2 Kommisjonens sammensetning, mandat og arbeid

2.1 Kommisjonens sammensetning

Kommisjonen ble oppnevnt den 9. mai 2025 ved kongelig resolusjon. Kommisjonen fikk følgende sammensetning:

• Eivind Dale, pensjonist og spesialrådgiver i Kommunal- og distriktsdepartementet, Ås (leder)

• Mette Nord, forbundsleder i Fagforbundet (LO), fra høsten 2025 pensjonist, Porsgrunn

• Geir Røsvoll, forbundsleder i Utdanningsforbundet (Unio), Trondheim

• Helge Eide, områdedirektør samfunn, velferd og demokrati i KS, Lillestrøm

• Ivar B. Prestbakmo, selvstendig næringsdrivende, fra januar 2026 seniorrådgiver i Nordavind Utvikling, Salangen

• Rita Ottervik, tidligere ordfører i Trondheim, fra januar 2026 prosjektleder i Trøndelag fylkeskommune for Nasjonaljubileet 2030, Trondheim

• Monica Mæland, administrerende direktør i Bergen Næringsråd, Bergen

• Camilla Bruno Dunsæd, kommunedirektør i Kristiansand, Kristiansand

• Jørgen Holten Jørgensen, kommunedirektør i Tana, Tana

• Signy Irene Vabo, professor ved Universitetet i Oslo, Oslo

• Lars-Erik Borge, professor ved Norges teknisk-natur vitenskapelige universitet, Trondheim

• Heidi Merete Rudi, pasient- og brukerombud i Oslo og Akershus og sosial- og eldreombud i Oslo, Nordre Follo

Kommisjonens sekretariat har bestått av fagdirektør Baard Krag (sekretariatsleder), underdirektør Morten Petter Johansen, fagdirektør Susanne Rynning Moshuus, utredningsleder Kristin Lind, utredningsleder Lars Tore Rydland, fagsjef Susann Strømsvåg og seniorrådgiver Haakon Oftebro Sandvold.

2.2 Kommisjonens mandat

2.2.1 Mandat og bakgrunn

Kommisjonen ble gitt følgende mandat:

Formål

Kommisjonen skal foreslå endringer i statens styring av kommunesektoren som legger til rette for god ressursbruk, fleksibel bruk av personell og effektiv oppgaveløsning i kommunesektoren. Kommisjonen skal også vurdere og foreslå tiltak om det er andre forhold som binder kompetanse unødvendig, bidrar til unødvendig høye kostnader eller lite effektiv oppgaveløsning i kommuner og fylkeskommuner.

Bakgrunn

Kommuner og fylkeskommuner har ulike roller og er ansvarlige for en lang rekke viktige samfunnsområder og tjenester som en sentral del av velferdsstaten. For at kommunesektoren skal kunne fortsette å levere gode tjenester i en situasjon med økende knapphet på arbeidskraft og store demografiske endringer som krever omstilling av tjenestetilbudet, må det vurderes hvordan statens styring av kommunesektoren og andre rammebetingelser kan legge til rette for at arbeidskraft og øvrige ressurser kan brukes best mulig, både innenfor en sektor og på tvers av sektorer.

Rammestyringsprinsippet, som er hovedprinsippet for statens styring av kommunesektoren, skal legge til rette for effektiv ressursbruk og et lokalt handlingsrom som er en forutsetning for at lokaldemokratiet skal fungere etter hensikten. Detaljert statlig styring skal være begrunnet i en konkret vurdering av om innskrenkningen i den kommunale handlefriheten er forholdsmessig sett opp mot nasjonale mål som likeverd og rettssikkerhet. Selv om hver regulering som innskrenker kommunenes handlefrihet isolert sett kan være godt begrunnet, har summen av oppgaver og krav nådd et punkt der dette for mange kommuner er krevende å håndtere.

Mange og stadig flere kommuner står i en situasjon med behov for store omstillinger. Dette skyldes ikke minst mangel på tilstrekkelig og kompetent arbeidskraft i kombinasjon med at utviklingen i befolkningssammensetningen krever endringer i tjenestetilbudet. Dette får også konsekvenser for kommunen som samfunnsutvikler. Utfordringene merkes først i distriktene, men gjelder de fleste kommunene og er forventet å bli vesentlig større i årene som kommer. Regjeringen setter derfor ned en kommisjon for kommunesektoren.

Om oppdraget

• Kommisjonen skal foreslå endringer i statens styring av kommunesektoren som legger til rette for god ressursbruk, fleksibel bruk av personell og effektiv oppgaveløsning i kommunesektoren.

• Kommisjonen skal også vurdere og foreslå tiltak om det er andre forhold som binder kompetanse unødvendig, bidrar til unødvendig høye kostnader eller lite effektiv oppgaveløsning i kommuner og fylkeskommuner.

• Kommisjonen skal redegjøre for konsekvensene av de tiltakene som foreslås, herunder for kvalitet og likeverd i tjenestene.

Gjennomføring og leveranser

Kommisjonen skal følge utredningsinstruksen, herunder vurdere hvilke utfordringer sektoren står overfor, ulike mulige tiltak for å møte disse og konsekvenser av ulike tiltak. Å belyse dilemmaer og gjøre avveininger knyttet til å ivareta behov hos både innbyggerne, staten og kommunesektoren på kort og lang sikt, vil måtte stå sentralt. Det finnes et omfattende kunnskapsgrunnlag fra tidligere utredninger, som Generalistkommuneutvalget, og annet arbeid som kommisjonen skal ta utgangspunkt i. Kommisjonen bør også se hen til annet pågående utredningsarbeid, samt tilsvarende arbeid og erfaringer fra land det er naturlig å sammenligne seg med. Utvalget har anledning til å hente inn ny kunnskap om det er behov for det.

Kommisjonen vil få et eget sekretariat. Kommisjonen skal legge til rette for innspill fra relevante kompetansemiljøer og private og offentlige aktører, herunder statsforvalterne. Det er særlig viktig at kommunesektoren involveres i arbeidet på en god måte. Kommisjonen skal ha en referansegruppe for å legge til rette for at representanter for ansatte og brukere av sentrale kommunale tjenester, samt andre relevante interessenter, kan rådføres og få anledning til å legge fram sine synspunkter og problemstillinger.

Med omfattende bakgrunnsmateriale og problemstillinger fra tidligere arbeider vil kommisjonen raskt kunne komme i gang med analyser og mulige tiltak og levere en første rapport før jul 2025. Kommisjonen leverer en ny rapport i løpet av 2026. Det er opp til kommisjonen å fordele arbeidet mellom de to rapportene på en hensiktsmessig måte. Utredningene skal leveres som NOU-rapporter til Kommunal- og distriktsdepartementet. Kommunal- og distriktsdepartementet kommer tilbake til en eventuell videre framdriftsplan.

2.2.2 Kommisjonens forståelse av mandatet

Forståelse av mandatet

Kommisjonen har fått et bredt mandat som gir stor frihet til å vurdere de tiltak kommisjonen mener best kan bidra til å legge til rette for god ressursbruk, fleksibel bruk av personell og effektiv oppgaveløsning i kommunesektoren. Kommisjonen er for det første bedt om å foreslå endringer i statens styring av kommunesektoren. Kommisjonen forstår dette dels som at det skal vurderes konkrete endringer i den statlige styringen sektoren i dag står overfor, og at dette kan omfatte både den juridiske, økonomiske og pedagogiske styringen. Kommisjonen tolker mandatet slik at det også kan vurderes tiltak på et mer overordnet og systematisk nivå, eksempelvis knyttet til hvordan systemer og prosesser for utredning, vurdering og beslutning om statlige styringstiltak er innrettet.

Kommisjonen er også bedt om å vurdere og foreslå tiltak om det er andre forhold som binder kompetanse unødvendig, bidrar til unødvendig høye kostnader eller lite effektiv oppgaveløsning i kommuner og fylkeskommuner. Dette er et vidt spørsmål som åpner for å gå inn i en rekke ulike problemstillinger. Kommisjonen tolker mandatet slik at det kan vurderes både forhold staten kan påvirke, og hva kommunesektoren selv kan gjøre for å unytte sine ressurser på en god måte.

Det brede mandatet har gjort det nødvendig å gjøre noen avgrensninger, både for denne utredningen og for det videre arbeidet. Denne første delutredningen (NOU 2026: 1) er avgrenset til å beskrive bakgrunnen og situasjonen og å vurdere enkeltstående endringer i den juridiske og økonomiske styringen av kommunesektoren. De konkrete forslagene dreier seg i hovedsak om bemanningsnormer, kompetansekrav og ulike øremerkede tilskuddsordninger. Kommisjonen vil arbeide videre både med den delen av mandatet som omhandler statlig styring, og den delen som omhandler andre forhold fram mot den andre utredningen.

I det videre arbeidet vil kommisjonen både vurdere ytterligere endringer i dagens virkemiddelbruk og tiltak på et mer overordnet og systematisk nivå. For endringer i dagens styring, vil kommisjonen ha hovedfokus på styringen av kommunene i deres rolle som tjenesteytere, siden det er her arbeidskraftsbehovet er størst.

Kommisjonen vil også konsentrere arbeidet om såkalte kommuneplikter, altså regelverket som kun eller i all hovedsak gjelder kommunene. Mye annet regelverk berører både kommunesektoren og private samt statlige virksomheter. Eksempler på dette er blant annet arbeidsmiljøloven, offentlighetsloven, innkjøpsbestemmelser og lovverk knyttet til personvern. Det ligger utenfor denne kommisjonens mandat og kompetanse å vurdere slike generelle aktørplikter. Dersom det er enkelte bestemmelser i slikt regelverk som rammer kommunesektoren særskilt hardt, kan det imidlertid være aktuelt å drøfte dette.

Kommisjonens vurderinger vil ta utgangspunkt i at dagens forvaltningsnivåer (kommune, fylkeskommune og stat) og oppgavefordelingen mellom dem ligger fast, og at alle kommuner skal ha det samme ansvaret (generalistkommuneprinsippet). Kommisjonen vil videre i liten grad drøfte fastsettelsen av de totale økonomiske rammene for kommunesektoren, eller hvordan disse fordeles gjennom inntektssystemet. Oppmerksomheten vil være rettet mot tiltak for mest mulig effektiv bruk av den økonomiske rammen som den enkelte kommune til enhver tid disponerer. Kommisjonen legger også til grunn at det å vurdere tiltak for å øke den samlede nasjonale tilgangen på arbeidskraft, ligger utenfor kommisjonens mandat. Det å drøfte og vurdere eventuelle forhold og strukturer som kan være til hinder for fleksibel bruk av den arbeidskraften kommunesektoren allerede forvalter, vil imidlertid være en sentral del av kommisjonens arbeid.

I mandatet er det framhevet noen begreper som kommisjonen oppfatter som spesielt sentrale. Kommisjonen er bedt om å foreslå endringer i statens styring av kommunesektoren og andre forhold som legger til rette for blant annet effektiv oppgaveløsning i kommunesektoren. Videre er kommisjonen bedt om å redegjøre for konsekvensene av de tiltakene som foreslås, herunder for kvalitet og likeverd i tjenestene. Vi vil i det følgende si litt mer om avveininger knyttet til disse sentrale begrepene.

«Kommunesektoren» er en samlebetegnelse på kommuner og fylkeskommuner. I utredningen brukes noen steder «kommuner» som samlebetegnelse på «kommuner og fylkeskommuner» for å forenkle framstillingen. Prinsippene for forholdet mellom staten og kommuner og fylkeskommuner er i hovedsak de samme, og dersom noe gjelder særskilt for kommuner eller fylkeskommuner, vil dette omtales uttrykkelig.

Sentrale begreper

Ett av hovedmålene med statens styring av kommunesektoren er å sikre gode og likeverdige velferdstjenester til innbyggerne. Kommisjonens oppdrag må tolkes i lys av dette grunnleggende målet som både staten og kommunene deler. Oppdraget må også tolkes i lys av at den norske velferdsmodellen er bygget på desentralisering og nærhetsprinsippet, noe som innebærer at beslutninger skal tas så nær innbyggerne som mulig. Betydelig myndighet, ansvar og beslutningskompetanse for velferdstjenester er overført fra statlige organer til regionale og lokale nivåer.

En av de viktigste begrunnelsene for desentralisering til lokale myndigheter, er ønsket om mer treffsikker og kostnadseffektiv tjenesteyting. Denne begrunnelsen stammer fra Oates’ desentraliseringsteorem. Staten kan utforme ensartede løsninger for hele landet, men behov og preferanser varierer i befolkningen. Siden lokale folkevalgte kjenner lokale forhold og behov bedre enn sentrale myndigheter, antas de å kunne tilpasse tjenestetilbud og løsninger, slik at tjenestene som gis har best mulig kvalitet og er tilpasset den enkelte innbygger. Som folkevalgte står de ansvarlige overfor innbyggerne gjennom valg hvert fjerde år. Desentralisering av oppgaver innebærer derfor en effektiv oppgaveløsning og ressursbruk og sikrer et godt og tilpasset nivå på tjenestene for innbyggerne.1

Det kan være en iboende spenning mellom effektivitet på den ene siden og kvalitet og likeverd på den andre siden. Denne spenningen gjenfinnes også i mandatet. For forståelsen av mandatet og oppdraget er det derfor nærliggende å se nærmere på begrepene effektivitet og likeverdighet og hensynene de skal ivareta.

Effektiv oppgaveløsning og effektiv ressursbruk er i mandatet omtalt som mål for den statlige styringen generelt og som mål for tiltak som kommisjonen skal foreslå. Samtidig er likeverd (og rettssikkerhet) omtalt som nasjonale mål, og konsekvenser av foreslåtte tiltak for likeverd og kvalitet i tjenestene skal særlig redegjøres for. Spørsmålet er hvordan man kan legge til rette for å nå begge disse målene, og i størst mulig grad samtidig. Dilemmaene og utfordringene som kan oppstå i skjæringspunktene her, er sentrale i vurderinger av tiltak som kommisjonen skal foreslå.

Begreper som effektivitet, likeverd og kvalitet kan forstås og brukes ulikt i ulike sammenhenger, og det er skrevet mye om dette. Her kommer kun en kort omtale av hvordan begrepene brukes i denne utredningen.

Effektivitet handler dels om hvordan ressurser fordeles mellom ulike grupper og formål, slik at midlene prioriteres der det er størst behov (prioriteringseffektivitet), og dels om hvordan ressurser benyttes for å oppnå best mulige tjenester per innsats/krone (kostnadseffektivitet). Begrunnelsen for rammestyring av kommunesektoren er tett knyttet opp mot effektivitetshensyn. Kommunesektoren utgjør en stor del av offentlig sektor, og staten ønsker at offentlige ressurser brukes mest mulig målrettet og til lavest mulig kostnad. Rammestyring gir kommunene handlingsrom til å fordele ressurser tilpasset lokale behov. Rammestyring gir også kommunene insentiver til å levere gode tjenester til innbyggerne til lavest mulig kostnad, siden gevinsten av effektiv drift tilfaller sektoren.

Likeverdige tjenester handler om hva slags tjenester innbyggerne i kommunene bør og skal få. Målet om likeverdighet innebærer ikke nødvendigvis at alle trenger å få identiske/like tjenester med samme form, innhold og omfang, men at tjenestene skal være best mulig tilpasset den enkeltes behov. Tjenestene skal være tilgjengelige for alle, ha en viss kvalitet, og alle skal få dekket sine grunnleggende behov. Likeverdighet kan altså ikke vurderes uavhengig av kvalitet, som handler om nivået eller standarden på tjenestene. Tilgangen på likeverdige tjenester er en overordnet og grunnleggende verdi i vårt velferdssamfunn. Denne verdien er tatt inn i både internasjonale konvensjoner knyttet til menneskerettigheter, og den er tatt inn i norsk lovgivning som en rettighet i en rekke lover.

Rammestyring kan bidra til likeverdighet, ved at frihetsgradene denne styringsformen gir kommunesektoren, legger til rette for at tjenestene kan tilpasses den enkelte. Samtidig innebærer målet om likeverdighet at tjenestene i alle kommuner skal ha en viss kvalitet og et visst omfang. Det vil for eksempel være i strid med statens mål om likeverdighet hvis bosted avgjør om innbyggerne får tilgang på gitte grunnleggende velferdstjenester. Dette kan begrunne statlig styring i form av for eksempel minimumsstandarder, rettighetslovgivning eller utjevning, som går på tvers av rene effektivitetshensyn. Staten kan ha en legitim grunn til å styre og gi føringer for tjenestetilbudet av viktige tjenester for å sikre at kommunene tilbyr et gitt omfang av tjenester, og at disse har tilstrekkelig god kvalitet.

Målet om likeverdighet gir derfor noen grenser for kommunenes handlingsrom til å prioritere og innrette tjenestetilbudet lokalt. Kommunenes arbeid med effektivitet vil måtte gjøres innenfor de ytre formelle/juridiske rammene om rettigheter knyttet til likeverdighet og likeverdige tjenester. For den statlige styringen vil internasjonale konvensjoner sette noen rammer for lovgivningsarbeid, men innenfor disse forpliktelsene er det sentralt å vurdere balansen mellom hensynene til effektivitet og likeverd. Målet må være at styringen av kommunesektoren setter kommunene i stand til å tilby likeverdige tjenester på en effektiv måte.

Dilemmaene som kan oppstå mellom disse hensynene, kan gjelde både for kommunene selv i deres produksjon av velferdstjenester og for den statlige styringen av kommunene.

Hensynene til likeverdighet og effektivitet kan også trekke i samme retning. Rapporten «Frihet til likeverd» peker på at lokal tilpasning er en forutsetning for at kommunesektoren skal være i stand til å levere likeverdige tjenester til innbyggerne.2 I tillegg vil en kostnadseffektiv måte å løse oppgaver på innebære at man får mer ut av ressursene (både de økonomiske og arbeidskraften), og dermed vil det være større handlingsrom for å sikre likeverdige tjenester. Sett i dette perspektivet trekker både likeverdighet og effektivitet i retning av rammestyring av kommunesektoren som vektlegger både kostnadseffektivitet og frihet til lokal tilpasning.

Kommunekommisjonens oppdrag handler om å bidra til at den statlige styringen av kommunesektoren legger til rette for at innbyggerne sikres gode velferdstjenester også i årene framover, som i større grad enn tidligere vil bli preget av knapphet på arbeidskraft. En forutsetning for dette er å finne en god balanse mellom hensynene til effektivitet, likeverdighet og kvalitet.

2.3 Kommisjonens arbeid

Kommisjonen har avholdt fire møter, hvorav ett over to dager. Følgende personer og virksomheter har holdt innlegg på kommisjonens møter:

• Gunnar Bovim, utvalgsleder, om Helsepersonellkommisjonen (NOU 2023: 4) og Helsereformutvalget

• Oddbjørg Bakli og Maria Alrek, Direktoratet for forvaltning og økonomistyring, om utfordringsbildet i forvaltningen og områdegjennomgang for økt rammestyring av kommunene

• Tom Cato Karlsen, utvalgsleder, om Generalistkommuneutvalget (NOU 2023: 9)

Det er, som forutsatt i kommisjonens mandat, satt ned en referansegruppe med blant annet representanter for ansatte og brukere av sentrale kommunale tjenester. Kommisjonen avholdt møte med referansegruppen den 20. oktober. Referansegruppen har også hatt mulighet til å sende inn skriftlige innspill til kommisjonen i etterkant av møtet. Følgende organisasjoner inngår i referansegruppen:

• Akademikerne

• Elevorganisasjonen

• Foreldreutvalget for barnehager

• Foreldreutvalget for grunnopplæringen

• Frivillighet Norge

• Funksjonshemmedes fellesorganisasjon (FFO)

• Landsforeningen for barnevernsbarn

• Landsrådet for Norges barne- og ungdomsorganisasjoner

• Norsk kommunedirektørforum

• Næringslivets hovedorganisasjon (NHO)

• Organisasjonen for barnevernforeldre

• Organisasjonen mot offentlig diskriminering (OMOD)

• Pensjonistforbundet

• Private barnehagers landsforbund (PBL)

• Pårørendealliansen

• Samarbeidsforumet Av Funksjonshemmedes Organisasjoner (SAFO)

• Sametinget

• Spekter

• Virke

• YS – Yrkesorganisasjonenes Sentralforbund

Det vil i 2026 arrangeres nye møter der referansegruppen gis muligheter til å komme med sine innspill til andre delutredning.

Dialog med eksterne og offentligheten

Kommisjonsleder og flere kommisjonsmedlemmer har holdt presentasjoner om kommisjonens arbeid for ulike kommunale og statlige instanser og på ulike konferanser, nettverk og samlinger. I disse møtene har det vært åpning for å komme med innspill til kommisjonen.

Kommisjonen har mottatt en rekke skriftlige innspill. Innspillene har blant annet kommet fra kommuner, interesseorganisasjoner, regionråd, nettverk og privatpersoner. Kommisjonen har også merket seg at det er stor interesse i offentligheten for kommisjonens arbeid. Det kommer blant annet til uttrykk gjennom et betydelig antall artikler og debattinnlegg i ulike medier.

Kommisjonen vil i arbeidet framover fortsatt være åpen for innspill fra kommunesektoren selv og andre interessenter.

Kommisjonens leder og sekretariat har hatt møter med ulike pågående utvalg for å avklare grenser og tema mellom utvalgene og for å dele råd og erfaringer.

Tilgrensende problemstillinger og arbeid

Det er flere problemstillinger og pågående arbeid som grenser til Kommunekommisjonens mandat, og som kommisjonen vil se hen til i det videre arbeidet. I det følgende nevnes noen av de mest relevante pågående utredningene. Listen er ikke uttømmende.

• Ekspertutvalget om brukerstyrt personlig assistanse (BPA)

• Fellesskoleutvalget

• Helsereformutvalget

• Innovasjons- og samskapingsutvalget

• Pasient- og brukerrettighetslovutvalget

• Rusbehandlingsutvalget

Kommisjonen vil også se hen til prosessen knyttet til inkorporering av CRPD (FN-konvensjon om rettighetene til mennesker med nedsatt funksjonsevne) i norsk lov.