6 Kommisjonens problemforståelse
I de foregående kapitlene er det beskrivelser av kommunesystemet, statens styring av kommunesektoren og utfordringsbildet med hovedvekt på den demografiske utviklingen. I dette kapitlet presenterer kommisjonen sin forståelse av sentrale problemer kommunesektoren står overfor.
6.1 Mangel på folk
Høy arbeidsinnsats gjør det mulig med gode kommunale velferdstjenester som barnehage, skole og helse- og omsorgstjenester. De siste 20 årene har det blitt omtrent 30 000 flere personer i aldersgruppen 20–66 år i gjennomsnitt hvert år, og det har bidratt til økt tilbud av arbeidskraft. Økt arbeidsinnsats har sammen med innfasing av petroleumsinntekter gjort det mulig å bygge ut velferdstilbudet med stadig høyere kvalitet til stadig flere. Som påpekt i kapittel 5 ventes demografiske endringer å gi lavere tilgang på arbeidskraft framover. Fra midten av 2030-tallet begynner antallet i aldersgruppen 20–66 år å gå ned. Det betyr at det hvert år blir færre mennesker til å utføre nødvendige arbeidsoppgaver, både innenfor velferdstjenestene våre og ellers i samfunnet. Samtidig blir vi stadig flere eldre, og andelen av befolkningen i yrkesaktiv alder er allerede på vei ned. I dag er det om lag 3,7 personer i aldersgruppen 20–66 år per person i aldersgruppen over 66 år. I 2040 er det anslått at dette forholdstallet vil være 2,8. I de minst sentrale kommunene antas det å være 1,9. Allerede i dag har mange kommuner, særlig de minst sentrale, store utfordringer med å rekruttere ulike typer arbeidskraft.
At de store barnekullene fra tiårene etter andre verdenskrig lever om lag et tiår lenger enn sine foreldre, er historien om store samfunnsendringer vi kan være stolte av. Samtidig har de aller eldste et større behov for helse- og omsorgstjenester enn yngre aldersgrupper. De store kommunale tjenestene har det til felles at de leveres i møte mellom mennesker, og at de dermed er arbeidsintensive. Når vi blir færre i yrkesaktiv alder, samtidig som behovet for helse- og omsorgstjenester øker, vil det ikke være mulig å gjøre ting på samme måte som i dag.
Det vil også kunne bli stor knapphet på arbeidskraft i andre deler av kommunal sektor enn eldreomsorgen. Selv om for eksempel den medisinske utviklingen og ny teknologi, kanskje særlig innenfor omsorgstjenestene, men også knyttet til bruk av kunstig intelligens innenfor administrasjon, kan dempe behovet for ansatte noe, vil behovet for tjenester og mangelen på ansatte være så stort, sammenlignet med i dag, at det er åpenbart at oppgavene må løses på helt andre måter enn vi er vant til. Fylkeskommunene, der ansvaret for videregående opplæring veier tyngst på tjenestesiden, blir i mindre grad enn kommunene berørt av befolkningsendringene.
6.2 Et styringssystem i ubalanse
Et system som det norske der kommunene både er iverksettere av statlig politikk og selvstendige og selvstyrte enheter, innebærer at det alltid vil være spenninger i forholdet mellom staten og kommunesektoren. Det er godt dokumentert at summen av den statlige styringen av kommuner og fylkeskommuner er stor og økende. Kommunesektoren har ansvar for å innfri en rekke individuelle rettigheter, og er underlagt mange krav om en spesifikk innsats eller aktivitet. Detaljerte bestemmelser knyttet til bemanning, kompetanse, organisering, prosedyrer og saksbehandling legger gjennomgående stramme føringer for ressursbruk.
Hvert enkelt inngrep i det lokale selvstyret er trolig godt begrunnet, og skal ivareta helt legitime hensyn. Staten har behov for – og når det dreier seg om menneskerettigheter også en plikt til – å styre kommunene slik at grunnleggende rettigheter ivaretas. Effekten har vært håndterbar for kommunesektoren i perioden vi har bak oss med god tilgang på arbeidskraft og vedvarende og til dels betydelig realvekst i kommunesektorens inntekter. Utfordringen er at summen av disse inngrepene i den lokale handlefriheten er i ferd med å bli for stor, og det er en utfordring som trolig vil øke i årene framover, særlig fordi mangelen på arbeidskraft vil øke.
Det er mange krefter og mekanismer som trekker i retning av økt statlig styring. Organiserte interesser arbeider for å sikre nivået på tjenester til sine områder, og både fagkomiteene på Stortinget og ansvarlige statsråder svarer med statlige reguleringer.
Det handler også om at ulike profesjonsinteresser ønsker å sikre høy faglig standard på de tjenestene kommunene yter. Dette inkluderer profesjonsansatte i kommunene som ønsker faglig veiledning og statlig styring som kan bidra til kvalitet i tjenestene, og til å skjerme deres område i kommunale prioriteringer av budsjettmidler. Hver for seg vil ingen av disse aktørene vinne på å argumentere for økt handlefrihet for kommunene. Dette gir utfordringer for et kommunestyre som må vedta et budsjett i balanse.
Dette gir en dynamikk som er godt beskrevet av Fiva m.fl. i boken Kommunal organisering:
Reguleringene av kommunesektoren kan bli en ikke-tilsiktet sum av mange lover og forskrifter vedtatt med utgangspunkt i forskjellige departementer og direktorater. Statlige organer regulerer det kommunale tjenestetilbudet for å ivareta sektorspesifikke mål og sikre en direkte innflytelse på måloppnåelsen. Utvikling av reguleringer på ett område blir av andre aktører brukt som argument for reguleringer på andre områder. Dersom det ikke innføres, argumenteres det gjerne, vil dette føre til at de andre områdene blir lidende fordi reguleringer på det første området bidrar til å binde opp ressurser.1
Med andre ord fungerer logikken i styringssystemet slik at «regulering gir mer regulering».
Kampen om styringstiltak som er beskrevet over, gjelder omfanget av statlig styring for det enkelte tjenesteområdet, men også spesifikke styringstiltak som smitter fra én sektorlov til en annen. Et godt eksempel er reglene om internkontroll som dukket opp i en sektorlov, for deretter å bli innarbeidet i sektorlov etter sektorlov. Denne reguleringen ble vurdert og inkludert i kommuneloven av 2018, slik at den kunne tas ut av sektorlovene. Et annet eksempel er krav om bemanningsnormer i skolen, som det ofte argumenteres for at også bør innføres i barnehagene på gruppenivå og kanskje også på sykehjem eller i annet heldøgns omsorgstilbud. Dette skyldes at når ressursbruken i kommunene bindes opp på ett område, så taper de andre områdene i kampen om midler om ikke også disse områdene skjermes gjennom reguleringer på samme måte.
Det er få mekanismer på sentralt nivå som legger til rette for en sektorovergripende og helhetlig tilnærming til statlig styring av kommunesektoren – og som ser på summen av den statlige styringen. Når det gjelder økonomisk styring av kommunesektoren er det riktignok gjennom budsjettbehandlingen lagt til rette for en mer helhetlig tilnærming til finansieringen av kommunesektoren, der frie inntekter og ulike øremerkede tilskudd innenfor ulike sektorer kan ses i sammenheng. Dette gjelder både i regjeringens budsjettbehandling og i Stortingets finanskomite. Likevel kan det stilles spørsmål ved om budsjettbehandlingen i praksis fungerer som en arena for samordning.
Når det gjelder den juridiske styringen finnes det i dag ingen tilsvarende koordinerende mekanisme. Den enkelte regel fastsettes løpende og enkeltvis innenfor hvert område, uten en samlet vurdering av om summen kan dekkes innenfor en helthetlig og ansvarlig økonomisk ramme. I årene framover med økende knapphet på arbeidskraft vil en slik fragmentert lovgivningsprosess kunne gi økte kostnader fordi den samlede etterspørselen etter arbeidskraft blir for høy. Stram styring av den samlede økonomiske rammen for kommunesektoren vil kunne dempe etterspørselen og dermed begrense kostnadspresset. Dersom et område innenfor en slik strammere ramme likevel er underlagt omfattende rettsliggjøring, vil dette kunne svekke lovoppfyllelsen på andre områder. På bakgrunn av dette er det derfor behov for å utvikle et institusjonelt rammeverk som i større grad legger til rette for å se helhetlig på utviklingen i både den økonomiske og den juridiske styringen av kommunene på tvers av enkeltsektorer – både i regjering og Storting.
Kommisjonen mener at utredninger av tiltak som treffer kommunene, i mange tilfeller er for svake. Utredningene er for lite opptatt av hvordan noe skal kunne gjennomføres i en kommunesektor med kommuner og fylkeskommuner med svært ulike forutsetninger. Dette gjelder ikke minst med tanke på tilgangen på arbeidskraft. Det er også for lite oppmerksomhet om konsekvenser på tvers av tjenesteområder. Drøftingen av hvorvidt en regulering er et forholdsmessig inngrep i den lokale handlefriheten, er i en del tilfeller mangelfull. At det politiske systemet ofte har løsningen klar på forhånd, slik at hensikten med en utredning i praksis blir å begrunne et valg som allerede er truffet, bidrar også til disse problemene. Effekten av tiltak evalueres også i for liten grad. Når det skjer, gjøres det ofte ut fra en snever målforståelse innenfor det enkelte tjenesteområdet, og uten å se på hva et tiltak fortrenger av annen aktivitet.
Det finnes ingen samlet oversikt over hvilke oppgaver kommunesektoren har, og hvilke krav sektoren må forholde seg. En telling utført for Generalistkommuneutvalget2 fant over 1 000 oppgaver i lov og forskrift knyttet til kommuneplikter, det vil si det kommunen gjør i egenskap av å være kommune. I en kartlegging av kommunenes oppfyllelse av sine lovpålagte oppgaver har Menon funnet at ingen kommuner oppfyller alle lovkrav.3 Årsakene vil være ulike for ulike oppgaver, men tilgang på rett kompetanse er en gjennomgående utfordring. Kommisjonen mener dette uansett må ses på som et uttrykk for et misforhold mellom forutsetninger og oppgaver.
6.3 Størrelse og sentralitet teller
Undersøkelsen om lovoppfyllelse viste klart at jo mindre sentral en kommune er og jo færre innbyggere den har, desto lavere er graden av lovoppfyllelse. Små fagmiljøer er en viktig forklaring på dette.
Siden det er de små og mindre sentrale kommunene som jevnt over står foran de største utfordringene knyttet til befolkningsutviklingen, er det grunn til å tro at ulikhetene mellom ulike kommuner bare vil øke. Dersom det ikke tas grep for å motvirke dette, vil presset mot generalistkommunesystemet kunne bli så stort at det ikke lar seg opprettholde. Vi vil dermed kunne gå glipp av mulige gevinster ved desentralisert oppgaveløsning.
Små organisasjoner er ikke bare en utfordring på tjenestenivå. Rammestyringsprinsippet, med stor kommunal handlefrihet, forutsetter kommuner som har en organisasjon som er i stand til å drive et kontinuerlig omstillingsarbeid i tillegg til å ivareta den daglige driften. Mens geografien ligger fast, så kan størrelse påvirkes gjennom ulike typer samarbeid og kommunesammenslåing. Det blir ikke flere fagfolk tilgjengelig totalt av dette, men større fagmiljøer gir bedre forutsetninger for å gjøre komplekse vurderinger i tillegg til å redusere sårbarhet. Større organisasjoner vil jevnt over ha bedre forutsetninger for å drive godt omstillingsarbeid.
6.4 Forventningsgapet
Begrepet forventningsgapet er hyppig brukt i det offentlige ordskiftet. Det er kommisjonens inntrykk at dette gapet mellom det som forventes av kommuner og fylkeskommuner, og det som er mulig å yte med de ressursene som er tilgjengelige, er økende. Forventningene kan være hos både folkevalgte, innbyggere og nasjonale myndigheter, og tilgjengelige ressurser gjelder både folk og penger. Kommisjonen registrerer at ingen partier gikk til valg i 2025 på å bevare tjenestetilbudet på dagens nivå. I valgprogrammene er det begreper som styrke, forbedre, bygge ut med videre som går igjen, som oftest uten at det sies noe om hva det skal gjøres mindre av. Og om partiprogrammer i noen grad vektlegger betydningen av lokalt selvstyre på et mer overordnet nivå, ser vi mindre av dette i praktisk politikk.4
Kommunesektoren er underlagt et balansekrav og kan ikke budsjettere med underskudd. Det betyr at det i all hovedsak er staten gjennom rammer fastsatt av Stortinget som bestemmer hvor mye penger den enkelte kommune kan bruke. For at dette systemet skal fungere etter hensikten, er det nødvendig at summen av krav og oppgaver for kommunesektoren lar seg løse innenfor denne rammen. Den samlede statlige styringen må i tillegg gi rom for lokal politikk. Dersom kommunene ikke kan prioritere ut fra lokale forhold, faller en viktig forutsetning for både effektiv ressursbruk og et levende lokaldemokrati bort. Samtidig er det viktig å understreke at kommunene har et ansvar for å gjøre prioriteringer innenfor de nasjonalt fastsatte rammene, og for å forvalte ressursene på en hensiktsmessig og effektiv måte.
6.5 Mindre økonomisk handlingsrom
Kommisjonen viser til at mange kommuner nå står i en utfordrende økonomisk situasjon. Etter flere år med inntektsvekst og gode driftsresultater har blant annet kostnadsvekst og en midlertidig nedgang i skatteinntektene i 2024 bidratt til svekkede resultater. Nesten 60 prosent av kommunene gikk med underskudd i 2024, og for flere av kommunene var driftsunderskuddene store. De gode driftsresultatene i årene før 2024 skyldes delvis at skatteinntektene i flere år ble vesentlig høyere enn lagt til grunn i statsbudsjettene. Dette har i noen grad skjult en underliggende ubalanse mellom inntekter og utgifter i kommunesektoren.5
På bakgrunn av den økonomiske situasjonen vedtok Stortinget betydelig økte bevilgninger til kommunesektoren i 2024 og 2025. Dette har isolert sett bidratt til å styrke resultatene og til å bedre situasjonen i sektoren. Kommisjonen mener likevel det må tas høyde for at det økonomiske handlingsrommet trolig vil bli redusert i årene som kommer, slik det også ble pekt på i Perspektivmeldingen.6 Økt forventet levealder, flere eldre i forhold til sysselsatte og avtakende inntekter fra petroleumsvirksomheten utfordrer bærekraften i offentlige finanser framover. Om få år ventes veksten i offentlige utgifter å bli høyere enn inntektene.
Kommunesektoren er allerede i en kontinuerlig omstilling for å kunne tilby gode tjenester innenfor de begrensede rammene den har. En utvikling som gir særlig grunn til bekymring og som kommer i tillegg til konsekvensene av at befolkningen blir eldre, er en stor vekst i antall personer under 67 år som mottar helse- og omsorgstjenester.7 Utsiktene til en strammere kommuneøkonomi, sammen med den demografiske utviklingen, vil bare forsterke behovet for ytterligere omstillinger i de kommunale tjenestene.
6.6 Krevende omstillinger må til
Om kommunesektoren skal lykkes med de store omstillingene den står overfor, er selvfølgelig i stor grad opp til sektoren selv og i hvilken grad den enkelte kommune og fylkeskommune evner å legge om tjenestetilbudet i raskt nok tempo i tiden framover. Dette handler dels om å omprioritere ressurser mellom sektorer – først og fremst for å tilpasse tjenestetilbudet til endringer i demografi. Det handler også om å utnytte ressursene innenfor hver sektor mest mulig kostnadseffektivt. Et godt samarbeid mellom partene i arbeidslivet er en forutsetning for vellykket omstillingsarbeid.
Analysene av forskjeller i effektivitet mellom kommuner viser at det er et relativt stort potensial for effektivisering også innenfor dagens statlige styringsregime. Dette handler blant annet om kommunestruktur der utfordringene kan møtes både gjennom samarbeid og kommunesammenslåing. Digitalisering vil også kunne bidra til mer effektiv ressursbruk. God utnyttelse av den tilgjengelige arbeidskraften, i nært samarbeid med ansatte, vil være helt sentralt – særlig innenfor helse- og omsorgstjenestene. Dette handler blant annet om integrering og inkludering, lavt sykefravær, seniorpolitikk, hensiktsmessige ordninger for arbeidstid/turnus, arbeidsfordeling mellom ulike profesjoner, kompetanseutvikling og ledelse. Og for å lykkes med den nødvendige omstillingen og sikre en god økonomistyring, er det behov for et godt samarbeid mellom kommunens politiske og administrative ledelse.
Staten må bidra med rammebetingelser og en kommunal handlefrihet som legger til rette for denne helt nødvendige omstillingen. Dersom staten ikke tar grep som gir kommunene større frihet til å drive effektivt innenfor stadig strammere økonomiske rammer og benytte knappe personellressurser på en måte som gir mer velferd per krone og per ansatt, og kommunene ikke selv driver et godt omstillingsarbeid, vil tjenestetilbudet gradvis bli svekket. Vi vil da ikke kunne forvente det samme gode barnehagetilbudet og den samme gode skolen som vi kjenner i dag. Konsekvensene av å ikke gjøre noe vil antagelig bli aller størst innenfor helse og omsorg, der behovet vil øke mest. Det vil alle tape på, ikke minst sårbare grupper med stort behov for tjenester. Det hjelper lite å ha en rettighet om det ikke er folk til å oppfylle den.