1 Eksterne virkninger som begrunnelse for statlig styring

Lars-Erik Borge

Professor ved Institutt for samfunnsøkonomi, Norges teknisk-naturvitenskapelige universitet

Signy Irene Vabo

Professor ved Institutt for statsvitenskap, Universitetet i Oslo

Bakgrunn

I dette notatet presenteres en prinsipiell utredning av hvorvidt eksterne virkninger kan fungere som begrunnelse for statlig styring. Hensikten med notatet er å gi Kommunekommisjonen et faglig grunnlag for å vurdere om oppgaver bør omfattes av statlig styring på grunn av eksterne virkninger, eller om oppgaver ikke kan antas å ha særlige eksterne virkninger – og i prinsippet derfor kan løses regionalt eller lokalt med liten eller ingen statlig innblanding.

Vi retter altså søkelyset mot i hvilken grad eksterne virkninger gir et teoretisk grunnlag for nasjonale reguleringer, og diskuterer i hvilken grad så er tilfellet for et utvalg av aktuelle oppgaver. Diskusjonen omfatter kommunens rolle som tjenesteyter og samfunnsutvikler, og omfatter utvalgte tjenester, samt næringsutvikling, arealplanlegging og sikkerhet og beredskap.

I notatet spesifiseres i noen tilfeller fylkeskommunen som regionalt forvaltningsnivå, men gjennomgående benyttes begrepet «kommune» både om fylkeskommune og kommune.

Nasjonale mål som begrunnelse for statlig styring

Utgangpunktet i den siste stortingsmeldingen om forholdet mellom stat og kommune, Meld. St. 12 (2011–2012), er at Norge er en enhetsstat – og at det lokale selvstyret derfor må fungere innenfor rammene av nasjonale mål. Statlig styring kan altså begrunnes i nasjonale mål. Forholdsmessighetsprinsippet i kommuneloven § 2-2, som innebærer at det kommunale selvstyret ikke bør begrenses mer enn det som er nødvendig for å ivareta nasjonale mål, betyr imidlertid at hensynet til nasjonale mål og hensynet til det kommunale selvstyret skal vurderes opp mot hverandre i de konkrete tilfellene hvor nasjonale myndigheter vurderer å innføre et styringstiltak (Veileder 2024, side 29).

Hva som kan være relevante nasjonale mål er ikke fastsatt i lov eller retningslinjer, men omtalt i enkelte dokumenter behandlet i Stortinget. Det framkommer i gjeldende veileder for statlig styring av kommuner og fylkeskommuner (Veileder 2024) at denne baserer seg på omtalen av de nasjonale målene i Meld. St. 12 (2011–2012), som dermed fortsatt er gjeldende. Den videre omtalen av nasjonale mål er primært basert på denne stortingsmeldingen og gjeldende veileder.

Formålet med Kommunekommisjonen er å foreslå endringer i statens styring av kommunesektoren som legger til rette for mer effektiv ressursbruk lokalt. Effektiv ressursbruk er et mål for staten, og i Meld. St. 12 (2011–2012) (side 12) heter det

«Staten har eit overordna ansvar for at ressursane i samfunnet blir brukte på ein mest muleg effektiv og rasjonell måte, slik at oppgåveløysinga kjem fellesskapet til gode. Dette inneber òg å organisere offentleg forvaltning på ein måte som totalt sett fremjar heilskaplege og effektive løysingar. Administrative eller politiske organ som er sette til å styre eit saksområde, må ha føresetnader for å utøve effektiv styring. Staten vil slik ha eit ansvar for å leggje til rette for at kommunane har tilstrekkeleg handlefridom til å gjere naudsynte tilpassingar av offentleg tenesteproduksjon til lokale tilhøve og behov, slik at desentraliseringsgevinsten kan bli realisert».

Statens overordnede ansvar handler altså om å legge til rette for kommunal effektivitet, hvilket inngår i kjernen av utvalgets mandat. Statens tilrettelegging for effektiv drift er imidlertid et annet spørsmål enn om kommunene driver sine tjenester på en effektiv måte – som vil avhenge av en rekke andre forhold (Borge og Wold, 2023).

I Kommunekommisjonens mandat inngår det at konsekvensene av foreslåtte reduksjoner i den statlige styringen skal vurderes, hvor kvalitet og likeverd i tjenestene eksplisitt blir nevnt. Målet om likhet – mellom innbyggere og mellom geografiske områder – er i så måte et nasjonalt mål som har stått sentralt i oppbyggingen av det norske velferdssamfunnet i hele perioden etter andre verdenskrig. Likhet har i utgangspunktet mange betydninger, men knyttet til velferdstjenestene som kommunene i stor grad er gitt ansvar for handler det om likeverdighet. I veilederen heter det om likeverdighet at

«Begrepet likeverd innebærer ikke nødvendigvis like tjenester med samme form, innhold og omfang i alle kommuner, men at kommunene og fylkeskommunene skal ha muligheter til å kunne gi helsetjenester, undervisningstjenester og annet som best mulig kan tilpasses den enkeltes behov. Kommunal- og forvaltningskomiteens flertall har i Innst. 270 S (2011–2012) uttalt at ulikheter mellom kommuner er positivt dersom de avspeiler forskjellige politiske prioriteringer og ulike lokale forhold.»

(Veileder 2024, side 30).

I Meld. St. 12 (2011–2012) (side 12) er det også presisert at

«I omgrepet likeverd ligg det òg at alle skal få det innhaldet i tenestene dei som eit minimum har krav på, same kvar dei bur i landet.»

Fiva mfl. (2021, side 26) påpeker at geografisk likhet er et viktig nasjonalt hensyn, hvor spørsmålet er om innbyggerne skal bli tilbudt ulikt omfang og kvalitet på offentlige tjenester avhengig av hvor de bor i Norge. De skiller mellom likhet i muligheter for å utøve det lokale selvstyre og absolutt likhet. Dersom staten aksepterer forskjeller i tjenestetilbud mellom kommunene som følge av lokale prioriteringer, kan det beskrives som likhet i valgmuligheter. Siden kommunene har forskjellig skatte-fundament, betyr det at staten må omfordele ressurser mellom kommunene for å gi de ulike delene av landet like muligheter til å løse samme oppgave – slik inntektssystemet skal gjøre. Utgifts-utjamningen i inntektssystemet skal på samme måte bidra til å kompensere ufrivillige kostnads- og etterspørselsforhold. Slik omfordeling av ressurser vil kunne sikre at kommunene har samme mulighet til å tilby tjenester. Absolutt likhet innebærer at alle innbyggere forutsettes å ha tilgang på samme standard på tjenestetilbud uansett hvilken kommune de bor i. Det er en betydelig mer ambisiøs forståelse av likhet, og utgangspunkt for bruk av rettslige krav til kommunene, enten i form av standardkrav til tjenestetilbudet eller individuelle rettigheter til bestemte ytelser.

I tillegg til effektivitet og likeverdighet, omtales rettssikkerhet som et viktig mål i offentlig forvaltning. Dette for å sikre at den enkelte innbygger ikke blir behandlet vilkårlig og får det tilbudet lovverket gir krav på. Meld. St. 12 (2011–2012) (side 12) trekker fram klageadgang og statlige tilsyn som viktige styringsvirkemidler for å sikre rettssikkerhet. Fordi kommuneøkonomien vil være viktig del av den statlige økonomiske politikken, er videre nasjonaløkonomiske mål som høy sysselsetting, stabil økonomisk vekst og bærekraftige offentlige velferdsordninger et overordnet mål for staten. Det å ivareta liv og helse er også en målsetting som kan begrunne statlig styring av kommunesektoren, eksempelvis «for å sikre den enkeltes rett til helse og beskyttelse knyttet til smittevern, epidemier og miljøforhold med helsekonsekvenser» (Veileder 2024, side 30). Når det gjelder samfunnssikkerhet og beredskap, så vel som hensynet til miljøet og en bærekraftig utvikling, inkludert klima, kan også statlig styring av kommunene være nødvendig for å realisere nasjonale mål. Veilederen nevner til slutt statens forpliktelser etter internasjonale konvensjoner mv. som mulige begrunnelser for statlig styring, for eksempel hensynet til samer som urfolk og nasjonale minoriteter, og mer generelt forpliktelser som følger av EØS-avtalen og menneskerettighetskonvensjoner (Veileder 2024, side 30).

Desentralisering – og eksterne virkninger som begrunnelse for statlig styring

En sentral begrunnelse for desentralisering av oppgaver til regionalt og lokalt forvaltningsnivå er at tjenester og tiltak – eller offentlige goder – bedre kan tilpasses regionale og lokale preferanser og behov. Det gir allokerings- eller prioriteringseffektivitet, og antas å være samfunnsmessig mer effektivt enn om nasjonalt styringsnivå skal stå for produksjon av alle offentlige goder (NOU 2000: 22, side 172). Dette kalles desentraliseringsteoremet i samfunnsvitenskapelig litteratur, og ble i sin tid introdusert av den amerikanske økonomen Wallace E. Oates (1937–2015).

Prioriteringseffektivitet sikres ved at kommuner tilpasser det offentlige tilbudet når befolkningens behov og preferanser er forskjellige. I mangelen av en prismekanisme som regulerer etterspørsel og produksjon, er logikken at politiske valg til fylkesting eller kommunestyre gir innbyggerne anledning til å velge politikere som – fordi de har et ønske om gjenvalg – vil fatte vedtak i tråd med lokale preferanser og behov. Den prioriteringen som forutsettes regionalt eller lokalt handler i prinsippet om tre valg: For det første kan omfanget av goder som skaffes til veie gjennom henholdsvis det offentlige og det private bli bestemt. For det andre kan sammensetningen av tjenestene som skaffes til veie gjennom det offentlige bli bestemt. For det tredje kan standarden på tjenestene bli bestemt. På den måten kan produksjon av offentlige goder tilpasses regionale og lokale behov og preferanser. Generelt gjelder at kommunene bør ha ansvar for offentlige goder der det er store variasjoner i lokale behov og ønsker, og staten bør stå for anskaffelsen av offentlige goder der standardisering er ønskelig (NOU 2000: 22, side 172; Fiva mfl., 2021, side 48–50).

Det er to sentrale forutsetninger for at desentralisering skal sikre prioriteringseffektivitet: fravær av stordriftsfordeler og fravær av eksterne virkninger (Fiva mfl. 2021, side 16–20). Fravær av stordriftsfordeler handler om at statlige organ kan oppnå skalafordeler, som gjør at tjenester vil kunne tilbys med vesentlig lavere kostnader per innbygger enn mindre kommunale enheter vil kunne gjøre. Dersom skalafordelene er store, vil stordriftsfordelene kunne oppveie for ulempen ved at tjenesten ikke fullt ut blir tilpasset lokale variasjoner i behov og preferanser. Stordriftsfordeler trekker i retning av et sentralisert ansvar for offentlig tjenesteproduksjon.

Eksterne virkninger oppstår fordi den enkelte kommunes politikk, det vil si de tiltak som iverksettes og tjenester som tilbys, får virkninger eller konsekvenser ut over kommunens grenser. Kommunens politikk får altså betydning ikke bare for de innbyggerne som bor i kommunen, men også for andre. I sammenheng med diskusjonen av statlig styring handler spørsmålet om fravær av eksterne virkninger (eksternaliteter) ofte om hvilken betydning mobilitet blant innbyggerne har for forbruket av tjenester eller i hvilken grad en nyter godt av eller rammes av ulike tiltak. Mens folk bor i én kommune, kan de reise til nabokommuner i forbindelse med arbeid, utdanning og fritid – og nyte godt av tilbud og tiltak der. Innbyggere er også mobile i den forstand at de kan bestemme seg for å flytte fra en kommune til en annen.

Eksempler på eksternaliteter som oppstår ved at innbyggere beveger seg over kommunegrensene kan knyttes til natur- og miljøvern, der befolkningen i sentrale kommuner vil ha glede av natur- og miljøgoder i mindre tettbygde strøk – enten det gjelder fjellet, skogen eller kysten. Et konkret eksempel på en aktivitet som gir eksterne virkninger er tillatelse til kjøring med snøscooter i utmark. Det er et spørsmål som berører dem som bor i kommunen, og som derfor tilsier at kommunen bør regulere aktiviteten. Men kommunens politikk har også eksterne virkninger, fordi slik kjøring berører folk fra andre kommuner. En tillatelse kan være positiv for innbyggene i kommunen og også ha positive eksterne virkninger, idet innbyggere fra andre kommuner kan kjøre snøscooter i kommunen. Men her kan det også være negative eksterne virkninger i den grad folk som ikke bor i kommunen ønsker å benytte de naturområdene som berøres av snøscooterkjøringen. Det gjelder spesielt dersom nabokommunene eller andre kommuner ikke kan tilby like attraktive friluftsområder for sine innbyggere. Slike eksterne virkninger kan være et argument for at kjøring med snøscooter i utmark bør reguleres på nasjonalt nivå (Fiva mfl., 2021, side 25).

Positive eller negative eksterne virkninger kan oppstå også fordi folk flytter over kommunegrenser. Dersom en kommune gir generøse tilbud til funksjonshemmede, for eksempel, kan kommunen bli attraktiv for familier med funksjonshemmede barn som flytter dit. Det kan bli kostbart for kommunen, og kommuner vil derfor ikke ha økonomiske insentiver til å føre denne typen politikk. I stedet vil kommuner kanskje satse på tilbudet i grunnskolen som, dersom de lykkes med å tiltrekke seg unge familier som bidrar til kommunens skatteinntekter, kan gi et positivt bidrag til kommuneøkonomien. Disse eksemplene illustrer faren for såkalt «sosial dumping» når tjenester desentraliseres, og kan være et argument for statlig styring i form av krav til tjenester som ellers står i fare for å bli nedprioritert av kommunene (Fiva mfl. 2021, side 25).

Eksterne virkningen kan også oppstå som følge av andre forhold enn innbyggernes mobilitet, så vel som i andre relasjoner enn besøk eller flytting mellom kommuner. Når det gjelder for eksempel klima (jf. Paris-avtalen) og naturvern begrunnet med biologisk mangfold (jf. Naturavtalen (Det globale Kunming-Montreal-rammeverket for naturmangfold)) handler de eksterne virkningene av tiltak i enkeltkommuner ikke nødvendigvis om mobilitet. Tenker vi på hyttebygging og nedbygging av natur, kan spørsmålet riktignok være knyttet til hvordan utbyggingspolitikken i en kommune trekker til seg innbyggere fra andre kommuner. Men i mange tilfeller vil eksterne virkninger i denne sammenhengen dreie seg om hvordan utslipp, nedbygging av myr etc. påvirker klimaet langt ut over den enkelte kommunens grenser. Da er det summen av effekter for hele jorden, så vel som framtidige generasjoner, som gir eksterne virkninger som den enkelte kommune ikke nødvendigvis tar tilstrekkelig hensyn til.

Eksterne virkninger behøver altså ikke begrenses seg til relasjonen mellom kommuner. Andre eksempler er kommunale beslutninger om for eksempel barnehage og skole, som kan ha eksterne virkninger på den måten at enkeltkommuners valg over tid påvirker arbeidsdeltakelse, som igjen påvirker statens inntekter og utgifter. Videre kan kommuners prioriteringer på skoleområdet direkte påvirke fylkeskommunens kostnader i videregående opplæring. I disse tilfellene gir kommunal politikk eksterne virkninger på tvers av styringsnivåene.

Ifølge Fiva mfl. (2021, side 19) kan eksterne virkninger ta to ulike former. Den første handler om klassiske spillover-effekter, som vi har vist eksempler på over, hvor fordeler eller ulemper ved en bestemt tjeneste eller et bestemt tiltak vil berøre innbyggere utenfor den enkelte kommune. Dersom lokalpolitikerne ser bort fra de fordeler eller ulemper som innbyggere i andre kommuner vil ha av tiltaket eller tjenesten, blir resultatet at tilbudet blir for dårlig eller godt utbygget. Den andre formen omhandler skattenivået i en kommune, som kan påvirke andre kommuners budsjett dersom det offentlige tjenestetilbudet finansieres av skatt på et mobilt skattegrunnlag. Dette kalles «fiskale eksternaliteter» i litteraturen. I slike tilfeller vil kommunene ha insentiver til å påvirke lokaliseringen av skattegrunnlaget – for eksempel kan kommuner søke å trekke til seg personer med høy inntekt ved å tilby lav skatt. Resultatet kan bli et for lavt skattenivå og et for dårlig utbygget offentlig tjenestetilbud.

Dersom en enkelt kommune ikke tar hensyn til eksterne virkninger av sitt tjenestetilbud og de tiltak som iverksettes, kan det medføre uheldige samfunnsøkonomiske prioriteringer. Derfor trekker eksterne virkninger i retning av sentralisert ansvar for eller statlig regulering av kommunal virksomhet. Det at beslutninger i en kommune kan ha positive eller negative virkninger ut over kommunens grenser er altså en mulig begrunnelse for statlig styring av kommunesektoren (Fiva mfl. 2021, side 5).

I enkelte tilfeller kan også ulikt tidsperspektiv og asymmetrisk eller ufullstendig informasjon begrunne statlig styring av kommunene. Tidsperspektivet handler om at alle virkninger av et tiltak, både kort- og langsiktige, bør tas hensyn til. Bekymringen er gjerne at det tas for lite hensyn til langsiktige virkninger, og i utgangspunktet er det et empirisk spørsmål om det er stat eller kommune som vektlegger langsiktige virkninger høyest. For arealregulering, for eksempel, kan det imidlertid argumenteres for at kommunene påvirkes av utbyggernes ønsker om kortsiktig overskudd ved omgjøring av areal fra LNF-område1 til boligformål og legger mindre vekt på langsiktige konsekvenser av nedbygging av landbruksarealer og kulturlandskap enn det staten vil gjøre.

Ufullstendig informasjon handler om at det for å fatte gode beslutninger er ønskelig med informasjon om alle virkninger av tiltak, mens asymmetrisk informasjon betyr at relevant informasjon er ulikt fordelt mellom aktører. At staten har bedre og mer presis informasjon enn kommunene, kan begrunne statlig styring. For eksempel kan staten ha bedre informasjon om forskning på effekten av økt ressursbruk i skolen på elevenes læringsutbytte og utvikling av sosiale ferdigheter enn den enkelte kommune har. Staten kan også besitte best kunnskap om hva som er effektive vaksiner mot smittsomme sykdommer. Begge disse eksemplene kan begrunne kompetanseoverføring fra staten til kommunene, og slik kompetanseoverføring kan ta form av statlig styring.

Diskusjon av eksterne virkninger av tjenester

Barnehage og skole

Kommunene har ansvar for barnehage og grunnskole, mens fylkeskommunene har ansvar for videregående opplæring. Formålet med disse tjenestene kan kort beskrives som omsorg, lek og læring (barnehage), læring og holdninger (grunnskole) og dyktighet i forhold yrke og grunnlag for videre utdanning (videregående opplæring). Barnehagens og skolens samfunnsoppdrag er å utdanne barn og unge til å bli kompetente, selvstendige og deltakende samfunnsborgere som kan mestre sitt eget liv og bidra til fellesskapet. Dette krever langsiktig innsats.

Gode barnehager bidrar til at barna gjør det bedre på skolen og gir økt arbeidstilbud når de blir voksne, se Havnes og Mogstad (2011) for en empirisk analyse på norske data. Tidligere var fullføring av grunnskole tilstrekkelig for å få jobb. Nå er det fullføring av videregående opplæring som i de fleste tilfeller er avgjørende for å få jobb. Fullført videregående opplæring er også en forutsetning for å søke høyere utdanning. Falch mfl. (2010) dokumenterer at gode karakterer fra grunnskolen øker sannsynligheten for å fullføre videregående opplæring, og også sannsynligheten for å begynne på høyere utdanning. Utdanning kan også bidra til bedre helse og mindre kriminalitet. Brugård og Falch (2013) viser for eksempel at antall år i videregående opplæring reduserer omfanget av fengselsopphold.

Eksterne virkninger mellom kommuner oppstår først og fremst når ungdom flytter, enten for å ta høyere utdanning eller til områder hvor arbeidsmarkedet er bedre. Etter fullført høyere utdanning er det ikke uvanlig at personer jobber i andre kommuner enn hjemkommunen. Eksternaliteten er knyttet til at ungdommene tar med seg kunnskap og ferdigheter opparbeidet i og finansiert av hjemkommunen og hjemfylket. Som følge av dette vil skatteinntektene også øke i andre kommuner enn hjemkommunen. Det er altså en positiv eksternalitet mellom kommuner. Det vil si at den innsatsen en kommune eller fylkeskommune gjør ikke bare kommer denne, men også andre kommuner til gode. I tillegg kan stat og fylkeskommune få økte skatteinntekter og fylkeskommunen kan få lavere utgifter til videregående opplæring dersom eleven har et godt utgangspunkt fra grunnskolen.

Spørsmålet er om denne positive eksternaliteten mellom kommunen vil bidra til at hjemkommunen prioriterer barnehage og utdanning for lavt. Svaret på dette spørsmålet avhenger av i hvilken grad eksternalitetene internaliseres. Den kanskje viktigste formen for internalisering er at foreldrene bryr seg om barnas framtidige jobb- og inntektsmuligheter. Lokalpolitikere som prioriterer barnehage eller skole lavt vil ha mindre sjanse for å bli gjenvalgt. Eventuelle negative oppslag i media vil kunne bidra i den sammenhengen. En annen internaliserende faktor er at barnefamilier er attraktive for kommunene fordi foreldrene bidrar med skatteinntekter og barna, i den grad de blir boende i kommunen, vil bidra med framtidige skatteinntekter. Et tilleggsargument er at innflytting av barnefamilier vil øke tilgangen på arbeidskraft, noe som vil gjøre det lettere for kommunen å rekruttere personell når behovene i omsorgssektoren øker som følge av at befolkningen eldes. Gode barnehager og skoler vil gjøre det mer attraktivt for barnefamilier å bosette seg i kommunen. En tredje internaliserende mekanisme er inntektssystemet. Gjennom inntektsutjevningen omfordeles skatteinntekter fra skattesterke kommuner til skattesvake kommuner. Det betyr at tapet av skatteinntekter for kommunen som har finansiert utdanningen blir mindre enn det ville vært i fravær av et utjevningssystem. Selv om det er positive eksternaliteter mellom kommuner i barnehage og skole, er det likevel ikke opplagt at disse sektorene blir prioritert for lavt av kommunene.

Siden det er flere internaliserende mekanismer, er det dermed ikke opplagt at positive eksternaliteter kan begrunne statlig styring innen barnehage og skole.

Pleie og omsorg

Pleie og omsorg er den største tjenesten kommunene har ansvar for. Én viktig målgruppe for denne tjenesten er den eldre delen av befolkningen. En oversikt presentert i NOU 2022: 10 (tabell 10.11) viser at innbyggere 67 år og over la beslag på om lag 60 prosent av utgiftene til pleie og omsorg. Om lag 40 prosent av utgiftene er knyttet til innbyggere under 67 år. Vi har likevel valgt å fokusere på de eldre siden de legger beslag på en større del av utgiftene enn de yngre. Det vises også til diskusjonen under om brukerstyrt personlig assistent (BPA), som typisk er rettet mot personer under 67 år.

Siden de eldre er lite mobile, vil det i liten grad være eksternaliteter mellom kommuner på grunn av flytting slik som for barnehage og skole (Borge og Falch, 2025). Kommunene har som følge av dette liten interesse av å gjøre seg attraktive for de eldre ved å ha et godt omsorgstilbud. Kommunene kan heller ha insentiver til å prioritere pleie og omsorg for lavt.

Det kan da framstå som et paradoks at pleie og omsorg er den tjenesten kommunene bruker mest ressurser på. Paradokset kan imidlertid ha flere mulige forklaringer. For det første utgjør eldre en høy og økende andel av velgerne, slik at de får stadig større innflytelse i den kommunale beslutningsprosessen. Dette forsterkes av at valgdeltakelsen er relativt høy blant de eldre.2 Den eldre delen av befolkningen vil dermed kunne straffe politikere som ikke prioriterer pleie og omsorg, og det kan antas at negativ omtale i media vil kunne bidra i den sammenhengen. For det andre, selv om de eldre bidrar med skatteinntekter, vil kommunen ha netto utgifter for mange eldre fordi de ofte er svært ressurskrevende når de må ha bistand fra kommunen (hjemmehjelp eller sykehjem). Det er imidlertid kriterier i inntektssystemet og øremerkede tilskudd som favoriserer kommuner med en høy andel eldre i befolkningen. Dette trekker i retning av høyere inntekter for kommuner med en høy andel eldre. For det tredje er pårørende, ofte voksne barn, opptatt av omsorgstilbudet til de eldre. Pårørendes innsats når det gjelde pleie og omsorg er betydelig (Menon, 2025). De utgjør en betydelig andel av velgerne, og kan påvirke kommunens beslutninger gjennom valg og andre påvirkningsmuligheter. For det fjerde, pårørende bruker mye tid på pleie- og omsorgsoppgaver. Dersom noe av denne tiden i stedet kan benyttes til å øke arbeidstilbudet, vil det gi kommunen økte skatteinntekter.

I sum kan vi altså anta at internaliseringen av eksterne virkninger vil motvirke underproduksjon, slik at eksternaliteter ikke gir grunn for statlig styring.

Spesialiserte velferdstjenester/velferdsordninger med få brukere

Eksempler på spesialiserte velferdstjenester er barnevern og spesialundervisning. Brukerstyrt personlig assistent (BPA) er en organisasjonsform innen pleie og omsorg. Alle eksemplene omfatter få personer, men det kan være kostbart for kommunene å gi de som har behov for tjenestene et tilfredsstillende tilbud. Videre er tjenestemottakerne en mer sårbar gruppe enn befolkningen ellers. Fordi hver enkelt mottaker legger beslag på store ressurser vil mange kommuner ikke tilby mer enn et minimum av det som kreves. Mekanismen er som følger: Dersom én kommune styrker tilbudet innen spesialiserte velferdstjenester, vil dette være positivt for eksisterende innbyggere med særskilte behov. Dette er et moment kommunen vil ta hensyn til i sin tilpasning. Men samtidig vil kommunen bli mer attraktiv for innbyggere i andre kommuner som har behov for spesialiserte velferdstjenester, og dette momentet er det ikke like sikkert at kommunen tar hensyn til. Negative fiskale eksternaliteter mellom kommuner kan lede til et «race to the bottom» hvor kommunene prioriterer spesialiserte velferdstjenester for lavt.

Kan det finnes internaliserende mekanismer for spesialiserte velferdstjenester? Én kandidat kan være inntektssystemet. En ideell utgiftsutjevning vil ta hensyn til de negative fiskale eksternalitetene ved å øke det utgiftsutjevnende tilskuddet til kommuner som styrker tjenestetilbudet og redusere det for kommuner som gir et dårlig tilbud. Inntektssystemutvalgets (NOU 2022: 10) forslag til delkostnadsnøkkel for barnevern illustrerer imidlertid utfordringen. Utvalget foreslår en delkostnadsnøkkel hvor blant annet andel personer med lav inntekt og andel pasienter med psykiske lidelser inngår. Problemet er at det ikke er alle med lav inntekt eller psykiske lidelser som har behov for hjelp fra barnevernet. Det betyr at om en kommune får flere innbyggere med lav inntekt eller flere pasienter med psykiske lidelser, vil ikke nødvendigvis behovet for barnevernstjenester øke. En annen kandidat kan være «velgerkanalen», men fordi det er snakk om få personer med til dels motstridende interesser, er det vanskelig å argumentere for at denne kanalen kan være særlig effektiv. Det gjelder selv om aktive (lokale) medier selvsagt kan bidra til å rette søkelyset også mot små grupper, og kommunen kan risikere å miste anseelse dersom ikke også disse blir godt ivaretatt.

Som en oppsummering kan vi si at det er vanskelig å peke på effektive internaliserende mekanismer for spesialiserte velferdstjenester. Dette taler for statlig styring for å hindre at kommuner prioriterer spesialiserte velferdstjenester for lavt. På den andre siden bør kommunene ha fleksibilitet til å utnytte samdriftsfordeler med andre kommunale oppgaver. Spesialundervisning er for eksempel en del av grunnskolen. Sterk statlig styring av spesialundervisning kan hindre kommunene i å se denne i sammenheng med det øvrige undervisningstilbudet, noe som kan bidra til mindre effektiv bruk av ressursene.

Idrett og kultur

De fleste kommuner har idrettsanlegg og svømmehaller og de fleste større kommuner har kulturhus. Kanskje med unntak av idrettsanlegg, er dette tilbud innbyggere i nabokommunene og andre kommuner kan ha glede av. Det er med andre ord positive eksterne virkninger mellom kommuner for disse oppgavene.

Spørsmålet er om det betyr at det bygges for få kulturhus, svømmehaller og i noen grad idrettsanlegg. Disse oppgavene skiller seg fra andre kommunale tjenester ved at kommunene delvis kan kreve inngangspenger i svømmehaller og for kulturtilbud (revyer, konserter mm.). Dette tilsier at eksternalitetene forbundet med idrett i stor grad er internalisert gjennom direkte betaling for tjenestene.

Selv om det innen idrett og kultur er positive eksterne virkninger ved at innbyggerne i andre kommuner kan benytte seg av tilbudene, er det ingen sterke argumenter for statlig styring. Det har sammenheng med at de positive eksterne virkningene internaliseres gjennom brukerbetaling.

Diskusjon av eksterne virkninger av samfunnsutviklingsoppgaver

Næringsutvikling

Tilrettelegging for næringslivet blir av de fleste politikere betraktet som en viktig kommunal oppgave. Den viktigste kilden til eksterne virkninger for denne oppgaven er pendling mellom kommuner. Pendling mellom kommuner betyr at bosted og arbeidssted er i forskjellige kommuner. Kommuner som har satset mye på tilrettelegging for næringslivet vil typisk ha netto innpendling, mens kommuner som har satset lite på tilrettelegging for næringslivet vil ha netto utpendling. Norske kommuner har ikke selskapsskatt og inntektsskatten er knyttet til bostedskommunen. Det betyr at skatteinntektene først og fremst bestemmes av arbeidstakernes bosted og ikke påvirkes av bedriftenes lokalisering. For næringsutvikling er det følgelig positive eksterne virkninger mellom kommuner fordi pendling betyr at arbeidstakerne kan velge mellom jobber innenfor et større geografisk område enn bostedskommunen. Samlet sett kan det medføre at kommunene bruker for lite ressurser på næringsutvikling. Bekymringen er at omegnskommuner er gratispassasjerer på senterkommunens prioritering av næringsutvikling.

De fleste kommuner prioriterer imidlertid næringsutvikling høyt, så det må være noen internaliserende mekanismer til stede. Den viktigste er trolig at det i argumentasjonen foran ikke er tatt hensyn til ulemper for kommunens egne innbyggere ved pendling som lang reisevei, forsinkelser, kø, stress og at reisetiden kunne vært brukt på noe mer fornuftig. Det betyr at politikere som ikke er aktive når det gjelder næringsutvikling kan bli straffet av innbyggerne ved valg fordi de ikke stimulerer til arbeidsplasser i kommunen. Videre er kommuner ikke nødvendigvis opptatt av at innbyggerne pendler, slik at næringslivet i egen kommune tiltrekker seg innbyggere fra andre kommuner. Satsting på næringsutvikling kan uansett gi positiv aktivitet i kommunen, og gi tilflytting til kommunen på lengre sikt. Vekst i det felles bo- og arbeidsmarkedsområdet kommunen inngår i kan dessuten bli oppfattet som et gode – et velfungerende marked innenfor dette området kan gi positive effekter for alle kommuner både på kort og lang sikt.

Den tradisjonelle forståelsen er at tilrettelegging for næringslivet har positive eksternaliteter fordi omegnskommuner kan betraktes som gratispassasjerer på senterkommunens prioritering av næringsutvikling. Det finnes imidlertid en rekke internaliserende mekanismer som reduserer argumentene for statlig styring på området.

Arealplanlegging

Kommunene har et hovedansvar for arealplanlegging og forvalter med det naturressurser som er av verdi for hele befolkningen (Fiva mfl. 2021, side 219). Poengene i den videre diskusjonen av eksterne virkninger knyttet til kommunens ansvar for arealplanlegging er i hovedsak hentet fra naturrisiko-utvalgets rapport (NOU 2024: 4), hvor disse er eksplisitt diskutert.

Kommunal arealforvaltning og den enkelte kommunes tilrettelegging for utbygging vil kunne påføre naturen (og samfunnet) kostnader som ikke utbyggerkommunen erkjenner og/eller må dekke. Den enkelte kommune har sjelden tilstrekkelig informasjon om areal- og utbyggingsplaner i andre kommuner. Det vil også kunne være et avvik i tidsperspektiv – mellom kommunens kortsiktige økonomiske gevinst og den langsiktige kostnaden for natur og klima.

Kommunene har sterke insentiver til å prioritere muligheten for å tiltrekke seg mest mulig næringsaktivitet, for å sikre at kommunen får en positiv økonomisk utvikling (NOU 2024: 2, side 239). Kommunenes vurdering av lokal nytte av et utbyggingstiltak opp mot de lokale kostnadene, vil imidlertid kunne variere mellom ulike typer tiltak, for eksempel utbygging av hytteområder kontra vindkraft (NOU 2024: 2, side 239). Mens summen av kommunale planer for hyttebygging kan gi for mye utbygging opp mot det nasjonale hensynet til klima og natur, så kan summen av kommunale nei til vindkraft resultere i for lav utbygging av fornybar energi.

Naturrisikoutvalget peker på at et godt kunnskapsgrunnlag og relevante data som underlag for beslutningsprosessene uansett er en viktig forutsetning for å sikre at både eksterne og langsiktige virkninger og hensynet til naturrisiko på nasjonalt nivå blir tilstrekkelig ivaretatt. I dag er det tiltakshaver selv, både private og offentlige, som er ansvarlig for at det gjennomføres en konsekvensvurdering. Dette systemet kan være problematisk i lys av uheldige insentiver og asymmetrisk informasjon (NOU 2024: 2, side 239). Utvalget slår i så måte fast at det er behov for et beslutningsgrunnlag som i større grad identifiserer naturrisiko og tar hensyn til dette i de vurderingene som gjøres. Utvalget skriver blant annet at

«…Det er behov for mer informasjon og kompetanse, økt hensyn til virkninger på tvers av kommunegrenser og bedre insentivstrukturer i grunnlagsarbeidet. Dette taler for at myndighetene revurderer balansen mellom lokalt selvstyre og regional/nasjonal kontroll på de deler av arealplanleggingen som har regionale eller nasjonale konsekvenser»

(NOU 2024: 2, s. 241).

Kommunal arealforvaltning kan altså gi åpenbare og omfattende negative eksterne virkninger både på kort og lang sikt, som kommunene i større eller mindre grad evner å ha oversikt over. Funnene referert i boks 1 over tyder på at kommuner gjerne vil prioritere utbygging framfor vern av arealer. Når det gjelder hyttebygging er det snakk om eksterne virkninger som gir for lite vern i forhold til det som kan regnes som samfunnsøkonomisk lønnsomt. I teorien kunne vi se for oss at eksterne virkninger ble internalisert, i den forstand at lokale verneinteresser sto opp mot utbyggernes interesser på en slik måte at lokalpolitikerne hadde mye å tape på å bygge ned natur. Det kan i utgangspunktet tenkes at negative medieoppslag og protester fra innbyggere, og den negative omdømmerisikoen som kan følge av det, kunne ha effekt på kommunepolitikernes vedtak. I tillegg vil innbyggere som ikke ønsker nedbygging av areal kunne straffe politikerne ved valg. Når det gjelder vindkraft har slike mekanismer resultert i lokal motstand mot nedbygging av arealer – til tross for at formålet er å bidra til bedre klima. Funnet knyttet til hyttebygging referert over tyder imidlertid på at det politisk gjerne er mest å vinne på utbygging. Begge typer eksterne virkninger kan reduseres gjennom ulike former for nasjonale reguleringer.

Samfunnssikkerhet og beredskap

Totalberedskapskommisjonen tok for seg hele bredden i norsk samfunnssikkerhet og beredskap i fred, krise, konflikt og krig. Samfunnssikkerhet dreier seg om vernet vi som samfunn har mot uønskede hendelser. For å håndtere uønskede hendelser er det nødvendig å organisere en beredskap som er forberedt til innsats. En rekke aktører har ansvar innenfor samfunnssikkerhetsfeltet, og operative ressurser finnes innenfor brann, politi, helse, sivilforsvar, redningstjeneste og blant frivillige. Sammen med Forsvaret oppfattes disse som spydspissene i arbeidet (NOU 2023: 17, side 17).

I tillegg til det operative arbeidet, legges det i NOU 2023: 17 vekt på betydningen av «demokratisk beredskap» og det langsiktige perspektivet på samfunnssikkerhet og beredskap. Trusler fra andre land, kriminalitet og straffbare handlinger kan søke å undergrave demokratiske prosesser i Norge over tid. Da demokrati og deltakelse henger nært sammen med befolkningens tillitt, kan slik påvirkning få avgjørende betydning for beredskapsarbeidet. Motstandsdyktighet mot desinformasjon og påvirkningsoperasjoner antas å kunne motvirkes blant annet gjennom kritisk tenkning, som står sentralt i grunnskoleopplæringen og utdanningssystemet for øvrig. Utdanning henger dessuten positivt sammen med deltakelse i samfunnslivet og demokratiske prosesser.

Når det gjelder den operative beredskapen, som vi i hovedsak diskuterer i det videre, slår Totalberedskapskommisjonen blant annet fast at «God krisehåndtering forutsetter nærhet til hendelsen, lokalkunnskap og umiddelbar tilgang til ressurser», og at «den grunnleggende byggesteinen i beredskapen er kommunen» (NOU 2023: 17, side 28).

Kilde: Figur 5.1 i NOU 2023: 17, side 68.

I tråd med generalistkommuneprinsippet har alle kommuner, uavhengig av innbyggertall, geografi og økonomi, det samme ansvaret for kritiske tjenester og for å ha en beredskap som gjør det mulig å ivareta disse tjenestene ved ulike utfordringer (NOU 2023: 17, side 28). De tre nødetatene, brann- og redningsvesenet, helsetjenesten og politiet, står i hovedsak for den akutte håndteringen av uønskede hendelser for å redde liv og helse. Ifølge Totalberedskapskommisjonen må kommunene

«… være forberedt på å håndtere hendelser som spenner fra det helt lokale med begrenset omfang til større kriser med nasjonalt omfang. Kommunene er fundamentet og en viktig tverrfaglig samordningsarena i den nasjonale beredskapen»

(NOU 2023: 17, side 67).

Som det framkommer i figur 1 har kommunene lovpålagte beredskapsplikter innenfor tjenester som helse- og omsorg, sosiale tjenester, brann- og redningstjeneste, og akutt forurensning. Det er altså snakk om en omfattende samling av plikter og tjenester som er nødvendig for å ivareta folks sikkerhet, og kommunenes beredskapsoppgave består i å sørge for at disse tjenestene er robuste og tåler de uønskede hendelsene de kan bli utsatt for.

Spørsmålet i vår sammenheng er om det oppstår eksterne virkninger av kommunenes ansvar for de operative beredskapsoppgavene. I utgangspunktet er virkningene av en krise lokal, og rammer innbyggerne i et nærområde innenfor kommunens grenser. Dermed er det i utgangspunktet ingen eksterne virkninger. Dersom en kommune ikke gjør jobben sin når det gjelder for eksempel det å håndtere en skogbrann, kan denne bre seg til nabokommuner – og manglende beredskap får likevel eksterne virkninger. Logikken i beredskapsorganiseringen er dessuten at eksterne aktører – også nabokommuner – skal hjelpe hverandre. God beredskap i en kommune vil dermed komme nabokommuner til gode når krisen oppstår. I utgangspunktet har kommunene dermed ikke insentiver til å prioritere samfunnssikkerhet og beredskap, siden egen kapasitet like gjerne kan komme til nytte i nabokommunene som i egen kommune. I den grad en kommune overlater beredskapen til nabokommunen kan vi snakke om eksterne virkninger som bidrar til at kommunene prioriterer samfunnssikkerhet og beredskap for lavt.

Så er spørsmålet om det er mekanismer som internaliserer slike eksterne virkninger. Som innbygger er det vanskelig å vite om kommunen er god på beredskap før det oppstår en krise. Selv om krisene oftere rammer kommunene i dag enn tidligere, eksempelvis i form av cyberangrep og flom, vil mekanismene lokalt som gir insentiver til ivaretakelse av oppgaven være begrenset. Et tidsperspektiv knyttet til valgperioden og valgløfter gir insentiver til relativt kortsiktig tenking og nedprioritering av samfunnssikkerhet og beredskap – som i de fleste tilfeller har et langsiktig perspektiv. Det gjelder ikke minst med tanke på kommunenes rolle knyttet til etablering av den demokratiske beredskapen. Politisk vil det ofte være mer å tjene på å prioritere tiltak og tjenester som innbyggerne relativt raskt opplever konsekvensene av. Dersom folk opplever en krise og eventuelt at egen sikkerhet blir truet, vil imidlertid lokalpolitikere kunne bli straffet ved påfølgende valg for ikke å ha prioritert beredskap. Mediedekning vil bidra til å forsterke denne effekten, og dersom kommunene ved flere anledninger svikter når det gjelder samfunnssikkerhet og beredskap, kan det gå ut over kommunens og kommunepolitikerens omdømme.

Selv om det er enkelte mekanismer som kan bidra til å internalisere eksterne virkninger av manglende ivaretakelse av samfunnssikkerhet og beredskap i kommunene, så vil det langsiktige tidsperspektivet denne typen arbeid har kunne bidra til at området blir for lavt prioritert. Samlet kan derfor denne typen eksterne virkninger gi en begrunnelse for statlige reguleringer.

Avslutning

Det prinsipielle spørsmålet vi har diskutert i notatet er hvorvidt eksterne virkninger kan fungere som begrunnelse for statlig styring. Når det gjelder de tjenestene vi har diskutert, er det mulige positive eksterne virkninger av barnehage og skole som følge av høy grad av mobilitet. Det finnes imidlertid flere mekanismer, inkludert innbyggernes velgeratferd, media og hensynet til omdømme, og inntektssystemet, som gjør at det ikke er åpenbart at disse tjenestene blir for lavt prioritert i kommunene. For pleie og omsorg gir manglende mobilitet fravær av eksterne virkninger og muligheter for at tjenestene blir for lavt prioritert, mens innbyggernes velgeratferd, media, hensynet til omdømme, inntektssystem og øremerkede tilskudd også her bidrar til at tjenestene antakelig ikke blir nedprioritert i kommunene.

Når det gjelder spesialiserte velferdstjenester, som barnevern og spesialundervisning, kan negative fiskale eksternaliteter lede til at kommunene prioriterer tjenestene for lavt. Det samme gjelder brukerstyrt personlig assistanse (BPA). I begge tilfeller gjør begrensninger i inntektssystemet og den begrensede velgergruppen som berøres at det er få internaliserende mekanismer, slik at kommunene har insentiver til å nedprioritere tjenestene. Dette kan gi en begrunnelse for statlig styring ifølge gjeldende veileder for statlig styring av kommunesektoren (Veileder 2024), da med utgangspunkt i det nasjonale målet om likhet og kanskje også rettssikkerhet. Samtidig er det viktig at kommunene har fleksibilitet til å utnytte samdriftsfordeler med nærliggende kommunale oppgaver.

Når det gjelder andre tjenester enn velferdstjenestene, hvor vi har diskutert idrett og kultur, så har slike omfattende eksterne virkninger. Disse kan imidlertid internaliseres gjennom brukerbetaling, og kommuner har derfor ikke insentiver verken til over eller underproduksjon av disse tjenestene. Ifølge gjeldende veileder for statlig styring av kommunesektoren (Veileder 2024) finner vi dessuten ikke spesifikke mål som begrunner statlig styring på dette området.

Når det gjelder eksterne virkninger av samfunnsutviklingsoppgaver, viser gjennomgangen at det er omfattende eksterne virkninger knyttet så vel til kommunenes næringsutvikling, som arealplanlegging og samfunnssikkerhet og beredskap. Når det gjelder næringsutvikling, finnes imidlertid en rekke internaliserende mekanismer, herunder ulemper forbundet med pendling, som reduserer argumentene for statlig styring på området. På dette området oppgir heller ikke gjeldende veileder (Veileder 2024) nasjonale mål som begrunner statlig styring. For arealplanlegging og for samfunnssikkerhet og beredskap finner vi imidlertid ikke tilsvarende internaliserende mekanismer, og de eksterne virkningene kan medføre for lav prioritering i kommunene og dermed være en begrunnelse for statlig styring. For arealplanlegging kan, ifølge gjeldende veileder (Veileder 2024), statlige mål knyttet til miljøet og en bærekraftig utvikling gi slik begrunnelse, på samme måte som nasjonale målsettinger knyttet til samfunnssikkerhet og beredskap kan begrunne statlig styring.

I notatet har vi gjort noen forenklede forutsetninger som ikke nødvendigvis fullt ut holder. Den første forutsetningen er at vi i enkelte tilfeller deler befolkningen inn i grupper som primært er opptatt av et fåtall tjenester. Ett eksempel er barnefamilier som vi antar er opptatt av tilbudet i barnehage og skole. Et annet eksempel er eldre innbyggere som vi antar er opptatt av pleie og omsorg. Videre antar vi at innbyggerne har god informasjon om tjenestetilbudet i kommunen og at de straffer politikerne gjennom valg eller flytter til en annen kommune hvis de er misfornøyde med tjenestetilbudet der de bor. Den andre forutsetningen gjelder den politiske beslutningsprosessen hvor vi antar at innbyggernes innflytelse avhenger av størrelsen på gruppen og at politikerne er opptatt av at de selv eller partiet skal oppnå gjenvalg.

Disse forutsetningene betyr at vi blant annet ikke tar hensyn til at besteforeldre kan være opptatt av at barnebarna har et godt tilbud i barnehage og skole og at voksne barn er opptatt av at foreldrene får et godt tilbud innen pleie og omsorg. I tillegg tar vi ikke hensyn til at innbyggerne har ulik informasjon og dermed ulike forutsetninger for å vurdere det kommunale tjenestetilbudet. Og for en flyttebeslutning vil andre forhold som tilgang på jobb og bolig trolig være viktigere enn det kommunale tjenestetilbudet. Forutsetningene om den politiske beslutningsprosessen tar dessuten ikke hensyn til at innbyggerne kan påvirke beslutningene gjennom direkte kontakt med politikerne eller ved hjelp av andre kanaler for påvirkning. Videre kan politikerne motiveres av andre forhold enn det å gjøre en god jobb for kommunens innbyggere slik at vedkommende eller partiet kan oppnå gjenvalg. Når vi likevel gjør disse forutsetningene, er det for å rendyrke poenger om eksternaliteters konsekvenser for statlig styring. Vi antar at andre forutsetninger ikke ville endret konklusjonene i nevneverdig grad.

Kilder

Borge, L.-E. og T. Falch. 2025. Forsterket virkemiddelordning for økt nærings- og demografisk vekst i Finnmark. Senter for økonomisk forskning, NTNU Samfunnsforskning AS. SØF Rapport nr. 02/25.

Borge, L.-E. og M. F. Wold. 2025. Effektivitet i kommunale tjenester: Analyser for 2022–2023. Senter for økonomisk forskning, NTNU Samfunnsforskning AS. SØF Rapport nr. 04/25.

Brugård, K.H. og T. Falch. 2013. Post-compulsory education and imprisonment. Labour Economics 23 (August), 97–106.

Falch, T., L.-E. Borge, P. Lujala, O.H. Nyhus og B. Strøm. 2010. Årsaker til og konsekvenser av manglende fullføring av videregående opplæring. SØF-rapport nr. 03/10, Senter for økonomisk forskning.

Fiva, J. H., T. P. Hagen og R. J. Sørensen. 2021. Kommunal organisering. Oslo: Universitetsforlaget.

Havnes, T. og M. Mogstad. 2011. No Child Left Behind: Subsidized Child Care and Children’s Long-Run Outcomes. American Economic Journal: Economic Policy 3 (2), 97–129.

Iversen, E.K., K. Grimsrud, Ø.N. Handberg, H. Lindhjem & S. Navrud (2023). Ser vi atter slike fjell og dalar? Avveiningen mellom lokaløkonomi og naturkostnader ved hytteutbygging. Samfunnsøkonomen 137 (1), 26–38.

Meld. St. 12 (2011–2012) Stat og kommune – styring og samspel. Kommunal- og regionaldepartementet.

Menon Economics. (2022). Ståa i norske kommuner. En kartlegging av kommunenes oppfyllelse av lovpålagte oppgaver. Menon-rapport nr. 46/2022.

Menon Economics. (2025). Samfunnsøkonomiske kostnader av pårørendeinnsats i Norge. Menon-publikasjon nr. 64.

NOU 1997: 8 Om finansiering av kommunesektoren. Kommunal- og arbeidsdepartementet.

NOU 2000: 22 Om oppgavefordelingen mellom stat, region og kommune. Kommunal- og regionaldepartementet.

NOU 2022: 10 Inntektssystemet for kommunene. Kommunal- og distriktsdepartementet.

NOU 2023: 17 Nå er det alvor – Rustet for en usikker fremtid. Justis- og beredskapsdepartementet.

NOU 2024: 4 Samspill med naturen – Naturrisiko for næringer, sektorer og samfunn i Norge. Klima- og miljødepartementet.

Rød, J.K., T. Opach, S. Scherzer & G. Setten. (2019). Er norske kommuner klare for en farligere fremtid? Plan (4), 6–11.

Veileder, 2024. Statlig styring av kommuner og fylkeskommuner. Med prinsipper og retningslinjer. Kommunal og distriktsdepartementet.