3 Dagens kommunesystem og oppgaveløsning

Kommunesektoren er en bærebjelke i det norske velferdssamfunnet. Kommunesektoren må ha rammevilkår som setter kommuner og fylkeskommuner i stand til å løse sine oppgaver og utøve sine roller som tjenesteprodusent, myndighetsutøver, samfunnsutvikler og som demokratisk arena. Kommunene leverer sentrale tjenester til innbyggerne gjennom hele livsløpet, og er blant annet ansvarlige for velferdstjenester som barnehage, skole og helse og omsorg. Kommunene har dermed avgjørende betydning både for enkeltpersoners liv og hverdag og for samfunnet som helhet.

Kommunesektoren er en viktig del av demokratiet. Det lokale selvstyret er sentralt for at tjenester kan tilpasses lokale forhold og behov i den enkelte kommune, og gjennom lokaldemokratiet gis innbyggerne mulighet til å påvirke beslutninger som former deres nærmiljø og deres liv. Lokaldemokratiet handler også om å skape arenaer for deltakelse og debatt, og spiller en avgjørende rolle for tillit og legitimitet i hele det norske styringssystemet.

Gjennom sin rolle som samfunnsutvikler legger kommunene grunnlaget for levende lokalsamfunn og bærekraftig vekst. Kommunene har også en viktig rolle i landets totalberedskap. For mange er ikke kommunen kun et bosted eller en tjenestetilbyder, men også en arbeidsgiver. Rundt én av fem sysselsatte i Norge jobber i kommunal sektor.1 Kommunesektoren forvalter store ressurser og står for en betydelig del av den økonomiske aktiviteten i landet. Slik spiller sektoren også en viktig rolle i nasjonaløkonomisk styring.

En velfungerende kommunesektor er avgjørende for å kunne opprettholde velferdssamfunnet, også i årene som kommer. Gjennom kommunesektoren og lokaldemokratiet forvaltes store verdier. Dette skaper fellesskap, tilhørighet og gir rom for lokale løsninger. Det er i kommunesektoren politikk og hverdagsliv møtes, og framtidens samfunn bygges.

Nedenfor gis det en nærmere beskrivelse av dagens kommunesystem og kommunenes oppgaveløsning.

3.1 Det norske kommunesystemet

Utviklingslinjene for dagens norske kommuner trekkes vanligvis tilbake til formannskapslovene i 1837. Med disse lovene ble det skapt nye organisatoriske og legale rammer rundt lokal offentlig virksomhet, for en stor del med utgangspunkt i prestegjeldene. Kommunene som ble etablert i 1837, fungerte som en ramme rundt både oppgaver som var definert av staten og oppgaver som kommunene selv valgte å ta på seg, og innførte folkesuverenitetsprinsippet i lokalforvaltningen.2 Alt dette er gjenkjennbart i dag.

Dagens kommuner og deres oppgaver er nært knyttet til framveksten av velferdssamfunnet, der kommunene spiller en nøkkelrolle. Kommuner og fylkeskommuner er egne, likestilte forvaltningsnivåer. De er offentlige organer som er selvstendige rettssubjekter og med demokratisk valgt politisk ledelse. Et viktig prinsipp i det norske systemet er det kommunale selvstyret. Dette innebærer blant annet at kommunene kan ta avgjørelser på eget initiativ og ansvar, og at begrensninger i selvstyret må ha hjemmel i lov.3 Samtidig skal kommunenes selvstyre utøves innenfor nasjonale rammer. Kommunene har en sentral rolle i gjennomføringen av nasjonal politikk, og staten har i mange tilfeller et legitimt behov for å styre kommunene. Stortinget fastsetter rammer for sektoren gjennom lover og budsjettvedtak. Statens styring av kommunesektoren er behandlet nærmere i kapittel 4.

Begrepene generalistkommune, generalistkommuneprinsipp og generalistkommunesystem, som er nærmere definert av Generalistkommuneutvalget, er sentrale for å forstå det norske kommunesystemet. Generalistkommuner med bred oppgaveportefølje og et enhetlig ansvar lagt til det folkevalgte kommunestyret, gir grunnlag for en effektiv og helhetlig oppgaveløsning basert på lokale behov og prioriteringer. Generalistkommuneprinsippet innebærer at alle kommuner har samme juridiske status og ansvar for de samme lovpålagte oppgavene, uavhengig av kjennetegn som størrelse, økonomi eller bosettingsmønster. Det enhetlige systemet for nasjonal styring, generalistkommunesystemet, bidrar til at innbyggerne får tilgang til de samme offentlige tjenestene, uansett hvor i landet de bor. Det innebærer også at alle innbyggere i utgangspunktet skal ha lik mulighet til å delta i og påvirke beslutninger som angår deres tjenestetilbud.4

3.1.1 Kommunenes roller

Kommunene har flere viktige funksjoner i det norske samfunnet. Det er vanlig å snakke om at kommunene har fire grunnleggende roller ved at de fungerer som tjenesteytere, samfunnsutviklere, demokratiske aktører og myndighetsutøvere. Disse rollene er også gjenspeilet i kommunelovens formålsbestemmelse.

Som tjenesteyter er kommunene viktige leverandører av store nasjonale velferdstjenester som barnehage, grunnskole og helse- og omsorgstjenester. Kommunenes tjenestetilbud har stor betydning for innbyggernes hverdag, i alle faser av livet. Kommunene driver også et bredt lokalt tjenestetilbud og kan frivillig ta på seg oppgaver som ikke er lagt til andre organer. De har også en sentral rolle i å teste ut og utvikle nye løsninger i tjenesteytingen.

Et viktig mål i velferdsstaten er at alle innbyggere skal ha tilgang til likeverdige tjenester, uavhengig av hvor de bor. Dette målet er ofte en sentral begrunnelse for kravene staten stiller til kommunenes tjenestetilbud. Likeverd betyr ikke nødvendigvis likhet forstått som identiske tjenester. Kommunal- og forvaltningskomiteens flertall uttalte i 2012 at ulikheter mellom kommuner kan være positivt dersom de avspeiler forskjellige politiske prioriteringer og ulike lokale forhold.5 Begrepet likeverd er nærmere drøftet i kapittel 2.

I rollen som samfunnsutvikler har kommunene en viktig rolle i å skape helhetlig utvikling av lokalsamfunnet og gode levekår for sine innbyggere. Dette handler blant annet om planlegging og tilrettelegging for arealbruk, utbygging av infrastruktur og tilrettelegging for boligbygging, stedsutvikling og næringsutvikling. Den lovpålagte delen av rollen følger særlig av plan- og bygningsloven, men rollen som samfunnsutvikler går også utover oppgavene kommunene er pålagt å gjennomføre.

Fylkeskommunene har vesentlig færre oppgaver enn kommunene når det gjelder tjenester, men spiller en særlig viktig rolle som samfunnsutvikler.

Et viktig prinsipp i det norske demokratiet er at innbyggerne skal kunne påvirke tjenestetilbudet gjennom å velge sine lokale politikere og stille dem til ansvar. Kommunene har fått stadig større ansvar innenfor velferdssystemet, noe som også har gjort deres rolle i demokratiet viktigere. Rollen som demokratisk aktør handler også om å legge til rette for deltakelse, meningsytring og diskusjon mellom valg. Dette kan eksempelvis handle om å arrangere folkemøter eller høringer. Andre mer uformelle former for deltakelse, som aksjoner, meningsytringer i mediene og direkte kontakt med folkevalgte, er også en del av den politiske arenaen lokalt.

Kommunene utøver myndighet på flere områder, eksempelvis gjennom beslutninger om tildeling av tjenester, tillatelser eller planvedtak. Myndighetsutøvelsen kan være rettet mot både enkeltpersoner, bedrifter og organisasjoner. Rollen kan være knyttet til kommunenes roller både som tjenesteprodusent og samfunnsutvikler.

3.1.2 Kommunesektorens oppgaver

Et sentralt prinsipp i fordelingen av oppgaver mellom stat og kommune er nærhetsprinsippet.6 Det innebærer at offentlige oppgaver i størst mulig grad bør løses på det forvaltningsnivået som er nærmest innbyggerne. Norge har en desentralisert oppgaveløsning, der kommunesektoren har ansvar for et bredt spekter av oppgaver.

Hensynet til demokrati, deltakelse og effektivitet er en viktig del av begrunnelsen for desentraliseringen.7 Når beslutningene tas nær folk, legges det til rette for at innbyggerne kan påvirke hvordan tjenestene utformes og leveres i deres lokalsamfunn. Samtidig gir det rom for å tilpasse tjenestene til lokale behov og forhold, noe som bidrar til effektiv oppgaveløsning. For at dette systemet skal fungere etter hensikten, er det viktig at kommunene har tilstrekkelig frihet til å bestemme hvordan oppgavene skal løses og myndighet utøves. Videre må kommunene ha en bred oppgaveportefølje som gjør det mulig å se ulike tjenester i sammenheng og prioritere mellom dem ut fra lokale behov. Samtidig har staten i mange tilfeller et legitimt behov for å styre kommunene, og oppgavene må løses innenfor rammene av nasjonale mål og krav.

Dagens system, med en desentralisert oppgaveløsning og økonomisk rammestyring, medfører også at kommunesektoren spiller en viktig rolle i den nasjonale makroøkonomiske styringen. Kommunesektoren forvalter en betydelig del av landets økonomiske ressurser og står for en vesentlig andel av landets økonomiske aktivitet. Kommunal etterspørsel utgjør rundt 17 prosent av BNP for Fastlands-Norge.8 Hvor mye penger kommunesektoren kan bruke, styres i all hovedsak av staten gjennom rammer fastsatt av Stortinget. Innenfor rammen som tildeles hver enkelt kommune, har kommunene et lovpålagt krav om å drive i balanse. Altså må utgiftene tilpasses inntektsrammene. Gjennom fastsettelsen av disse inntektsrammene kan en dermed sikre godt samsvar mellom den økonomiske aktiviteten i kommunesektoren og den overordnede økonomiske politikken. Staten må samtidig tilpasse kommunenes oppgaver til inntektsrammene slik at det er realistisk å drive i balanse.

Mye av det kommunene gjør, er oppgaver de er pålagt gjennom lov. Kommunene har også mulighet til å ta på seg andre oppgaver på eget initiativ, så lenge det ikke er lovfestet at ansvaret ligger hos andre. Siden 1960-tallet har utviklingen gått i retning av at kommunene har fått stadig mer ansvar og lovpålagte oppgaver, både i antall oppgaver og i omfanget av dem.9 Det finnes ingen samlet oversikt over alt kommunesektoren har ansvar for, men en opptelling av kommunale oppgaver utført for Generalistkommuneutvalget fant minst 450 oppgaver som følger av lov og minst 550 oppgaver i forskrift.10 Den juridiske styringen av kommunesektoren er nærmere omtalt i kapittel 4.

Kommunenes ansvar omfatter sentrale velferdstjenester som barnehage, grunnskole, sosiale tjenester, bosetting og integrering av flyktninger, barnevern, fastlegetjenesten, helsestasjoner, sykehjem og andre helse- og omsorgstjenester. I tillegg har kommunene ansvar for en rekke andre tjenester som bibliotek, kulturtiltak, kommunale veier, brannvern, vann og avløp og renovasjon. De har også viktige oppgaver knyttet til samfunnsutvikling og arealplanlegging, herunder for å ivareta klima- og miljøhensyn i planleggingen. Kommunene har også oppgaver knyttet til næringsutvikling og boligbygging og forvaltningsoppgaver innenfor blant annet landbruk. Kommunene spiller også en viktig rolle i landets totalberedskap og i arbeidet med samfunnssikkerhet, et område som har blitt stadig mer aktualisert de siste årene. De har et grunnleggende ansvar for å beskytte befolkningen og bidra til å opprettholde kritiske samfunnsfunksjoner, og har en viktig samordningsrolle på lokalt nivå.

Fylkeskommunene har hovedansvaret for videregående opplæring og spiller en sentral rolle innen samferdsel, med ansvar for blant annet lokal kollektivtransport og fylkesveier. I tillegg har fylkeskommunene oppgaver innen tannhelse, fagskoleutdanning, folkehelse, regional planlegging, kultur og miljøvern og ulike forvaltningsoppgaver. Fylkeskommunene har også ansvar for regional kompetansepolitikk. Ansvaret innebærer å bidra til best mulig samsvar mellom tilbud og etterspørsel av kompetanse i regionen, blant annet gjennom oppdaterte regionale planer, et godt kunnskapsgrunnlag og samarbeid med kompetanseaktører regionalt.

Kommunene og fylkeskommunene er også store arbeidsgivere, og må kontinuerlig arbeide med å tiltrekke seg, beholde og utvikle kompetent arbeidskraft. De er også store innkjøpere av varer og tjenester, og har gjennom det påvirkningskraft på markedet og samfunnsutviklingen.

Oppgavene løses ikke av kommunesektoren alene i et vakuum. Lokalsamfunnet er et fellesskap hvor både kommunene, innbyggerne, ansatte og en rekke andre aktører spiller viktige roller. Tjenestetilbudet og lokalsamfunnet utvikles i dette fellesskapet og samspillet. Et godt partssamarbeid er sentralt for blant annet å lykkes i arbeidet med utvikling og omstilling, og kommunene har som arbeidsgivere et viktig ansvar for å legge til rette for dette. Innsats fra blant annet frivillige og pårørende kan også ha stor betydning både for enkeltpersoner og for lokalsamfunnet som helhet.

3.1.3 Kommunesektorens inntekter

Kommunesektoren finansieres gjennom skatteinntekter, tilskudd fra staten og brukerbetaling fra innbyggerne. Nivået på inntektsrammen, også den delen som kommer fra skatteinntekter, følger i all hovedsak av Stortingets årlige budsjettvedtak. Med unntak av retten til å skrive ut eiendomsskatt, har kommunene dermed liten mulighet til å påvirke nivået på sine inntekter direkte. Kommunene kan imidlertid påvirke effektiviteten i egen drift, noe som har betydning for hvilket økonomisk handlingsrom kommunen har innenfor gitte inntektsrammer.

Den største delen av inntektene kommer fra skatteinntekter, først og fremst skatt på inntekt og formue fra personlige skatteytere, og rammeoverføringer fra staten. Skatteinntekter og rammetilskudd utgjør i overkant av 70 prosent av sektorens samlede inntekter.11 Dette er frie inntekter sektoren selv disponerer, innenfor rammene som følger av lover og regelverk.

Siden størrelsen på skatteinntektene ikke er kjent på forhånd, kan de faktiske skatteinntektene avvike fra anslagene som ligger til grunn for de årlige statsbudsjettene. Dersom skatteinntektene blir høyere eller lavere enn ventet, vil sektorens samlede inntekter bli tilsvarende høyere eller lavere enn det som lå til grunn for Stortingets budsjettbehandling. Det at kommunesektoren er delvis finansiert av skatteinntekter, medfører dermed også en viss uforutsigbarhet i finansieringen. På dette området skiller kommunesektoren seg fra statlige virksomheter. Statlige virksomheter finansieres som hovedregel i sin helhet gjennom bevilgninger over statsbudsjettet.

Inntektsrammen fordeles gjennom inntektssystemet. Skatteinntektene er ulikt fordelt mellom kommunene, og både behovet for tjenester og kostnadene ved å levere dem varierer. For å utjevne disse forskjellene, inneholder inntektssystemet to store utjevningsmekanismer som omfordeler de frie inntektene mellom kommuner og mellom fylkeskommuner. Skatteinntekter utjevnes delvis (inntektsutjevning), og ufrivillige behovs- og kostnadsforskjeller utjevnes fullt ut (utgiftsutjevning). Målet er å bidra til at alle kommuner kan tilby likeverdige tjenester, uavhengig av kjennetegn som størrelse, bosettingsmønster og levekår.

Inntektssystemet består også av ulike regionalpolitiske tilskudd, som er begrunnet med distrikts- og regionalpolitiske hensyn. I tillegg mottar sektoren øremerkede midler som må brukes til bestemte formål, samt inntekter fra brukerbetalinger og gebyrer. Øremerkede tilskudd som virkemiddel er nærmere beskrevet i kapittel 4. I statsbudsjettet for 2026 er kommunesektorens samlede inntekter anslått til om lag 790 milliarder kroner.12

De fleste kommuner har også inntekter som i praksis er frie inntekter, men som ikke omfattes av utjevningssystemet. Dette gjelder blant annet eiendomsskatt, inntekter fra konsesjonskraft og havbruksinntekter. Omfanget av inntekter utenom inntektssystemet varierer betydelig mellom kommunene. Kommunenes inntektsnivå har betydning for hvilket tjenestetilbud som kan tilbys, og store inntektsforskjeller mellom kommuner vil kunne føre til variasjon i kommunenes forutsetninger for å tilby likeverdige tjenester til sine innbyggere.

3.1.4 Kommunenes organisering

Hvert fjerde år velges kommunestyret og fylkestinget, som er det øverste organet i kommunen og fylkeskommunen. Mellom disse periodene finnes ulike former for innbyggerinvolvering, som dels er pålagt gjennom lov og dels er opp til kommunene å legge til rette for i større eller mindre grad.

Kommuneloven setter noen grunnleggende rammer og regler for kommunal organisering. Innenfor disse rammene kan kommunene selv bestemme hvordan de vil organisere seg ut fra lokale ønsker og behov.

Kommuneloven fastslår at kommunestyret er det øverste organet i kommunen og fylkestinget det øverste organet i fylkeskommunen, og at det er disse organene som treffer vedtak på vegne av kommunen eller fylkeskommunen, hvis ikke noe annet er fastslått i lov. Det framgår videre at hovedstyringsformen er formannskapsmodellen, men at kommunene også kan velge parlamentarisk styreform som et alternativ.

I formannskapsstyrte kommuner skal det være et formannskap (eller fylkesutvalg for fylkeskommuner) med medlemmer valgt fra kommunestyret (eller fylkestinget). I parlamentarisk styrte kommuner er det ikke formannskap, men i stedet et kommuneråd (ofte kalt byråd) som er leder av administrasjonen. Kommunerådet kan enten velges av kommunestyret selv, eller opprettes ved at ordfører peker ut en kommunerådsleder som skal danne kommunerådet.

Det er et krav om å ha ordfører, kontrollutvalg, partssammensatt utvalg (administrasjonsutvalg) og medvirkningsorganer. Ut over dette kan kommunestyret velge å ha ulike utvalg som kan være faste for ulike saksområder, eller tidsbegrensede for spesifikke prosjekter. Det er opp til kommunestyret å fastsette hva slags saker utvalget skal behandle, og om utvalget skal få vedtaksmyndighet. De fleste kommuner har slike utvalg for områder som kultur, oppvekst, helse, plansaker med videre.

Kommuneloven stiller videre krav om at kommunestyret og fylkestinget skal ansette en kommunedirektør som skal være leder av kommunens og fylkeskommunens administrasjon. Kommunedirektøren skal utrede saker som legges fram for folkevalgte organer, og skal iverksette vedtak som de folkevalgte organene har truffet. Kommunedirektøren har løpende personalansvar for de ansatte og skal lede administrasjonen innenfor lovregler og innenfor instrukser med videre som kommunestyret eller fylkestinget gir. Etter kommuneloven skal det være et tydelig og ryddig skille mellom administrasjonen og de folkevalgte organene.

For parlamentarisk styrte kommuner er det ingen kommunedirektør, og kommunerådet har ansvaret for de oppgavene som ellers ligger til kommunedirektøren.

Kommuner og fylkeskommuner kan opprette kommunale eller fylkeskommunale foretak til å gjøre konkrete oppgaver. De kan også delegere oppgaver til eksterne organer, for eksempel aksjeselskap som de helt eller delvis eier selv.

Mange kommuner samarbeider med andre kommuner for å få utført sine oppgaver. Kommuneloven fastslår at kommuner og fylkeskommuner kan samarbeide om ulike oppgaver, og viser til at dette skal gjøres gjennom ulike samarbeidsformer som det er rettslig adgang til. Kommuneloven har regler om ulike former for interkommunalt samarbeid, som interkommunalt politisk råd, kommunalt oppgavefellesskap og vertskommunesamarbeid. I tillegg finnes det en egen lov for interkommunale selskap (IKS).

Kommuneloven stiller krav om at kommunene skal ha kontroll med egen virksomhet. Denne egenkontrollen skal gjennomføres både som en politisk kontroll, gjennom kontrollutvalgene, og som en administrativ kontroll, altså internkontroll, som er kommunedirektørens ansvar.

3.1.5 Kommuneinndeling og geografi

Som nevnt over har vi i Norge et generalistkommunesystem som innebærer at alle kommuner har ansvar for de samme lovpålagte oppgavene. Forutsetningene for å løse disse oppgavene varierer imidlertid betydelig, blant annet på grunn av forskjeller i innbyggertall, størrelse, geografi, demografi og forutsetninger for digital kommunikasjon og mobilitet. Noen faktorer, som kommunegrenser og infrastruktur for digital kommunikasjon og mobilitet, kan påvirkes gjennom politiske beslutninger, mens andre, som topografi og avstander, er naturgitte.

Norge er et land med spredt bosetting og store geografiske avstander. Mye av landarealet er fjell og vidder, og det er ofte store avstander mellom arbeidsmarkedene. Mange kommuner har få innbyggere fordelt på store arealer.

Norge har i dag 357 kommuner. Antallet har blitt betydelig redusert gjennom reformer på 60-tallet og 2010-tallet.13 Kommunene varierer betydelig i geografisk størrelse, fra kommuner med under 10 km² til Kautokeino som er størst med sine 9 707 km².14 I gjennomsnitt bor det 18 innbyggere per kvadratkilometer i Norge.15 Rundt 200 kommuner har 10 eller færre innbyggere per kvadratkilometer, mens rundt 40 kommuner har mer enn 100.

Det er store forskjeller i kommunenes befolkningsstørrelse, men mange kommuner har få innbyggere. De fleste av landets innbyggere bor i store kommuner. De 20 prosent største kommunene huser i overkant av 70 prosent av befolkningen.16 Rundt halvparten av kommunene har færre enn 5 000 innbyggere. Utsira er minst med rundt 200 innbyggere, mens Oslo er størst med over 725 000.

Det er en tydelig samvariasjon mellom innbyggertall og sentralitet.17 Statistisk sentralbyrås (SSB) sentralitetsindeks deler kommunene inn i seks sentralitetsklasser.18 Indeksen er ment å gi et mål på kommunenes sentralitet, basert på avstand til arbeidsplasser og servicefunksjoner (se boks 3.1). Grovt sett kan man si at sentralitetsklasse 1 og 2 er sentrale kommuner, sentralitetsklasse 3 og 4 er mellomsentrale kommuner, og sentralitetsklasse 5 og 6 er usentrale kommuner. Flertallet av kommunene i Norge tilhører sentralitetsklasse 5 og 6, mens flertallet av befolkningen bor i kommuner i sentralitetsklasse 1 til 3.

Befolkningssammensetningen varierer også mellom kommunene. Mindre sentrale kommuner har en høyere andel eldre. I 2024 var 10 prosent av befolkningen 70 år eller eldre i de mest sentrale kommunene, mens andelen var 19 prosent i de minst sentrale kommunene.19 Innlandet, Telemark og Nordland har allerede flere eldre enn yngre innbyggere. Den demografiske utviklingen, og forskjellene i utviklingen mellom kommuner, er nærmere beskrevet i kapittel 5.

3.2 Kommunenes oppgaveløsning

3.2.1 Innledning

Kommunene løser oppgavene sine på ulike måter. Dette gjelder både hvordan kommunene driver virksomheten, organiserer oppgaveløsningen og utformer tjenestetilbudet. Variasjon kan skyldes en rekke ulike faktorer, som kommunene i større eller mindre grad påvirker. Eksempler på faktorer som spiller inn kan være rammebetingelser som størrelse og innbyggertall, interne forhold som kapasitet og kompetanse, og at tjenestetilbudet tilpasses til lokale forhold og behov.

Nedenfor redegjøres det nærmere for utvalgte temaer knyttet til kommunal oppgaveløsning. Kapittelet kan gi et innblikk i status og variasjon på enkelte områder, men det gir ikke et fullstendig bilde av tjenestetilbudet som helhet eller av forskjellene mellom kommunene.

De store velferdsområdene utgjør hoveddelen av kommunenes virksomhet. I 2024 stod barnehage, grunnskole og helse og omsorg for nærmere 70 prosent av kommunenes brutto driftsutgifter (se figur 3.1).

Kilde: SSB, bearbeidet av kommisjonen

For fylkeskommunene er videregående opplæring den klart største tjenesten målt i brutto driftsutgifter, med en andel på 43 prosent i 2024 (se figur 3.2). Kollektivtransport og fylkesvei står for en stor andel av de resterende utgiftene.

Kilde: SSB, bearbeidet av kommisjonen

Kommunal forvaltning sysselsatte i 2024 i overkant av 600 000 arbeidstakere, som utgjorde om lag 480 000 avtalte årsverk20.21 I fylkeskommunene utgjør undervisning den klart største sektoren, med om lag 70 prosent av de avtalte årsverkene. De store velferdsområdene står for en betydelig andel av sysselsettingen i kommunene. Om lag 80 prosent av de avtalte årsverkene i kommunene i 2024, ble utført innenfor barnehage, grunnskole og helse- og omsorg, barnevern og sosiale tjenester.

Det er stor variasjon i antall avtalte årsverk mellom kommuner. Tabell 3.2 viser hvordan avtalte årsverk i kommunene fordeler seg på ulike sektorer. Tabellen viser også gjennomsnittlig antall årsverk, og antall årsverk i kommunene med henholdsvis færrest og flest årsverk i de mest sentrale sektorene.

Error for object: cElement. Element: [div class="K-NY-ElemLoc Id-TAB1.2 type-Index text-" id="ved2.p2"

I tillegg til dette kommer innsats fra blant annet frivillige og pårørende. På oppdrag fra Pårørendealliansen har Menon Economics anslått de samfunnsøkonomiske kostnadene av pårørendeinnsats i Norge.22 De anslår at det er mellom 850 000 og 1 400 000 pårørende i Norge i 2024. Den samfunnsøkonomiske kostnaden ved pårørendeinnsatsen beregnes til mellom 30 og 124 mrd. kroner, hvorav tapt fritid for pårørende er virkningen som har størst betydning. I pårørendestrategien fra 2020 framgår det at ulønnet innsats fra pårørende er beregnet til å utgjøre 136 000 årsverk.23 Anslaget er basert på resultater fra levekårsundersøkelsen.

Det legges også ned en betydelig innsats gjennom frivillig arbeid i Norge. I 2023 utførte nordmenn frivillig, ulønnet arbeid til en verdi av i overkant av 100 mrd. kroner.24 Målt i antall timer ble det utført om lag 280 millioner timeverk i 2023.

3.2.2 Organisering av oppgaveløsningen

Kommunene løser de fleste av oppgavene på egenhånd og i egen regi. Likevel er samarbeid mellom kommuner vanlig på enkelte områder, og på noen områder brukes også eksterne aktører eller konkurranseutsetting i oppgaveløsningen.

Interkommunalt samarbeid er viktig for mange kommuner, og i mange tilfeller helt nødvendig for å kunne tilby lovpålagte tjenester.25 Blant velferdstjenestene samarbeides det mest innenfor barnevern, pedagogisk-psykologisk tjeneste (PPT), legevakt og krisesenter. Samarbeid mellom kommuner er også utbredt innenfor tekniske og administrative tjenester som brannvesen, renovasjon, revisjon, IT-oppgaver og innkjøp.

Alle kommuner deltar i én eller annen form for formelt samarbeid, men omfanget varierer.26 Det finnes ingen fullstendig oversikt over alle interkommunale samarbeid, men det anslås at hver kommune deltar i minst 20 slike samarbeid.27

En kartlegging fra NIBR finner at i snitt 26 prosent av de kommunale oppgavene i 2024 ble løst med innslag av interkommunalt samarbeid.28 Kartleggingen viser at bruken av interkommunale samarbeid har økt jevnt de siste 20 årene, men at oppgangen har vært beskjeden. De finner videre at små kommuner i gjennomsnitt bruker interkommunale samarbeid på noen flere tjenester enn de store, men at forskjellene er relativt små. Dette er funn basert på gjennomsnittsverdier, og i praksis kan omfanget variere betydelig mellom enkeltkommuner. Kartleggingen er basert på kommunenes rapportering på hvor mange tjenester kommunene benytter interkommunale samarbeid for å levere, og tar utgangspunkt i et avgrenset antall tjenester. Videre tas det ikke hensyn til hvor stor andel av tjenesten som produseres interkommunalt, og det skilles ikke mellom tjenester. Kartleggingen gir dermed ikke et fullstendig eller eksakt bilde på omfanget av interkommunalt samarbeid, eller på hvor stor andel av innbyggerne som får sine tjenester levert gjennom slike samarbeid.

Samtidig som oppgaveløsning i interkommunale samarbeid i mange tilfeller er nødvendig, kan det også medføre utfordringer. Generalistkommuneutvalget pekte blant annet på at interkommunalt samarbeid kan medføre koordineringskostnader, at ressurser bindes opp til et gitt formål og vanskeligheter med å koordinere tjenester som drives i samarbeid med tjenester som drives av kommunen selv.29 Utvalget drøftet også konsekvenser for demokratisk styring. De peker på at de få empiriske studiene som finnes, ikke klarer å påvise klart at styringen er veldig forskjellig. De gjengir imidlertid resultater fra en studie der en mindre andel av kommunepolitikerne peker på at omfanget av samarbeid har blitt så omfattende at det er et problem for lokaldemokratiet, og at kommunene mangler gode systemer for å sikre politisk oversikt og styring av det som skjer i interkommunale samarbeid og selskaper.

NIBR har også undersøkt i hvilken grad kommunene bruker eksterne aktører i oppgaveløsningen. De fleste oppgavene løses innenfor egen driftsorganisasjon. Det gjelder særlig for velferdstjenestene, men også for øvrig oppgaveløsning sett under ett.30 For velferdstjenester som grunnskole, barnehage og omsorgstjenester oppgir mellom 94 og 98 prosent av kommunene at oppgavene løses innenfor egen driftsorganisasjon. Med unntak av på barnehage- og legevaktområdet, er andelen kommuner som benytter eller samarbeider med private, halvoffentlige eller frivillige aktører i oppgaveløsningen lav. Konkurranseutsetting benyttes i noen grad, men primært for tekniske tjenester som drift og vedlikehold av vei og revisjon. Innenfor velferdstjenestene er andelen konkurranseutsetting høyest for hjemmehjelp (10 prosent av kommunene) og pleie og omsorg i institusjoner (8 prosent).

3.2.3 Innretning på og variasjon i tjenestetilbudet

Det er variasjon i tjenestetilbudet mellom kommunene. Dette er en konsekvens av systemet med kommunalt selvstyre, og vil i mange tilfeller være et uttrykk for ulike behov, utfordringer og politiske prioriteringer. Forskjeller i kommunenes inntektsnivå kan også bidra til variasjoner i tjenestetilbudet. Variasjon kan imidlertid også være uønsket, og et uttrykk for at enkelte kommuner har utfordringer med å ivareta sine oppgaver.

Det finnes flere undersøkelser av hvordan kommunene løser sine oppgaver, og nedenfor presenteres flere av disse. Lovfestede krav skal oppfylles av alle kommuner. Variasjon på grunn av manglende lovoppfyllelse må derfor kunne anses som uønsket variasjon i tjenestetilbudet. Forskjeller i oppgaveløsning og tjenestetilbud utover lovoppfyllelse vil i større grad være et uttrykk for ulike lokale prioriteringer og behov. I noen tilfeller kan det også gi indikasjoner på om det er enkelte kommunegrupper som har utfordringer med å ivareta sine oppgaver, eller at det er et potensial for en mer effektiv oppgaveløsning.

Overordnede analyser

Lovoppfyllelse

Menon Economics utarbeidet i 2022 en rapport om lovoppfyllelsen i norske kommuner, på oppdrag fra Generalistkommuneutvalget.31 Rapporten kartlegger 40 indikatorer innenfor elleve tjenesteområder, og finner at ingen kommuner oppfyller alle lovkrav. Graden av lovoppfyllelse varierer mellom 50 og 99 prosent, med et gjennomsnitt på litt over 80 prosent.

Undersøkelsen viser tydelig at kommuner med lav sentralitet har lavere lovoppfyllelse enn mer sentrale kommuner (se figur 3.3). Det samme mønsteret gjelder for kommunestørrelse. Samtidig er det stor variasjon innad i kommunegruppene, og variasjonen er større for kommunegruppene med lav sentralitet og få innbyggere. De beste kommunene innad i hver gruppe har samtidig relativt lik og høy lovoppfyllelse.

Kilde: Pedersen m.fl. (2022). Figur er hentet fra NOU 2023: 9.

God økonomi kan i noen grad kompensere for effekten av sentralitet og størrelse, men ikke fullt ut. Små distriktskommuner med relativt lavt økonomisk handlingsrom har størst utfordringer med å løse de lovpålagte oppgavene.

Kartleggingen omfattet kommunenes roller som tjenesteyter, myndighetsutøver og samfunnsutvikler. Som tjenesteyter har kommunene en gjennomsnittlig lovoppfyllelse på 88 prosent. Også her er det en trend at kommuner kommer dårligere ut jo færre innbyggere kommunen har og jo mindre sentral den er. Enkelte lovkrav, som for eksempel krav til lærertetthet, er imidlertid mer krevende for sentrale kommuner med befolkningsvekst. For rollen som myndighetsutøver er gjennomsnittlig lovoppfyllelse 83 prosent, med stor variasjon mellom kommunene. Sentrale kommuner med større økonomisk handlingsrom oppfyller kravene i større grad enn andre. Lavest gjennomsnittlig lovoppfyllelse er det for rollen som samfunnsutvikler, med 64 prosent. Det er stor forskjell mellom kommunene, og sentrale kommuner tilfredsstiller kravene i større grad enn andre. Samlet sett viser kartleggingen at norske kommuner har størst utfordringer med å oppfylle lovkrav som krever spesialiserte og tverrfaglige fagmiljøer.

Kartleggingen er basert på en kombinasjon av kvantitative og kvalitative metoder og datakilder. For den kvantitative delen av kartleggingen ble det etablert et variabelsett med 40 variabler som fanger opp kommunenes lovoppfyllelse innenfor elleve utvalgte tjenesteområder. Variabelsettet ble avgrenset til data som er offentlig tilgjengelig eller som Menon fikk tilgang til gjennom prosjektet, og som inneholder informasjon om et representativt antall kommuner. Analysen er supplert med kvalitative data basert på samtaler med statsforvalterembetene og utvalgte kommunedirektører. Kartleggingen er basert på data fra 2020. Siden dette var et spesielt år på grunn av pandemien, ble det også sett på lovoppfyllelse i årene 2015–2019. Gjennomsnittlig grad av lovoppfyllelse økte kraftig fra 2016 til 2018, og har deretter holdt seg stabil.

Effektivitet i kommunale tjenester

Teknisk beregningsutvalg for kommunal og fylkeskommunal økonomi (TBU) presenterer hvert år oppdaterte analyser av effektiviteten i kommunale tjenester. Analysene utføres av Senter for økonomisk forskning ved NTNU, og omfatter sektorene barnehage, grunnskole og pleie og omsorg. I analysene vurderes ressursbruk opp mot tjenesteproduksjon for hvert tjenesteområde. Analysene baseres på en metode der den enkelte kommunes effektivitet måles i forhold til kommunene med høyest målt effektivitet, som representerer beste observerte praksis og gis verdien 1,0. Det tas hensyn til stordriftsfordeler og smådriftsulemper.

Resultatene for 2024 viser at det fortsatt er et betydelig potensial for økt effektivitet i kommunene. Det veide gjennomsnittet for samlet effektivitet er omtrent 0,81, noe som indikerer at ressursbruken kunne vært redusert med rundt 19 prosent dersom alle kommuner var like effektive som de mest effektive.32 Effektiviseringspotensialet var størst i pleie- og omsorgssektoren (21 prosent) og lavest i grunnskolen (15 prosent).

Alle tre sektorer har en liten økning i beregnet effektivitet fra 2023 til 2024 (se figur 3.4). Økningen er størst i grunnskole og minst i barnehage. Fra 2015 til 2019 gikk beregnet effektivitet ned i alle sektorer. Utviklingen i perioden 2020–2022 har sammenheng med spesielle forhold knyttet til koronapandemien, og sier lite om den underliggende utviklingen. Beregningene indikerer at effektivitetsnivået var lavere i 2023 og 2024 enn før pandemien (2019). Det påpekes imidlertid at det er mulig pandemien var et så stort sjokk at det er lite meningsfullt å sammenligne nivået før og etter pandemien.

Kilde: Senter for økonomisk forskning. Figur er hentet fra vedlegg 1 til NOU 2025: 10.

Analysene gir tydelige indikasjoner på at det er store forskjeller i effektivitet mellom kommuner. Variasjonen er minst i barnehage og grunnskole, og størst i pleie og omsorg. Forskjellene mellom kommunene er betydelig mindre når man ser på samlet effektivitet enn når man ser på hver sektor for seg. Dette tyder på at få kommuner presterer svakt eller sterkt på alle områder.

Median effektivitet er nokså lik for kommunegrupper med under 5 000 innbyggere, men øker deretter med økende innbyggertall.33 Variasjonen i samlet effektivitet er stor blant kommuner med færre enn 50 000 innbyggere, og minst i kommuner med over 50 000 innbyggere. Kommuner med lavt inntektsnivå34 er gjennomgående mer effektive enn kommuner med høyt inntektsnivå, og det er mindre variasjon blant de med lavest inntekter (se figur 3.5).35 TBU peker på at dette kan skyldes at kommuner med lavt inntektsnivå er nødt til å være mer effektive for at innbyggerne skal få et rimelig godt tjenestetilbud. En annen forklaring kan være at kommuner med høyt inntektsnivå kan prioritere høy kvalitet som i liten grad fanges opp av indikatorene som vurderes i analysen.

Kilde: Senter for økonomisk forskning. Figur er hentet fra NOU 2025: 10.

Analysene har flere begrensninger og svakheter. Datakvaliteten vil begrense kvaliteten på analysene, og metoden er spesielt følsom for målefeil knyttet til ekstreme observasjoner.36 Det er også generelt krevende å måle produksjonen av tjenester som ikke omsettes i et marked og hvor heller ikke kvaliteten er lett å måle. TBU påpeker at det generelt i denne typen analyser kan være et motsetningsforhold i tolkningen av resultatene om i hvilken grad de indikerer høy(ere) effektivitet eller lav(ere) kvalitet.37 Dette problemet er trolig minst i grunnskolen, hvor det finnes gode mål på læringsutbytte, men større i barnehage og pleie og omsorg hvor det i mindre grad finnes gode mål på kvalitet.

I analysene måles ressursbruk, i form av driftsutgifter, opp mot tjenesteproduksjon, i form av indikatorer som oppholdstimer i barnehager, antall elever og liggedøgn i institusjoner. Variasjon i beregnet effektivitet kan skyldes at noen kommuner produserer tjenester av lik kvalitet mer effektivt enn andre. Det kan imidlertid også skyldes at noen kommuner prioriterer å gi høyere kvalitet på tjenestetilbudet, men at dette i mindre eller liten grad fanges opp av de indikatorene som måles. Analysene gir likevel et utgangspunkt for å vurdere effektivitet i kommunene samlet, i grupper av kommuner og i noen grad for enkeltkommuner.

Kommunebarometeret

Kommunebarometeret, som utarbeides årlig av Kommunal Rapport, er en sammenligning av landets kommuner innenfor tolv ulike områder.38 Hensikten er å gi et bilde av hvor godt kommunene leverer på ulike tjenesteområder. Områdene som inngår er grunnskole, pleie og omsorg, barnevern, barnehage, helse, sosialtjenester, kultur, klima og natur, saksbehandling, vann, avløp og renovasjon, økonomi og kostnadsnivå. Innenfor disse områdene er kommunene i 2025 vurdert på totalt 157 nøkkeltall. Mange av tallene er hentet fra SSBs KOSTRA-database. Det hentes imidlertid også statistikk fra andre kilder, som Utdanningsdirektoratet, Helsedirektoratet, Folkehelseinstituttet og Norsk kulturindeks.

I Regionale utviklingstrekk 2025 er det gjort en gjennomgang av kommunenes gjennomsnittlige rangering på barometeret for perioden 2021 til 2024.39 Det er en klar tendens til at gjennomsnittlig rangering faller jo mindre sentral en kommune er, og jo færre innbyggere den har. De mest sentrale kommunene rangeres imidlertid lavere enn de nest mest sentrale kommunene.

Det er stor variasjon i rangering også mellom kommuner som er like store eller like sentrale (se figur 3.6). Variasjonen er minst i de største og minste kommunegruppene. Den beste kommunen i gruppene av kommuner med mer enn 2 000 innbyggere, kommer relativt likt ut, mens det er relativt stor avstand ned til den beste kommunen i kommunegruppen med færrest innbyggere. Bildet ser relativt likt ut dersom en i stedet grupperer kommunene etter sentralitetsklasse.

Kilde: Beregninger av Kommunal- og distriktsdepartementet basert på tall fra Kommunal rapport 2021–2024. Figur hentet fra Regionale utviklingstrekk 2025.

Kommuneindeksen

Gjennom Kommuneindeksen sammenligner Agenda Kaupang styringen av norske kommuner, med vekt på rollen som tjenesteprodusent.40 Målet er å identifisere Norges best styrte kommuner, og hva som kjennetegner dem. Kommunene vurderes på hvorvidt de har effektiv drift og gode finanser. Med effektiv drift menes tjenester med god kvalitet og lave kostnader.

Målingen legger like stor vekt på henholdsvis kostnader, kvalitet og finanser. Indeksen rangerer kommunene og måler avstanden mellom dem. Kostnader og finanser er beregnet ved hjelp av endelige regnskapstall for 2024 i KOSTRA.41 Kvalitetsmålingene baseres på en kvalitetsindeks utviklet av Agenda Kaupang. Eksempler på kvalitetsindikatorer som benyttes er sykefravær innenfor administrasjon, tilfredshet og bemanningsfaktor innenfor barnehage og andel boliger tilrettelagt for rullestolbrukere innenfor boligområdet. Datagrunnlaget er i stor grad basert på KOSTRA, men det benyttes også andre kilder som Utdanningsdirektoratet, Barnevernsmonitor, Helsedirektoratet og Folkehelseinstituttet.

Kommuneindeksen 2025 er basert på nasjonale data fra 2024. Sandefjord, Kvitsøy og Rendalen kommer best ut på indeksen.42 Det er generelt stor variasjon mellom kommunene, men graden av variasjon avhenger av hvilket område som vurderes.

Kostnadsforskjellene mellom kommunene er betydelige, og det er en klar sammenheng mellom utgiftsnivå og inntektsnivå. Kommunen med de høyeste utgiftene har dobbelt så høye utgifter som kommunen med de laveste, målt ved utgifter korrigert for ulikhet i behov (demografi, geografi og sosiale forhold). Hvis alle kommunene drev med samme utgiftsnivå per innbygger som den beste, ville samlede netto driftsutgifter i kommunene reduseres med om lag 66 mrd. kroner. Analysene viser også at det er mulig å få til god tjenestekvalitet i kommuner med lave kostnader. 24 av de 25 mest effektive kommunene har bedre kvalitet enn gjennomsnittet.

Agenda Kaupang har forsøkt å identifisere årsaker til at enkelte kommuner lykkes bedre enn andre. Det er ikke identifisert enkle, ytre kjennetegn ved de best styrte kommunene. Det er både små og store kommuner på listen, og kommuner med høye inntekter gjør det både godt og dårlig. Analysene viser ingen positiv sammenheng mellom kostnader og kvalitet, snarere en tendens til at kommuner med lave kostnader har god kvalitet. Også sammenhengen mellom størrelse og kvalitet i styringen er svak. Derimot er det en tydeligere sammenheng mellom sentralitet og god styring, og sentralitet forklarer omtrent 30 prosent av variasjonen i den samlede indeksen. Mange av kommunene som scorer høyt i 2025, gjorde det også godt året før.

En stor del av variasjonen i kvalitet og styring kan altså ikke forklares med ytre faktorer som størrelse eller inntektsnivå. Dette tyder på at andre forhold spiller inn. I rapporten trekkes kompetanse, teknologi, organisering og ledelse fram som eksempler. Analysene viser for eksempel at kommuner med lavt sykefravær, lite deltid og lav turnover har bedre tjenestekvalitet enn andre.

Innbyggerundersøkelsen

Innbyggerundersøkelsen, som gjennomføres jevnlig av Direktoratet for forvaltning og økonomistyring (DFØ), kartlegger blant annet hvordan innbyggerne vurderer ulike offentlige tjenester. Undersøkelsen sendes ut til et tilfeldig utvalg av Norges befolkning. Innbyggerundersøkelsen 2024 ble sendt ut til 60 000 innbyggere trukket ut fra Folkeregisteret, og hadde en svarprosent på 14,3.43

Resultatene fra Innbyggerundersøkelsen 2024 viser at den gjennomsnittlige tilfredsheten med kommunale tjenester er høy, men har gått noe ned siden 2017.44 Tjenestene plan- og bygningskontoret og sykehjem får lavest vurdering, mens grunnskole er den tjenesten som har hatt størst nedgang i tilfredshet siden 2010. På den andre siden er brannvesen og folkebibliotek blant tjenestene som får høyest vurdering. Undersøkelsen viser også at innbyggere som har benyttet en tjeneste det siste året, er mer fornøyde enn dem som ikke har brukt tjenesten.

I rapporten Regionale utviklingstrekk 2025 er det sett nærmere på fylkesvise forskjeller i tilfredshet med kommunale tjenester, med utgangspunkt i resultatene fra innbyggerundersøkelsen.45 Innbyggerne i Rogaland, Oslo og Vestfold og Telemark er mest fornøyde med kvaliteten på de kommunale tjenestene, mens innbyggerne i Nordland, Troms og Finnmark og Møre og Romsdal samlet sett er minst fornøyde. Når en ser på hver enkelt tjeneste, varierer bildet mer.

Regionale utviklingstrekk peker også på at forskjeller i tilfredshet mellom små og store kommuner ofte trekkes fram i forbindelse med innbyggerundersøkelsen. Det vises i den forbindelse til en analyse gjennomført av DFØ i 2023, som konkluderte med at bosted alene forklarer svært lite av variansen i tilfredshet. Det påpekes at dette også er i tråd med analyser gjort av Generalistkommuneutvalget, som viste at det i all hovedsak er egenskaper ved innbyggerne som forklarer forskjeller i tilfredshet med kommunale tjenester. Spesielt alder og utdanningsnivå har betydning. Eldre innbyggere er mer tilfredse enn yngre, og innbyggere med lavere utdannelse er generelt mer tilfredse enn de med høyere utdannelse.

Kommuneanalyse 2025

Unicef Norge har i sin kommuneanalyse fra 2025 sett på hvordan norske kommuner ivaretar barns rettigheter.46 Analysen omfatter 319 kommuner, og bygger på 19 indikatorer som måler lovoppfyllelse innenfor seks kategorier: barnehage, grunnskole, barnevern, helsetjenester, kulturtilbud og resultatkvalitet. Analysen bygger på KOSTRA-tall rapportert inn for 2024. De finner at graden av lovoppfyllelse varierer fra 46 til 76 prosent, med et nasjonalt gjennomsnitt på 59,3 prosent.

De finner at kommuner med godt økonomisk handlingsrom generelt presterer bedre, særlig innen helsetjenester og kulturtilbud. Videre at storbyene presterer gjennomgående lavt på barnehage- og kulturtilbud, noe som på barnehageområdet antas å henge sammen med høy tetthet og begrenset lekeareal per barn, men viser mer stabile resultater på andre områder som grunnskole og helsetjenester. Analysen tyder også på at kommuner med høy befolkningsvekst har en tendens til å prestere dårligere, noe som ifølge Unicef kan skyldes kapasitetsutfordringer og press på tjenestene. Blant de små kommunene er det både kommuner som presterer svært godt og svært dårlig.

Unicef peker på at forskjellene de finner ikke kan forklares fullt ut med økonomi og geografi alene. Det pekes på at forhold som lokal organisering, politiske prioriteringer, ledelseskapasitet og evne til samarbeid på tvers av sektorer har stor betydning for resultatene. De finner at små kommuner ofte har større variasjon i kvalitet, mens større kommuner har et mer harmonisert, men ikke nødvendigvis bedre tjenestetilbud.

Analyser på utvalgte tjenesteområder

Barnehage

Antall barn i barnehage har gått ned i perioden fra 2014 til 2024, noe som henger sammen med at det har blitt færre barn i barnehagealder.47 Barnehagedekningen har gått gradvis opp fra rundt 90 prosent i 2014 til nærmere 95 prosent i 2024. Dekningen er høyere blant de eldste barna. I 2024 hadde omtrent 3,6 prosent av barna vedtak om spesialpedagogisk hjelp, og denne andelen har vært stabil siden 2020.

Antall barnehager har gått ned de siste årene, og det er først og fremst de minste barnehagene det blir færre av. Ressursinnsatsen, målt ved avtalte årsverk, har vært relativt stabil de siste fem årene. Det har imidlertid vært en økning i offentlige barnehager og en nedgang i de private.48 Bemanningstetthet i grunnbemanningen har sunket noe fra 2023 til 2024, både i offentlige og private barnehager. Over tid har kommunale barnehager hatt en noe høyere bemanningstetthet enn private. I 2024 var det i snitt 5,6 barn per ansatt i kommunale barnehager, mot 5,8 barn per ansatt i de private. Bemanningstettheten er generelt lavere jo større barnehagen er, uavhengig av eierskap.

Nesten alle barnehager, om lag 99 prosent, oppfyller bemanningsnormen om maksimalt 6 barn per ansatt. Når det gjelder pedagognormen, oppfyller rundt 65 prosent av barnehagene kravet. Dersom man inkluderer barnehager som oppfyller normen med dispensasjon, øker andelen til litt over 90 prosent.

Grunnskole og SFO

Antall elever i grunnskolen har vært relativt stabilt fra 2019 til 2023, men gikk noe ned i 2024.49 Om lag 95 prosent av elevene går i offentlige skoler, men andelen elever i private skoler har økt de siste 15 årene.50 Ressursinnsatsen, målt ved årstimer til undervisning, økte svakt gjennom perioden.

Andelen elever som får spesialundervisning har over tid ligget stabilt på rundt 8 prosent, men varierer og øker med elevtrinnene.51 Den varierer også mellom skoler, kommuner og fylker. Samtidig får elevene med spesialundervisning i gjennomsnitt flere timer enn før. Det har også vært en tydelig utvikling mot at tilrettelagt opplæring i økende grad gis i den ordinære klassen heller enn i egne grupper.

Antall årsverk til undervisning har økt med om lag 6 000 siden 2014, mens elevtallet i samme periode har økt med over 12 000 elever.52 Ifølge Utdanningsdirektoratet var det i 2024 seks prosent av lærerne som ikke oppfylte kompetansekravene for tilsetting.53 Av de 80 000 lærerne i grunnskolen i 2024, hadde rundt 21 og 54 prosent universitets- eller høyskoleutdanning med lærerutdanning på henholdsvis høyere og lavere nivå.54 Rundt 12 prosent hadde universitets- eller høyskoleutdanning med andre pedagogiske utdanninger, mens om lag 13 prosent hadde universitets- eller høyskoleutdanning uten pedagogisk utdanning eller videregående utdanning eller lavere. De siste årene har det vært en tydelig nedgang i andelen lærere som mangler fordypning i norsk, matematikk og engelsk.55

I 2024 var det i underkant av 40 000 ansatte i grunnskolen i tillegg til lærerne.56 Av disse var drøyt 5 000 ledere, knapt 29 000 andre ansatte i arbeid rettet mot barn og elever og 5 000 øvrige ansatte. Utdanningsforbundet har sett på utvikling i andre yrkesgrupper i skolen over skoleårene 2010/11 til 2021/22, basert på data fra Grunnskolens Informasjonssystem.57 De finner at det har vært en nedgang i antall skolebibliotekarer, utdannings- og yrkesrådgivere og sosialpedagogiske rådgivere. Dersom en holder skoleårene påvirket av koronapandemien utenfor, er det imidlertid ikke nedgang i noen av gruppene. Over perioden har det vært en økning i annet personale i elevrettet arbeid, som blant annet omfatter miljøarbeidere, barnevernspedagoger, fysioterapeuter og lignende.

Lærertettheten har økt over tid. I skoleåret 2024–2025 oppfylte 89 prosent av skolene lærernormen for 1.–4. trinn, 95 prosent for 5.–7. trinn og 91 prosent for 8.–10. trinn.58 Det er variasjon mellom kommuner, og tidligere analyser har vist at de minste kommunene oppfyller normen i større grad enn de største.59 Dette henger trolig sammen med at de større kommunene gjerne har større skoler og større klasser.

Nasjonale prøver gir en indikasjon på elevenes ferdigheter i lesing, regning og engelsk på 5. trinn og 8.–9. trinn. Prestasjonene i engelsk gikk opp fra 2022 til 2024, mens ferdighetene i lesing og regning gikk ned.60 Det er variasjon mellom fylkene, særlig når en ser på andelen elever på høyt mestringsnivå. Oslo skiller seg ut med en høy andel elever på høyt mestringsnivå for alle trinn.

Gjennomsnittlige grunnskolepoeng61 for elever i 10. klasse har økt i flere år i alle fylker, men gikk noe ned både i 2023 og 2024.62 Dette må ses i lys av utviklingen under pandemien, hvor karaktersnittet økte. Til tross for nedgangen, er nivået i 2024 høyere enn det var før pandemien. Også her er det fylkesvise forskjeller, særlig for gutter. Gjennomsnittlige grunnskolepoeng for gutter er høyest i Oslo, og lavest i Finnmark.63

Det er også variasjon i elevresultater både innad på skoler og mellom skoler. I likhet med de andre nordiske landene, har Norge vært kjennetegnet av at forskjellene i elevresultater er langt større innad på skoler enn mellom dem.64 PISA 2015 viste at nesten 95 prosent av den samlede variasjonen i elevresultater i naturfag kan knyttes til variasjon innad på skolene. Tidligere analyser fra NIFU finner også at det er små forskjeller mellom skoler, men at det er store forskjeller innad på den enkelte skole, og at prestasjonsforskjeller innad i skolene er sterkt knyttet til kjennetegn ved elevene.65 De fant også at læringsmiljøet er viktig for elevenes prestasjoner. En norsk studie fra 2017 analyserte skolenes bidrag til elevenes læring. Selv om over halvparten av skolene ikke skiller seg signifikant fra gjennomsnittet, finner de betydelige forskjeller mellom noen skoler.66 Forskjellen mellom den beste og dårligste skolen så ut til å tilsvare over et år i læringsprogresjon for elevene.

Senter for økonomisk forskning har i en rapport fra 2019 analysert hva som kjennetegner kommuner med høye skolebidrag.67 Analysen har fokus på hvordan skoleeierrollen utøves. De finner blant annet at kommuner med gode resultater ofte benytter styringsmodeller basert på resultatstyring. Gode relasjoner mellom politikere og administrasjon er et annet viktig kjennetegn. I tillegg er administrasjonen i disse kommunene ofte tett på skolene, og kommunikasjonen er konsentrert om elevresultater og læringsmiljø. Kompetanseutvikling er et annet kjennetegn. Kommunene med høye skolebidrag har også delegert mange beslutninger til skolene, og rammefinansiering er gjennomgående.

En ekspertgruppe for skolebidrag som ble nedsatt av Kunnskapsdepartementet høsten 2019, har også sett på kjennetegn ved skoler og kommuner som lykkes med å løfte kvaliteten på opplæringen for elevene.68 De baserer analysen på en forskningsgjennomgang samt dialogmøter med skoler. De peker blant annet på kjennetegn som at skoleeierne er interessert i det som foregår i skolene og har tett dialog med skolelederne, at skoleeiere og skoleledere er trygge på egen og skolens kompetanse og arbeider for å styrke den, og at de verner om kjerneaktiviteten og skjermer skolen for støy og unødvendige forstyrrelser. Videre at skolelederne er synlige og tett på, at de organiserer skolene for samarbeid om jevnlig vurdering og utvikling, at de myndig- og ansvarliggjør lærerne og at medvirkning er systematisk.

Norske elever deltar jevnlig i internasjonale undersøkelser. Fram til 2015 viste resultatene en positiv utvikling, særlig drevet av en bedring i resultatene for de svakest presterende elevene. Etter 2015 har det vært tegn til nedgang på flere undersøkelser, og til økende forskjeller mellom elever.69 De nedadgående resultatene på internasjonale undersøkelser er ikke unike for Norge. Det er lignende utviklingstrekk i de øvrige nordiske landene og for OECD-land.70 Nedgangen for norske elever var likevel større enn for elever i de fleste andre OECD-landene som deltok i PISA 2022.

Til tross for svake skoleresulateter skårer Norge godt i internasjonale undersøkelser for voksnes71 evner og ferdigheter. I PIAAC 2024 skårer norske voksne blant topp fem av 30 deltakerland i lese- og tallforståelse.72 I de fleste land har ferdighetsnivået gått ned de siste årene. Norge har derimot et stabilt høyt nivå i leseforståelse og en forbedring i tallforståelse siden 2012.

Bruken av skolefritidsordningen (SFO) har økt betydelig fra 2021 til 2024.73 Økningen må blant annet ses i sammenheng med at det er innført tilbud om 12 timers gratis SFO i uken for alle på 1.–3. trinn. I skoleåret 2024–2025 benyttet 77 prosent av elevene på 1.–4. trinn SFO. Deltakelsen var størst på 1. og 2. trinn, med henholdsvis 95 og 93 prosent.74

Videregående opplæring

Elevtallet i videregående skole har vært relativt stabilt fra 2014, og i 2024 var over 90 prosent av unge mellom 16 og 18 år i videregående opplæring.75 I 2024 gikk 8,7 prosent av elevene på private videregående skoler.76 Flertallet av disse gikk studieforberedende utdanningsprogram. Både andelen privatskoler og andelen privatskoleelever i videregående har økt over tid, men andelen private skoler har økt mer enn andelen privatskoleelever.77

Ressursinnsatsen målt i avtalte årsverk har også vært stabil siden 2015, og antall elever per lærerårsverk i fylkeskommunale skoler har holdt seg på et jevnt nivå.

Fullføringsgraden i videregående opplæring har økt de siste årene, og i 2024 var andelen som fullførte innen fem år på omtrent 82 prosent. Det er variasjon mellom fylker og utdanningsprogram. Fullføringsgraden er høyest i Oslo og lavest i Finnmark, og høyere for studieforberedende utdanningsprogram enn for yrkesfag.

Barnevern

Etter flere år med kraftig økning, har omfanget av saker i det kommunale barnevernet gått noe ned de siste årene.78 Antallet avtalte årsverk79 har økt fra 2014 til i dag.

Ved utgangen av 2024 hadde omtrent 60 prosent av barna med barnevernstiltak hjelpetiltak i hjemmet, mens rundt 40 prosent var plassert utenfor hjemmet. Disse andelene har vært relativt stabile siden 2015. Saksbehandlingstiden ved undersøkelser av barns omsorgssituasjon har gått ned over tid. I 2024 ble 94 prosent av undersøkelsene behandlet innen fristen.

Det er variasjon mellom og innad i barnevernstjenestene, både når det gjelder innholdet i tjenesten og terskler for når barnevernstjenesten griper inn.80 Andelen barn med tiltak fra barnevernet er høyest i Troms og Finnmark, og lavest i Vestland og Møre og Romsdal. Små kommuner har generelt en høyere andel barn med barnevernstiltak enn store kommuner. Forskjellene kan til en viss grad, men ikke fullt ut, forklares med kjennetegn ved befolkningen.

Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet (Bufdir) har analysert forskjeller mellom kommuner i andelen barn som blir akuttplassert.81 Når de sammenligner kommuner av ulik størrelse, men med like levekår og økonomi, finner de ikke signifikante forskjeller i andelen barn med akuttvedtak. De finner heller ikke signifikante forskjeller mellom fylker, med unntak av Finnmark som har signifikant flere akuttvedtak enn andre fylker.

Helse og omsorg

Omfanget av helse- og omsorgstjenester som tildeles av kommunene har økt over tid, samtidig som det har vært en dreining mot at det gis mer hjemmebaserte tjenester.82

Andelen mottakere under 67 år har økt de siste årene.83 I 2024 var omtrent 40 prosent av personene som mottok kommunale helse- og omsorgstjenester under 67 år. Innen hjemmebaserte tjenester utgjør denne gruppen 45 prosent av mottakerne, og de mottok rundt 70 prosent av timene (se figur 3.7 og figur 3.8). Samtidig har andelen i de eldre aldersgruppene som mottar institusjonsbaserte og/eller hjemmebaserte tjenester gått ned. Den gjennomsnittlige pleietyngden per tjenestemottaker har økt over perioden fra 2014, både for institusjonsbasert omsorg og for hjemmetjenesten. En rapport fra 2021 viser at nesten hele veksten i kommunenes pleie- og omsorgstjenester siden 2017 har kommet i aldersgruppene under 80 år.84

Kilde: SSB

Kilde: SSB, bearbeidet av kommisjonen

Ressursinnsatsen på området har økt betydelig fra 2015 til 2024.85 Antallet avtalte årsverk har økt, men andelen brukerrettede årsverk i omsorgstjenesten med helseutdanning har gått noe ned. Det har også vært en økning i avtalte årsverk i helsestasjons- og skolehelsetjenesten og innen psykisk helsearbeid og rusarbeid. Legedekningen har økt over tid, mens fysioterapidekningen har vært mer stabil.

Personer med vedtak om brukerstyrt personlig assistanse (BPA) som andel av mottakere av kommunale helse- og omsorgstjenester, har økt fra 2011 til 2020.86 Gjennomsnittlig timetall per bruker økte med om lag 50 prosent fra 2007 til 2020. En større andel av personene med BPA hadde høye timetall i 2020 enn det som var tilfelle i 2007.

Helsedirektoratet har i et notat fra 2018 sett på variasjon i bruken av kommunale helse- og omsorgstjenester.87 Analysene viser betydelige forskjeller mellom kommunene i nivået på helse- og omsorgstjenester, både i hjemmet og på institusjon, og at variasjonen er særlig stor for mottakere av et dagsentertilbud. De finner at små kommuner oftere har flere tjenestemottakere per innbygger enn større kommuner, men at forskjellene langt på vei forklares av ulikheter i behovet for tjenester. For alle tjenester er variasjonen større mellom små kommuner enn mellom store.

Senter for omsorgsforskning har i en rapport fra 2020 sett på variasjon i kvalitet i omsorgstjenestene.88 De finner store forskjeller i tjenesteprofil, der noen kommuner er institusjonstunge mens andre er hjemmetjenestetunge. Dekningsgraden for personer over 80 år for tjenestene samlet varierte i 2018 fra 32 til 76 prosent mellom kommunene. Analysen finner også en sammenheng mellom lav dekning av hjemmetjenester og innbyggernes oppfatning av dårlig tilgang til denne tjenesten. De finner også stor variasjon i ressursbruk mellom kommuner.

En analyse fra 2022 undersøker sammenhengen mellom kommunenes inntekter, utgifter til pleie- og omsorgstjenester og sannsynligheten for at den enkelte bruker får tildelt tjenester.89 Resultatene viser at utgifter til pleie- og omsorgstjenester øker med kommunenes inntekter og endringer i demografi. Med utgangspunkt i data fra 2019, har brukere i kommunene med de høyeste inntektene omtrent 37 prosent større sjanse for å få sykehjemsplass enn brukere i kommunene med lavest inntektsnivå. Det generelle nivået på tildelte tjenester øker også med kommunens inntekter, men variasjonen i utgifter er mindre enn variasjonen i inntektsnivå.

Sosiale tjenester og bosetting og integrering av flyktninger

Kommunene har en viktig rolle i bosetting og integrering av flyktninger. Nærmere 100 000 ukrainske flyktninger hadde per 5. november 2025 fått innvilget kollektiv beskyttelse i Norge.90 På samme tidspunkt var mer enn 85 000 av disse bosatt i norske kommuner.91 Ved utgangen av juni 2025 var om lag 58 prosent av flyktningene fra Ukraina med endt introduksjonsprogram sysselsatt.92 Andelen sysselsatte i gruppen er størst i de minst sentrale kommunene.

En undersøkelse fra 2023 har sett på utviklingen i de sosiale tjenestene og antall mottakere av sosialhjelp fra 2022 til 2023.93 De finner at flere trenger sosialhjelp og sosiale tjenester, og at det stilles større krav til de tjenestene som leveres. Det pekes på at dette utfordrer både kapasiteten og kompetansen i førstelinjen. Det anslås at antallet med sosialhjelp per måned økte med 13 prosent fra 2022 til 2023, noe som må ses i sammenheng med ankomster av ukrainske flyktninger. Utviklingen på boligmarkedet trekkes også fram som en viktig årsak til at presset på tjenestene har økt. Undersøkelsen har kun sett på endringer fra 2022 til 2023, og det er trolig behov for å se utviklingen over en lengre periode for å kunne trekke sikre konklusjoner om utviklingen.

Også andre tall trekker i samme retning. I kommuneproposisjonen for 2026 framgår det at antall husstander i midlertidig botilbud har økt betydelig fra 2021 til 2024.94 I 2024 var det 166 418 mottakere av sosialhjelp, en økning på over 40 000 mottakere fra 2020.95