7 Tiltak

7.1 Bakgrunn og kriterier for tiltak

Som vist i tidligere kapitler er summen av den statlige styringen av kommunene stor og økende, og det er allerede knapphet på flere typer arbeidskraft. For å være godt rustet i møtet med befolkningsendringene og nødvendige omstillinger trenger kommunesektoren større handlingsrom enn den har i dag. Reguleringen av den enkelte kommunale oppgave vil i de fleste tilfeller være godt begrunnet og ha håndterbare konsekvenser isolert sett, men summen av alle reguleringer er problematisk.

Når det gjelder statlig styring og hvilke styringstiltak som bør fjernes, har kommisjonen lagt vekt på i hvor stor grad et styringstiltak hindrer lokale prioriteringer. Den styringen som begrenser kommunenes handlingsrom mest, er styring som handler om en bestemt innsats. Krav til bemanning og ulike kompetansekrav kan normalt plasseres her. Økonomisk detaljstyring i form av øremerking innebærer også styring av innsats. Styring av aktiviteter i form av for eksempel ulike prosedyre- og saksbehandlingskrav er en form for statlig detaljstyring som er inngripende, men som i utgangspunktet gir kommunene noe større handlefrihet enn regulering av innsatsen.

Under gitte forhold kan styring av innsats og aktivitet være forholdsmessig sett opp mot de nasjonale målene som skal ivaretas. Men fordi slik styring begrenser det lokale handlingsrommet så mye, og dermed er så hemmende for effektiviteten i styringssystemet, bør terskelen for hva som anses som forholdsmessig være høy. Dette må, i tråd med kommisjonens mandat, vurderes i hvert enkelt tilfelle med et særlig blikk på konsekvensene for kvalitet og likeverd i tjenesten, både for området reguleringen gjelder og for det samlede tilbudet til innbyggerne. Denne vurderingen må også ta høyde for den demografiske utviklingen framover, både når det gjelder etterspørsel etter tjenester fra ulike befolkningsgrupper og tilgangen på arbeidskraft.

Innenfor tidsrammene for levering av første delutredning har det ikke vært mulig å gå systematisk gjennom og vurdere bredden i den statlige styringen ut fra i hvor stor grad det kommunale handlingsrommet begrenses. Dette vil vi komme tilbake til i andre delutredning. Kommisjonen legger derfor nå fram enkeltstående forslag til endringer i statens styring som kommisjonen (ulike flertall) mener det er tilstrekkelig kunnskap om i dag. Alle forslagene er i tråd med vurderingskriteriet ovenfor.

Forslagene dreier seg i hovedsak om bemanningsnormer, kompetansekrav og ulike øremerkede tilskuddsordninger. Slike virkemidler er alle eksempler på regulering av innsats og aktivitet som gir kommunesektoren lite handlingsrom.

Bemanningsnormer og kompetansekrav er detaljert juridisk styring av hvor mye ressurser kommunene skal bruke på en oppgave. Øremerkede tilskuddsordninger, som det i hovedsak er frivillig for kommunene å søke på, er detaljert økonomisk styring som griper inn i kommunenes prioriteringer mellom ulike formål, og som også påfører både staten og kommunene administrative kostnader.

Bemanningsnormer gir et minstenivå for kommunal innsats uavhengig av lokale behov, slik at fleksibel bruk av personell blir vanskelig. Lærernormen er et eksempel på en slik norm. Den drøftes nærmere og foreslås avviklet i kap. 7.2. Det finnes tilsvarende normer i barnehagesektoren, både for grunnbemanning og for pedagoger. Det store innslaget av private aktører på barnehagefeltet gjør at normene her også skal legge til rette for at kommunale og private barnehager behandles likt og gir et likeverdig tilbud. Sammenlignet med normen innenfor grunnskolen gir dette en tilleggsdimensjon som må hensyntas når barnehagenormene vurderes. Innretningen av disse normene er noe kommisjonen vil se nærmere på i arbeidet med andre delutredning.

7.2 Avvikling av lærernormen

Kommisjonens flertall (Borge, Dale, Dunsæd, Eide, Jørgensen, Mæland og Vabo) foreslår at lærernormen i grunnskolen avvikles gjennom å oppheve § 12-19 i forskrift om grunnskoleopplæringen og den videregående opplæringen.1 Subsidiært mener det samme flertallet at forskriften bør endres slik at lærernormen skal gjelde på kommunenivå og ikke per hovedtrinn på skolenivå som i dag. Det legges til grunn at ressursene som frigjøres med dette beholdes av kommunene. Å legge normen på kommunenivå foreslås også av medlemmene Nord, Ottervik, Prestbakmo og Rudi. Medlemmet Røsvoll deler ikke flertallets forslag om å fjerne minstenorm for lærertetthet helt. Røsvoll deler heller ikke forslaget til mindretallet om å flytte normen opp på kommunenivå.

7.2.1 Skolen og kommunene som skoleeier

Den norske skolen er en av våre viktigste og eldste samfunnsinstitusjoner med røtter tilbake til middelalderen. Et viktig skritt mot den moderne grunnskolen vi kjenner i dag, kom med ny lov om allmueskoler på landet i 1860 som la ansvaret for skolen til kommunale skolestyrer.2 I dag er skole en av kommunenes viktigste oppgaver. Skolens oppdrag er likevel i høyeste grad et nasjonalt anliggende. Skolens verdier er nært knyttet til demokratiet og er forankret i menneskerettighetene. Disse verdiene, og det sentrale målet om at skolen skal gi alle elever, uavhengig av forutsetninger, likeverdige muligheter til læring og utvikling, gir staten et legitimt behov for å styre.3 Samtidig må den statlige styringen skje på en måte som balanserer hensynet til nasjonale mål for skole og opplæring mot hensynet til det lokale selvstyret og verdien og effektiviteten som ligger i at de som driver skolen og er nærmest innbyggerne, også kan fordele ressurser etter lokale behov.

Den statlige styringen skjer gjennom opplæringsloven med forskrifter. Ny lov, som i hovedsak viderefører den tidligere opplæringsloven, trådte i kraft høsten 2024.4 Loven regulerer både den kommunale grunnskoleopplæringen og den fylkeskommunale videregående opplæringen. Opplæringsloven regulerer blant annet hvordan opplæringen skal organiseres og gjennomføres, hva slags kompetanse lærerne skal ha og krav til arbeidet med skolemiljø. Privatskoler er regulert i egen lov. Innholdet i opplæringen er regulert i læreplaner som er fastsatt som forskrift til opplæringsloven.

Brutto driftsutgifter til grunnskolen i kommunene var 113 mrd. kroner i 2024 (inkl. voksenopplæring). Dette utgjør om lag 20 prosent av samlede brutto driftsutgifter. Det var om lag 131 000 sysselsatte i grunnskolen i 2024, tilsvarende om lag 23 prosent av de ansatte i kommunene.

7.2.2 Beskrivelse av reguleringen

Det er i forskrift til opplæringsloven fastsatt et forholdstall mellom elevtimer og lærertimer i ordinær undervisning (gruppestørrelse 2).5 Dette innebærer at det maksimalt kan være 15 elever per lærer på 1. til 4. trinn og 20 elever per lærer på 5. til 7. trinn og på 8. til 10. trinn på den enkelte skole. Dette er ikke et krav til den faktiske størrelsen på en undervisningsgruppe, men et krav til et gjennomsnitt per hovedtrinn på den enkelte skole. Kommuner og skoler må selv fordele lærerressursene slik de mener det er hensiktsmessig og forsvarlig, så lenge forholdstallet på hvert hovedtrinn, det vil si 1. til 4. klasse, 5. til 7. klasse og 8. til 10. klasse, ikke overstiger maksimaltallet for forholdet mellom lærere og elever i forskriften.

7.2.3 Bakgrunn for reguleringen

Det har også tidligere vært bestemmelser om klassestørrelse, senest i form av et maksimalt antall elever per klasse, såkalt klassedelingstall, i opplæringsloven av 1998. Disse reglene ble opphevet i 2003, og det ble innført krav om «pedagogisk og tryggleiksmessig forsvarleg» størrelse på grupper. Dette er videreført i dagens opplæringslov. Hensikten med endringen i 2003 var å åpne for noe større fleksibilitet enn ved klassedelingstall. Samtidig fattet Stortinget ved behandlingen av lovendringen et vedtak om at de tidligere klassedelingstallene skulle ligge til grunn som minstenivå for ressurstildeling også etter at bestemmelsen om klassedelingstall ble opphevet.

I 2011 sendte Kunnskapsdepartementet på høring et forslag om å lovfeste en nasjonal bestemmelse om lærertetthet i grunnskolen.6 I 2013 fulgte departementet opp med å foreslå en lovhjemmel for å fastsette et forholdstall i forskrift mellom antall lærere og antall elever.7 I lovproposisjonen argumenterte Kunnskapsdepartementet med at det er viktig at de samlede lærerressursene står i forhold til antall elever. Høyere lærertetthet på en skole kan bidra til bedre arbeidsforhold, noe som er viktig for å utvikle skolen som en attraktiv arbeidsplass som bidrar til å rekruttere og beholde lærere i yrket. Det kan også øke lærernes mulighet til å støtte elevene i deres læringsarbeid og gjøre det enklere å legge til rette for etter- og videreutdanning uten at det går for mye ut over opplæringen av elevene.

Siden kunnskapsgrunnlaget var usikkert, ville Kunnskapsdepartementet avvente mer erfaring og kunnskap om effekten av økte lærerressurser før en eventuell forskrift ble fastsatt. Det ble ikke tatt stilling til om en eventuell lærernorm skulle være på skolenivå eller på kommunenivå, og hva forholdstallene mellom lærer og elev skulle være.

Forskrift ble fastsatt i 2018, og lærernormen ble gradvis innført fra skoleåret 2018–2019. Bakgrunnen var et vedtak fra statsbudsjettbehandlingen høsten 2017 som ba regjeringen innføre en norm for lærertetthet på skolenivå, og som også oppga forholdstallene som skulle gjelde. Det var altså ikke noen ny utredning eller ny faglig vurdering som lå til grunn for fastsettelsen av forskriften.

Finansieringen skjedde først gjennom øremerkede tilskudd som senere ble innlemmet i rammetilskuddet til kommunene i 2020.

7.2.4 Hvordan reguleringen virker

På oppdrag fra Utdanningsdirektoratet har Nordisk institutt for studier av innovasjon, forskning og utdanning (NIFU) evaluert normen i tidsrommet 2019 til 2022.8 I sluttrapporten konkluderer NIFU med at bemanningsnormen fungerer etter hensikten, i den forstand at den har ført til at kommunene ansetter flere lærere, uten at det har gått ut over ressursbruken til andre yrkesgrupper, og uten at det har ført til at andelen lærere som oppfyller kompetansekravene for tilsetting har sunket. I intervjuer og spørreundersøkelser har lærere gitt uttrykk for at lærer- og voksentetthet er viktig for deres profesjonsutøvelse og opplevelse av å mestre jobben. Samtidig finner NIFU i sine analyser at hvorvidt skolen oppfyller lærernormen, ikke kan forklare forskjeller i hvordan lærere skårer på parametere som selvrapportert trivsel, tidspress og sykefravær. Det er imidlertid viktig å påpeke at situasjonen knyttet til koronapandemien kan gjøre det vanskelig med sammenligninger over tid.

NIFU finner ingen endringer når det gjelder elevers trivsel og læring som sammenfaller med innføringen av normen. Dette er i samsvar med tidligere studier av effekten av økt lærertetthet på elevprestasjoner i Norge, og tilsier etter NIFUs vurdering at lærernormen ikke har hatt en framtredende betydning for elevenes skolehverdag som helhet.

Samtidig må det understrekes at siden det ikke finnes noen kontrollgruppe som kan skille effekten av normen fra andre samfunnsendringer, for eksempel koronaepidemien, kan det ikke konkluderes om årsakssammenhenger. Videre spiller det en rolle hvordan ekstra lærerressurser organiseres. Dersom de ekstra lærerressursene hovedsakelig har blitt benyttet inn mot bestemte grupper av elever, kan det bidra til å forklare den manglende sammenhengen mellom økt lærertetthet og elevprestasjoner målt på skolenivå. Selv om disse elevene kanskje har hatt effekt av de ekstra lærerressursene, kan disse effektene være så små at de ikke påvirker gjennomsnittet til skolen sett under ett.

NIFU peker på at funnene kan ha sammenheng med utformingen av normen, siden den gjelder på skolenivå. Skolene som i utgangspunktet hadde størst gruppestørrelse og som derfor fikk tilført ekstra lærerressurser, hadde relativt gode skoleresultater. Dette er skoler som ofte ligger i boligstrøk med lav minoritetsandel og generelt høyt utdanningsnivå. Skoler med motsatte karakteristika, som ofte ble tildelt mest ressurser ut fra den enkelte kommunes egen modell for ressursfordeling, fikk derimot en lavere andel av midlene til lærernorm. Ifølge NIFU tyder tidligere forskning på at økt lærertetthet, gjennom redusert klassestørrelse, har størst betydning for yngre barn og barn av foreldre med lavere sosioøkonomisk bakgrunn. Normen, slik den er utformet, har altså gitt en jevnere fordeling av lærerressurser mellom skoler, men den bidrar ikke nødvendigvis der behovene er størst.

Selv om det fortsatt trengs forskning om hvordan ekstra lærerressurser best kan organiseres, mener NIFU det er naturlig å stille spørsmål ved om innretningen på lærernormen er hensiktsmessig. NIFU mener både deres egen evaluering og annen forskning på lærertetthet peker i retning av at en norm bør utformes slik at den treffer skolene med størst behov, eller at normen inkluderer mer konkrete føringer for hvordan undervisningen organiseres. Dersom normen skal bevares på skolenivå, mener NIFU den enkelte skole bør få større frihet, blant annet til å bruke andre yrkesgrupper enn lærere innenfor normen.9

Direktoratet for forvaltning og økonomistyring (DFØ) vurderte også lærernormen i sin områdegjennomgang for økt rammestyring.10 Dette ble gjort på bakgrunn av både dokumentstudier, blant annet av evalueringen som er gjennomgått ovenfor, og intervjuer. DFØ konkluderte med at det er sannsynliggjort at det nasjonale målet om likeverdig opplæringstilbud, som normen skulle bidra til å styrke, ikke var oppfylt da normen ble innført. Det hadde også vært situasjonen over tid. DFØ peker blant annet på at det var en trend med økende gruppestørrelse etter at klassedelingstallene ble opphevet i 2003. Tiltak var derfor nødvendig etter DFØs vurdering, men ikke nødvendigvis i form av en norm. DFØ viser til at det er et usikkert kunnskapsgrunnlag når det gjelder sammenhengen mellom lærertetthet og læringsutbytte. Innretningen på lærernormen har svakheter, i den forstand at lik lærertetthet ikke nødvendigvis gir en likeverdig opplæring. DFØs samlede vurdering er at lærernormen ikke er forholdsmessig, da det ikke er det mest egnede og minst inngripende tiltaket som kunne vært valgt. DFØ mente imidlertid at de ikke hadde grunnlag for å anbefale konkrete endringer i normen, men anbefalte at det ble innhentet mer kunnskap om hvilke styringsvirkemidler som best legger til rette for likeverdig opplæring. DFØ anbefalte bruk av forsøk som et ledd i dette.

Også opplæringslovutvalget vurderte lærernormen.11 Utvalget mente at det er andre og mer hensiktsmessige måter å innrette regelstyringen knyttet til lærerressurser på enn en lærernorm. Utvalget mente at midlene som brukes på lærernormen, burde brukes mer målrettet mot elevenes behov og ikke gjennom et gitt måltall som ikke tar hensyn til at forutsetningene er ulike. Utvalget ønsket å erstatte normen med andre tiltak som for eksempel at læreren skal være til stede i all undervisning, krav om forsterket innsats overfor enkeltelever og et generelt forsvarlighetskrav.

7.2.5 Kommisjonens vurdering av reguleringen

Kommisjonen har vurdert lærernormen utfra kriteriene det er gjort rede for i punkt 7.1. Lærernormen er rettet mot kommunenes innsats, og den regulerer både mengde og kvalitet på innsatsfaktoren gjennom å definere krav til bemanning med en gitt kompetanse. Normen hindrer derfor lokale prioriteringer i svært stor grad, slik kommisjonens flertall ser det.

Rammestyringsprinsippet innebærer at når kommunen er gitt en oppgave, vil den enkelte kommune også være ansvarlig for å skaffe nødvendig og tilstrekkelig personell med relevant kompetanse. Dette er konkretisert i en egen retningslinje (nr. 9) om bemanningsnormer, faglige kompetansekrav og lederkrav mv. i Kommunal- og distriktsdepartementets retningslinjer for statlig styring av kommunesektoren.12 Bakgrunnen er at slike bestemmelser om organisering innskrenker kommunenes handlefrihet i særlig grad gjennom å stille krav om en bestemt innsats som binder ressurser. Bemanningsnormer representerer derfor en særlig stram statlig styring av kommunesektoren og krever en god begrunnelse og avveining av nasjonale hensyn mot hensynet til lokalt selvstyre for å kunne anses som forholdsmessig.

Lærernormen har ført til flere lærere og gjort det vanskeligere for kommunene å kutte i ressursbruken i skolen, og slik sett er målet med normen oppnådd. Om normen har bidratt til å nå sentrale mål for skolen både på samfunnsnivå og på individnivå, som for eksempel økt trivsel hos elevene og økt læring, er derimot usikkert. Dette går klart fram av NIFUs evaluering. Kommisjonen erkjenner at kunnskap om effekter av tiltak i skolen ofte vil være usikker, siden skolen påvirkes av så mange ulike krefter både innenfor og utenfor selve skolen. Kommisjonen viser også til at Utdanningsdirektoratet har avpublisert resultatene fra nasjonale prøver i perioden 2015–2021 fordi analyseverktøyet som ble brukt inneholdt en feil.13 Det innebærer at forskning som har benyttet data fra nasjonale prøver, kan ha blitt berørt. I NIFUs evaluering av lærernormen brukes også nasjonale prøver, sammen med gjennomsnittlige eksamens- og standpunktkarakterer, for å belyse sammenhengen mellom gruppestørrelse og elevprestasjoner.

Det er imidlertid klart at innretningen av normen har ført til at det er de skolene som kommunene som skoleeier mente klarte seg med færre lærere per elev, som har kommet best ut. Slike skoler har dermed blitt styrket sammenliknet med skoler som den enkelte kommune selv mente hadde en elevmasse som tilsa en høyere lærerdekning relativt sett. Selv om bemanningen kan være høyere enn normen på skoler med behov for det, vil effekten i praksis være større grad av likhet i bemanningen. Spesielt kommuner med lave inntekter kan ha nok med å innfri minimumskravene til bemanning på alle skoler og kan mangle ressurser til å gi et tilstrekkelig godt tilbud utover normen på de skolene der behovene er størst. Denne effekten vil forsterkes med stram kommuneøkonomi og mangel på arbeidskraft. Siden ulike skoler har ulike behov, kan det gi mindre grad av likeverdighet i tilbudet, slik både NIFU og DFØ har påpekt.

Kommisjonens flertall mener derfor at normen er problematisk av flere grunner. Den hindrer kommunene i å prioritere utfra lokale forhold og reduserer effektiviteten i styringssystemet. Med dagens innretning er den heller ikke et godt virkemiddel for å ivareta hensynet til «barnets beste» (jf. FNs barnekonvensjon) og for å nå det nasjonale målet om likeverdig opplæring.

7.2.6 Beskrivelse av kommisjonens forslag til endring

Å gi alle barn en god oppvekst, blant annet gjennom en god skole, er en av de viktigste oppgavene i et samfunn. Bemanningsnormer, særlig når de er knyttet til en bestemt profesjon, er imidlertid ikke den beste måten å oppnå dette på. Det viser gjennomgangen ovenfor av hvordan reglene virker.

Bemanningsnormer er prinsipielt problematiske i en kommunesektor som i hovedsak skal være rammestyrt, og de er særlig krevende i lys av at det mangler kompetanse på flere områder. På bakgrunn av den forventede forsterkede mangelen på arbeidskraft, som er godt dokumentert i foreliggende utredning, har kommisjonens flertall (Borge, Dale, Dunsæd, Eide, Jørgensen, Mæland og Vabo) som sitt prinsipale standpunkt at lærernormen bør oppheves. Kommunene bør gis større frihet til å fordele ressurser mellom ulike sektorer etter behov. Det er ikke er bemanningsnormer innenfor helse og omsorg, og det bør heller ikke være slike normer innenfor skole. Det bør være opp til den enkelte skoleeier å vurdere hvilken bemanning av lærere og andre yrkesgrupper som er nødvendig for å gi et forsvarlig skoletilbud.

Subsidiært mener disse medlemmene at lærernormen bør løftes fra skole- til kommunenivå. Dette vil også i noen grad imøtekomme kommunenes behov for økt handlingsrom. Å løfte lærernormen fra skolenivå til kommunenivå er også forslaget fra medlemmene Nord, Ottervik, Prestbakmo og Rudi.

Dette kan gjøres enten ved å forskriftsfeste en gjennomsnittlig lærerdekning for kommunen sett under ett, eller per hovedtrinn i kommunen (på samme måte som dagens norm på skolenivå gjelder per hovedtrinn). Kunnskapsdepartementet må i sin oppfølging vurdere hvilket av disse alternativene som er mest hensiktsmessig. I den forbindelse bør det også vurderes hva som er et rimelig forholdstall mellom lærer og elev. Videre bør det vurderes om andre yrkesgrupper enn lærere skal kunne inngå i normen.

7.2.7 Konsekvenser av kommisjonens forslag

Konsekvensene av å fjerne lærernormen vil være at kommunene gis større frihet til å fordele ressurser mellom ulike tjenester. I kommuner som har en godt utbygd skolesektor, men som har udekkede behov innenfor for eksempel helse og omsorg, vil det kunne medføre omprioritering av ressurser til tjenesteområder med større behov. Det er ikke mulig å anslå hvor stor denne effekten vil være, da dette vil være avhengig av lokale forhold og prioriteringer i den enkelte kommune. Tall fra Utdanningsdirektoratet viser at over 2 000 skoler overoppfyller dagens norm samlet på skolenivå.14 En del av dette vil være små skoler der lavt elevtall gjør at det i praksis ikke vil være mulig med større grupper. Samtidig tyder det høye antallet skoler som overoppfyller normen på at kommunene gjør konkrete vurderinger av behov for lærere lokalt. Det er også andre krav i opplæringsloven som skal sikre god opplæring og bidra til at formålene med opplæringen oppnås.

Konsekvensene av å flytte lærernormen fra skolenivå til kommunenivå vil også bero på hvordan den enkelte kommune tilpasser seg endringen. Forut for innføringen av lærernormen ble det beregnet at en norm på kommunenivå ville gi et behov for om lag 850 færre lærerårsverk enn normen på skolenivå.15 Differansen mellom det beregnede årsverksbehovet for en norm på skolenivå og en norm på kommunenivå er imidlertid kun et uttrykk for et potensial, og ikke for hvordan kommunene faktisk vil tilpasse seg en endret norm.

At kommunene vil bruke den økte fleksibiliteten som ligger i både det prinsipale og det sekundære forslaget til å overføre ressurser fra skoler der behovet er mindre, til andre tjenesteområder og/eller til skoler med større behov, mener flertallet i kommisjonen er sannsynlig. En større grad av behovsprøving av innsatsen innad i skolesektoren legger til rette for at skolen i større grad kan kompensere for ulikheter i barn og ungdoms bakgrunn og øke læringsutbyttet, noe som gir økt grad av likeverdighet i tilbudet. En avvikling eller oppmykning av normen gir også større fleksibilitet til å bruke andre ressurser og fagpersoner i tillegg til lærere der man lokalt mener det vil gi mer uttelling. Det vil kunne bidra til å bedre skolemiljøet og øke elevenes trivsel.

Det kan ikke utelukkes at kvaliteten vil kunne gå noe ned på skoler som må avgi lærerressurser. Men det vil sannsynligvis bli oppveid av økt kvalitet på de skolene eller andre tjenesteområdene som får tilført ressurser, siden det vil være skoler eller tjenesteområder som den enkelte kommune mener vil være særlig tjent med ekstra ressurser.

I den grad en avvikling eller justering av normen skulle føre til at den samlede ressursinnsatsen per elev i skolen går ned, og de frigjorte ressurser overføres til sektorer der en kommune vurderer at behovene er større, vil dette gi økt prioriteringseffektivitet og et bedre tjenestetilbud til innbyggerne samlet sett.

Siden lærernormen kun gjelder offentlige grunnskoler, vil kommisjonens forslag ikke ha direkte konsekvenser for privatskoler. En eventuell endring i kommunenes utgifter til grunnskole vil imidlertid påvirke tilskuddet til privatskoler som utgjør en andel av de gjennomsnittlige driftsutgiftene per elev i den offentlige skolen.

7.2.8 Særmerknader fra kommisjonens mindretall

Særmerknad fra medlemmet Røsvoll

Medlemmet Røsvoll deler ikke flertallets forslag om å fjerne minstenorm for lærertetthet helt. Røsvoll deler heller ikke forslaget til mindretallet om å flytte normen opp på kommunenivå.

Kommisjonen beskriver en framtid for kommunesektoren som er preget av store utfordringer. Redusert økonomisk handlingsrom, endringer i den demografiske sammensetningen og større konkurranse om tilgjengelig arbeidskraft vil prege framtida. Særlig utfordrende er den store økningen i antall eldre innbyggere, noe som spesielt vil prege de minst sentrale kommunene.

Medlemmet Røsvoll deler synet til kommisjonen på de store overordna utfordringene som beskrives. Røsvoll kan likevel ikke se hvordan det å enten fjerne eller endre minstenorm for lærertetthet løser de store bakenforliggende problemene som kommisjonen er satt til å løse, hverken på kort eller lang sikt. Elevenes rett til å ha en lærer, retten til å tilhøre en skoleklasse og krav til kompetanse for å undervise i skolen gjør at mulighetene til å frigjøre ressurser fra oppvekst for å overføre til andre sektorer i kommunen er høyst begrenset. Dette gjelder særlig i mindre sentrale kommuner, med få elever. Dette er ofte de samme kommunene som har størst andel eldre i befolkningen.

Dette medlemmet vil også peke på at en åpenbar risiko med å kutte ressursbruken i oppvekstsektoren er at de bakenforliggende problemene med økt utenforskap og sterk økning i helse- og sosialutgiftene, forsterkes. Å svekke profesjonsfellesskapene i skolene ved å fjerne lærerårsverk, vil ikke bidra til å gjøre yrket mer attraktivt og kan forsterke rekrutteringsutfordringene som allerede finnes i sektoren.

Kommisjonen har i den første delutredningen valgt å bare se på hvordan staten styrer kommunene. Denne avgrensingen innebærer at viktige forhold, som hvordan både stat og kommune kan få flere i arbeidslivet, redusere sykefravær og drive mer aktiv rekrutteringspolitikk, ikke er en del av utredningsarbeidet i denne omgang. Sentrale forhold som kan bidra til å redusere utfordringene kommunesektoren vil møte, er dermed ikke belyst og vurdert.

Medlemmet Røsvoll understreker at en grundig og helhetlig vurdering av både utfordringsbildet og løsningsalternativer bør ligge til grunn, før kommisjonen fremmer forslag til tiltak.

Medlemmet Røsvoll viser til at hensynet til økt fleksibilitet og lokalt handlingsrom også lå til grunn for oppheving av reglene om klassedelingstall i 2003. DFØ peker i sin områdegjennomgang på at det var en trend med økende gruppestørrelse etter dette og at det derfor var nødvendig med tiltak. Å bevisst legge til rette for å igjen øke forskjellene mellom kommuner og skoler slik både flertallet og mindretallets forslag legger opp til er ikke ønsket og står i konflikt med det nasjonale målet med utdanningspolitikken.

Nasjonale myndigheter styrer grunnopplæringen blant annet gjennom minstestandarder i lovverket for å sikre god opplæring til elevene. Reglene for minstetimetall til undervisning og minstekrav til lærertetthet er bare noen eksempler. Kommunene og fylkeskommunene har full frihet til å tilby elevene mer enn minstekravet. De siste 25–30 årene har styringen av grunnopplæringen gitt kommuner og fylkeskommuner økt handlingsrom, gjennom svakere nasjonale krav i opplæringsloven.

Medlemmet Røsvoll mener at å svekke nasjonale krav i loven ytterligere slik kommisjonens flertall og mindretall foreslår, vil forsterke og øke forskjellene i opplæringstilbudet til elevene avhengig av hvor de går på skole. Skal vi ha en nasjonal og likeverdig fellesskole for alle, må vi også ha nasjonale retningslinjer som sikrer likhet og minstestandarder der det er nødvendig.

Et nasjonalt minstekrav til lærertetthet sikrer dette. Kommisjonen skriver selv om forslaget, at det ikke kan utelukkes at kvaliteten kan gå noe ned på skoler som må avgi lærerressurser. Minstenorm for lærertetthet har ført til om lag 2 500 flere lærerårsverk i skolen siden 2018 og har bidratt til en jevnere fordeling av ressurser mellom skolene.

Når kommisjonens mindretall vil flytte minstenorm for lærertetthet opp på kommunenivå vil det også være et forslag der konsekvensen vil være mindre behov for lærerårsverk enn dagens regel. Kommisjonen slår fast at behovet vil være på 850 færre lærerårsverk.

Kommisjonens flertall viser til at en avvikling eller oppmyking av normen også gir større fleksibilitet til å bruke andre ressurser og fagpersoner i tillegg til lærere der man lokalt mener det vil gi mer uttelling. Dette medlemmet vil understreke at den viktigste forutsetningen for god kvalitet i opplæringen er lærernes kompetanse og deres evne til å legge til rette for barn og unges læring og utvikling. Hensynet til at elevene får et opplæringstilbud av god kvalitet, må veie tyngre enn hensynet til økt fleksibilitet for kommunene.

Særmerknad fra medlemmene Nord, Ottervik, Prestbakmo og Rudi

Dette mindretallet støtter ikke forslaget om å fjerne lærernormen. Normen har vært et viktig virkemiddel for å sikre et minimumsnivå av lærerressurser og for å gi elever over hele landet et mer likeverdig opplæringstilbud. Samtidig erkjenner dette mindretallet at dagens modell, hvor normen praktiseres på skolenivå, kan være rigid og i enkelte tilfeller hemme kommunenes mulighet til å organisere ressursene etter lokale behov.

Dette mindretallet mener derfor at lærernormen skal opprettholdes, men flyttes til kommunalt nivå. Dette vil gi kommunene større handlingsrom til å utnytte lærerressursene mer fleksibelt, samtidig som det sikrer at det totale lærertetthetsnivået ikke svekkes. En kommunal norm vil fortsatt forplikte kommunene til å prioritere lærerstillinger, men åpner for bedre tilpasning til skolestruktur, elevgrunnlag og lokale utfordringer.

En slik modell bidrar til:

• Å bevare et nødvendig nasjonalt minimum av lærertetthet.

• Å sikre at kommunene fortsatt prioriterer lærere og ikke reduserer bemanningen.

• Å gi økt lokal fleksibilitet i hvordan ressursene fordeles mellom skolene.

• Å kunne styrke bemanningen der behovene er størst, uten å bryte en rigid skolenorm.

Dette mindretallet mener dette er en mer treffsikker og ansvarlig måte å videreføre lærernormen på, og tar derfor dissens mot forslaget om å avvikle den. Normen skal beholdes – men forvaltes på kommunenivå for bedre ressursbruk og sterkere lokalt ansvar.

7.3 Avvikling av kompetansekrav i helse- og omsorgstjenesten

Helse- og omsorgstjenesteloven inneholder krav om hvilke profesjoner kommunene som et minimum må ha knyttet til seg for å oppfylle det overordnede ansvaret for helse- og omsorgstjenester.16 Kommisjonens flertall (medlemmene Borge, Dale, Dunsæd, Eide, Jørgensen, Mæland, Nord, Ottervik, Prestbakmo og Vabo) foreslår i dette kapittelet at disse kravene oppheves slik at loven i større grad blir profesjonsnøytral. Medlemmet Røsvoll støtter ikke forslaget om å fjerne de lovfestede kompetansekravene, mens medlemmet Rudi mener at en eventuell fjerning av kravene må avvente en bredere drøfting av andre virkemidler i kommisjonens andre delutredning (se punkt 7.3.7).

Kommisjonen har i denne omgang ikke vurdert de øvrige kompetansekravene som følger av helse- og omsorgstjenesteloven.

7.3.1 Kommunale helse- og omsorgstjenester

Helse- og omsorgstjenester er blant de største oppgavene en kommune har ansvar for. Om lag en tredjedel av kommunenes samlede driftsutgifter brukes på dette tjenesteområdet, og nesten 40 prosent av alle årsverk i kommunene er knyttet til helse- og omsorgssektoren. Kommunenes samlede brutto driftsutgifter til helse- og omsorgssektoren var på om lag 209 mrd. kroner i 2024. Sektoren sysselsatte nesten 255 000 personer og stod for nesten 151 000 avtalte årsverk samme år.17

Kommunenes ansvar innenfor helse- og omsorgssektoren er blant annet regulert av helse- og omsorgstjenesteloven med tilhørende forskrifter. Kommunene skal ifølge loven sørge for at alle som oppholder seg i kommunen, tilbys nødvendige helse- og omsorgstjenester. For å oppfylle dette ansvaret, skal kommunene tilby blant annet:18

• Helsefremmende og forebyggende tjenester, som helsestasjons- og skolehelsetjeneste

• Svangerskaps- og barselsomsorgstjenester

• Hjelp ved ulykker og andre akutte situasjoner, inkludert legevakt og heldøgns medisinsk akuttberedskap

• Utredning, diagnostisering og behandling, herunder fastlegeordningen

• Sosial, psykososial og medisinsk habilitering og rehabilitering

• Andre helse- og omsorgstjenester, som helsetjenester i hjemmet, personlig assistanse og plass i institusjon

• Dagtilbud til hjemmeboende personer med demens

Om lag sju prosent av befolkningen mottok én eller flere kommunale helse- og omsorgstjenester i løpet av 2023. Andelen som mottar tjenester øker med alderen, fra om lag to prosent av befolkningen i alderen 0–17 år til nesten 90 prosent i alderen 90 år og eldre.19

Som vist i kapittel 5, vil den kraftige veksten i antallet eldre gi et økt behov for tjenester innen helse- og omsorgssektoren i årene framover. De siste årene har det også vært en økning i andelen brukere av kommunale omsorgstjenester i de yngre aldersgruppene,20 og en stor del av veksten i kommunenes utgifter til pleie- og omsorgstjenester er knyttet til aldersgruppene under 80 år.21 Økende knapphet på arbeidskraft og store demografiske endringer er en av hovedgrunnene til nedsettelsen av Kommunekommisjonen, og en vurdering av statens styring av helse- og omsorgssektoren vil derfor stå sentralt i det videre arbeidet.

7.3.2 Beskrivelse av reguleringen

Helse- og omsorgstjenesteloven har siden 2018 inneholdt krav om hvilke profesjoner kommunene som et minimum må ha knyttet til seg. Loven stiller krav til at kommunene skal ha knyttet til seg lege, sykepleier, fysioterapeut, jordmor, helsesykepleier, ergoterapeut og psykolog for å oppfylle kommunenes overordnede ansvar for helse- og omsorgstjenester.22 Begrepet «knyttet til seg» betyr at kommunene ikke nødvendigvis må ansette personell med den aktuelle kompetansen. Kommunene kan oppfylle kompetansekravene ved å ansette personer med relevant kompetanse, samarbeide med andre kommuner eller ved å kjøpe tjenestene. Det er opp til den enkelte kommune å vurdere hvilken tilknytningsform som er mest hensiktsmessig, og hvor stort personellbehovet er innenfor de ulike yrkesgruppene. Forutsetningen er at kommunene ivaretar sitt ansvar for å sørge for nødvendige og forsvarlige helse- og omsorgstjenester.23

Helse- og omsorgstjenesteloven var i hovedsak profesjonsnøytral da den ble vedtatt i 2011, og listet ikke opp spesifikke profesjoner som kommunene måtte ha for å yte nødvendige helse- og omsorgstjenester. Kravet om å knytte til seg lege, sykepleier, fysioterapeut, jordmor og helsesykepleier trådte i kraft fra 2018, mens kravet om å knytte til seg ergoterapeut og psykolog trådte i kraft fra 2020.

Forslaget om å lovfeste kompetansekravene ble varslet i Primærhelsetjenestemeldingen fra 2014 og var på offentlig høring i 2016.24 Innføringen av kravene fikk forholdsvis god støtte i høringen. Forslaget fikk blant annet støtte fra flere kommuner, fylkeskommuner og helseforetak, og flere fagforeninger innen helseområdet (for eksempel Den norske legeforening, Den norske jordmorforening, Norsk Sykepleierforbund og Norsk Ergoterapeutforbund). Statens helsetilsyn og Helsedirektoratet var også positive til kompetansekravene. Pasient- og brukerombudene var delt i synet på lovfestingen av kravene. Ti av ombudene støttet forslaget, mens sju mente at en opplisting av profesjoner var unødvendig og til dels uheldig.

Flere av høringsinstansene som støttet forslaget, tok forbehold eller pekte på andre forhold i tilknytning til kravene. Det ble blant annet vist til at det uansett vil være vanskelig å rekruttere nødvendig kompetanse, at opplistingen kan oppfattes som uttømmende og at lovfestingen kan gi et uheldig inntrykk av at ikke-lovfestet kompetanse er mindre viktig i tjenestene.

Det var imidlertid også flere høringsinstanser som gikk imot forslaget, blant annet flere kommuner, KS, LO, Spekter, Delta, Fellesorganisasjonen og Fagforbundet. Flere av høringsinstansene som var kritiske til forslaget, viste til at lovfestingen vil innskrenke kommunenes handlingsrom og fleksibilitet i vurderingen av hvilken kompetanse som er nødvendig for å dekke brukernes behov. Det ble også pekt på at det er behov for en rekke typer helse- og sosialfaglig personell i helse- og omsorgstjenesten, og at lovfestingen av enkelte grupper gir et uheldig signal om prioritering av visse profesjoner framfor andre. Flere høringsinstanser la vekt på at lovfestingen kunne gjøre det vanskelig å oppfylle målet om en mer fler- og tverrfaglig helsetjeneste som kan ivareta komplekse helsetilstander og oppfølgingsbehov.25

Helse- og omsorgsdepartementet mente på sin side at rett kompetanse i den kommunale helse- og omsorgstjenesten er så grunnleggende for å kunne yte nødvendige og forsvarlige tjenester, at visse kompetansekrav bør framgå direkte av loven. Departementet viste videre til at kommunene uansett alltid må vurdere hvilken kompetanse de må ha for å kunne tilby nødvendige og forsvarlige helse- og omsorgstjenester, og at listen over kjernekompetanse ikke er ment som en uttømmende liste over hvilke yrkesgrupper kommunene må ha knyttet til seg.

Lovfesting av krav om lege, sykepleier, fysioterapeut, jordmor og helsesykepleier

Da kompetansekravene ble innført, viste Helse- og omsorgsdepartementet til at kravet om å ha knyttet til seg lege, sykepleier, fysioterapeut, jordmor og helsesykepleier var en videreføring og tydeliggjøring av allerede gjeldende rett. Det framgår av andre bestemmelser at kommunen må sørge for legekompetanse, og det er vanskelig å se for seg hvordan en kommune skal kunne oppfylle de plikter som følger av loven uten å ha tilknyttet helsefagkompetanse som sykepleier, fysioterapeut, jordmor og helsesykepleier. Departementet la derfor til grunn at lovfestingen av kravene var en videreføring og tydeliggjøring av gjeldende rett, som ikke hadde nye administrative eller økonomiske konsekvenser for kommunene.

Lovfesting av krav om psykolog og ergoterapeut

Lovfestingen av kravet om å ha knyttet til seg psykolog innebar en ny plikt for kommunene. I Primærhelsetjenestemeldingen ble det vist til at om lag 60 prosent av kommunene manglet psykologkompetanse.26 Departementet argumenterte derfor for at det var nødvendig med sterkere virkemidler for å øke rekrutteringen. Ifølge departementet var kravet om at alle kommuner skulle ha knyttet til seg psykolog, et nødvendig tiltak for å hindre de til dels store geografiske variasjonene i kompetanse og kvalitet innen psykiske helse.

Kravet om å ha knyttet til seg ergoterapeut innebar også en ny plikt for kommunene. Det ble ikke foreslått å lovfeste krav om ergoterapeut i Primærhelsetjenestemeldingen, men kravet ble tatt inn i loven på bakgrunn av blant annet et anmodningsvedtak fra Stortinget. I begrunnelsen for anmodningsvedtaket pekte helse- og omsorgskomiteen på at ergoterapeuter er en viktig og nødvendig profesjon i framtidens helse- og omsorgstjenester, blant annet for å legge bedre til rette for at brukerne skal kunne bo hjemme lengst mulig.27 I departementets oppfølging vises det til at ergoterapikompetanse er viktig innen habilitering og rehabilitering, noe som er lovpålagte oppgaver, og at om lag 90 kommuner manglet ergoterapeut ved utgangen av 2016.28

7.3.3 Hvordan reguleringen virker

Generalistkommuneutvalget kartla i hvilken grad kommunene oppfylte kompetansekravene for helsesykepleier, jordmor, sykepleier, fysioterapeut og ergoterapeut.29 Samlet sett viste kartleggingen høy grad av oppfylling av lovkrav for de kommunene som hadde rapportert. Alle kommunene rapporterte at de hadde knyttet til seg sykepleier, fysioterapeut og jordmor. Generalistkommuneutvalget mente også at det var gode grunner til å tro at alle kommunene oppfyller kravet om å knytte til seg helsesykepleier. Samtidig viste utvalget til at lovkravene er minstekrav, og at kartleggingen ikke sier noe om kommunene har klart å knytte til seg tilstrekkelig antall i forhold til behovet innenfor de ulike fagområdene.

Det har vært en betydelig økning i antall psykologårsverk i kommunale helse- og omsorgstjenester de siste årene, fra 246 i 2015 til 594 i 2024.30 Ifølge Helsepersonellkommisjonen har innføringen av kompetansekravet bidratt til økningen i antall psykologer i kommunene.31 Veksten må imidlertid også ses i sammenheng med andre tiltak, blant annet en øremerket tilskuddsordning for rekruttering av psykolog i helse- og omsorgstjenesten.32 I SINTEFs evaluering av tilskuddet, beskrives ordningen som avgjørende for økningen i antallet psykologer i kommunene.33 Evalueringen ble gjennomført i 2018, altså før kompetansekravet trådte i kraft fra 2020.

Om lag 84 prosent av kommunene hadde psykologkompetanse i 2024, gjennom ansettelse, samarbeid eller kjøp av tjenester.34 Andelen kommuner med psykologkompetanse varierer noe fra år til år, men har vært om lag den samme siden kravet om psykolog ble innført i 2020. Fortsatt mangler over 50 kommuner psykologkompetanse, ifølge rapporteringen i KOSTRA. Det er i hovedsak små kommuner i distriktene som oppgir at de ikke har knyttet til seg psykologkompetanse. Andelen kommuner uten tilknyttet psykologkompetanse er høyest i Nord-Norge og særlig i Finnmark, der halvparten av kommunene manglet denne kompetansen i rapporteringen for 2024.

Antall avtalte ergoterapeutårsverk i den kommunale helse- og omsorgstjenesten har økt fra om lag 1 900 i 2015 til om lag 2 800 i 2024, altså en økning på rundt 50 prosent.35 I 2024 var det registrert ergoterapeutårsverk i underkant av 90 prosent av norske kommuner. Over 40 kommuner er ikke registrert med ergoterapeutårsverk i KOSTRA i 2024, i all hovedsak små kommuner med under 3 000 innbyggere. Statistikken for ergoterapeutårsverk (i motsetning til tallene referert over om psykologkompetanse) tar imidlertid ikke hensyn til interkommunale samarbeid eller kjøp og salg av tjenester over kommunegrenser, så andelen kommuner med tilgang på ergoterapeutkompetanse er trolig høyere.

7.3.4 Kommisjonens vurdering av reguleringen

Kompetansekravene i helse- og omsorgstjenesteloven er vurdert ut fra kommisjonens prinsipper for reduksjon av statlig styring, som sier at styringstiltak som i størst grad hindrer lokale prioriteringer, bør fjernes. Som drøftet i punkt 7.1, innebærer styring av en bestemt innsats en større grad av inngripen i kommunenes prioriteringsmuligheter enn krav knyttet til hvilke tjenester kommunene skal tilby. Det er derfor særlig viktig å vurdere tiltak som kan bidra til å redusere den statlige styringen av innsats, for eksempel gjennom kompetansekrav. Tiltakene må samtidig vurderes opp mot konsekvensene for kvalitet og likeverd i tjenestene.

Retningslinjene for statlig styring av kommunesektoren presiserer at regler om bemanningsnormer og faglige kompetansekrav må begrunnes særskilt. I tråd med rammestyringsprinsippet, mener kommisjonens flertall (medlemmene Borge, Dale, Dunsæd, Eide, Jørgensen, Mæland, Nord, Ottervik, Prestbakmo og Vabo) at kommunene bør gis større frihet til selv å avgjøre hvilken kompetanse som trengs for å ivareta ansvaret for å tilby forsvarlige helse- og omsorgstjenester. Kommunene må uansett oppfylle kravet om forsvarlige tjenester, og vurdere hvilken kompetanse de behøver ut fra lokale behov og forutsetninger.

Kompetansekrav kan ha gode begrunnelser isolert sett, og er i mange tilfeller også nødvendige for å sikre likeverdige tjenester av god kvalitet. Bakgrunnen for at kompetansekravene ble tatt inn i helse- og omsorgstjenesteloven, er en erkjennelse av at riktig kompetanse er grunnleggende for å kunne yte nødvendige og forsvarlige tjenester. Dette er en vurdering kommisjonen deler, og flertallets forslag om å fjerne kompetansekravene er ikke et uttrykk for en nedvurdering av behovet for kompetanse i helse- og omsorgstjenesten.

Samtidig svekker lovfesting av kompetansekrav det lokale handlingsrommet og kan gjøre det vanskeligere for kommunene å utnytte den tilgjengelige kompetansen og arbeidskraften på en mest mulig effektiv måte. Kommisjonens flertall mener at en fjerning av kompetansekravene vil gi kommunene økt fleksibilitet til å utnytte kompetansen som er tilgjengelig lokalt, til det beste for innbyggere som er avhengige av gode helse- og omsorgstjenester. Flertallet understreker at økt fleksibilitet for kommunene vil bli stadig viktigere i årene som kommer, med økt mangel på arbeidskraft og vanskeligheter med å rekruttere riktig kompetanse. Da er det viktig at kommunene gis det nødvendige handlingsrommet til å finne gode løsninger lokalt.

Kommisjonen viser til at det er behov for et bredt spekter av kompetanse innen helse- og omsorgssektoren, også ut over de profesjonene som det er stilt krav om i loven. Per i dag er det 33 grupper av helsepersonell som er autorisert etter helsepersonelloven.36 I tillegg er det flere personellgrupper uten autorisasjon innenfor helse- og omsorgstjenesten, for eksempel barnevernspedagoger og sosionomer. Alle disse personellgruppene kan på ulike måter være viktige for den enkelte pasient eller bruker som mottar helse- og omsorgstjenester. Kommisjonens flertall mener derfor at økt fleksibilitet vil være et viktig tiltak for å sikre at personell brukes på at den mest hensiktsmessige måten, og hindre at ressursene bindes opp i enkeltprofesjoner på bekostning av andre.

Kommisjonen vil også påpeke at kompetansekravene er minstekrav, som ikke sier noe om kvaliteten på tjenestene eller om kommunene har knyttet til seg kompetanse av et tilstrekkelig omfang. Alle kommuner oppfyller lovens krav om å ha knyttet til seg sykepleier, men flere undersøkelser viser likevel at sykepleiere er den yrkesgruppen det er størst mangel på, og som det er mest utfordrende for kommunene å rekruttere.37 Dette illustrerer en mer generell utfordring, nemlig at innføring av kompetansekrav i seg selv ikke er nok dersom problemet er en generell knapphet på den aktuelle kompetansen. Dette trekkes også fram av Helsepersonellkommisjonen, som viser til at krav om psykologer og andre helsepersonellgrupper i kommunene gir økt etterspørsel etter disse gruppene og kan bidra til at rekrutteringen blir vanskeligere for både kommunene og spesialisthelsetjenesten.38 Kompetansekrav vil på generelt grunnlag øke etterspørselen etter den aktuelle kompetansen, og kan dermed bidra til å forsterke rekrutteringsutfordringene og øke kostnadene for kommunene.

Kommisjonen vil derfor understreke behovet for å støtte opp under kommunenes arbeid med å sikre tilstrekkelig og kompetent bemanning innen helse- og omsorgstjenesten. Regjeringen har varslet at det skal settes i gang et arbeid for å utvikle en ny handlingsplan for å bidra til en bærekraftig personellutvikling i helse- og omsorgstjenesten, og det tas sikte på at planen legges fram i 2026.39 Kommisjonen mener at effektive tiltak som kan bidra til kompetanseutvikling, og som samtidig ivaretar kommunenes behov for fleksibilitet og lokalt tilpassede løsninger, bør være en sentral del av arbeidet med den nye planen.

7.3.5 Beskrivelse av kommisjonens forslag til endring

Kommisjonens flertall, alle unntatt medlemmene Rudi og Røsvoll, foreslår at personellkravene i helse- og omsorgstjenesteloven § 3-2 andre ledd oppheves.

7.3.6 Konsekvenser av kommisjonens forslag

Flertallets forslag vil gi økt fleksibilitet for kommunene, slik at de selv kan vurdere hvilken kompetanse som trengs for å oppfylle kravene om forsvarlige tjenester ut fra lokale behov og forutsetninger. Kommisjonen har ikke forutsetninger for å vurdere hvordan kommunene vil benytte seg av det økte handlingsrommet, og kan derfor ikke vurdere om fjerning av kompetansekravene vil føre til at færre kommuner knytter til seg kompetansen som er spesifisert i dagens lov. Kommisjonen vil imidlertid understreke at fjerningen av kompetansekravene ikke påvirker innbyggernes rett til forsvarlige helse- og omsorgstjenester.

I forarbeidene til lovfestingen av kompetansekravene viser Helse- og omsorgsdepartementet til at kommunene uansett må ha knyttet til seg lege, sykepleier, fysioterapeut, jordmor og helsesykepleier for å kunne oppfylle sine plikter etter helse- og omsorgstjenesteloven.40 Kommisjonen legger dette til grunn, og forslaget om å fjerne kompetansekravene vil derfor ikke ha noen større praktisk betydning for kommunenes plikter når det gjelder disse profesjonene.

En oppheving av kravet om å ha knyttet til seg psykolog og ergoterapeut vil være en reduksjon i de statlige kravene som stilles til kommunene, og vil dermed gi kommunene økt handlingsrom til å tilpasse tjenestene ut fra lokale behov og forutsetninger. Men opphevingen av kravet vil også kunne føre til at færre kommuner vil knytte til seg psykolog og ergoterapeut. Det kan ikke utelukkes at dette i noen tilfeller kan ha negative konsekvenser for tjenestetilbudet til enkelte grupper av innbyggere. Samtidig vil ressursene som frigjøres ved en slik omprioritering kunne benyttes på andre områder, der behovene lokalt vurderes som større. Det samlede tjenestetilbudet kan dermed bli bedre, når ulike tjenester ses i sammenheng.

Kommisjonens flertall mener at eventuelle negative konsekvenser vil være begrensede, ettersom kommunenes ansvar for å tilby forsvarlige helsetjenester vil ligge fast. Kommisjonen har tillit til at kommunene selv er i stand til å vurdere hvilken kompetanse som både er hensiktsmessig og praktisk mulig å rekruttere i den enkelte kommune.

7.3.7 Særmerknader fra kommisjonens mindretall

Særmerknad fra medlemmet Rudi

Medlemmet Rudi deler vurderingen av at den fremtidige mangelen på arbeidskraft og kompetanse krever omstillinger og endringer for at befolkningen skal få gode nok og likeverdige tjenester. Omstillingen vil måtte innebære andre måter å jobbe på ved hjelp av digitalisering, automatisering, organisatoriske endringer, kompetansebygging og oppgaveglidning m.m., men også ved at vi klarer å optimalisere distribusjonen av fagkompetanse. I likhet med kommisjonen for øvrig mener imidlertid medlemmet at kompetansekravene i lov om kommunale helse- og omsorgstjenester m.m. kun beskriver den grunnkompetansen som er vurdert som minimum for at kommunen skal kunne ivareta sine forpliktelser og sikre tilgang til nødvendige og forsvarlige tjenester. Rudi støtter ikke forslaget om å fjerne kravet om den samlede kompetansen som de profesjonene som kommunene i dag plikter å knytte til seg innehar, uten bredere drøfting av konsekvenser og avbøtende tiltak i det statlige virkemiddelapparatet.

Kompetanse er avgjørende for kvalitet og forsvarlige tjenester, og for å utvikle tjenestene. Dersom den samlede kompetansen blir for lav og for varierende kommunene imellom, vil det svekke utviklingen og omstillingen i offentlig helse- og omsorgstjeneste og skape store ulikheter. Det er derfor nødvendig at kommisjonen utreder og drøfter hvilke tiltak som fra statens side kan bidra til å kompensere for tapet av kompetanse som vil følge av at disse profesjonene ikke er eller blir tilgjengelige for kommunene i tilstrekkelig omfang. Dersom andre personellgrupper skal dekke opp den kompetansen disse profesjonene til sammen sitter med, må det iverksettes tiltak for å bygge og sikre nødvendig kompetanse, fordele oppgaver og utvikle tjenestene. Drøftingen og vurderingen av andre virkemidler må tas før dagens krav til minimumskompetanse eventuelt fjernes.

Kommisjonens mandat er å lette statens styringstrykk overfor kommunene. Det er enighet om at krav til og styring av innsatsfaktorene, slik som profesjonskravet i helse- og omsorgstjenesten, er de mest inngripende styringstiltakene overfor kommunene. Det er også understreket at tiltakene som foreslås, skal vurderes opp mot kvalitet og likeverd. Forslaget om å fjerne kompetansekravene er gitt uten samtidig drøfting av andre kompenserende tiltak som tverrsektorielt samarbeid, andre organisatoriske løsninger, faglige retningslinjer, veiledere og tilsyn. Det innebærer at forslaget ikke er tilstrekkelig vurdert opp mot forventningene om at befolkningen skal ha tilfredsstillende og likeverdige tjenester uavhengig av hvor de bor.

Medlemmet Rudi mener på denne bakgrunn at fjerning av kompetansekravene må avvente den bredere drøftingen av andre virkemidler i kommisjonens andre delutredning.

Særmerknad fra medlemmet Røsvoll

Medlemmet Røsvoll støtter ikke forslaget om å fjerne de lovfestede kompetansekravene i lov om kommunale helse- og omsorgstjenester m.m. Et slikt grep vil svekke det faglige sikkerhetsnettet i kommunene, og kan føre til dårligere tjenester, redusert pasientsikkerhet, og økte forskjeller mellom kommuner. Dette vil ha negative konsekvenser både for kvaliteten på tjenestene, for innbyggernes trygghet og kommunenes evne til å tilby likeverdige tjenester. I tillegg er en slik utvikling ikke samfunnsøkonomisk bærekraftig fordi kompetanse bidrar til forebygging av sykdom, reduserer behovet for helsetjenester og gjør at flere kan stå i jobb framfor å bli syke.

Kompetansekravene ble innført for å sikre forsvarlige og likeverdige tjenester etter overføring av oppgaver fra spesialisthelsetjenesten. De er en garanti for at innbyggerne får helsehjelp fra kvalifisert personell, og de bidrar til nødvendig kvalitet, pasientsikkerhet og beredskap.

Et slikt tiltak kan ikke foreslås uten at det er gjennomført en grundig og bredt forankret konsekvensutredning av tiltakets konsekvenser for tjenestenes kvalitet. At kommunene har utfordringer med rekruttering, kan ikke brukes som et argument for å senke kompetansekravene. Tvert imot må dette utløse målrettede tiltak for å beholde helsepersonell og styrke utdanning, rekruttering og kompetansebygging – ikke svekke kravene til faglighet.

Medlemmet Røsvoll mener forslaget bryter med kommisjonens eget mandat om å vurdere tiltak opp mot kvalitet og likeverd i tjenestene. Det representerer et skritt i feil retning og vil svekke utviklingen av en trygg, faglig forsvarlig og sterk offentlig helse- og omsorgstjeneste.

7.4 Innlemming av øremerkede tilskudd til kommunesektoren

Det finnes i dag et betydelig antall øremerkede tilskudd til kommunesektoren. Kommisjonens flertall (Dale, Eide, Mæland, Dunsæd, Jørgensen, Vabo og Borge) foreslår at 22 øremerkede tilskudd innlemmes i kommunesektorens rammetilskudd. Medlemmet Prestbakmo støtter flertallets vurdering og forslag, med unntak for tilskuddet til veterinærdekning og tilskudd til barnevernsfaglig videreutdanning. Medlemmene Nord og Rudi støtter flertallets vurdering og forslag, med unntak for tilskuddet til barnevernsfaglig videreutdanning. Medlemmet Ottervik støtter flertallets vurdering og forslag, med unntak for tilskuddet til veterinærdekning. Medlemmet Røsvoll støtter ikke flertallets vurdering og forslag i sin helhet. Særmerknader fra disse medlemmene framgår under punkt 7.4.6.

Kommisjonen foreslår også andre tiltak for forenkling og samordning av øremerkede tilskudd til kommunesektoren. Det gjelder sammenslåing av tilskudd på natur- og klimaområdet (punkt 7.5), heving av beløpsgrensen for krav til rapportering for øremerkede tilskudd (punkt 7.6) og forenklinger i Husbankens investeringstilskudd til omsorgsboliger og sykehjem (punkt 7.8).

7.4.1 Beskrivelse av tilskuddsordningene

Bakgrunn og formål

Det følger av kommuneloven at det kommunale selvstyret ikke bør begrenses mer enn det som er nødvendig for å ivareta nasjonale mål.41 Videre at kommunene, innenfor rammene av nasjonal økonomisk politikk, bør ha frie inntekter som gir økonomisk handlingsrom. I tråd med dette er rammefinansiering hovedregelen for finansiering av kommunesektoren. Dette innebærer at kommunene og fylkeskommunene i hovedsak finansieres gjennom frie inntekter som kommunene kan disponere fritt innenfor gjeldende lover og forskrifter.

Rammefinansiering gjennom inntektssystemet skal sikre at alle kommuner settes i stand til å tilby et likeverdig tjenestetilbud til sine innbyggere. Det legger videre til rette for effektiv ressursbruk, ved at kommunene selv kan prioritere sin ressursbruk både innad i tjenestene og mellom tjenesteområdene basert på lokale forutsetninger og behov.

Øremerkede tilskudd er midler kommunene skal bruke til et bestemt formål, som oftest etter søknad. Dette utgjør et unntak fra hovedregelen om rammefinansiering. Hensikten med øremerkede tilskudd vil ofte være å gi insentiver til større ressursbruk på et område enn det som ville vært tilfelle dersom kommunene fritt fikk disponere midlene. Bakgrunnen for dette kan være at staten, eksempelvis av hensyn til nasjonale mål, likeverdige tjenester eller kvalitet i tjenestetilbudet, mener ressursbruken og innsatsen på et område bør være høyere enn den er i en situasjon uten tiltak. Gjennom bruk av øremerkede tilskudd søker staten altså å påvirke kommunale prioriteringer, og dermed reduseres i praksis den lokale handlefriheten og prioriteringseffektiviteten. I prinsippet kan en si at øremerking i disse tilfellene er basert på at staten har informasjon om hva som er den beste bruken av den siste krona i kommunene, og at dette behovet er likt i alle kommuner.

Enkelte tilskudd skiller seg fra dette, ved at de har et mer særskilt formål. Et eksempel på dette er integreringstilskuddet, som kompenserer kommunene for utgifter knyttet til en frivillig oppgave en ønsker at kommunene skal påta seg. Dette tilskuddet kan sies å bære mer preg av å være kjøp av en tjeneste fra kommunesektoren, heller enn å ha som formål å påvirke ressursbruken innad i sektoren.

Veilederen for statlig styring av kommuner og fylkeskommuner angir kriterier for når øremerking kan vurderes benyttet, for eksempel ved oppbygging av en tjeneste som står svakt på landsbasis, jf. nærmere omtale i punkt 7.4.4. Bruken av øremerkede tilskudd skal begrenses til særlige tilfeller, og fordeler og ulemper ved bruk av øremerking må vurderes nøye. Øremerkede tilskudd er eksempelvis ikke ment benyttet til å finansiere ordinære kommunale oppgaver over tid.

Omfang og utvikling

Øremerkede tilskudd utgjør en liten andel av kommunesektorens samlede inntekter. Siden 2000-tallet har omfanget blitt redusert, og deretter ligget på et relativt stabilt nivå.42 I 2026 anslås omfanget på øremerkede tilskudd til 42 mrd. kroner, når tilskudd til arbeid med flyktninger, personer med opphold på humanitært grunnlag og asylsøkere holdes utenfor. Dette utgjør i overkant av 5 prosent av kommunesektorens anslåtte samlede inntekter.43 Selv om det samlede omfanget er relativt lavt, fordeler det seg på et høyt antall ordninger. Se nærmere omtale i punkt 4.3.

7.4.2 Hvordan ordningene virker

Formål med øremerking

Øremerkede tilskudd kan være et effektivt virkemiddel for å oppnå raskere måloppnåelse på enkeltområder. Dette kan eksempelvis være der en av hensyn til nasjonale mål ønsker å bygge opp en tjeneste som har lav dekningsgrad på landsbasis. Øremerkede tilskudd vil i slike tilfeller kunne redusere utgiftene kommunen må finansiere for å tilby tjenesten, og dermed stimulere til utbygging av tjenesten.

Enkelte tjenester er kun aktuelle i avgrensede geografiske områder eller for visse grupper av innbyggere. I slike tilfeller kan det være vanskelig å utforme kriterier i inntektssystemet for å fange opp variasjon mellom kommuner. Bruk av øremerking kan i enkelte tilfeller være et egnet virkemiddel for å finansiere tjenester eller tiltak som kun er aktuelle i noen kommuner. Dette støttes av Lunder, som drøfter bruk av øremerket finansiering på områder preget av stor tilfeldig variasjon i utgiftsnivå og klare nasjonale forventninger. Lunder argumenterer for at treffsikker øremerket finansiering av pålagte oppgaver kan være et tiltak for gode lokale prioriteringer og effektivitet.44

Tidsavgrensede prosjekter i enkelte kommuner kan være et godt virkemiddel for å teste ut og utvikle nye løsninger. For slike tiltak vil finansiering gjennom de ordinære kriteriene for fordeling av rammetilskuddet være lite egnet. Øremerkede tilskudd eller en særskilt fordeling innenfor rammetilskuddet vil da kunne være egnede alternativer.

Effekt av øremerking

Hvor treffsikkert og effektivt bruk av øremerkede tilskudd er, er usikkert og vil trolig variere. Riksrevisjonen gjennomførte i 1999 en undersøkelse av øremerkede tilskudd som virkemiddel for staten i styringen av kommunene.45 De fant at øremerkede tilskudd som hovedregel har innvirkning på tjenestetilbudet. De påpeker imidlertid at virkningen varierer etter hvordan det enkelte tilskuddet er utformet, og som regel avtar virkningen over tid.

Riksrevisjonen skiller mellom to hovedtyper tilskudd. Prisvridende tilskudd er utformet som refusjonsordninger hvor kommunene mottar tilskudd i forhold til egen ressursinnsats. Slike tilskudd fører til at kommunens enhetskostnad ved å produsere en tjeneste reduseres. Prisnøytrale tilskudd er utformet slik at tilskuddet ikke er knyttet direkte til kommunens ressursinnsats, men basert på skjønn eller objektive kriterier. Undersøkelsen viser at prisvridende driftstilskudd har virkning på aktivitetsnivået det samme året som tilskuddssatsen endres. For prisnøytrale tilskudd finner Riksrevisjonen at effekten er mer usikker, og at det tar noe tid før virkningen på aktiviteten inntreffer. De finner også at virkningen av investeringstilskudd er usikker, der kun ett av tre vurderte tilskudd synes å ha hatt virkning på aktivitetsnivået.

Lekkasjeeffektene ved bruk av øremerkede tilskudd kan være betydelige. Det vil si at kommunene samtidig som de får et øremerket tilskudd, omprioriterer midler til andre formål. Dette kan resultere i at ressursbruken på området det gis tilskudd til ikke øker, eller øker mindre enn det kommunen mottar i tilskudd. Riksrevisjonen fant i sin undersøkelse at det var store lekkasjeeffekter særlig for enkelte av de prisnøytrale tilskuddene. Også Telemarksforskning finner i sin analyse fra 2011 at lekkasjeeffektene er betydelige.46 Innenfor grunnskole og pleie og omsorg framkommer det at lekkasjen er på om lag 40 prosent. I de fleste øvrige sektorer er det enda høyere grad av lekkasje, så høyt som opp mot 80 til 90 prosent i enkelte sektorer. I sin gjennomgang av tidligere analyser av øremerkede tilskudd finner også ECON at det er lekkasjeeffekter til andre sektorer.47

Riksrevisjonens undersøkelse er nå 25 år gammel, og var basert på et avgrenset utvalg av tilskudd. Hvilken effekt et gitt tilskudd vil ha på tjenestetilbudet, vil trolig variere mellom ordninger og over tid, og avhenge av blant annet hvordan ordningen er innrettet. Som omtalt over, indikerer imidlertid også andre undersøkelser at det er betydelige lekkasjeeffekter ved bruk av øremerkede tilskudd. Dette underbygger at det trolig er grunn til å anta at effekten av øremerkede tilskudd vil avta over tid, ettersom kommunene tilpasser ressursbruken for øvrig i lys av tilskuddsordningene som er etablert.

Fordeling av øremerkede tilskudd

Det kan også være variasjon i hvilke kommuner som klarer å nyttiggjøre seg av øremerkede tilskudd. Telemarksforskning peker på at øremerkede tilskuddsordninger utnyttes best av kommuner med relativt god økonomi.48 I deres analyser, basert på data fra 2002–2009, mottar de 25 prosent rikeste kommunene om lag 17 prosent mer i øremerkede tilskudd per innbygger enn de 25 prosent fattigste kommunene. Tendensen er imidlertid svakere enn hva som var tilfelle på 1990-tallet. Beregninger foretatt av kommisjonen på data for perioden 2020–2024 viser en fortsatt tendens til at kommuner med et høyt inntektsnivå mottar mer i øremerkede tilskudd per innbygger enn kommuner med lavere inntekter.49

Andre virkninger og konsekvenser av øremerking

Øremerkede tilskudd til kommunesektoren er ofte søknadsbaserte, og dermed frivillige for kommunene å benytte. Sammenlignet med eksempelvis juridisk styring som legger sterke føringer på alle kommuners oppgaveløsning, er slike tilskudd en relativt mild form for statlig styring av den enkelte kommune. Bruk av øremerkede tilskudd har likevel flere uheldige konsekvenser, som underbygger at omfanget bør begrenses.

Øremerking er et verktøy som gir staten mulighet til å utøve kontroll med kommunesektorens ressursbruk. Det bryter dermed med hovedregelen om rammestyring, og innskrenker det lokale handlingsrommet og svekker lokaldemokratiet. Øremerking kan føre til vridning i ressursbruken ved at kommunene ikke kan prioritere tjenester der de ville ha satt inn ekstra ressurser dersom det var fri bruk av midlene. Denne vridningen kan være ønsket for å oppfylle formålet med tilskuddsordningen. Samtidig kjenner ikke staten kommunene like godt som kommunene selv. Det er dermed risiko for at øremerkede tilskudd utformet av staten ikke er treffsikre, og at vridningen tilskuddene medfører gir mindre effektiv og målrettet ressursbruk samlet sett. Øremerking til eksempelvis oppvekstformål er til liten nytte for kommuner som driver godt innenfor oppvekst og har nedgang i elevtall, men som følge av vekst i antall eldre har udekkede behov innenfor helse og omsorg.

Dersom kommunal ressursbruk i for stor grad blir styrt av nasjonale føringer og øremerkede tilskudd, og handlingsrommet til å gjøre lokale prioriteringer blir knapt, kan dette også medføre at interessen for lokalpolitikken svekkes.50

Øremerkede tilskudd bryter også med det finansielle ansvarsprinsippet. Prinsippet innebærer at forvaltningsnivået som er tillagt ansvar og beslutningsmyndighet for en oppgave, også har ansvar for å finansiere utgiftene til oppgaveløsningen. Begrunnelsen for dette handler blant annet om at det gir insentiver til kostnadseffektiv drift. Brudd på dette prinsippet kan være særlig uheldig for tilskudd som er utformet som refusjonsordninger, hvor kommunene får refundert en gitt andel av utgiftsnivået på et område. Utgiftene styres dermed av aktivitetsnivået i tjenesten. Slike ordninger gir begrenset statlig kontroll over utgiftsnivået, og kan gi svake insentiver til effektiv ressursbruk og kostnadskontroll i kommunene.51

Utstrakt bruk av øremerking fører også til en mer uforutsigbar og uoversiktlig finansiering av kommunene. Et system med mange tilskuddsordninger kan medføre risiko for at tilskuddene til dels motvirker hverandre, og at virkningene av hver enkelt tilskuddsordning blir nøytralisert.52 Stor bruk av øremerking kan også føre til en passiv og avventende holdning i kommunene i påvente av nye statlige handlingsplaner og øremerkede midler.53

Øremerkede tilskudd medfører ressursbruk til søking og rapportering, både i kommunesektoren og staten. Dette er en faktor som også kan bidra til økt ulikhet mellom ressurssterke og ressurssvake kommuner, fordi sistnevnte ikke nødvendigvis har ressurser til å optimalisere bruken av øremerkede tilskudd. I områdegjennomgangen av øremerkede tilskudd til kommunesektoren ble forvaltningskostnadene for staten anslått til om lag 600 mill. 2016-kroner, tilsvarende 1,4 prosent av det samlede tilskuddsbeløpet.54 Anslaget var basert på rapportert tidsbruk på forvaltning av de enkelte ordningene. Ekspertgruppen hadde ikke tilgang på tilsvarende tall for kommunesektoren, men la til grunn at kommunesektoren bruker minst like lang tid som statlig sektor per krone de mottar i tilskudd. Samlede forvaltningskostnader for kommunesektor og stat ble på bakgrunn av dette anslått til å utgjøre 2,7 prosent av det samlede tilskuddsbeløpet.

Forslag fra tidligere arbeider

Flere utredninger og arbeider har foreslått å redusere omfanget av øremerkede tilskudd. Produktivitetskommisjonen pekte på at omfanget av øremerking og refusjonsordninger bør holdes på et minimum.55 Områdegjennomgangen av øremerkede tilskudd til kommunesektoren foreslo innlemming og sammenslåing av et betydelig antall øremerkede tilskudd. Riksrevisjonen pekte i sin undersøkelse på at departementene i større grad bør foreta en løpende (årlig) gjennomgang av tilskuddsordningene med henblikk på om ordningene skal opphøre eller innlemmes i inntektssystemet.56

7.4.3 Kommisjonens vurdering av ordningene

Øremerkede tilskudd innebærer en statlig styring med kommunal ressursbruk, som innskrenker lokalt handlingsrom, svekker lokaldemokratiet, reduserer prioriteringseffektiviteten, har uheldige fordelingsvirkninger og påfører både staten og kommunene administrative kostnader. Et stort omfang av tilskudd kan også medføre at de motvirker hverandre. Øremerkede tilskudd bør derfor kun benyttes i særskilte tilfeller. Antallet øremerkede tilskudd er imidlertid betydelig, og mange oppfyller etter flertallets vurdering ikke kriteriene for unntak fra rammefinansiering.

Tilskuddsordningene finansierer ofte gode formål, og kan ha gode intensjoner isolert sett. Statens ønske om å prioritere utvalgte tjenester må imidlertid veies opp mot hensynet til lokal handlefrihet og hensynet til effektiv ressursbruk. Kommisjonens flertall vurderer at dagens store omfang av tilskuddsordninger utfordrer rammestyringsprinsippet og innskrenker det lokale handlingsrommet mer enn hva som er hensiktsmessig.

Etter flertallets vurdering er det derfor behov for en opprydning i dagens system med et betydelig antall øremerkede tilskudd.

7.4.4 Beskrivelse av kommisjonens forslag til endring

Kommisjonens flertall (Dale, Eide, Mæland, Dunsæd, Jørgensen, Vabo og Borge) foreslår at 22 øremerkede tilskudd innlemmes i kommunesektorens rammetilskudd. Med innlemming menes det at tilskuddsordningene avvikles, og at midlene legges inn i rammetilskuddet og fordeles til kommunene og fylkeskommunene etter ordinære kriterier i inntektssystemet. Medlemmet Prestbakmo støtter flertallets vurdering og forslag, med unntak for tilskuddet til veterinærdekning og tilskudd til barnevernsfaglig videreutdanning. Medlemmene Nord og Rudi støtter flertallets vurdering og forslag, med unntak for tilskuddet til barnevernsfaglig videreutdanning. Medlemmet Ottervik støtter flertallets vurdering og forslag, med unntak for tilskuddet til veterinærdekning. Medlemmet Røsvoll støtter ikke flertallets vurdering og forslag i sin helhet. Særmerknader fra disse medlemmene framgår under punkt 7.4.6.

I vurderingen er det tatt utgangspunkt i etablerte kriterier for unntak fra rammefinansiering, og et avgrenset utvalg av øremerkede tilskudd. Rammer og avgrensninger for kommisjonens anbefaling er nærmere beskrevet nedenfor. Til slutt i dette delkapittelet presenteres flertallets forslag til innlemming. Kommisjonen vil også vurdere innlemming av ytterligere øremerkede tilskudd i andre delutredning.

Rammer for kommisjonens vurdering av innlemming

Av veilederen for statlig styring av kommuner og fylkeskommuner framgår det at øremerking skal forbeholdes følgende tilfeller:57

1. Der det er et sterkt nasjonalt ønske om å bygge ut en tjeneste som har lav dekningsgrad på landsbasis. Øremerking bør i slike tilfeller kun benyttes på noen få sektorer over en avgrenset tidsperiode.

2. For tjenester som bare er aktuelle i avgrensede geografiske områder eller i et avgrenset tidsrom, som kun skal gis til noen kommuner eller fylkeskommuner, eller som kun gjelder visse grupper av innbyggere, kan øremerking vurderes.

3. Finansiering av tidsavgrensede forsøk og prosjekter i enkelte kommuner

I vurderingen av innlemming av øremerkede tilskudd har kommisjonens flertall lagt til grunn at tilskudd som ikke oppfyller disse kriteriene som hovedregel bør innlemmes.

Med den begrensede tiden kommisjonen har hatt til rådighet til arbeidet med første delutredning, har det vært behov for å avgrense omfanget av øremerkede tilskudd som vurderes for innlemming nå. Det er derfor primært tilskuddsordninger som kan sies å være knyttet til drift av ordinært kommunalt tjenestetilbud som er vurdert for innlemming. Dette inkluderer eksempelvis tilskudd knyttet til utvikling av tjenestetilbud, veiledning og kompetanseheving og mindre innkjøp og investeringer. Videre er det fokusert på landsdekkende tilskuddsordninger. Disse er relevante for, og får konsekvenser for, et stort antall kommuner. Tilskudd i denne kategorien baserer seg i prinsippet på at staten har informasjon om hva som er den beste bruken av den siste krona i alle landets kommuner. Det vil som oftest ikke være tilfelle, og slike tilskudd svekker dermed prioriteringseffekten sammenlignet med om kommunene kan fordele midlene tilpasset lokale behov.

Det er vurdert tilskudd på tvers av flere sektorer, men med et ekstra fokus på de store velferdsområdene. Disse områdene er preget av stor grad av statlig styring også gjennom andre virkemidler, både juridisk og pedagogisk styring. Bruk av øremerkede tilskudd på toppen av dette kan medføre et komplisert system med overlappende styringstiltak. Dette medfører et lite effektivt styringssystem.

Tilskuddene som er identifisert med utgangspunkt i denne avgrensningen, er deretter vurdert opp mot kriteriene for unntak fra rammestyring. Avgrensningen innebærer at det særlig er tilskudd som, etter flertallets vurdering, primært er begrunnet i kriteriet om at det er et sterkt nasjonalt ønske om å bygge ut en tjeneste som vurderes for innlemming. Av de tre kriteriene, er det dette som etter flertallets vurdering i størst grad avhenger av skjønnsmessige vurderinger og hvor potensialet for innlemming er størst.

Kriteriet om at det er et nasjonalt ønske om å bygge ut en tjeneste har fire forutsetninger som kommenteres i det videre; sterkt ønske, lav dekningsgrad, få sektorer og avgrenset tidsperiode. Hvorvidt det foreligger et sterkt nasjonalt ønske om å bygge ut en tjeneste, og et godt grunnlag for det, er i stor grad en politisk vurdering som kommisjonen ikke har gått inn i. Vurderingen tar derfor utgangspunkt i de øvrige vilkårene for å benytte kriteriet. Hvorvidt vilkåret om at tjenesten har lav dekningsgrad på landsbasis er oppfylt er til dels også en skjønnsmessig vurdering. Kommunal- og distriktsdepartementets veileder gir ikke føringer for hvor lav dekningsgraden må være for at vilkåret skal kunne anses som oppfylt. Det er derfor gjort en skjønnsmessig vurdering av dette for de enkelte tilskuddsordningene. Videre framgår det at øremerking i disse tilfellene kun bør benyttes på noen få sektorer. Dette gir lite veiledning i vurderingen av den enkelte tilskuddsordning, men tilsier at omfanget av tilskudd begrunnet i dette kriteriet samlet sett bør være begrenset. Dagens samlede omfang av tilskudd i denne kategorien kan etter flertallets vurdering ikke sies å være i tråd med denne føringen. Til slutt bør tilskuddene kun gis over en avgrenset tidsperiode. Kommisjonens flertall legger til grunn at tilskudd som er begrunnet med dette kriteriet og har hatt en varighet på mer enn fem år som hovedregel bør innlemmes. Dette underbygges også av at det er grunn til å anta at effekten av øremerkede tilskudd avtar over tid, som omtalt i punkt 7.4.2.

Det andre kriteriet for unntak fra rammestyring omfatter blant annet tjenester som bare er aktuelle i avgrensede geografiske områder eller i et avgrenset tidsrom, eller tjenester som bare gis av noen kommuner eller fylkeskommuner. Flertallets vurdering er at landsdekkende tilskuddsordninger alle kommuner kan søke på som hovedregel ikke vil oppfylle dette kriteriet. Unntaket er etter flertallets vurdering om det oppstår et klart behov på tvers av kommuner, som er tydelig avgrenset i tid. Eksempler på dette kan være tilskuddsordninger som ble opprettet for å kompensere kommunesektoren for merutgifter knyttet til pandemien. Unntaket kan også brukes dersom det er snakk om tjenester som kun gjelder visse grupper av innbyggere. For å oppfylle dette vilkåret, bør det etter flertallets vurdering være snakk om en gruppe innbyggere som ikke finnes i alle kommuner, og dermed tjenester som ikke alle kommuner må tilby.

Det siste kriteriet for unntak omhandler finansiering av tidsavgrensede forsøk og prosjekter i enkelte kommuner. Av Kommunal- og distriktsdepartementets veileder kommer det fram at øremerking kan være formålstjenlig der staten setter i gang tidsavgrensede forsøk og prosjekter i enkeltkommuner. Videre at det bør begrenses hvor mange slike tilskudd som benyttes samtidig. Tilskudd som i sin helhet er tidsavgrenset og avgrenset til enkelte kommuner, vil åpenbart kunne oppfylle dette kriteriet. Også landsdekkende og varige tilskuddsordninger vil imidlertid kunne oppfylle kriteriet dersom de finansierer klart avgrensede prosjekter og forsøk i enkelte kommuner. Hvor grensen for å definere noe som et prosjekt eller forsøk går, er noe mer uklart. Kommisjonens flertall legger til grunn at tiltaket må være avgrenset både i innhold og tid, og skille seg klart fra ordinær drift og løpende utviklingsarbeid. Det vektlegges også om det inngår et element av læring og overføringsverdi. Kommisjonens flertall legger eksempelvis til grunn at tilskudd til revisjon av plandokumenter ikke vil oppfylle dette kriteriet, selv om et slikt arbeid er avgrenset i tid og til enkelte kommuner. Det samme gjelder eksempelvis tilskudd til befolkningskampanjer, kompetanseutvikling eller oppgradering av kommunale bygg. Et eksempel på tilskudd som etter flertallets vurdering oppfyller kriteriet, er tilskudd til pilot med nærtjenestesenter.

Nærmere avgrensninger for kommisjonens vurdering av innlemming

Rammene som er lagt til grunn for vurderingen av tilskuddsordningene innebærer at en rekke øremerkede tilskudd ikke er vurdert for innlemming nå. Dette omfatter blant annet tilskudd som finansierer tjenester som kun er aktuelle i avgrensede geografiske områder eller for visse grupper av innbyggere, og kun gis til noen kommuner eller fylkeskommuner. Større investeringstilskudd er, med enkelte unntak, heller ikke vurdert for innlemming nå. Kommisjonen har heller ikke vurdert tilskudd som bærer preg av å være kjøp av tjenester fra enkelte kommuner eller fylkeskommuner. Tilskudd som er innrettet mot tidsavgrensede prosjekter i et mindre utvalg kommuner er heller ikke vurdert.

Avgrensningen innebærer blant annet at de to største øremerkede tilskuddene, integreringstilskuddet og toppfinansieringsordningen for ressurskrevende tjenester, ikke er vurdert. Integreringstilskuddet bærer dels preg av å være kjøp av en tjeneste fra kommunesektoren. Tilskuddet skal dekke kostnader knyttet til bosetting av flyktninger, noe som er en frivillig oppgave for kommunesektoren. Tilskuddet finansierer kostnader som gjelder en avgrenset gruppe innbyggere, og som kan variere betydelig både over tid og mellom kommuner. Tilskuddet er ikke søknadsbasert, men basert på faste satser, og det er ikke krav om særskilt rapportering om bruk av tilskuddet. Etter kommisjonens vurdering er dette utgifter som er lite egnet for finansiering over rammetilskuddet, og kommisjonen vil ikke vurdere innlemming av dette tilskuddet nærmere. Toppfinansieringsordningen skal legge til rette for at kommuner kan gi et godt tjenestetilbud til mottakere som har krav på omfattende helse- og omsorgstjenester. Gjennom ordningen får kommunene refundert deler av utgiftene til tjenestetilbudet til denne gruppen. Ordningen er begrunnet med at den dekker kostnader knyttet til en avgrenset innbyggergruppe, som varierer mellom kommuner og over tid. Ordningen er imidlertid landsdekkende, og nærmest alle kommuner får tilskudd. Den finansierer også ordinære kommunale oppgaver. Denne ordningen kan det derfor være noe større grunn til å se nærmere på. Kommisjonen vil komme tilbake til dette i andre delutredning. Vurderingen vil kunne omfatte både innlemming, forenklinger og endringer i forvaltningsansvaret for ordningen. Se nærmere omtale i kapittel 9.

Rammene beskrevet over har vært et utgangspunkt for å identifisere tilskudd for vurdering. Det er imidlertid ikke slik at alle tilskudd som kan sies å passe inn i disse rammene og avgrensningene er vurdert for innlemming nå. Dette skyldes blant annet at det ikke finnes gode og fullstendige oversikter over alle øremerkede tilskudd. Det kan dermed være andre tilskudd som passer inn i disse rammene, men som av ulike grunner ikke er fanget opp av kommisjonen.

Noen kommunale oppgaver er i større grad enn andre kjennetegnet av eksterne virkninger, jf. nærmere drøfting i vedlegg til denne utredningen. Slike kjennetegn kan være et argument for å benytte øremerkede tilskudd til disse oppgavene. Se omtale av tilskudd til natur- og klimatiltak i punkt 7.5.

Videre et det i 2026 opprettet et tverrsektorielt tilskudd til forebyggende tiltak for barn og unge (programfinansiering). Formålet med ordningen er å legge til rette for gode oppvekstsvilkår og å forebygge at barn og unge faller utenfor. Tilskuddet skal støtte kommunenes forebyggende innsats og bidra til målrettet og helhetlig innsats på tvers av sektorer. Det er overført midler til ordningen fra tilskuddene til helsestasjons- og skolehelsetjenesten, økt barnehagedeltakelse for minoritetsspråklige barn og tiltak for å styrke den språklige utviklingen for minoritetsspråklige barn i barnehage. Fra 2027 skal det overføres midler fra tilskuddene til inkludering av barn og unge og foreldrestøttende tiltak i kommunene.

Tilskuddene som berøres av dette arbeidet faller potensielt innenfor kommisjonens avgrensning, men er ikke vurdert for innlemming av kommisjonen nå. Dette skyldes dels at de berørte ordningene er varslet avviklet etter hvert som den nye ordningen trappes opp. Det er dermed den nye ordningen det eventuelt ville vært aktuelt å vurdere for innlemming. Denne ordningen iverksettes først fra 2026, og det er dermed for tidlig å si noe om hvordan den vil fungere eller effektene den vil ha. Kommisjonen antar samtidig at en sammenslått ordning vil medføre større frihet for kommunene i hvordan midlene benyttes, og at de negative effektene av øremerking dermed kan bli mindre enn ved dagens ordninger. Videre er forebygging et område som i mindre grad er regulert gjennom lov- og forskriftskrav, slik at faren for stor grad av overlappende virkemiddelbruk på dette området er noe mindre enn for en del andre områder. Kommisjonens flertall understreker imidlertid at også den nye tverrsektorielle ordningen bør vurderes for innlemming i kommunenes rammetilskudd på lengre sikt.

Det er altså trolig grunn til å innlemme flere tilskudd enn kommisjonens flertall nå foreslår. Dette kan gjelde både tilskudd i samme kategori som de flertallet nå foreslår å innlemme, og andre kategorier av ordninger. Kommisjonen vil vurdere innlemming av ytterligere tilskudd i andre delutredning. Utover toppfinansieringsordningen for ressurskrevende tjenester, er det blant annet aktuelt å vurdere innlemming av flere investeringstilskudd, herunder tilskuddet til heldøgns omsorgsboliger. Det kan også være behov for å vurdere mer systematiske eller institusjonelle tiltak knyttet til bruk av øremerkede tilskudd til kommunesektoren. Dette kan eksempelvis dreie seg om endringer i kriterier for bruk av øremerkede tilskudd. Det vises til nærmere omtale av rammer for andre delutredning i kapittel 9.

Flertallets forslag om innlemming av øremerkede tilskudd

Med utgangspunkt i rammene og avgrensningene ovenfor, foreslår kommisjonens flertall (Dale, Eide, Mæland, Dunsæd, Jørgensen, Vabo og Borge) innlemming av 22 øremerkede tilskudd i kommunesektorens rammetilskudd. Bevilgningene til ordningene utgjorde om lag 4,3 mrd. kroner i regjeringens budsjettforslag for 2026. Medlemmet Prestbakmo støtter flertallets vurdering og forslag, med unntak for tilskuddet til veterinærdekning og tilskudd til barnevernsfaglig videreutdanning. Medlemmene Nord og Rudi støtter flertallets vurdering og forslag, med unntak for tilskuddet til barnevernsfaglig videreutdanning. Medlemmet Ottervik støtter flertallets vurdering og forslag, med unntak for tilskuddet til veterinærdekning. Medlemmet Røsvoll støtter ikke flertallets vurdering og forslag i sin helhet. Særmerknader fra disse medlemmene framgår under punkt 7.4.6.

Tilskuddene som foreslås innlemmet er i hovedsak landsdekkende ordninger som finansierer ordinære kommunale oppgaver. Flere av ordningene har bestått over relativt lang tid. Mange av ordningene er også relativt små og søknadsbaserte, og medfører dermed en stor administrasjonsbyrde relativt sett. De berørte tilskuddene oppfyller, etter flertallets vurdering, ingen av kriteriene for unntak fra rammefinansiering. Tilskuddene er, slik flertallet oppfatter det, primært begrunnet i et ønske om å bygge ut en tjeneste på landsbasis. I mange tilfeller er det imidlertid ikke tilstrekkelig begrunnet at tjenesten har lav dekningsgrad på landsbasis, og at det dermed er behov for å bygge den ut av hensyn til nasjonale mål. I tillegg til dette har flere av ordningene uklar effekt og måloppnåelse.

Det foreslås som hovedregel at tilskuddene innlemmes i sin helhet. For noen ordninger, eksempelvis der hvor deler av bevilgningen dekker forpliktelser fra tilsagn om tilskudd gitt tidligere år, vil innlemming måtte skje gradvis. For tilskudd som består av enkelte mindre ordninger i tillegg til ordningens hoveddel, er det tatt utgangspunkt i tilskuddets hovedformål i vurderingen av innlemming.

Det samlede rammetilskuddet til kommunesektoren består også av et skjønnstilskudd. I regjeringens budsjettforslag for 2026 ble det foreslått en skjønnsramme på 1 030 mill. kroner. Hoveddelen av midlene fordeles til kommuner gjennom Statsforvalteren, etter retningslinjer fastsatt av Kommunal- og distriktsdepartementet. Ordningen er ment å kompensere for lokale forhold som ikke fanges opp i inntektssystemet eller andre faste tilskuddsordninger. Flertallets forslag innebærer som utgangspunkt at tilskuddsordningene som innlemmes, innlemmes i innbyggertilskuddet. For enkelte ordninger kan det imidlertid være aktuelt å se innlemming i sammenheng med rammen og retningslinjene for skjønnsmidler fra Statsforvalteren. Dette kan særlig være aktuelt for mindre søknadsbaserte og prosjektrettede tilskudd.

Tabell 7.1 gir en kort oppsummering av tilskuddsordningene som flertallet foreslår innlemmet. I tabellen er det oppgitt kapittel og post i statsbudsjettet for tilskuddsordningene. Det understrekes at det er de enkelte tilskuddene, og ikke nødvendigvis kapitlene og postene i sin helhet, som foreslås innlemmet. Tabellen angir også forsøksvis hvilket år tilskuddet ble opprettet. For eldre tilskudd har det i en del tilfeller vært krevende å identifisere opprettelsesår. For disse er det i stedet oppgitt at tilskuddet har hatt en varighet på mer enn fem år. For noen ordninger har innretningen blitt noe justert siden de først ble opprettet. Det er da som hovedregel oppgitt tidspunkt for når tilskuddet først ble opprettet.

Forslaget og informasjonen i tabellen tar utgangspunkt i regjeringens budsjettforslag for 2026, og hensyntar ikke endringer som følger av Stortingets budsjettbehandling. Som resultat av budsjettbehandlingen på Stortinget er flere øremerkede tilskudd nå innlemmet i rammetilskuddet fra 2026, utover tilskudd som var foreslått innlemmet i regjeringens budsjettforslag. Det gjelder syv tilskudd til følgende formål; arbeid med flere læreplasser, veiledning for nyutdannede lærere, sosiale tjenester og tiltak for vanskeligstilte, ABC-kampanje for god psykisk helse, program for folkehelsearbeid i kommunene, frisklivs-, lærings- og mestringstilbud og kommunalt rusarbeid. Disse inngår også i anbefalingen fra kommisjonens flertall, med unntak av tilskuddet til program for folkehelsearbeid i kommunene. Totalt utgjør innlemmingen av de syv tilskuddene om lag 1,3 mrd. kroner. Det har også kommet andre endringer i øremerkede tilskudd som følge av Stortingets behandling. Blant annet ble ordningen med toppet bemanning i barnehagene utvidet og økt med 600 mill. kroner sammenlignet med regjeringens forslag.

I punkt 7.4.5 gis en samlet vurdering av konsekvensene av kommisjonens forslag til innlemming. En nærmere beskrivelse og vurdering av de ulike tilskuddsordningene framgår av punkt 7.4.7.

7.4.5 Konsekvenser av kommisjonens forslag

Flertallets forslag innebærer mindre detaljert økonomisk styring av kommunesektoren. Dette bidrar til en mer oversiktlig og forutsigbar finansiering av sektoren. Det bidrar også til mindre grad av overlappende styringsvirkemidler, og dermed et mer effektivt styringssystem.

Forslaget påvirker ikke kommunesektorens samlede inntekter, men gir større frihet til å vurdere og prioritere hvordan midlene skal benyttes. Kommisjonens flertall legger til grunn at kommunesektoren kjenner egne behov og utfordringer best, og har bedre forutsetninger for å prioritere riktig bruk av midlene enn det staten har. Forslaget legger dermed til rette for en mer effektiv og målrettet ressursbruk samlet sett, ved at midlene prioriteres der det er størst behov både innad i og på tvers av sektorer.

Fordelingsvirkninger ved kommisjonens forslag

Tabell 7.2 og 7.3 viser anslag på fordelingsvirkningene av de foreslåtte innlemmingene for kommuner gruppert etter henholdsvis inntektsnivå og sentralitet. Fordelingsvirkninger for fylkeskommunene er vist i tabell 7.4 Tabellene for kommunegrupper viser gjennomsnittlige fordelingsvirkninger for de ulike kategoriene, og det er store variasjoner innad i kommunegruppene. Kommunegruppene som i gjennomsnitt vil komme bedre ut med en innlemming er kommuner med et inntektsnivå under landsgjennomsnittet, med over 20 000 innbyggere og som ligger i sentralitetsklasse 1 til 3.58 Kommunene med et høyt inntektsnivå, med under 10 000 innbyggere, og kommuner i sentralitetsklasse 5 og 6, vil komme dårligere ut samlet sett. Fordelingsvirkningene er relativt små sammenlignet med nivået på de frie inntektene.

Error for object: cElement. Element: [div class="K-NY-ElemLoc Id-TAB1.4 type-Index text-" id="ved2.p2"

Kommisjonen viser videre til at øremerkede tilskudd som innlemmes i rammetilskuddet til kommunene, i utgangspunktet vil omfattes av inntektsgarantiordningen (INGAR) i inntektssystemet. INGAR er en ordning som skjermer kommunene mot en brå nedgang i rammetilskuddet fra ett år til det neste. I beregningen tas det også hensyn til fordelingsvirkninger som følge av innlemming av øremerkede tilskudd i rammetilskuddet. Ordningen kan dermed bidra til at kommunene får tid til å tilpasse seg endringer i inntektsnivået som følger av innlemmingen av øremerkede tilskudd.

Konsekvenser for tjenestetilbudet

Kommisjonen er bedt om å redegjøre for konsekvenser av de foreslåtte tiltakene for kvalitet og likeverd i tjenestene. I denne vurderingen er det aktuelt å se hen til de to effektene forslaget kan ha; endret fordeling av inntekter mellom kommuner og økt handlefrihet til å prioritere bruk av midlene.

Fordelingsvirkningene ved innlemming medfører at enkelte kommuner samlet sett vil få lavere inntekter enn de ville hatt i en situasjon der de øremerkede tilskuddene ble videreført. I motsatt ende vil andre kommuner få høyere samlede inntekter enn de ellers ville hatt. Avhengig av omfang kan dette få konsekvenser for det samlede tjenestetilbudet i disse kommunene. Det kan ikke utelukkes at tjenestetilbudet i kommuner som mister inntekter samlet sett vil bli negativt påvirket av forslaget.

En av flere faktorer som forklarer forskjeller i tjenestetilbud mellom kommuner, er forskjeller i inntekter. En utjevning av inntekter vil derfor kunne bidra til utjevning av tjenestetilbudet. Kommisjonens forslag til innlemming vil i gjennomsnitt gi en omfordeling av inntekter fra kommuner med relativt høye inntekter til kommuner med lavere inntekt. Selv om virkningen er relativt liten sammenlignet med kommunenes inntektsnivå, bidrar den etter flertallets vurdering isolert sett til å legge til rette for et mer likeverdig tilbud på tvers av kommuner.

Forslaget gir kommunene økt handlingsrom til å prioritere bruk av midlene, innenfor de rammer som gis i lov og forskrift. Det vil være opp til kommunene selv å prioritere hvorvidt prosjekter, tiltak og innsats som har vært finansiert gjennom øremerkede tilskudd skal videreføres, endres eller avvikles. Forslaget vil trolig medføre at enkelte formål som i dag finansieres med øremerkede tilskudd vil bli lavere prioritert, og at tjenestetilbudet på disse områdene i noen tilfeller blir redusert. På den andre siden vil tjenestetilbudet på andre områder som kommunen velger å prioritere opp, kunne bli bedre. Redusert ressursbruk på et område er ikke nødvendigvis negativt, dersom det er større behov for andre tjenester i kommunen.

I 2000 ble det gjennomført et forsøk med innlemming av flere øremerkede tilskudd for utvalgte kommuner. Forsøket ble i etterkant evaluert av Telemarksforskning.59 Resultatene av dette kan gi en pekepinn på hvilke konsekvenser innlemming har for ressursbruk på de berørte områdene. I evalueringen ble ressursinnsats på berørte områder i forsøkskommunene sammenlignet med landets øvrige kommuner. Telemarksforskning fant at lokale prioriteringer i noen grad endret seg som følge av forsøket, men effektene gikk i ulike retninger. På enkelte områder var veksten i ressursbruken i forsøkskommunene lavere enn i kommunesektoren for øvrig, mens på andre områder var effektene motsatt. De største effektene fant man innenfor pleie- og omsorgstjenesten, der forsøket virker å ha bidratt til en tydelig omprioritering mellom tjenesteområder innenfor sektoren.

Kommisjonens flertall legger til grunn at kommunesektoren kjenner egne behov og utfordringer bedre enn staten gjør, og at økt handlefrihet dermed vil ha positiv effekt på det samlede tjenestetilbudet. Samtidig legger inntektssystemet til rette for at kommunene kan tilby likeverdige tjenester, gjennom sine utjevningsmekanismer. Etter flertallets vurdering er det derfor rimelig å legge til grunn at økt grad av økonomisk rammestyring legger bedre til rette for at kommunesektoren kan tilby likeverdige tjenester av god kvalitet enn det et system med et stort antall øremerkede tilskudd gjør.

Administrative konsekvenser

Forslaget vil medføre redusert ressursbruk på søknad og rapportering. I områdegjennomgangen av øremerkede tilskudd til kommunesektoren ble det anslått at administrasjonsutgiftene i kommunesektoren og staten som minimum utgjorde 2,7 prosent av tilskuddsbeløpet. Dersom tilsvarende legges til grunn her, vil innlemming av tilskuddsordninger på totalt 4,3 mrd. kroner kunne antas å gi frigjøre om lag 120 mill. kroner samlet sett for staten og kommunesektoren.

7.4.6 Særmerknader fra kommisjonens mindretall

Særmerknad fra medlemmet Røsvoll

Medlemmet Røsvoll støtter ikke kommisjonens omfattende innlemming av øremerkede tilskudd i rammetilskuddet. På flere områder er de helt avgjørende for at innbyggerne skal få en velferdstjeneste av god kvalitet. Øremerkede midler utgjør en liten del av kommunesektorens samlede inntekter. Prinsipielt mener medlemmet Røsvoll at når Stortinget bevilger øremerkede midler til kommunesektoren, er dette et viktig og ofte avgjørende bidrag for å sikre at nasjonal politikk blir prioritert og gjennomført lokalt.

Kommisjonens utvalg av hvilke tilskudd som foreslås avviklet fremstår som tilfeldig. Det mangler en helhetlig gjennomgang av øremerkede tilskudd, og en grundig vurdering av hvordan de ulike tilskuddene blir brukt i kommunene.

Øremerkede midler er viktig i for å få bygd opp en tjeneste eller er tilbud, rette opp skjevheter og sikre nasjonale prioriteringer. En viktig bakgrunn for kommisjonens arbeid er hvordan vi i framtida skal kunne sikre arbeidskraft i viktige velferdstjenester. Flere av de øremerkede tilskuddene som er foreslått innlemmet, har som mål å styrke kompetansen til ansatte i viktige velferdstjenester. Andre har som formål å beholde ansatte. Fjerner vi disse midlene gir vi fra oss viktige virkemidler for å sikre at kommunene prioriterer å løse disse utfordringene. Dette medlemmet vil minne om at virksomheter med solide kompetansemiljøer er rekrutterende i seg selv.

Medlemmet Røsvoll viser til at innlemming av en rekke øremerkede tilskudd i ramma, kan gi uheldig fordeling mellom kommuner. Dette kan føre til en ytterligere svekking av mange kommuners allerede svake økonomi. Slike utslag bør være en viktig vurdering når kommisjonen skal ta stilling til innlemming av øremerkede tilskudd i rammetilskuddet. Fjerning av øremerkede tilskudd vil få betydning for kvaliteten på tjenestetilbudet som kommunene skal tilby. Kommunene som mister sin andel av tilskuddene etter innlemming, kan få betydelig redusert tjenestetilbud. Dette tilsier at det bør gjøres en grundig vurdering av konsekvensene for tjenestetilbud, kvalitet, kompetanseutvikling og rekruttering innenfor områder som hvert enkelt øremerkede tilskudd er ment å støtte.

Medlemmet Røsvoll ser ikke hvordan dette tiltaket vil bidra til å løse de utfordringene kommisjonen er satt til å løse. Medlemmet understreker også at dette begrenser nasjonale myndigheter i å sikre at nasjonal politikk blir gjennomført lokalt.

Særmerknad fra medlemmene Prestbakmo og Ottervik

Medlemmene Prestbakmo og Ottervik støtter ikke forslaget om å avvikle det øremerkede tilskuddet til veterinærtjenester og innlemme midlene i det generelle rammetilskuddet til kommunene. Selv om veterinærtjenester er en lovpålagt oppgave, vil en slik omlegging etter disse medlemmers vurdering vesentlig svekke kommunenes mulighet til å sikre et stabilt og forsvarlig veterinærtilbud, særlig i distriktene.

For det første er veterinærberedskapen en kritisk samfunnsfunksjon. Veterinærer håndterer akutte dyrehelsehendelser, smitteutbrudd og dyrevelferdssaker som har direkte betydning for mattrygghet, landbruk og samfunnssikkerhet. Dette er tjenester som ikke kan tillates å variere etter lokale prioriteringer eller budsjettpress. Et øremerket tilskudd er det viktigste virkemiddelet staten har for å sikre en nasjonalt likeverdig beredskap.

For det andre er veterinærmarkedet i store deler av landet preget av betydelig markedssvikt. Kommuner med lite næringsgrunnlag vil stå i reell fare for å miste døgnkontinuerlig veterinærvakt dersom midlene inngår i rammetilskuddet og dermed må konkurrere med andre kommunale behov. Risikoen er at denne lovpålagte oppgaven uten øremerkede midler blir underfinansiert.

For det tredje er dagens ordning et resultat av et bredt politisk ønske om å sikre forutsigbarhet og nasjonal styring i en kritisk beredskapsfunksjon. Å fjerne øremerkingen vil redusere statens mulighet til å sikre at midlene faktisk brukes til formålet, og dermed øke risikoen for geografiske forskjeller, svekket rekruttering og redusert tjenestetilgjengelighet.

På denne bakgrunn mener disse medlemmene at det øremerkede tilskuddet må opprettholdes og videreutvikles, ikke avvikles. Veterinærtjenestenes beredskapsrolle, markedssvikt i distriktene og behovet for nasjonal styring tilsier at øremerking fortsatt er det mest treffsikre og ansvarlige virkemiddelet.

Særmerknad fra medlemmene Nord, Prestbakmo og Rudi

Medlemmene Nord, Prestbakmo og Rudi støtter ikke forslaget om å avvikle tilskuddet til barnevernsfaglig videreutdanning og innlemme det i rammetilskuddet til kommunen. Omfanget av turnover i barnevernet er vesentlig høyere enn i andre yrkesgrupper og sektorer. Barneverntjenester med lavere turnover har flere ansatte med mastere og videreutdanning (minst 30 studiepoeng) enn barneverntjenester med høyere turnover.60 Nesten halvparten av de ansatte rapporterer om et alvorlig høyt nivå av emosjonelt stress, og det har vist seg at økt kompetanse er en av beskyttelsesfaktorene mot emosjonelt stress i barnevernet.61 Kompetanse er dermed av stor betydning for mange ulike sider ved arbeidsforholdene i barnevernet.

Ved gjennomføring av kvalitetsløftet i barnevernet (jf. Prop. 83 L (2024–2025)) ble det gjort flere endringer i barnevernlovens krav til kompetanse, og krav om mastergrad til en rekke stillinger bortfalt. Dette var basert på samme premiss som kommunekommisjonen nå jobber etter, nemlig at det er kommunene som har best forutsetninger for å vurdere hvilken kompetanse som trengs og bør gis økt fleksibilitet ved ansettelse og rekruttering. Samtidig ble det i kvalitetsløftet understreket at formelle kvalifikasjoner fremdeles vil være viktig i barnevernet og at det skal legges bedre til rette for at en større del av kompetanseutviklingen kan skje etter at man har begynt i jobb. Derfor foreslår disse medlemmene at tilskudd til barnevernfaglige videreutdanninger opprettholdes inntil det kan ses kan ses i sammenheng med den helhetlige kompetansestrukturen for barnevernet som er under utvikling.

7.4.7 Beskrivelse og vurdering av tilskuddene som foreslås innlemmet

Nedenfor følger en nærmere beskrivelse og vurdering av tilskuddene som flertallet (Dale, Eide, Mæland, Dunsæd, Jørgensen, Vabo og Borge) foreslår å innlemme i rammetilskuddet. Medlemmet Prestbakmo støtter flertallets vurdering og forslag, med unntak for tilskuddet til veterinærdekning og tilskudd til barnevernsfaglig videreutdanning. Medlemmene Nord og Rudi støtter flertallets vurdering og forslag, med unntak for tilskuddet til barnevernsfaglig videreutdanning. Medlemmet Ottervik støtter flertallets vurdering og forslag, med unntak for tilskuddet til veterinærdekning. Medlemmet Røsvoll støtter ikke flertallets vurdering og forslag i sin helhet. Særmerknader fra disse medlemmene framgår under punkt 7.4.6.

Tilskuddene er vurdert opp mot de tre kriteriene for unntak fra rammefinansiering som er omtalt i punkt 7.4.4, og som ligger til grunn for flertallets anbefalinger.

Tilskudd til innkjøp av fysiske lærebøker

I regjeringens budsjettforslag for 2026 ble det foreslått 120 mill. kroner til et tilskudd til kommunene for innkjøp av fysiske lærebøker. Det ble også gitt tilskudd til lignende formål i 2023 og 2024. Tilskuddet ble da fordelt til kommunene basert på elevtall. Det framgår ikke av budsjettforslaget hvordan midlene i 2026 skal fordeles.

Tilskuddet er ikke nærmere begrunnet i Prop. 1 S for 2026 fra Kunnskapsdepartementet. Begrunnelsen var heller ikke nærmere beskrevet i proposisjonen fra Finansdepartementet da et lignende tilskudd først ble foreslått i forbindelse med revidert nasjonalbudsjett for 2023. I en pressemelding fra Kunnskapsdepartementet fra 2023 vises det imidlertid blant annet til at skolene under pandemien brukte mindre penger på bøker, samtidig som elevene leser mindre og bruker mer tid på skjerm. Videre at regjeringen ønsker å prioritere midler til skolebøker i grunnskolen, og at dette kan gi barna mer tid med bøker.

Tilskuddet oppfyller etter flertallets vurdering ikke kriteriene 2) og 3) for unntak fra rammestyringsprinsippet. Det vil totalt sett være gitt tilskudd til formålet i tre år i 2026. Det er imidlertid etter flertallets vurdering ikke godtgjort i tilstrekkelig grad at formålet som finansieres har lav dekningsgrad på landsbasis, og at det er behov for et tilskudd på området. Kommisjonens flertall foreslår på bakgrunn at dette at tilskuddet innlemmes i rammetilskuddet. Medlemmet Røsvoll støtter ikke flertallets forslag, se særmerknad under punkt 7.4.6.

Tilskudd til videreutdanning i barnehage, grunnskole og videregående opplæring

Tilskuddet finansierer videreutdanning for ansatte i barnehage, grunnskole og videregående opplæring. Målet med ordningen er å styrke kompetansen til lærere og andre ansatte med fagbrev og høyere utdanning gjennom studiepoenggivende videreutdanning innenfor fagområdene som den enkelte ansatte og arbeidsplassen har behov for.

Tilskuddsmottakerne innen grunnskole og videregående opplæring er kommuner, fylkeskommuner og private skoler. Tilskuddet fordeles ut ifra objektive kriterier, og skal bidra til å dekke utgiftene skoleeiere har ved å gi deltakerne permisjon med lønn. Tilskuddet innenfor barnehage blir fordelt forholdsmessig mellom kommunale og private barnehager etter objektive kriterier. Kommunene vurderer og prioriterer hvilke av de private barnehagene som får midler ut ifra deres behov.

Tilskuddsordningen er lagt om fra 2026, og erstatter tidligere ordninger med blant annet tilskudd til vikarutgifter og stipend for deltakelse og gjennomføring av videreutdanning. Satsingen på videreutdanning har hatt en varighet på mer enn fem år. For 2026 ble det i regjeringens budsjettforslag foreslått 1 072 mill. kroner til videreutdanning for ansatte i grunnskole og videregående opplæring og om lag 152 mill. kroner til videreutdanning for ansatte i barnehage.

Tilskuddet oppfyller etter flertallets vurdering ikke kriteriene 2) og 3) for unntak fra rammestyringsprinsippet. Selv om denne tilskuddsordningen er lagt om i 2026, har det blitt gitt tilskudd til videreutdanning i mer enn fem år. Kommisjonens flertall foreslår i lys av dette at tilskuddsordningen innlemmes i rammetilskuddet. Medlemmet Røsvoll støtter ikke flertallets forslag, se særmerknad under punkt 7.4.6.

Tilskudd til veiledning for nyutdannede nytilsatte lærere

Ordningen er et søknadsbasert tilskudd over Kunnskapsdepartementets budsjett. Målgruppen er nyutdannede lærere i barnehagen, grunnskolen og den videregående skolen.62 Tilskuddet ble opprettet i 2019, og var først avgrenset til å omfatte lærere i grunnskolen. Fra 2025 ble tilskuddet utvidet til også å gjelde nyutdannede lærere i barnehage og videregående skole. Kommuner, fylkeskommuner og private barnehage- og skoleeiere som gir veiledning til nyutdannede lærere, kan søke om tilskudd til å planlegge og gjennomføre selve veiledningen. Målet med ordningen er at flere nyutdannede lærere får en god overgang fra utdanning til yrket, og at de blir værende i barnehagen og skolen. I 2024 ble det innvilget 293 søknader. Dette omfattet 3 665 lærere i 223 kommuner og 70 private skoler. I regjeringens budsjettforslag for 2026 ble det foreslått 225,8 mill. kroner til ordningen.

Rambøll gjennomførte i 2021 en evaluering av veiledning av nyutdannede nytilsatte lærere.63 Evalueringen viser at mange nyutdannede nyansatte får veiledning. I 2019 oppga 54 prosent av lærerne i videregående skole at de mottar eller har mottatt veiledning. Tilsvarende tall for grunnskolen og barnehagen var henholdsvis 68 og 63 prosent. Tallene viste også en økning i andelen som mottar veiledning fra 2016 til 2019. Rambøll vurderte også foreløpige virkninger av tilskuddsordningen. Resultatene tydet på at tilskuddet bidrar til at skoleeierne ivaretar sitt ansvar for å ha en veiledingsordning lokalt, og at det bidrar til å styrke veiledningen til den enkelte nyutdannede nytilsatte lærer.

Tilskuddet oppfyller etter flertallets vurdering ikke kriteriene 2) og 3) for unntak fra rammestyringsprinsippet. Andelen som mottok veiledning, var relativt høy allerede i 2019. Dersom tilskuddet har hatt virkning i tråd med formålet, kan disse andelene være høyere i dag. Den internasjonale undersøkelsen TALIS 2024 finner at omtrent ni av ti lærere med mindre enn to års erfaring har deltatt enten i et formelt innføringsprogram eller uformelle innføringsaktiviteter ment å støtte dem i overgangen fra utdanning til å praktisere som lærer.64 Dette er en betydelig endring fra undersøkelsen i 2018, som viste at nyutdannede lærere i liten grad ble fulgt opp. Kommisjonens flertall stiller derfor også spørsmål ved om ordningen i dag kan sies å oppfylle vilkåret om å bygge ut en tjeneste som har lav dekningsgrad på landsbasis. Ordningen har hatt en varighet på mer enn fem år. Kommisjonens flertall anbefaler på bakgrunn av dette at tilskuddet innlemmes i rammetilskuddet. Medlemmet Røsvoll støtter ikke flertallets forslag, se særmerknad under punkt 7.4.6.

Tilskudd til utstyr og læringsarenaer på 1.–10. trinn

Ordningen er et søknadsbasert tilskudd rettet mot kommunene. Tilskuddet skal stimulere til mer praktisk, variert og relevant læring på 1.–10. trinn. Tilskuddet ble opprettet i 2024, avgrenset til 5.–10. trinn. I 2024 var det 328 kommuner som søkte og fikk tilskudd. Fra 2026 er tilskuddet foreslått utvidet til også å omfatte 1.–4. trinn. Det ble foreslått 190,9 mill. kroner til ordningen i regjeringens budsjettforslag for 2026. Alle kommuner kan søke på tilskuddet.

Tilskuddet kan blant annet brukes på utstyr som bidrar til mer praktisk, variert og relevant opplæring, læringsarenaer inne eller ute som fremmer praktisk og variert læring og til å inngå samarbeid om utstyr og læringsarenaer mellom grunnskoler og videregående skoler, næringsliv og relevante organisasjoner.

Tilskuddet oppfyller etter flertallets vurdering ikke kriteriene 2) og 3) for unntak fra rammestyringsprinsippet. Tilskuddet ble opprettet i 2024, og har dermed hatt en begrenset varighet. Kommisjonens flertall mener imidlertid det ikke er tilstrekkelig godtgjort at vilkåret om at tjenesten skal ha lav dekningsgrad på landsbasis kan sies å være oppfylt. I Kunnskapsdepartementets budsjettforslag er det ikke nærmere redegjort for status på området i dag. Kommisjonens flertall foreslår i lys av dette at tilskuddet innlemmes i rammetilskuddet. Medlemmet Røsvoll støtter ikke flertallets forslag, se særmerknad under punkt 7.4.6.

Tilskudd til toppet bemanning i barnehagene

Tilskuddet ble innført i forbindelse med revidert nasjonalbudsjett 2025. Det ble foreslått 200 mill. kroner til ordningen i regjeringens budsjettforslag for 2026. Midlene skal bidra til å styrke eller avlaste grunnbemanningen. Formålet er å gi barnehagebarn et bedre tilbud ved å styrke bemanningen i barnehagene.

Tilskuddet oppfyller etter flertallets vurdering ikke kriteriene 2) og 3) for unntak fra rammestyringsprinsippet. Tilskuddet ble opprettet i 2025, og har dermed hatt en begrenset varighet. Etter flertallets vurdering kan imidlertid ikke vilkåret om at tjenesten skal ha lav dekningsgrad på landsbasis sies å være oppfylt. Gjennom bemanningsnorm og pedagognorm er det allerede lagt føringer for nivået på minimumsbemanningen i barnehagene. Tilskuddet innebærer derfor en dobbelregulering av barnehagene. Om lag 99 prosent av barnehagene oppfyller allerede bemanningsnormen i barnehagen om maksimalt 6 barn per ansatt. Kommisjonens flertall foreslår i lys av dette at tilskuddet innlemmes i rammetilskuddet. Medlemmet Røsvoll støtter ikke flertallets forslag, se særmerknad under punkt 7.4.6.

Tilskudd til skolebibliotek og bøker

Tilskuddet er en søknadsbasert ordning som skal bidra til å styrke skolebibliotek i grunnskolen. Tiltaket skal bidra til å bedre leseferdigheter, økt leselyst og til å utvikle evnen til kritisk tenkning. Tilskuddet skal også bidra til at bibliotekene blir en arena for læring og leseglede for alle elevgrupper og i alle fag. Tidligere kunne midlene benyttes på personalressurser eller kompetanseutvikling. Fra 2026 foreslås ordningen utvidet til også å omfatte innkjøp av bøker.

Det ble foreslått bevilget 103,2 mill. kroner til ordningen i regjeringens budsjettforslag for 2026. Innsats i levekårsutsatte områder prioriteres. Tilskuddet har hatt en varighet på mer enn fem år.

Tilskuddet oppfyller etter flertallets vurdering ikke kriteriene 2) og 3) for unntak fra rammestyringsprinsippet. Det er ikke nærmere redegjort for i Kunnskapsdepartementets budsjettforslag at tjenesten eller innsatsen tilskuddet stimulerer til, har lav dekningsgrad på landsbasis. Tilskuddet har uansett hatt en varighet på mer enn fem år. Kommisjonens flertall foreslår i lys av dette at tilskuddet innlemmes i rammetilskuddet. Kommunen og fylkeskommunen må uansett oppfylle opplæringsforskriftens krav om å sørge for at elevene har tilgang til et skolebibliotek eller et annet bibliotek som er særskilt tilrettelagt for skolen.65 Medlemmet Røsvoll støtter ikke flertallets forslag, se særmerknad under punkt 7.4.6.

Tilskudd til arbeid med flere læreplasser

Ordningen er et tilskudd over Kunnskapsdepartementets budsjett. Tilskuddet skal bidra til å styrke arbeidet for flere læreplasser og kvalifisering og formidling av læreplasser i fag- og yrkesopplæringen. Tilskuddet inngår som del av regjeringens oppfølging av Samfunnskontrakten for flere læreplasser (2022–2026). Det ble foreslått bevilget 465,9 mill. kroner til ordningen i regjeringens budsjettforslag for 2026. Tilskuddet tildeles automatisk til fylkeskommunene uten søknad, basert på delkostnadsnøkkelen for videregående opplæring i inntektssystemet. I Prop. 1 S for 2026 har Kunnskapsdepartementet varslet at departementet vil ta stilling til om midlene skal innlemmes i rammetilskuddet ved utgangen av perioden for samfunnskontrakten.66

For skoleåret 2023–2024 fikk mer enn åtte av ti læreplass,67 og det har vært en langsiktig, voksende trend i lærlingordningen helt siden begynnelsen av 1970-tallet og fram til 2020-tallet.68 NIFU gjennomførte i 2021 en evaluering av Utdanningsløftet 2020.69 Som en del av dette vurderte de effekten av tilskudd som skal stimulere til læreplasser. Mer konkret vurderte de om slike tilskudd gir mindre læreplassfall under lavkonjunktur. NIFU konkluderer med at deres undersøkelser peker ganske entydig i retning av at tilskuddene har hatt en svært moderat effekt. NIFU peker videre på at det ikke er tilskuddene i seg selv, men en gradvis utbredelse av normer for rekruttering og opplæring av lærlinger som er det viktigste bidraget for å øke og stabilisere lærlingeinntaket.

Tilskuddet oppfyller etter flertallets vurdering ikke kriteriene 2) og 3) for unntak fra rammestyringsprinsippet. Et klart flertall av søkerne får læreplass. Kommisjonens flertall mener dette tilsier at vilkåret om at tjenesten skal ha lav dekningsgrad på landsbasis ikke kan sies å være oppfylt. Ved utgangen av samfunnskontrakten i 2026 har ordningen hatt en varighet på fem år. Kommisjonens flertall foreslår i lys av dette at tilskuddet innlemmes i rammetilskuddet. Fylkeskommunene må uansett ivareta sitt ansvar på området etter opplæringsloven. NIFUs evaluering tilsier også at tilskudd på dette området har begrenset effekt på antall læreplasser. Dette kan også tilsi at konsekvensene for tjenestetilbudet av å innlemme tilskuddet vil være begrenset. Medlemmet Røsvoll støtter ikke flertallets forslag, se særmerknad under punkt 7.4.6.

Tilskudd til Fagbrev på jobb

Ordningen er et tilskudd over Kunnskapsdepartementets budsjett. Tilskuddet skal stimulere til økt bruk av ordningen Fagbrev på jobb. Fagbrev på jobb er en ordning der ufaglærte kan ta fag- eller svennebrev samtidig som de er i lønnet arbeid. Det ble foreslått bevilget 83,2 mill. kroner til tilskuddsordningen i regjeringens budsjettforslag for 2026. Tilskuddet tildeles automatisk til fylkeskommunene uten søknad. Tilskuddet fordeles etter statistikk fra SSB for antall personer i alderen 20–49 år med utdanning på grunnskolenivå. Ordningen ble opprettet i 2020 i forbindelse med Utdanningsløftet.

Tilskuddet oppfyller etter flertallets vurdering ikke kriteriene 2) og 3) for unntak fra rammestyringsprinsippet. Etter flertallets vurdering er det også uklart om vilkåret om at tjenesten skal ha lav dekningsgrad på landsbasis kan sies å være oppfylt. Ordningen er ikke begrunnet nærmere ut ifra dette hensynet i Kunnskapsdepartementets budsjettproposisjon. Ordningen har nå uansett hatt en varighet på mer enn fem år. Kommisjonens flertall foreslår i lys av dette at tilskuddet innlemmes i rammetilskuddet. Medlemmet Røsvoll støtter ikke flertallets forslag, se særmerknad under punkt 7.4.6.

Tilskudd til kommunalt rusarbeid

Ordningen er et søknadsbasert tilskudd på Helse- og omsorgsdepartementets budsjett. Det gis tilskudd til å stimulere til tjenesteutvikling på rusmiddelfeltet og understøtte nasjonale og overordnede mål på området. Formålet er å bidra til bedret livskvalitet, mestring og mulighet for en aktiv og meningsfull tilværelse for personer med rusmiddelrelaterte problemer og deres pårørende. Ordningen skal bidra til å styrke tilbudet innen forebygging, tidlig intervensjon, behandling og oppfølging. I 2024 ble det gitt tilskudd til 232 kommuner og bydeler, fordelt på 387 ulike tiltak. For 2026 ble det i regjeringens budsjettforslag foreslått en bevilgning på 448,6 mill. kroner til ordningen.

Tilskudd til kommunalt rusarbeid har en lang historikk. Ordningen ble i 2013 innlemmet i rammetilskuddet til kommunesektoren. I statsbudsjettet for 2014 ble innlemmingen reversert, ved at midler ble flyttet fra rammetilskuddet over til en øremerket ordning. På det tidspunktet var formålet med ordningen å øke kapasiteten i det kommunale rusarbeidet.70 Fra 2022 ble det innført nytt regelverk for ordningen. Formålet ble med det endret fra kapasitetsvekst til å skulle bidra til bedret livskvalitet, mestring og mulighet for en aktiv og meningsfull tilværelse for personer med rusmiddelrelaterte problemer og deres pårørende.71

Helse- og omsorgsdepartementet skrev i budsjettframlegget for 2025 at 65 prosent av mottakerne oppgir at midlene i stor grad styrker arbeidet innen forebygging og tidlig intervensjon.72 SINTEF leverte i 2014 en rapport som så på kommunalt rusarbeid, og blant annet vurderte virkningene av innlemmingen av tilskuddet i 2013.73 De undersøkte endringer i de økonomiske rammene for rusarbeidet fra 2012 (siste år med tilskudd) til 2013. Av de spurte kommunene, rapporterte 43 prosent at rammene er uendret, 19 prosent at rammene hadde blitt bedre og 34 prosent at rammene hadde blitt dårligere.

Tilskuddet oppfyller etter flertallets vurdering ikke kriteriene 2) og 3) for unntak fra rammestyringsprinsippet. Etter flertallets vurdering er det heller ikke godtgjort at vilkåret om at tjenesten skal ha lav dekningsgrad på landsbasis kan anses å være oppfylt. Ordningen har uansett hatt en lang varighet, selv om innretningen har blitt noe justert underveis. Kommisjonens flertall foreslår i lys av dette at tilskuddet innlemmes i rammetilskuddet. Medlemmet Røsvoll støtter ikke flertallets forslag, se særmerknad under punkt 7.4.6.

Tilskudd til frisklivs-, lærings- og mestringstilbud

Ordningen skal støtte kommuner i å etablere og utvikle frisklivs-, lærings- og mestringstilbud. Tilskuddet er søknadsbasert, og forvaltes av fylkeskommunen.74 Tilbudene er ment å støtte opp under regjeringens mål om god helse og mestring, redusert sosial ulikhet og økt helsekompetanse i befolkningen. For 2026 ble det foreslått 34,4 mill. kroner til formålet i regjeringens budsjettforslag. Tilskuddet har hatt en varighet på mer enn fem år.

I 2024 hadde om lag 65 prosent av kommunene etablert frisklivssentral, enten alene eller i et interkommunalt samarbeid. Nærmere 87 prosent av befolkningen er bosatt i en kommune med slik sentral. Utbredelsen er størst blant store kommuner i sentrale strøk og i kommuner med høyt innbyggertall. Samtidig har sentralene flere tilbud til brukerne og større tverrfaglighet enn tidligere. Enkelte kommuner har frisklivssentraler som kalles utviklingssentraler, og det gis også tilskudd til dette gjennom ordningen. Helsedirektoratet har evaluert effekten av frisklivstilbud, og mener sentralene framstår som et kostnadseffektivt virkemiddel for å redusere byrden av ikke-smittsomme sykdommer.

Tilskuddet oppfyller etter flertallets vurdering ikke kriteriene 2) og 3) for unntak fra rammestyringsprinsippet. Kommisjonens flertall stiller også spørsmål ved om vilkåret om at tjenesten skal ha lav dekningsgrad på landsbasis kan anses å være oppfylt. En relativt stor andel av kommunene har allerede etablert sentraler, og en stor andel av befolkningen bor i kommuner med en sentral. Samtidig har utbredelsen av sentraler vært stabilt de siste årene, noe som kan tilsi at tilskuddet de siste årene i mindre grad har bidratt til etablering av nye sentraler. For tilbud som får tilskudd over flere år, er det et vilkår at det skal foreligge en plan for opptrapping av kommunenes egenfinansiering i løpet av tilskuddsperioden og en plan for virksomheten etter tilskuddets opphør. Tilskuddet har altså ikke vært ment som et varig driftstilskudd over tid. Tilskuddsordningen har hatt en varighet på mer enn fem år. Kommisjonens flertallets foreslår i lys av dette at tilskuddet innlemmes i rammetilskuddet. Medlemmet Røsvoll støtter ikke flertallets forslag, se særmerknad under punkt 7.4.6.

Tilskudd til veiledning av studenter og ansatte i de kommunale helse- og omsorgstjenestene

Formålet med tilskuddet er å utvikle gode modeller for å bidra til å sørge for riktig kompetanse og kvalitet i veiledningen av praksisstudenter, nyutdannede og ansatte i de kommunale helse- og omsorgstjenestene, bidra til å rekruttere og beholde ansatte i tjenestene og til å utvikle et tett samarbeid med utdanningsinstitusjoner og kommuner. Tilskuddet er søknadsbasert, og kan gis til kommuner og interkommunale selskaper. Midlene kan benyttes på funksjonstillegg eller frikjøp av ansatte til veiledning og mentorering samt andre relevante ekstrautgifter. Tilskuddet ble opprettet i 2024, og skal følgeevalueres. Det ble foreslått bevilget 10,5 mill. kroner til ordningen i regjeringens budsjettforslag for 2026.

Tilskuddet oppfyller etter flertallets vurdering ikke kriteriene 2) og 3) for unntak fra rammestyringsprinsippet. Kommisjonens flertall mener videre det ikke er tilstrekkelig godtgjort at vilkåret om at tjenesten skal ha lav dekningsgrad på landsbasis kan anses å være oppfylt. Utarbeiding og behandling av søknader gir trolig høye administrasjonskostnader i forhold til tilskuddets størrelse. Selv om tilskuddet har hatt en kortere varighet, foreslår kommisjonens flertall i lys av dette at tilskuddet innlemmes i rammetilskuddet. Medlemmet Røsvoll støtter ikke flertallets forslag, se særmerknad under punkt 7.4.6.

Kompetanse- og tjenesteutviklingstilskuddet

Formålet med ordningen er å bidra til å redusere personellmangel i helse- og omsorgstjenesten, gjennom å styrke kommunenes evne og mulighet til å utvikle bærekraftige og gode omsorgstjenester. Hovedsakelig handler dette om å øke tilgangen på relevant fagutdannet personell gjennom grunn- og videreutdanning av ansatte. Ansvaret for ordningen er delegert til statsforvalteren. I tillegg til å støtte opp om grunn- og videreutdanning, herunder praksisplasser, kan det gis tilskudd til BPA-opplæring og statlig ABC-opplæring. Tjenesteutviklingstilskuddet går til prosjekter med vekt på temaer som oppgavedeling, nye arbeidsformer og måter å organisere tjenesten på, velferdsteknologi og økt heltid. Tilskuddet har hatt en varighet på mer enn fem år, med noe justert innretning underveis.

Det ble foreslått 376,9 mill. kroner til ordningen i regjeringens budsjettforslag for 2026. Ordningen inngår i Kompetanseløft 2025. Regjeringen varslet samtidig en omlegging av eksisterende tilskuddsordninger som inngår i Kompetanseløft 2025. Veletablerte ordninger som er gode og har høy måloppnåelse skal vurderes videreført.

I 2024 ble det gitt tilskudd på 254 mill. kroner til kompetansetiltak og BPA-opplæring, mens om lag 105 mill. kroner gikk til tjenesteutvikling. Om lag 11 200 ansatte i omsorgstjenestene var i gang med eller fullførte en grunn-, videre- eller etterutdanning i 2024 med midler fra tilskuddet. Ifølge Helse- og omsorgsdepartementet bidrar tilskuddet vesentlig til kommunenes mulighet til å øke kompetansen hos sine ansatte.

Tilskuddet oppfyller etter flertallets vurdering ikke kriteriene 2) og 3) for unntak fra rammestyringsprinsippet. Etter flertallets vurdering er det heller ikke godtgjort at vilkåret om at tjenesten skal ha lav dekningsgrad på landsbasis kan anses å være oppfylt. Ordningen har uansett hatt en varighet på mer enn fem år. Kommisjonens flertall foreslår i lys av dette at tilskuddet innlemmes i rammetilskuddet. Medlemmet Røsvoll støtter ikke flertallets forslag, se særmerknad under punkt 7.4.6.

Kompetansehevende tiltak for lindrende behandling og omsorg ved livets slutt

Formålet med ordningen er å styrke kvaliteten i tilbudet til personer med behov for lindrende behandling og omsorg og deres pårørende, og å bidra til kompetanseoppbygging blant ledere og ansatte i kommunene. Ordningen har hatt en varighet på mer enn fem år.

Ordningen er søknadsbasert, og forvaltes av statsforvalteren på vegne av Helsedirektoratet. Midlene kan brukes til kompetanseheving, kvalitetsutvikling og organisasjonsutvikling i den kommunale helse- og omsorgstjenesten. Det kan også gis tilskudd til samlet kompetanseheving i en region.

Om lag 60 kommuner fikk tildelt midler i 2024. Helsedirektoratet rapporterer middels til høy måloppnåelse. Det ble foreslått bevilget 13,5 mill. kroner til ordningen i regjeringens budsjettforslag for 2026.

Tilskuddet oppfyller etter flertallets vurdering ikke kriteriene 2) og 3) for unntak fra rammestyringsprinsippet. Etter flertallets vurdering er det heller ikke godtgjort at vilkåret om at tjenesten skal ha lav dekningsgrad på landsbasis kan anses å være oppfylt. Ordningen har uansett hatt en varighet på mer enn fem år. Utarbeiding og behandling av søknader gir trolig høye administrasjonskostnader i forhold til tilskuddets størrelse. Kommisjonens flertall foreslår i lys av dette at tilskuddet innlemmes i rammetilskuddet. Medlemmet Røsvoll støtter ikke flertallets forslag, se særmerknad under punkt 7.4.6.

Helhetlig støtte til pårørende med krevende omsorgsoppgaver

Tilskuddsordningen skal bidra til at kommuner utvikler kommunale modeller for å bedre pårørendes situasjon og synliggjøre, anerkjenne og støtte pårørende med krevende omsorgsoppgaver. Tilskuddet har vært et av tiltakene i Pårørendestrategien og handlingsplanen Vi – de pårørende (2021–2025), som går ut i 2025.

Det gis tilskudd til blant annet informasjonstiltak og veiledning, kompetanseheving og kunnskapsdeling, utviklingsarbeid og andre tiltak i kommunene. Eksempler på prosjekter som har mottatt tilskudd er utvikling av pårørendestrategi i kommunen, utvikling av kommunalt pårørendesenter og utvikling av verktøy for å lage pårørendeundersøkelse. Ordningen er søknadsbasert og rettet mot kommunene. Tiltak kan utvikles i samarbeid med andre aktører. Tilskuddet har hatt en varighet på mer enn fem år.

Det ble foreslått bevilget 11,3 mill. kroner til ordningen i regjeringens budsjettforslag for 2026. Det foreslås samtidig at ordningen i større grad skal være innrettet også mot andre grupper enn eldre.

Tilskuddet oppfyller etter flertallets vurdering ikke kriteriene 2) og 3) for unntak fra rammestyringsprinsippet. Etter flertallets vurdering er det heller ikke godtgjort at vilkåret om at tjenesten skal ha lav dekningsgrad på landsbasis kan anses å være oppfylt. Ordningen har uansett hatt en varighet på mer enn fem år. Utarbeiding og behandling av søknader gir trolig høye administrasjonskostnader i forhold til tilskuddets størrelse. Kommisjonens flertall foreslår i lys av dette at tilskuddet innlemmes i rammetilskuddet. Medlemmet Røsvoll støtter ikke flertallets forslag, se særmerknad under punkt 7.4.6.

Styrket arbeid med forebygging, tidlig oppdagelse, tidlig intervensjon og behandling av spiseforstyrrelser

Formålet med ordningen er å styrke samarbeid, bevissthet, kunnskap og kompetanse i helse- og omsorgstjenestene om forebygging, tidlig oppdagelse, tidlig intervensjon og behandling for personer som strever med mat og kropp. Tilskuddsordningen skal bidra til å bygge opp nødvendig kompetanse i kommunen. Ordningen skal også bidra til å utvikle og styrke samarbeidet mellom ulike helsetjenester i kommunen, og mellom kommuner og spesialisthelsetjenesten. Ordningen er søknadsbasert og rettet mot kommuner og interkommunale selskaper.

Ordningen ble opprettet i 2023 som del av arbeidet med oppfølging av opptrappingsplanen for psykisk helse. Ifølge Helse- og omsorgsdepartementets budsjettforslag for 2026, har tilskuddsmottakerne gitt tilbakemelding om at ordningen har vært avgjørende for å styrke kunnskapen og kompetansen i sin kommune. Det ble foreslått bevilget 11,1 mill. kroner til formålet i regjeringens budsjettforslag for 2026.

Tilskuddet oppfyller etter flertallets vurdering ikke kriteriene 2) og 3) for unntak fra rammestyringsprinsippet. Etter flertallets vurdering er det også uklart om vilkåret om at tjenesten skal ha lav dekningsgrad på landsbasis kan sies å være oppfylt. Helse- og omsorgsdepartementet opplyser i sitt budsjettforslag for 2026 at mange kommuner mangler kompetanse på området, men dette er ikke nærmere underbygget. Utarbeiding og behandling av søknader gir trolig høye administrasjonskostnader i forhold til tilskuddets størrelse. Kommisjonens flertall foreslår at tilskuddet innlemmes i rammetilskuddet. Medlemmet Røsvoll støtter ikke flertallets forslag, se særmerknad under punkt 7.4.6.

Tilskudd til ABC-kampanje for god psykisk helse

ABC-kampanjen for god psykisk helse er en fylkeskommunal tilskuddsordning. Formålet med kampanjen er å øke befolkningens kunnskap om hvordan den kan ivareta og styrke psykisk helse og forebygge psykiske plager gjennom å gjøre noe aktivt, gjøre noe sammen med andre og gjøre noe meningsfylt. Midlene kan benyttes til nødvendige drifts- og tilleggsoppgaver som støtter realisering av ordningens målsetning om å bidra til regional og lokal implementering av ABC-modellen.

Ordningen ble opprettet i 2025, og skal følgeevalueres. Det ble foreslått bevilget 20,3 mill. kroner til ordningen i regjeringens budsjettforslag for 2026. 11 av 15 fylkeskommuner søkte og fikk tilskudd i 2025. Fylkeskommunene har valgt å innrette arbeidet på ulike måter. Noen har satset på bred regional spredning i både kommuner og næringsliv, mens andre har startet med noen få pilotkommuner eller utvalgte målgrupper. Fylkeskommunene som ikke søkte i 2025, har signalisert at de ønsker å søke i 2026.

Tilskuddet oppfyller etter flertallets vurdering ikke kriteriene 2) og 3) for unntak fra rammestyringsprinsippet. Etter flertallets vurdering er det også uklart om vilkåret om at tjenesten skal ha lav dekningsgrad på landsbasis kan sies å være oppfylt. Alle fylkeskommuner med unntak av to søkte og fikk tildelt midler i 2025, og arbeidet er dermed i gang i flertallet av fylkeskommunene. De to siste har varslet at de vil søke midler i 2026. Utarbeiding og behandling av søknader gir trolig høye administrasjonskostnader i forhold til tilskuddets størrelse. Kommisjonens flertall foreslår i lys av dette at tilskuddet innlemmes i rammetilskuddet. Medlemmet Røsvoll støtter ikke flertallets forslag, se særmerknad under punkt 7.4.6.

Sosiale tjenester og tiltak for vanskeligstilte

Gjennom ordningen gis det tilskudd til kommunene for å utvikle de sosiale tjenestene i Nav-kontoret og prosjekter rettet mot sosialt og økonomisk vanskeligstilte. Formålet med ordningen er å stimulere til utvikling av de sosiale tjenestene og tiltak i kommunene etter sosialtjenesteloven. Midlene har vært samlet i en kommunerettet tilskuddsordning siden 2017. Det kan også gis tilskudd til lokale tiltak som inngår i nasjonale forsøk og satsinger.

I 2025 finansierte ordningen 173 lokale utviklingstiltak. I 2026 ble det i regjeringens budsjettforslag foreslått bevilget 207,5 mill. kroner til ordningen. Av dette er en mindre andel knyttet til særskilte forsøk og satsinger som områdesatsinger, forsøk med lokale, arbeidsrettede lavterskeltilbud og forsøk med velferdsobligasjoner.

Hoveddelen av tilskuddet oppfyller etter flertallets vurdering ikke kriteriene 2) og 3) for unntak fra rammestyringsprinsippet. Etter flertallets vurdering er det ikke godtgjort at vilkåret om at tjenesten skal ha lav dekningsgrad på landsbasis kan sies å være oppfylt. Tilskuddet har uansett hatt en varighet på mer enn fem år.

En mindre del av tilskuddet går til særskilte nasjonale forsøk og satsinger. Dette har blant annet omfattet tilskudd til områdesatsingene, arbeid med utvikling og forsøk av lavterskeltilbud, lokale forsøk med effektkontrakter, tilskudd til læringsnettverk, tilskudd til utvikling av samarbeid med frivillige og utprøving av ulike modeller for familiekoordinatorrolle i Nav-kontorene. Dette er tiltak som i større grad virker å være avgrenset til konkrete prosjekter eller forsøk i et mindre antall kommuner eller Nav-kontorer, og som er avgrenset i tid. Det kan derfor argumenteres for at denne delen av tilskuddet oppfyller kriteriene for unntak fra rammestyring.

Kommisjonens flertall foreslår på bakgrunn av dette at tilskuddet, med unntak av den delen av bevilgningen som går til nasjonale forsøk og prosjekter i enkeltkommuner, innlemmes i rammetilskuddet. Kommunene må uansett ivareta sitt ansvar etter sosialtjenesteloven. Medlemmet Røsvoll støtter ikke flertallets forslag, se særmerknad under punkt 7.4.6.

Tilskudd til barnevernsfaglig videreutdanning

Tilskuddsordningen skal bidra til økt bruk av videreutdanningstilbud for ansatte i barnevernet. Det kan søkes om midler til å dekke prioriterte videreutdanninger innenfor barnevernsfag. Dette kan også omfatte masterutdanninger. Arbeidsgiver kan søke tilskudd til å dekke kostnader ved og frigjøre kapasitet til kompetanseheving. Kommuner prioriteres, men også arbeidsgivere i statlige, ideelle og private barnevernsinstitusjoner kan søke tilskudd. Tilskuddsordningen har hatt en varighet på mer enn fem år. Det ble foreslått bevilget 41,2 mill. kroner til ordningen i regjeringens budsjettforslag for 2026.

Tilskuddet oppfyller etter flertallets vurdering ikke kriteriene 2) og 3) for unntak fra rammestyringsprinsippet. Etter flertallets vurdering er det ikke tilstrekkelig godtgjort at vilkåret om at tjenesten skal ha lav dekningsgrad på landsbasis kan sies å være oppfylt. Tilskuddet har også hatt en varighet på mer enn fem år. Kommisjonens flertall foreslår i lys av dette at tilskuddet innlemmes i rammetilskuddet. Medlemmene Røsvoll, Nord, Rudi og Prestbakmo støtter ikke flertallets forslag, se særmerknader under punkt 7.4.6.

Tilskudd til forebygging av radikalisering og voldelig ekstremisme

Formålet med ordningen er å stimulere til kompetanseheving lokalt og utvikling av gode tiltak for å forebygge og behandle utfordringer knyttet til alle typer radikalisering og voldelig ekstremisme. Ordningen er søknadsbasert, og kommuner og fylkeskommuner kan søke. Ordningen har hatt en varighet på mer enn fem år.

I 2024 ble det gitt tilskudd på totalt 11,2 mill. kroner til 54 kommunale prosjekter. Det ble blant annet gitt tilskudd til kompetansehevende tiltak og ressursnettverk, tiltak for å forebygge utenforskap blant barn og unge og tiltak for personer/involverte i ekstreme miljø. Det ble foreslått bevilget om lag 12 mill. kroner til ordningen i regjeringens budsjettforslag for 2026.

Tilskuddet oppfyller etter flertallets vurdering ikke kriteriene 2) og 3) for unntak fra rammestyringsprinsippet. Etter flertallets vurdering er det heller ikke godtgjort at vilkåret om at tjenesten skal ha lav dekningsgrad på landsbasis kan sies å være oppfylt. Ordningen har uansett hatt en varighet på mer enn fem år. Utarbeiding og behandling av søknader gir trolig høye administrasjonskostnader i forhold til tilskuddets størrelse. Kommisjonens flertall foreslår i lys av dette at tilskuddet innlemmes i rammetilskuddet. Medlemmet Røsvoll støtter ikke flertallets forslag, se særmerknad under punkt 7.4.6.

Tilskudd til energitiltak i kommunale bygg

Ordningen skal bidra til energioppgradering av kommunalt eide utleieboliger, omsorgsboliger og sykehjem. Ordningen er søknadsbasert, og retter seg mot kommuner og kommunale foretak. Det ble foreslått bevilget 300 mill. kroner til ordningen i regjeringens budsjettforslag for 2026, med en tilsagnsfullmakt på 150 mill. kroner. Tilskuddet kan dekke inntil 50 prosent av kostnadene ved energieffektiviseringstiltak. Søknader knyttet til utleieboliger blir prioritert.

Ordningen ble etablert i 2023. Det er gitt tilsagn om tilskudd på totalt 377 mill. kroner til nærmere 6 000 boliger. Ordningen har bidratt til at mer enn 100 kommuner har gjennomført energitiltak. I 2024 var det over 50 prosent flere kommuner som søkte om tilskudd enn i 2023. Den samlede energisparingen fra tiltakene det er gitt tilsagn til i 2024 er ifølge Energidepartementet beregnet til 16,6 GWh per år.

Oslo Economics utarbeidet i 2024 en rapport om kommunenes erfaringer med Husbankens tilskudd til energitiltak.75 De vurderer tilskuddsordningen som et effektivt virkemiddel for å redusere energiforbruk og permanent forbedre byggene for de som bor der. De trekker videre fram at tilskuddet har ført til at kommunene gjennomfører større og mer omfattende energioppgraderinger og gjennomfører dem raskere enn de ellers ville gjort. De foreslår samtidig noen endringer, med mål om å gjøre ordningen mer brukervennlig og styrke måloppnåelsen.

Tilskuddet oppfyller etter flertallets vurdering ikke kriteriene 2) og 3) for unntak fra rammestyringsprinsippet. Etter flertallets vurdering er det heller ikke godtgjort at vilkåret om at tjenesten skal ha lav dekningsgrad på landsbasis kan sies å være oppfylt. Dersom energitiltak er lønnsomme, er det grunn til å anta at kommunene vil ha insentiver til å gjennomføre dem uten tilskudd fra staten. Kommisjonens flertall foreslår at tilskuddet innlemmes i rammetilskuddet. Medlemmet Røsvoll støtter ikke flertallets forslag, se særmerknad under punkt 7.4.6.

Tilskudd til veterinærdekning

Tilskuddet skal bidra til tilfredsstillende tilgang på tjenester fra dyrehelsepersonell.76 Hoveddelen av tilskuddet går til klinisk veterinærvakt utenom ordinær arbeidstid. Det er også satt av midler til kostnader med å administrere veterinærvakt for kommunene. Tilskuddet fordeles av Landbruksdirektoratet til fastsatte vaktdistrikter. En mindre andel av midlene benyttes til stimuleringstiltak for å bidra til tilfredsstillende tilgang på tjenester fra dyrehelsepersonell i næringssvake distrikter. Det legges til grunn at om lag en fjerdedel av kommunene oppfyller kriteriene for å søke om midler fra denne delen av ordningen. Av disse midlene foreslås deler satt av til å følge opp tiltak som kan gi bedre tilgang til veterinærtjenester i distriktene, som oppfølging av en arbeidsgrupperapport fra 2023.

I 2026 ble det i regjeringens budsjettforslag foreslått bevilget 207 mill. kroner til tilskuddsordningen. Ordningen har hatt en varighet på mer enn fem år.

Tilskuddet oppfyller etter flertallets vurdering ikke kriteriene 2) og 3) for unntak fra rammestyringsprinsippet. Etter flertallets vurdering er det heller ikke godtgjort at vilkåret om at tjenesten skal ha lav dekningsgrad på landsbasis kan sies å være oppfylt.

Hoveddelen av tilskuddet er vakttilskuddet, som tildeles fastsatte vaktdistrikter som omfatter alle landets kommuner. Denne delen av tilskuddet er dermed ikke avgrenset til å gjelde enkelte kommuner eller områder. Kommunene har et lovpålagt ansvar for å sørge for tilfredsstillende tilgang på tjenester fra dyrehelsepersonell, og for å organisere en klinisk veterinærvakt utenom ordinær arbeidstid.

Tilskuddet finansierer dermed utgifter til en lovpålagt oppgave alle kommuner har. Øremerkede midler til en lovpålagt oppgave innebærer en form for dobbel virkemiddelbruk som medfører et lite effektivt styringssystem. Flertallet erkjenner at kostnadene for å tilby tjenesten vil kunne variere betydelig mellom kommuner. Ufrivillige kostnadsulemper hensyntas imidlertid også gjennom inntektssystemets utgiftsutjevning, og er ikke et tilstrekkelig argument for å bruke øremerking. I tillegg til dette er det i inntektssystemet flere tilskudd begrunnet med ulike distrikts- og regionalpolitiske målsetninger. Tilskuddsordningen har også bestått over lang tid.

En mindre del av tilskuddet går til stimuleringsmidler, som om lag en fjerdedel av kommunene oppfyller kriteriene for å søke om midler fra. Dette utgjør imidlertid en liten del av den totale ordningen.

Kommisjonens flertall foreslår på bakgrunn av dette at tilskuddet innlemmes i rammetilskuddet. Medlemmene Røsvoll, Ottervik og Prestbakmo støtter ikke flertallets forslag, se særmerknader under punkt 7.4.6.

Tilskudd til tryggere skoleveier og nærmiljøer

Formålet med ordningen er å bedre trafikksikkerheten for barn og unge gjennom å stimulere til lokalt arbeid for tryggere skoleveier og nærmiljøer.77 Kommuner og fylkeskommuner kan søke om tilskudd. Det vil tilstrebes en geografisk fordeling av midlene. Ordningen ble opprettet i 2022. Det ble foreslått bevilget 41,5 mill. kroner til ordningen i regjeringens budsjettforslag for 2026, med en tilsagnsfullmakt på 20 mill. kroner.

Tilskuddet oppfyller etter flertallets vurdering ikke kriteriene 2) og 3) for unntak fra rammestyringsprinsippet. Etter flertallets vurdering er det heller ikke godtgjort at vilkåret om at tjenesten skal ha lav dekningsgrad på landsbasis kan sies å være oppfylt. Ved utgangen av 2026 har ordningen hatt en varighet på om lag fem år. Kommisjonens flertall foreslår at tilskuddet innlemmes i rammetilskuddet. Medlemmet Røsvoll støtter ikke flertallets forslag, se særmerknad under punkt 7.4.6.

7.5 Sammenslåing av tilskudd på natur- og klimafeltet

Over Klima- og miljødepartementets budsjett gis det tilskudd til tiltak og planlegging for natur i kommunene, tilskudd til klimatiltak og tilskudd til klimatilpasning. Tilskuddene er i dag tre separate ordninger. Kommisjonen anbefaler at ordningene slås sammen til én, større tilskuddsordning.

7.5.1 Beskrivelse av tilskuddsordningene

Det gis i dag øremerkede tilskudd over tre ordninger på Klima- og miljødepartementets budsjett knyttet til arbeid med natur og klima i kommunesektoren. Disse beskrives nærmere nedenfor. Beskrivelsen er basert på regjeringens budsjettforslag for 2026, og hensyntar ikke endringer som følge av Stortingets behandling. Blant annet ble bevilgningene til ordningene Natursats og Klimasats økt gjennom Stortingets behandling sammenlignet med regjeringens budsjettforslag.

Natursats

Formålet med ordningen er å styrke den kommunale naturforvaltningen. Midlene skal gi støtte til kommuner i arbeidet med å ivareta naturmangfold i sin arealplanlegging og til gjennomføring av tiltak som bedrer ivaretakelsen av naturmangfoldet i kommuner. Det kan søkes om midler til å utarbeide en egen kommunedelplan for naturmangfold, til revisjon av tidligere vedtatt kommunedelplan eller til å gå gjennom eldre arealplaner for å på en bedre måte ivareta naturverdiene. Det kan også søkes om midler til lokale tiltak som forbedrer tilstanden i naturen, og til andre tiltak i kommuner som ønsker å bli arealnøytrale.

Ordningen ble opprettet som oppfølging av Meld. St. 14 (2015–2016) Natur for livet – Norsk handlingsplan for naturmangfold. Det ble foreslått en bevilgning til formålet på 114,8 mill. kroner i regjeringens budsjettforslag for 2026. Videre ble det foreslått en tilsagnsfullmakt på 30 mill. kroner for å dekke nye og gamle tilsagn som ikke blir utbetalte i 2026.

Klimasats

Formålet med ordningen er å fremme klimatiltak ved å støtte prosjekter som bidrar til reduksjon i utslipp av klimagasser og omstilling til lavutslippssamfunnet. Det kan søkes om støtte for å dekke deler av kostnaden til ulike klimaprosjekter.

Ordningen ble opprettet i 2016, og var ment å være midlertidig med en varighet på minst fem år. Ordningen har imidlertid blitt videreført for ett år av gangen, og i Klimameldingen er det varslet at ordningen skal videreføres til 2030.78

For 2026 ble det i regjeringens budsjettforslag foreslått en ramme for nye tilsagn under ordningen på 108,1 mill. kroner. Det ble foreslått en bevilgning til ordningen på 239,3 mill. kroner til å dekke forventede utbetalinger av tidligere gitte tilsagn.

Klimatilpasning

Ordningen skal fremme arbeidet med klimatilpasning i kommuner og fylkeskommuner ved å bidra til å øke kunnskapen om hvordan klimaendringene rammer dem, og om hvilke tiltak som må settes i verk for å måle klimaendringene. Dette omfatter kunnskap om hvordan klimaendringene kan påvirke kommunenes og fylkeskommunenes ansvarsområder, og utredninger om konkrete klimatilpasningstiltak. Det kan søkes om midler til kunnskapsoppbygging og utredning av konkrete tilpasningstiltak. Midlene kan ikke brukes til å gjennomføre fysiske klimatilpasningstiltak. Ordningen ble opprettet i 2015.

Det ble foreslått en bevilgning til ordningen på 11,4 mill. kroner i regjeringens budsjettforslag for 2026.

7.5.2 Hvordan ordningene virker

Klima- og miljødepartementet rapporterer i Prop. 1 S på resultater av ordningene. En oppsummering av dette følger nedenfor.79 I tillegg innebærer ordningene forvaltningskostnader i både kommune og stat, knyttet til både søknad og rapportering.

Natursats

Det kom inn til sammen 309 søknader om tilskudd over ordningen i 2024. Til sammen ble det innvilget tilskudd til 182 søknader, mens 127 søknader ble avslått. Innvilgede søknader fordelte seg med 45 tilskudd til å lage kommunedelplan for naturmangfold, 3 tilskudd til å revidere eksisterende kommunedelplan for naturmangfold, 65 tilskudd til revisjon av eldre arealplaner og 69 tilskudd til gjennomføring av lokale naturmangfoldstiltak. Det ble til sammen tildelt tilskudd på 60,2 mill. kroner.

Tilskuddsordningen bidrar ifølge Klima- og miljødepartementet til et bedre kunnskapsgrunnlag og økt politisk bevissthet om natur i kommunene, både blant administrasjonen, innbyggerne, næringsliv og politisk ledelse. Ordningen bidrar ifølge Klima- og miljødepartementet også til at det blir gjennomført konkrete tiltak som direkte bidrar til å ivareta eller fremme tilstanden til naturen i kommunene.

Klimasats

I 2024 mottok Miljødirektoratet 407 søknader, som beløp seg til 712 mill. kroner. Det ble tildelt 281,7 mill. kroner til 236 ulike prosjekter. Totalt 164 søknader ble avslått. Det ble blant annet tildelt midler til byggeprosjekter, tiltak for å styrke klimahensynet i arealplanleggingen og prosjekter for forbedret behandling av avfall.

Miljødirektoratet har tallfestet forventede utslippskutt for 68 av prosjektene som fikk støtte i 2024. Disse ventes å bidra til en klimagassreduksjon på minst 47 000 tonn CO₂-ekvivalenter fram til og med 2030. Eksempler på prosjekter det er mulig å tallfeste effekten av, er utslippsfrie byggeplasser og tiltak for redusert matsvinn. I tillegg kommer effekter fra øvrige prosjekter. Ifølge Klima- og miljødepartementet bidrar nærmest alle prosjekter i middels eller stor grad til omstilling til lavutslippssamfunnet.

Klimatilpasning

I 2024 ble det sendt inn 56 søknader på totalt 28,8 mill. kroner på ordningen. Av disse fikk 13 prosjekter til sammen 6,4 mill. kroner i støtte. Totalt 43 søknader fikk avslag. Midlene ble fordelt mellom små og store kommuner i hele landet, og det var stor bredde i søknadene som fikk støtte. Det ble gitt støtte til blant annet å lage klimasårbarhetsanalyser, og til søknader som omhandler flom, overvann og naturbaserte løsninger.

Ordningen bidrar ifølge Klima- og miljødepartementet til at kommunene får økt mulighet til å utvikle sin kunnskap og kompetanse om hvordan klimaendringene berører kommunen og hva de må gjøre for å møte utfordringene dette medfører. Tilskuddet vil ifølge Klima- og miljødepartementet i mange tilfeller være utløsende for aktivitet, spesielt i små og mellomstore kommuner.

7.5.3 Kommisjonens vurdering av ordningene

Hovedregelen for finansiering av kommunesektoren er rammefinansiering. Øremerkede tilskudd til kommunesektoren har flere uheldige konsekvenser, og bruken bør begrenses. Øremerkede tilskudd som ikke oppfyller kriteriene for unntak fra rammefinansiering, bør etter kommisjonens vurdering som hovedregel innlemmes. Det vises til nærmere omtale og vurdering av bruk av øremerkede tilskudd under punkt 7.4.

Kommisjonen har vurdert ulike alternative løsninger for tilskuddsordningene på Klima- og miljødepartementets budsjett. Kommisjonen har vurdert om tilskuddene bør innlemmes i kommunesektorens rammetilskudd, med utgangspunkt i kriteriene for unntak fra rammefinansiering beskrevet under punkt 7.4.4.

Ordningene gjelder ikke tjenester som bare er aktuelle i avgrensede geografiske områder eller i et avgrenset tidsrom, som kun skal gis til noen kommuner eller fylkeskommuner, ellers som kun gjelder visse grupper av innbyggere. Selv om de finansierer avgrensede prosjekter og tiltak i den enkelte kommune, kan ordningene etter kommisjonens vurdering heller ikke sies å oppfylle kriteriet om unntak begrunnet med finansiering av tidsavgrensede forsøk og prosjekter i enkelte kommuner.

Det gjenstår da vurdering opp mot kriteriet om at det er et sterkt ønske om å bygge ut en tjeneste som har lav dekningsgrad på landsbasis. Hvorvidt dette er tilfelle i dag, er vanskelig å vurdere med utgangspunkt i informasjonen som er tilgjengelig i Klima- og miljødepartementets budsjettproposisjon. Generalistkommuneutvalgets analyse av grad av lovoppfyllelse, viser imidlertid at kommunenes lovoppfyllelse er lavest på oppgaver knyttet til samfunnsutviklerrollen, som arbeidet med natur og klima er en del av.

Det er flere faktorer som kan bidra til at arbeid på klima- og miljøområdet i for liten grad prioriteres i kommunesektoren. I et vedlegg til denne utredningen, drøfter Vabo og Borge eksterne virkninger som begrunnelse for statlig styring. Området klima og natur er et eksempel på et område der tiltak vil kunne ha betydelige eksterne virkninger for samfunnet som helhet. Kommunene står ofte i krevende vurderinger der hensyn til blant annet samfunnsutvikling og næringsutvikling må veies opp mot hensyn til klima og natur. Det å eksempelvis tilrettelegge for utbygging vil kunne påføre naturen og samfunnet betydelige kostnader som kommunen ikke nødvendigvis har full oversikt over, eller hensyntar og vektlegger i tilstrekkelig grad. Det vil eksempelvis kunne være et avvik i tidsperspektiv, der den økonomiske gevinsten ved utbygging vil komme umiddelbart mens kostnaden for klima og natur først kommer på lang sikt. Resultatet av disse mekanismene kan være at kommunene prioriterer klima og natur lavere enn det som ville regnes som samfunnsøkonomisk lønnsomt.

På dette området kan altså eksterne virkninger være en begrunnelse for et visst omfang av statlig styring. Samtidig er området underlagt mindre grad av regulering og styring gjennom juridiske virkemidler sammenlignet med eksempelvis de store velferdstjenesteområdene. Kommisjonen anbefaler i lys av dette ikke innlemming av tilskuddene i rammetilskuddet på nåværende tidspunkt.

Kommisjonen mener imidlertid det bør vurderes andre forenklinger på området. De tre tilskuddsordningene dekker tilknyttede tema og formål, og det kan ofte være en nær sammenheng mellom natur- og klimatiltak. Det å kunne se ordningene i sammenheng i større grad, vil kunne legge bedre til rette for at det er de beste og mest effektive tiltakene som blir prioritert. Det vil også lette søknads- og rapporteringsbyrden både for staten og kommunesektoren. Større og mer fleksible ordninger kan også gi økt handlingsrom til kommunene.

7.5.4 Beskrivelse av kommisjonens forslag til endring

Kommisjonen anbefaler at de tre tilskuddsordningene til natursats, klimasats og klimatilpasning slås sammen til én større øremerket tilskuddsordning. Dette kan eksempelvis gjøres etter modell for programfinansiering for forebyggende innsats rettet mot barn og unge. Det bør samtidig vurderes forenklinger som gir kommunesektoren større handlingsrom i bruken av midler fra ordningen.

7.5.5 Konsekvenser av kommisjonens forslag

Kommisjonens anbefaling innebærer i utgangspunkt en mindre omlegging, og antas å ha begrensede konsekvenser. Tiltaket vil kunne innebære en noe lavere søknads- og rapporteringsbyrde, særlig for kommuner som eventuelt ville søkt på flere av ordningene. Avhengig av hvordan den nye ordningen utformes, vil tiltaket også kunne medføre noe økt handlingsrom for kommunesektoren i bruken av midlene. Tiltaket vil også legge bedre til rette for at det er de beste tiltakene og prosjektene som prioriteres, på tvers av områdene som dekkes av dagens tilskuddsordninger.

7.6 Heve beløpsgrensen for krav til rapportering på øremerkede tilskudd

Det stilles ofte krav til at kommunene må rapportere på bruk av øremerkede tilskudd. Det følger av økonomiregelverket at krav til rapportering som hovedregel skal frafalles for øremerkede tilskudd som utgjør mindre enn 100 000 kroner for tilskuddsmottakeren. Kommisjonen foreslår at denne grensen heves til 500 000 kroner.

7.6.1 Beskrivelse av reguleringen

Gjennom bevilgningsreglementet og reglementet for økonomistyring i staten (økonomiregelverket) stilles det krav om at departementene skal rapportere til Stortinget om oppnådde resultater og måloppnåelse for bevilgningene. Rapportering fra tilskuddsmottakere er en kilde til informasjon for å kunne oppfylle disse kravene. Departementene kan også bruke andre kilder, som statistikk og evalueringer.

Det følger av økonomiregelverkets punkt 6.3.6 at tilskuddsforvalterne, med utgangspunkt i fastsatte kriterier for måloppnåelse, skal innhente informasjon fra tilskuddsmottakere eller andre kilder som gjør det mulig å vurdere graden av måloppnåelse for ordningen.80 Det følger videre at kravene til rapportering ikke skal gis større omfang enn at de står i rimelig forhold til tilskuddet. Departementene og tilskuddsforvalterne må med utgangspunkt i dette vurdere hvilken rapportering det er behov for. Hva tilskuddsmottakerne må rapportere på for den enkelte tilskuddsordning, vil derfor variere på tvers av ordninger.

I regelverkets punkt 6.4.1 er det angitt unntak fra bestemmelsene om rapportering for tilskudd til kommuner og fylkeskommuner. Her framgår det at For øremerkede tilskudd som utgjør mindre enn 100 000 kroner for tilskuddsmottakeren (kommunen eller fylkeskommunen), skal imidlertid krav til rapportering fra mottakeren som hovedregel frafalles. Grensen på 100 000 kroner har ligget fast siden 2003.

7.6.2 Hvordan reguleringen virker

Formålet med rapporteringskrav for øremerkede tilskudd er blant annet at tilskuddsforvalter, departement og Storting skal kunne føre kontroll med at midlene benyttes i tråd med Stortingets intensjon og vedtak. Rapporteringen er også viktig for å vurdere måloppnåelse og resultater av ordningene, og som grunnlag for å vurdere om ordninger bør videreføres, justeres eller avvikles.

Samtidig medfører krav til rapportering ressursbruk for både kommuner og stat. Omfanget på dette er vanskelig å anslå. I områdegjennomgangen av øremerkede tilskudd til kommunesektoren, ble forvaltningskostnadene i staten og kommunesektoren knyttet til søknad og rapportering anslått til å utgjøre minst 2,7 prosent av det samlede tilskuddsbeløpet.81

Det finnes lite tilgjengelig informasjon om hvor mange tilskuddsutbetalinger som i dag berøres av hovedregelen om å frafalle krav om rapportering. Det er dermed vanskelig å anslå hvor stor betydning unntaksbestemmelsen har. Det at grensen har ligget fast over lang tid, har imidlertid medført at rapporteringskravene i praksis har blitt skjerpet gradvis over flere år.

Dette har blant annet blitt påpekt av Menon Economics, som i en rapport fra 2024 foreslår å heve grensen til 200 000 kroner, og at også ytterligere heving bør vurderes.82 Menon peker på at små tilskuddsbeløp i kombinasjon med rapporteringskrav, gjør det mindre attraktivt å søke på ordningene. De peker videre på at det er grunn til å tro kommuner med lavt økonomisk handlingsrom og lite kapasitet har lavere tilbøyelighet til å søke på slike ordninger. Menon begrunner derfor anbefalingen med å unngå at øremerkede tilskuddsordninger forsterker skjevheter mellom kommuner.

7.6.3 Kommisjonens vurdering av reguleringen

Rapporteringskravene har i praksis blitt skjerpet over tid, uten at kommisjonen kan se at det er gode grunner for dette. Rapportering er ressurskrevende for både stat og kommune, og binder opp personellressurser. Ved utforming av rapporteringskrav må statens behov for kontroll veies opp mot ulempene rapportering medfører i form av ressursbruk. Etter kommisjonens vurdering bør det i denne avveiningen legges større vekt på hensynet til effektiv ressursbruk enn det som er tilfellet i dag.

Midler til kommunesektoren vil uansett være underlagt lokale mekanismer for rapportering og kontroll i den enkelte kommune. Den enkelte tilskuddsforvalter har også mulighet til å stille krav til rapportering for beløp under unntaksgrensen dersom det er særskilte behov for det for enkelte tilskuddsordninger.

7.6.4 Beskrivelse av kommisjonens forslag til endring

Etter en samlet vurdering foreslår kommisjonen at dagens grense for når krav til rapportering som hovedregel skal frafalles, økes fra 100 000 til 500 000. Kommisjonen legger da avgjørende vekt på hensynet til effektiv ressursbruk og god bruk av personell, særlig i kommunesektoren.

7.6.5 Konsekvenser av kommisjonens forslag

Forslaget vil bidra til forenklinger for både statlig og kommunal forvaltning, ved at flere tilskuddsutbetalinger vil kunne omfattes av unntaksbestemmelsen i økonomiregelverket. Dette legger til rette for mer effektiv ressursbruk, og kan frigjøre personellressurser til andre formål i sektoren. Hvor mange flere tilskuddsutbetalinger det da vil kunne gis unntak fra krav om rapportering for, har ikke kommisjonen grunnlag for å anslå.

Tiltaket vil isolert sett kunne medføre redusert kontroll med om midlene blir brukt i tråd med forutsetningene for tildelingen, og gi et dårligere grunnlag for å vurdere måloppnåelse og resultater av ordningene. Tiltaket medfører dermed økt risiko for at øremerkede tilskudd ikke blir brukt i tråd med tilskuddets formål. På den andre siden har det offentlige generelt innsyn i hvordan midler i kommunesektoren benyttes, og midlene vil fortsatt være underlagt demokratisk kontroll i den enkelte kommune. Dette kan bidra til å redusere denne risikoen og de negative konsekvensene noe. Den enkelte tilskuddsforvalter vil også fortsatt kunne stille rapporteringskrav også for utbetalinger under grensen, dersom dette vurderes som nødvendig.

Kommisjonen mener som følge av dette at det er rimelig å anta at de negative konsekvensene vil være begrensede, og at disse mer enn oppveies av den positive effekten i form av redusert ressursbruk.

7.7 Avvikle grunnskoletilskuddet i inntektssystemet

Rammefinansiering skal styrke det lokale selvstyret gjennom å gi kommunene handlingsrom til å håndtere lokale utfordringer og behov. Et viktig mål med inntektssystemet er at det ikke skal gi insentiver til kommunene om å innrette seg på en bestemt måte, og kommunene skal derfor få midler uavhengig av hvordan de velger å organisere tjenestetilbudet.

I 2022 ble det innført et eget grunnskoletilskudd innenfor inntektssystemet, der kommunene får tilskudd etter antall grunnskoler i kommunen. Å fordele midler etter antall skoler i kommunen legger føringer for hvordan kommunene bør organisere skolestrukturen. Dette bryter klart med prinsippet om å fordele rammetilskuddet etter objektive kriterier. Kommisjonen foreslår å avvikle tilskuddet og at midlene fordeles etter de ordinære kriteriene i inntektssystemet.

7.7.1 Beskrivelse av tilskuddet

Bakgrunn og formål

Inntektssystemet består av flere elementer, blant annet en utgiftsutjevning som skal kompensere kommunene for ufrivillige variasjoner i utgiftsbehovet, en utjevning av skatteinntekter og ulike regionalpolitisk begrunnede tilskudd.

Størstedelen av kommunenes rammetilskudd fordeles i utgiftsutjevningen gjennom faste, objektive kriterier som forklarer hvorfor det er forskjeller i kommunenes utgiftsbehov. Målet med kriteriene er at de skal fange opp bakenforliggende faktorer som indirekte påvirker kommunenes kostnader ved å produsere tjenestene (som bosettingsmønster og kommunestørrelse) og størrelsen på innbyggernes underliggende etterspørsel etter kommunale tjenester (som alderssammensetningen i befolkningen og sosioøkonomiske forhold). Kriteriene skal som hovedregel være mest mulig objektive, i den forstand at de ikke kan påvirkes av kommunenes egne disposisjoner.

Innenfor rammetilskuddet finnes det også midler som blir gitt med en særskilt fordeling, det vil si etter andre kriterier enn kriteriene i utgiftsutjevningen. Dette gjelder blant annet finansiering av oppgaver som kun et fåtall kommuner har, eller oppgaver der det er vanskelig å finne en god fordeling av midler ved hjelp av de ordinære kriteriene. Midler som ikke gjelder et lite antall kommuner, bør i hovedsak gis særskilt i en begrenset periode, jf. veilederen for statlig styring av kommunesektoren.83 Alternativet til slik særskilt fordeling innenfor rammetilskuddet vil ofte være et eget øremerket tilskudd. Forskjellen er at midler fordelt gjennom rammetilskuddet kan kommunene disponere fritt, i motsetning til øremerkede tilskudd som er bundet til gitte formål.

I 2026 er det tolv saker i inntektssystemet for kommunene som er gitt en særskilt fordeling. Samlet utgjør disse sakene om lag 6 mrd. kroner.84

I 2022 ble det innført et tilskudd til kommunene som gis med særskilt fordeling basert på antall grunnskoler i kommunen. Dette tilskuddet har blitt videreført i inntektssystemet siden innføringen, også i det nye inntektssystemet som trådte i kraft fra 2025. I Prop. 102 S (2023–2024) Kommuneproposisjonen 2025, ble videreføringen begrunnet med at tilskuddet er et viktig signal om verdien av en desentralisert skolestruktur og et sentralt virkemiddel for å sikre tjenester nær folk.85

Omfang og utvikling

Grunnskoletilskuddet ble opprinnelig innført som et tilskudd på 500 000 kroner per kommunale grunnskole i kommunen. Siden 2022 har satsen blitt prisjustert årlig, og i 2026 er den på 583 234 kroner per grunnskole. Med om lag 2 400 grunnskoler i Norge utgjør tilskuddet samlet om lag 1,4 mrd. kroner i 2026.

7.7.2 Hvordan reguleringen virker

En kommune med høyt antall skoler vil få et høyere kronebeløp i grunnskoletilskudd enn en kommune med et lavt antall skoler. Hoveddelen av rammetilskuddet, innbyggertilskuddet, er i utgangspunktet fordelt med et likt beløp per innbygger og justert for utgiftsbehov etter utgiftsutjevningens ordinære kriterier. Siden midlene til grunnskoletilskuddet fordeles i inntektssystemet, finansieres de gjennom en omfordeling mellom kommunene. Kommuner med høyt antall grunnskoler per innbygger og lavt utgiftsbehov kom dermed best ut av å innføre tilskuddet. Hovedtendensen er at små kommuner mottar mer gjennom grunnskoletilskuddet enn de ville fått med en fordeling etter ordinære kriterier, mens det motsatte er tilfellet for større kommuner. Innføringen av tilskuddet har blitt begrunnet med et ønske om å gi kommunene insentiver til å satse på en desentralisert skolestruktur. Det har siden innføring ikke blitt gjort en evaluering av om tilskuddet fungerer etter hensikten.

7.7.3 Kommisjonens vurdering av reguleringen

Inntektssystemutvalget anbefalte å avvikle grunnskoletilskuddet, noe som ble støttet av KS og et flertall av kommunene som hadde merknader til forslaget i høringsrunden.86 Kommisjonen er enig med Inntektssystemutvalget og KS, og mener at grunnskoletilskuddet bryter med viktige prinsipper for inntektssystemet og veilederen for statlig styring av kommunesektoren.87

For det første vil kommisjonen peke på at inntektssystemet bør være minst mulig insentivbasert og mest mulig basert på objektive kriterier. Når kommunene får mer penger desto flere skoler de har, griper sentrale myndigheter direkte inn i kommunens vurderinger av skolestrukturen og legger føringer på de lokale prioriteringene. Kommunenes inntekter bør ikke avhenge av hvordan de organiserer tjenestetilbudet, og kommuner bør ikke tape penger på å legge ned skoler. Denne typen tilskudd kan svekke kommunenes insentiver til effektiv drift og organisering av tjenestetilbudet. Særlig nå, som mange kommuner står overfor et stort omstillingsbehov, bør tilskudd som begrenser det reelle lokale handlingsrommet unngås.

Videre er formålet med grunnskoletilskuddet å sette kommuner i stand til å opprettholde en desentralisert skolestruktur. Begrunnelsen viser til at det er kostnadskrevende å opprettholde spredt skolestruktur i kommuner med spredt bosettingsmønster. Inntektssystemet inneholder kriterier som tar hensyn til dette. Disse kriteriene er basert på faglige analyser av hva som påvirker utgiftsvariasjonen mellom kommunene, og skal kompensere kommunene fullt ut for ufrivillige kostnadsforskjeller knyttet til innbyggernes reiseavstand. Kommisjonen vil peke på at grunnskoletilskuddet gis på toppen av den faglig baserte omfordelingen i inntektssystemet, som allerede fanger opp de samme kostnadsulempene som grunnskoletilskuddet er begrunnet med. Det finnes heller ikke dokumentasjon som viser at tilskuddet fungerer etter hensikten, ved at det fører til at færre skoler legges ned.

De frie inntektene skal i utgangspunktet fordeles etter de ordinære kriteriene i inntektssystemet, jf. veilederen for statlig styring av kommuner og fylkeskommuner. Dette sikrer at de frie inntektene fordeles etter objektive kriterier som oppdateres årlig. Veilederen peker på flere ulemper ved særskilt fordeling av midler i inntektssystemet. I henhold til veilederen bør særskilt fordeling begrenses i omfang og kun skje unntaksvis, blant annet fordi det kan oppfattes som et signal fra staten om hvordan kommunene skal prioritere sine frie inntekter. Veilederen understreker videre at en særskilt fordeling ikke er en varig løsning, og at perioden midlene skal gis med en særskilt fordeling vanligvis bør avgrenses. Etter kommisjonens vurdering er dette gode kriterier for å vurdere hvilke saker som bør gis særskilt fordeling, som grunnskoletilskuddet ikke oppfyller.

7.7.4 Forslag til endring

Kommisjonen har lagt til grunn viktige prinsipper for inntektssystemet for vurderingen, som at kommunenes rammetilskudd skal fordeles gjennom faste, objektive kriterier og kun unntaksvis eller i en avgrenset periode gis en særskilt fordeling. Grunnskoletilskuddet bryter med disse kriteriene, og kommisjonen foreslår at tilskuddet avvikles og heller fordeles etter inntektssystemets ordinære kriterier. Dette innebærer at de om lag 1,4 mrd. kronene tilskuddet utgjør, gis en annen fordeling enn i dag, og at kommunene kan prioritere bruken av disse midlene uten føringer.

7.7.5 Konsekvenser av kommisjonens forslag

Som en konsekvens av forslaget vil en større del av rammetilskuddet fordeles etter de objektive kriteriene i inntektssystemets utgiftsutjevning. Kommuner med høyt utgiftsbehov og lavt antall grunnskoler sett i forhold til innbyggertall vil få økte inntekter ved avvikling. Kommuner med lavt utgiftsbehov og høyt antall grunnskoler sett i forhold til innbyggertall vil få størst reduksjon som følge av forslaget. Kommisjonen har regnet anslag på anslag for fordelingsvirkningene ved å avvikle tilskuddet. I snitt vil store kommuner komme godt ut av forslaget, mens små kommuner vil få reduserte inntekter. Kommunene som får reduserte inntekter som følge av forslaget, har imidlertid i snitt samlede inntekter over landsgjennomsnittet, og kommunene som får størst reduksjon per innbygger har spesielt høye inntekter. I snitt har kommunene som får økte inntekter av forslaget inntekter under landsgjennomsnittet. Forslaget gir derfor en jevnere inntektsfordeling mellom kommunene.

Sammenlignet med sektorens samlede inntekter, utgjør grunnskoletilskuddet en marginal andel. Dette tilsier isolert sett at konsekvensene av fordelingsvirkningene på kommunenes økonomiske situasjon vil være begrenset. Likevel viser anslag på fordelingsvirkninger at om lag 30 kommuner vil tape 500 kroner per innbygger eller mer på å avvikle grunnskoletilskuddet.

I utgangspunktet omfattes ikke saker med særskilt fordeling av inntektsgarantiordningen i inntektssystemet. Begrunnelsen er at det i disse fordelingene kan tas hensyn til årlige endringer hvis det er ønskelig å redusere svingninger. Grunnskoletilskuddet har i prinsippet karakter av et fast tilskudd, fordi beregningen er basert på stabile kriterier og fordi det ikke er angitt noen tidsbegrensning. Dette gjør at tilskuddet er lite fleksibelt for justeringer og i sin karakter kan minne mer om et øremerket tilskudd. Kommisjonen anbefaler at endringer i grunnskoletilskuddet behandles på samme måte som for øremerkede tilskudd. Dette innebærer at endringene omfattes av inntektsgarantiordningen.

Hvordan tjenestetilbudet eventuelt vil påvirkes for kommuner som får lavere eller høyere inntekter, vil være avhengig av hvilke prioriteringer som gjøres lokalt. Det kan tenkes at de kommunene som får reduserte inntekter gjennom en avvikling av grunnskoletilskuddet, men som relativt sett har høye inntekter i dag, prioriterer å nedjustere tjenestetilbudet til innbyggerne. Tilsvarende kan det tenkes at kommunene som får økte inntekter, men som relativt sett har lave inntekter i dag, får mulighet til å oppjustere tjenestetilbudet.

7.8 Forenkling i Husbankens investeringstilskudd til omsorgsboliger og sykehjem

Investeringstilskuddet til omsorgsboliger og sykehjem er et søknadsbasert tilskudd, som ble opprettet i 2008. Formålet med tilskuddet er å stimulere kommunene til å fornye og øke tilbudet av plasser i sykehjem og omsorgsboliger for personer som har behov for helse- og omsorgstjenester hele døgnet, uavhengig av alder, diagnose og funksjonshemming. Kommunen har ansvaret for hvordan tjenestene organiseres, og tjenestetilbudet skal være i henhold til lov om kommunale helse- og omsorgstjenester. Loven har bestemmelser om helse- og omsorgstjenester som tilbys av kommunene eller private som har avtale med kommunen.

7.8.1 Beskrivelse av tilskuddsordningen

Tilskuddet reguleres gjennom forskrift om investeringstilskudd til omsorgsboliger og sykehjemsplasser fra Husbanken88 og retningslinjer for investeringstilskuddet.89 Tilskuddet dekker om lag 50 prosent av kommunens utgifter til omsorgsboliger og sykehjemsplasser. I retningslinjene stilles det en rekke krav til kommunens bruk av tilskuddet, herunder at kommunen i planleggingen tar hensyn til prinsippene om normalisering og integrering av brukere. Det innebærer at det blant annet stilles krav til at omsorgsboliger ikke skal ha institusjonsliknende preg, bør plasseres i ordinære og gode bomiljø, ikke bør være for mange, og at brukergrupper ikke må bli samlokalisert på en uheldig måte.

Tilskuddet kan gis til oppføring, kjøp, ombygging, utbedring, leie eller annen fremskaffelse av ulike typer pleie- og omsorgsplasser, øke kapasiteten av og fornye eksisterende sykehjemsplasser og omsorgsboliger. Retningslinjene har detaljerte utmålingsregler og krav til hva midlene kan gå til, blant annet om søkerkommunen har tilfredsstillende lokalt produksjonskjøkken.

I årene 2017 til 2022 ga Husbanken en del av tilskuddet med vilkår om netto tilvekst. Med netto tilvekst menes at det totale antallet heldøgns omsorgsplasser øker. Vilkårene innebar krav om at kommunen opprettholdt økningen i omsorgsplasser som prosjektet ga i 10 år fra søknadstidspunktet. Kommuner som mottok tilskudd, kunne ikke avvikle eksisterende plasser samtidig som nye tilskuddsfinansierte plasser ble tatt i bruk. Et slikt krav reduserer isolert sett kommunenes frihet til å prioritere mellom rehabilitering av eksisterende plasser eller netto nybygging, ut fra lokale behov. Vilkåret ble fjernet fra 2023.90 Regjeringen har i Prop. 1 S (2025–2026) for Helse- og omsorgsdepartementet foreslått å gjeninnføre kravet om at deler av tilsagnsrammen for investeringstilskudd til heldøgns omsorgsplasser skal forbeholdes tilskudd til netto tilvekst av slike plasser.

I 2022 ble det i retningslinjene innført nye plankrav. Plankravene ble innført for å fremme bærekraftige løsninger og sikre at kommunens behov for heldøgns omsorgsplasser blir begrunnet. Hensikten er å unngå at kommuner, som får deler av bygningsmassen delfinansiert av staten, etterspør mer enn det faktiske behovet. I tråd med de nye plankravene må kommunene dokumentere en kunnskapsbasert og langsiktig behovsvurdering for de aktuelle tiltakene rettet mot ulike målgrupper for å få tilskudd. Dette inkluderer blant annet å beskrive dagens bo- og tjenestetilbud, brukermedvirkning og hvordan investeringer og drift er ivaretatt i det årlige budsjettet og økonomiplan.91

7.8.2 Hvordan reguleringen virker

En evaluering av plankravene som ble innført i 2022, tyder på at disse møter formålet ved å bidra til bærekraftige løsninger. 44 prosent av kommunene som har søkt om investeringstilskudd både før og etter innføring av plankravet, rapporterte at kravet har gitt et bedre beslutningsgrunnlag enn ved tidligere søknader. Kommuner som ikke hadde et oppdatert kunnskapsgrunnlag før søknaden, rapporterte størst nytte av plankravet, men også at de opplevde en vesentlig økning i ressursbruken for å utarbeide søknaden. Kommuner som allerede hadde gode rutiner for systematisering av tjenestetilbudet, så i større grad plankravet som en del av det offentlige skjemaveldet, men brukte samtidig minst tid og ressurser til å oppfylle det.92 Evalueringen ble gjennomført på et tidlig tidspunkt etter innføringen i 2022. Det er derfor for tidlig å trekke endelige konklusjoner om hvorvidt det har bidratt til en økning i antallet plasser. KOSTRA-tall viser at det fra 2022 til 2024 var en økning på 702 disponible plasser totalt, fordelt på en økning på 745 kommunale plasser og en nedgang i private plasser på 43.

Menon evaluerte tilskuddet slik det var innrettet til og med 2017, det vil si før nye plankrav ble innført. Menon fant blant annet at kommuner med høy institusjonsdekning og kommuner med høye frie inntekter før tilskuddsordningen ble innført, i større grad benyttet seg av tilskuddsordningen. Kommuner med relativt få innbyggere hadde lavest utnyttelse av tilskuddet, sammenliknet med mer folkerike kommuner.93

Menon fant at investeringstilskuddet ikke hadde gitt en økning i antallet plasser. Siden den gang er innretningen på tilskuddet endret, jf. omtalen foran. Riksrevisjonen viser til at virkningen av øremerkede tilskudd i de fleste tilfellene avtar over tid og har sterkest virkning på aktiviteten i den første utbyggingsfasen.94

Hensikten med investeringstilskuddet er at kommunene skal prioritere utbygging av omsorgsplasser for å imøtekomme økt behov for kommunale pleie- og omsorgstjenester i framtiden. Samtidig vil effekten avhenge av hvorvidt kommunene har muligheten til å flytte ressurser mellom kommunale tjenester.95 Menons evaluering fant at tilskuddet i perioden som ble evaluert, først og fremst førte til økt kvalitet og ikke til økt tilbud av heldøgns omsorgsplasser.

I områdegjennomgangen for økt rammestyring av kommunesektoren, viser DFØ til at Husbankens føringer om å unngå institusjonspreg, herunder å samle færre beboere i omsorgsbygg, bidrar til å øke bemanningsbehovet. Husbankens retningslinjer begrenser dermed indirekte kommunenes mulighet for fleksibel og effektiv bruk av personellressurser.96

I områdegjennomgangen av øremerkede tilskudd til kommunesektoren, påpeker ekspertgruppen at tilskuddet styrer på innsatsfaktor (bygging av omsorgsplasser) og ikke på mål (gode omsorgstjenester). Gruppen mener, som et generelt prinsipp, at tilskudd til spesifikk ressursinnsats eller investeringer skal unngås. Rapporten framhever at innretningen av investeringstilskuddet hindrer omstilling og innovasjon. Ved å øremerke midler til en bestemt løsning, slik som bygging av institusjonsplasser, sementeres produksjonsmåten i kommunene. Dette kan hindre kommunen i å utvikle nye og innovative måter å levere omsorgstjenester på, for eksempel gjennom bruk av velferdsteknologi og alternative boformer. Dette undergraver gjennomføring av kostnadseffektive løsninger. Ekspertgruppen mener videre at tilskuddet undergraver kommunalt ansvar. Kommunene har allerede et lovpålagt ansvar for å tilby forsvarlige helse- og omsorgstjenester, inkludert å sørge for tilstrekkelig kapasitet.97

7.8.3 Kommisjonens vurdering av ordningen

Tilskuddet delfinansierer ordinære kommunale oppgaver. Etter kommisjonens vurdering er dette i strid med prinsippet om rammestyring av kommunesektoren. Kommisjonen vil vurdere spørsmålet om innlemming i rammetilskuddet nærmere i sin neste utredning, som del av en mer prinsipiell vurdering av øremerkede investeringstilskudd.

Med de detaljerte kravene til utforming av omsorgsboliger og sykehjem, blir det staten som definerer behovene og ikke kommunene. Denne detaljerte styringen tar ikke høyde for behovet for lokale tilpasninger og kan også ha uheldige effekter for lokale prioriteringer. Agenda Kaupang peker i sin områdegjennomgang av boligløsninger og helse- og omsorgstjenester for eldre på at heldøgns omsorgsplasser er mer kostnadskrevende enn tiltak som legger til rette for at brukerne kan bo hjemme. Det betyr at staten, gjennom investeringstilskuddet, subsidierer den boformen som er dyrest for det offentlige.98 Dette kan føre til lite effektiv ressursbruk og utnyttelse av arbeidskraften i kommunen. Detaljerte krav til utforming kan også føre til standardisering av det lokale tjenestetilbudet, som ikke svarer til lokale behov eller hensynet til likeverdige tjenester. Kommunene har allerede et lovpålagt ansvar for å tilby forsvarlige helse- og omsorgstjenester, inkludert å sørge for tilstrekkelig kapasitet. Kommisjonen mener at det ikke er sannsynliggjort at den detaljerte styringen av tilskuddet er nødvendig for å oppnå nasjonale mål.

Investeringstilskuddet for en omsorgsbolig er i dag på om lag 2 mill. kroner per bolig. Kravet til innhold i søknaden er omfattende, herunder med omfattende plankrav. Kommisjonens vurdering er at de administrative kostnadene til søknad og forvaltning av tilskuddet, ikke står i forhold til størrelsen på tilskuddet den enkelte kommunen mottar. De administrative kostnadene binder også ressurser og kompetanse på en lite hensiktsmessig måte. Etter kommisjonens vurdering taler dette for en forenkling av søknads- og rapporteringskravene knyttet til kommunens søknad om midler.

7.8.4 Beskrivelse av kommisjonens forslag

Kommisjonen vil allerede nå foreslå forenklinger av kravene knyttet til tilskuddet. Det stilles i dag en rekke krav om utforming av heldøgns omsorgsboliger og sykehjem. Det gjelder blant annet krav knyttet til antall personer i bofellesskap, krav om samme målgruppe for ordningen over tid, og krav om å begrense antall boenheter som samlokaliseres. Søknads- og rapporteringsprosesser binder administrative ressurser i kommunene. Innholdet i og prosessen knyttet til søknad og rapportering bør derfor gjennomgås, for å sikre at søknaden bare etterspør informasjon som er helt nødvendig for å tildele tilskuddet og vurdere om tilskuddet er brukt i tråd med formålet. Krav til utforming av tilbudet av heldøgns omsorgsplasser og liknende, som ikke følger direkte av annet lovverk, bør fjernes slik at kommunene får større handlingsrom i bruk av midlene. Forholdet mellom forskriften, retningslinjene og veilederen bør også avklares, da det i dag er utydelig hvilken styringsmessig og juridisk status retningslinjene og veilederen har for utforming av botilbudene. Med et økende antall og andel eldre vil det i flere kommuner være behov for å øke kapasiteten av heldøgns omsorgsplasser. Kommisjonen mener imidlertid at kommunene selv bør vurdere behovet for netto tilvekst sett opp mot behovet for å rehabilitere plasser. Dersom forslaget om å gjeninnføre kravet om at deler av tilsagnsrammen for investeringstilskudd til heldøgns omsorgsplasser skal forbeholdes tilskudd til netto tilvekst av slike plasser vedtas av Stortinget, vil det være naturlig at kommisjonen også vurderer hensiktsmessigheten av et slikt krav i en gjennomgang av tilskuddsordningen i andre delutredning.

7.8.5 Konsekvenser av kommisjonens forslag

Endring i innretning, herunder reduksjon av krav til utforming, dokumentasjon og rapportering, kan øke kommunens handlingsrom til å se ulike heldøgns botilbud i sammenheng og legge til rette for mer fleksibel bruk av personell. Det vil også redusere de administrative og kompetansemessige kostnadene, slik at disse ressursene kan brukes i den faktiske tjenesteytingen.