdere forenklinger i noen av plan- og bygningslovens (med forskrifter) bestemmelser, som kan bidra til at planfaglig kapasitet i kommunene kan utnyttes mer effektivt. Mange kommuner har behov for å frigjøre kapasitet til oppdatering av overordnede arealplaner, noe som vil kunne redusere behovet for dispensasjoner og øke kvaliteten på vurderinger av innsendte planforslag. Slike forenklinger kan for eksempel være knyttet til gjeldende lovs krav om planstrategi og planprogram, samt prosesskrav til mindre og moderate endringer i gjeldende planer.

Veiledere, faglige retningslinjer m.m.

Det finnes i dag et stort omfang av pedagogiske virkemidler, som veiledere og faglige retningslinjer. Disse kan være til god hjelp for kommunesektoren og vil kunne spille en enda viktigere rolle dersom det gjøres lettelser i den statlige styringen. På noen områder vil eksempelvis pedagogiske virkemidler kunne vurderes som erstatning for juridiske krav, for å redusere den juridiske styringen.

Det er imidlertid en risiko for at veiledere og retningslinjer i praksis blir oppfattet som normerende selv om de er ment som råd og støtte. Dette er blant annet relevant i tilknytning til hvordan forsvarlighetskrav operasjonaliseres innenfor helse og omsorg.

Det kan også være grunn til å se nærmere på uklarheter knyttet til ulike dokumenter (veiledere, retningslinjer, planer osv.) omtalt i lov, men hvor det ikke er tilstrekkelig klargjort om de skal være bindende eller ikke, altså om de skal være forskrifter eller ikke.

Det kan også være aktuelt å vurdere nærmere hvorvidt helse- og omsorgstjenestelovens §12-5, som omhandler Helsedirektoratets oppgave med å utvikle, formidle og vedlikeholde nasjonale faglige retningslinjer og veiledere, bidrar til utydelighet om disse dokumentenes juridiske status.

Øremerkede tilskudd

Kommisjonen vil vurdere behov for ytterligere endringer i den økonomiske styringen i andre delutredning. Det er blant annet aktuelt å vurdere ytterligere tilskudd for innlemming, herunder ulike investeringstilskudd. Kommisjonen vil også vurdere det øremerkede tilskuddet til ressurskrevende tjenester nærmere. Vurderingen vil kunne omfatte både innlemming, forenklinger og endringer i forvaltningsansvaret for ordningen. Tilskuddsordningen gjelder for tjenestemottakere til og med det året de fyller 67 år. I tråd med avgrensningene for kommisjonens arbeid beskrevet i punkt 9.3, vil ikke kommisjonen vurdere denne 67-årsgrensen. Dette vurderes primært å være et spørsmål om sektorens totale økonomiske ramme.

Det kan også være aktuelt å vurdere andre forhold ved den økonomiske styringen. Kommisjonen vil blant annet se nærmere på problemstillinger knyttet til tilskudd som utbetales etterskuddsvis.

9.3 Andre forhold

Kommisjonen er bedt om å vurdere og foreslå tiltak om det er andre forhold som binder kompetanse unødvendig, bidrar til unødvendig høye kostnader eller til lite effektiv oppgaveløsning i kommuner og fylkeskommuner. Første delutredning er avgrenset til å se på statens styring av kommunesektoren og behov for endringer i denne. I andre delutredning vil kommisjonen også se nærmere på andre forhold som har betydning for effektiviteten i sektorens oppgaveløsning. Eksempler på dette kan være oppgaveomfang, lokal beskatningsfrihet, kommunestruktur, interkommunalt samarbeid, bruk av arbeidskraft, konkurranseutsetting, brukervalgsordninger og privatisering, digitalisering og annen bruk av teknologi, partssamarbeid, kommunale rapporteringspålegg og administrativ byrde samt forholdet mellom politisk ledelse og administrasjonen i kommunene.

I det videre arbeidet vil kommisjonen både se på forhold som staten kan påvirke, og på hva kommunesektoren selv kan gjøre for å løse sine oppgaver og utnytte sine ressurser på en hensiktsmessig måte. En del forhold påvirkes av både hva staten og kommunesektoren gjør, og vil avhenge av et samspill mellom forvaltningsnivåene.

Temaet er bredt og favner en rekke store og prinsipielle problemstillinger. Det vil være behov for å avgrense hvilke spørsmål og problemstillinger kommisjonen går nærmere inn i. Kommisjonen legger blant annet dagens forvaltningsnivåer, og oppgavefordelingen mellom dem, til grunn. Begrunnelsen for en desentralisert oppgaveløsning er nærmere beskrevet i kapittel 2. For at dette systemet skal fungere godt og etter intensjonen, bør sektoren fortsatt ha en bred oppgaveportefølje. Generalistkommuneprinsippet vil også bli lagt til grunn for kommisjonens videre arbeid. Dette spørsmålet ble nylig grundig drøftet og vurdert av Generalistkommuneutvalget.

Kommisjonen vil som utgangspunkt heller ikke vurdere spørsmål som omhandler nivået på kommunesektorens inntektsramme, eller hvordan denne rammen fordeles gjennom inntektssystemet. Nivået på sektorens inntekter er i stor grad et spørsmål om politiske prioriteringer, og gjenstand for vurdering i de årlige statsbudsjettene. Inntektssystemet er nylig gjennomgått og vurdert av Inntektssystemutvalget, og kommisjonen ser det ikke som hensiktsmessig å gå nærmere inn på dette nå. Hovedproblemstillingen for kommisjonen vil derfor være å vurdere forhold som påvirker effektiviteten innenfor den til enhver tid gitte økonomiske ramme for den enkelte kommune.

9.3.1 Forhold staten kan påvirke

Statsforvalternes rolle

Som statens representant i fylkene er statsforvalterne et viktig bindeledd mellom kommunene og sentrale myndigheter. Statsforvalteren skal følge opp vedtak, mål og retningslinjer fra Storting og regjering. De kontrollerer også kommunenes virksomhet og er klageinstans for mange kommunale vedtak. Statsforvalteren har også en viktig rolle i å gi råd og veiledning til kommunene, og i å bidra til å samordne, forenkle og effektivisere den statlige virksomheten. Det kan være aktuelt for kommisjonen å se nærmere på hvordan statsforvalterne utøver sin rolle, herunder hvordan oppdragene tolkes og utøves, og på hvorvidt det er variasjon i dette mellom embetene.

Interkommunale samarbeid og kommunesammenslåing

Kommunesektoren består av mange og til dels små kommuner, med ulike forutsetninger for å løse sine lovpålagte oppgaver. Små og mindre sentrale kommuner har lavere grad av lovoppfyllelse enn større og mer sentrale kommuner. Små fagmiljøer er en viktig forklaring på dette. Det er også de små og mindre sentrale kommunene som står foran de største utfordringene knyttet til befolkningsutviklingen.

Mens geografien ligger fast, kan størrelse påvirkes gjennom ulike typer samarbeid og med kommunesammenslåinger. På dette området har staten en rolle i å sette rammer og legge til rette for strukturendringer og samarbeid. Hvordan denne rollen utøves er et tema det kan være aktuelt for kommisjonen å drøfte nærmere. Kommisjonen vil blant annet se nærmere på de økonomiske insentivene for frivillige kommunesammenslåinger.

Innovasjon og digitalisering

Innovasjon, digitalisering og bruk av ny teknologi kan legge til rette for en mer effektiv oppgaveløsning og redusert behov for arbeidskraft. Samtidig møter også kommunene en ny sikkerhetsmessig situasjon med digitale trusler og hendelser, som medfører utfordringer kommunene ikke nødvendigvis kan løse alene. Kommunesektoren har selv et viktig ansvar for å drive innovasjon og utnytte potensialet som ligger i teknologi og digitale løsninger. Staten har imidlertid en rolle som samordner og tilrettelegger, og det kan være aktuelt å se nærmere på hvordan staten kan og bør utøve denne rollen. Et relevant spørsmål i denne sammenheng er hvorvidt og i hvilken grad arbeidet med digitalisering bør baseres på fellesløsninger for sektoren som helhet, eventuelt utviklet i et samspill mellom stat og kommunesektor, eller løses lokalt i hver enkelt kommune eller i et samarbeid mellom enkelte kommuner. Som del av dette kan det være aktuelt å vurdere hvordan stat og kommune sammen kan forsere regulatoriske hindringer som kommunesektoren møter i sitt utviklings- og innovasjonsarbeid.

Rapporteringskrav

Kommunesektoren stilles overfor ulike rapporteringskrav. Noen av disse er knyttet til konkrete tjenesteområder og lovbestemmelser. Noen er mer overordnede og generelle, som rapportering til KOSTRA. Slike rapporteringskrav kan i mange tilfeller være godt begrunnet og ha gode formål. Det er imidlertid viktig at det samlede rapporteringssystemet innrettes på en effektiv og hensiktsmessig måte. Hvorvidt dette er tilfelle i dag, eller om det bør vurderes endringer på noen områder, kan være aktuelt for kommisjonen å se nærmere på.

Arbeidskraft

Tilgang på arbeidskraft har stor betydning for kommunesektorens mulighet til å løse sine oppgaver. Dette gjelder både tilgang på tilstrekkelig arbeidskraft og tilgang på arbeidskraft med riktig kompetanse. Det er en rekke faktorer som vil påvirke tilgangen på arbeidskraft i årene framover. Eksempler på dette er demografisk utvikling, utenforskap, dimensjonering og innretning på utdanningssystemet og flyttemønstre. Det å vurdere tiltak for å øke den samlede nasjonale tilgangen på arbeidskraft ligger utenfor denne kommisjonens mandat og kompetanse. Det å drøfte og vurdere eventuelle forhold og strukturer som kan være til hinder for fleksibel bruk av den arbeidskraften kommunesektoren allerede forvalter, er imidlertid en sentral del av kommisjonens arbeid. Et område som det kan være aktuelt å se nærmere på, er om det er forhold staten kan påvirke som er til hinder for at partene lokalt kan finne gode løsninger for fleksibel bruk av arbeidskraft. I tillegg kan kommunene selv også i noen grad påvirke etterspørsel etter og tilbud av arbeidskraft, jf. punkt 9.3.2.

Kommunenes inntekter

Kommunesektorens inntektsrammer er i all hovedsak styrt av staten gjennom budsjettvedtak i Stortinget. Med unntak av retten til å skrive ut eiendomsskatt har kommunene liten mulighet til å påvirke sine inntekter direkte. Forutsigbar og tilstrekkelig finansiering er viktig for at sektoren skal kunne løse sine lovpålagte oppgaver. Kommisjonen legger som utgangspunkt dagens inntektsrammer og inntektssystem til grunn. Det kan imidlertid være aktuelt å gå inn på enkelte problemstillinger knyttet til sektorens finansiering, dersom det er elementer ved dette som etter kommisjonens vurdering kan bidra til effektiv ressursbruk og fleksibel oppgaveløsning. Graden av beskatningsfrihet på eiendomsskatt kan være et eksempel på et slikt vurderingstema.

9.3.2 Forhold kommunene kan påvirke

Befolkningens tillit til politikere og offentlige institusjoner har gått ned. Samtidig vil omstillingsbehovet i kommunene øke i møte med blant annet økt etterspørsel etter tjenester, digitalisering, knapphet på arbeidskraft og mindre økonomisk handlingsrom. Områder som samfunnssikkerhet og beredskap, arbeid med klima og miljø og utfordringer knyttet til utenforskap blir stadig mer aktualisert. Framover blir det derfor stadig viktigere å bruke de ressursene vi har på en effektiv og hensiktsmessig måte. Staten må gjøre sin del av jobben med å gi kommunene nødvendig frihet og fleksibilitet til å løse disse utfordringene. Samtidig må kommunene selv ta det ansvaret rammestyring pålegger dem, og utnytte den friheten dette gir på en god måte. Kommunene må finne gode løsninger gjennom innovasjons- og utviklingsarbeid, bruke ressurser og arbeidskraft effektivt og fleksibelt og drive tjenestene på en god måte, innenfor de rammene staten setter.

Analyser av effektiviteten i det kommunale tjenestetilbudet viser at det er forskjeller i effektivitet mellom kommunene.9 Analysene tyder blant annet på at kommuner med lavt inntektsnivå gjennomgående er mer effektive enn kommuner med høyt inntektsnivå. Også andre analyser, som Kommuneindeksen, underbygger at det er stor variasjon i hvor godt kommunene drives og løser sine oppgaver.10 Selv om slike analyser har noen svakheter, gir de etter kommisjonens vurdering indikasjoner på at det i mange kommuner er potensial for bedre og mer effektiv drift og tjenesteproduksjon uavhengig av den statlige styringen.

Det er mange forhold lokalt som kan ha betydning for hvor godt og effektivt kommunene løser sine oppgaver. Det kan blant annet handle om strukturelle og organisatoriske forhold, som kommunestørrelse, bruk av interkommunale samarbeid og organisering av tjenestetilbudet og tilgang på kompetanse. En rekke interne forhold kan også ha stor betydning. Dette kan inkludere rutiner og systemer for økonomi- og virksomhetsstyring, for å gjøre prioriteringer mellom ulike tjenester og for å drive langsiktig planlegging. Faktorer som ledelse, kompetanseutvikling og samspillet mellom administrasjonen og de folkevalgte spiller også inn. I tillegg kan kommunenes evne til å utnytte mulighetene som ligger i digitalisering og teknologisk utvikling være viktig.

Det å få til en god målretting av tjenestetilbudet basert på lokale forhold og innbyggernes behov, kan også bidra til effektiv ressursbruk. Et godt og velfungerende partssamarbeid og god tilrettelegging for brukermedvirkning kan være elementer som kan bidra til dette.

Kommunene kan også i noen grad påvirke både tilbudet av og etterspørselen etter arbeidskraft. Etterspørselen etter helse- og omsorgstjenester avhenger blant annet av forebyggende arbeid. Hvor godt kommunene tilrettelegger for innsats fra frivillige og pårørende, kan også ha stor betydning. Tilbudet av arbeidskraft påvirkes av blant annet integrering av innvandrere og inkludering av utsatte grupper, sykefravær, seniorpolitikk, hensiktsmessige ordninger for arbeidstid/turnus, arbeidsfordeling mellom ulike profesjoner, kompetanseutvikling og ledelse. Hvorvidt kommunene klarer å legge til rette for blant annet gode arbeids- og fagmiljøer, har også betydning for kommunenes evne til å rekruttere og beholde arbeidskraft.

Kommunene benytter seg i ulik grad av og samarbeider i ulik grad med private aktører, herunder så vel bedrifter som frivillig sektor. Kommisjonen legger til grunn at beslutninger om bruk av og samarbeid med private fortsatt skal være den enkelte kommunes ansvar. Det kan likevel være aktuelt for kommisjonen å se nærmere på forhold som kommunene må ivareta dersom de ønsker å benytte seg av eller samarbeide med slike eksterne aktører.

I det videre arbeidet vil kommisjonen se nærmere på hva kommunesektoren selv kan og bør gjøre for å få til god og effektiv drift og oppgaveløsning. Som del av dette vil det være aktuelt å trekke fram gode eksempler fra sektoren som kan være til inspirasjon for andre kommuner.

9.4 Norden

Norge er ikke alene om de utfordringene offentlig sektor og kommunesektoren står overfor. At mange flytter til sentrale områder, og at andelen eldre i befolkningen øker og tilgangen på kompetanse synker, er utviklingstrekk de nordiske landene har til felles, og som kommunene påvirkes av.

Forholdet mellom staten og kommunene, oppgavefordelingen, finansieringen og de statlige styringsvirkemidlene i de andre nordiske landene er sammenliknbart med norske forhold. Kommunene i Norden spiller en viktig rolle for gjennomføringen av offentlig politikk. De sysselsetter også en større andel av arbeidsstyrken og står for en større andel av de offentlige utgiftene enn kommuner ellers i Europa.

Endringer i forvaltning, organisering og oppgavefordeling er på dagsorden også i de andre nordiske landene. Både strukturreformer, reorganisering av tjenester mellom kommuner, privat sektor og ideell sektor, ny oppgavefordeling, lokaldemokratiske innovasjoner og interkommunale samarbeid har vært brukt som virkemiddel.11 Særlig Danmark og Finland har gjennomført reformer for å møte de demografiske endringene og mangel på kompetanse. I arbeidet med andre delutredning vil kommisjonen så langt det er mulig trekke på erfaringer fra reformene som er gjennomført i de andre nordiske landene.

9.5 Innspill til kommisjonens videre arbeid

I dette kapittelet har kommisjonen gitt signaler om områder, problemstillinger og temaer det kan være aktuelt å se nærmere på i det videre arbeidet. Det er også gitt noen signaler om problemstillinger kommisjonen som utgangspunkt ikke ser for seg å gå dypt inn i.

Kommisjonen understreker at dette må ses på som foreløpige signaler, og ikke som en endelig eller uttømmende oversikt over hva kommisjonen vil behandle i andre delutredning. Kommisjonen er fortsatt åpen for innspill fra sektoren selv og andre interessenter. Dette kan både dreie seg om innspill om hvilke hindringer kommunesektoren i dag opplever at står i veien for effektiv oppgaveløsning og fleksibel bruk av personell, og innspill til hva som kan bidra til en mer samordnet og helhetlig styring av kommunesektoren framover. Innspill kan leveres på kommisjonens hjemmeside (https://nettsteder.regjeringen.no/kommunekommisjonen/).