4 Statlig styring av kommunesektoren

I dette kapitlet beskrives rammene for statens styring av kommunesektoren. Forholdet mellom staten og kommunesektoren bygger på etablerte prinsipper som til dels er lovfestet. Disse prinsippene er nærmere beskrevet og operasjonalisert i en egen veileder fra Kommunal- og distriktsdepartementet.1 Kapitlet beskriver også statens ulike styringsvirkemidler og utviklingstrekk i den statlige styringen.

4.1 Rammer for statlig styring av kommunene

Kommuner og fylkeskommuner er selvstendige forvaltningsnivåer med egen folkevalgt ledelse som ikke er en del av den hierarkisk oppbygde statsforvaltningen. Samtidig er Norge en enhetsstat med en nasjonal politikk som utgår fra Stortinget, og det lokale selvstyret må derfor operere innenfor rammene av nasjonale mål. Staten har altså et legitimt behov for å styre kommunesektoren på en måte som innskrenker den lokale handlefriheten for å oppnå nasjonale mål. Hvilke nasjonale mål som er relevante, vil variere og må derfor vurderes konkret i det enkelte tilfellet.

Forholdet mellom staten og kommunesektoren er fullt av dilemmaer og ulike hensyn som må veies mot hverandre. Kommuner og fylkeskommuner skal gjennomføre nasjonal politikk som staten legger premissene for, ikke minst innenfor velferdsområdene, der hoveddelen av oppgavene utføres av kommunene. I tråd med «nærhetsprinsippet» i kommuneloven § 2-2 skal offentlige oppgaver fortrinnsvis legges til det forvaltningsnivået som er nærmest innbyggerne, altså kommuner og fylkeskommuner. Kommunene er tett på innbyggerne og kan yte helhetlige og sammenhengende tjenester. De har mulighet til å prioritere ut fra lokale behov og gjøre tilpasninger til innbyggernes beste. Staten må derfor styre på en klok måte som både ivaretar nasjonale mål, og som gir kommuner og fylkeskommuner tilstrekkelig handlefrihet til at systemet blir effektivt.

4.1.1 Nasjonale mål

Gjennom oppbyggingen av velferdsstaten har målet om likeverdige tjenester mellom innbyggere og mellom geografiske områder stått sentralt. Likeverdige tjenester er ikke nødvendigvis det samme som like tjenester med samme form, innhold og omfang overalt, men at kommuner og fylkeskommuner skal kunne tilby tjenester som er mest mulig tilpasset behovet til den enkelte. Siden behovene er forskjellige, vil ulik innsats kunne være nødvendig for å oppnå et likeverdig resultat. Kommunal- og forvaltningskomiteens flertall uttalte i Innst. 270 S. (2011–2012) at ulikheter mellom kommuner er positivt dersom de avspeiler forskjellige politiske prioriteringer og ulike lokale forhold. Likevel er det grenser for hvor store ulikheter det kan være, blant annet i kvalitet på tjenester, før det ikke lenger vil være tale om likeverdighet. Bruken av begrepet likeverdighet i denne utredningen er nærmere behandlet i kap. 2.

Et annet mål som kan begrunne statlig styring, er rettssikkerhet. At den enkelte borger ikke blir behandlet vilkårlig, og at man får det man har krav på etter loven, er en grunnleggende verdi i en rettsstat.

Det å ivareta liv og helse er også et grunnleggende hensyn og nasjonalt mål. Dette tilsier at staten må ha styringsvirkemidler og oversikt over hvordan kommunene løser oppgavene for å sikre dette hensynet.

Kommuneøkonomien er en viktig del av den statlige økonomiske politikken. Nasjonaløkonomiske mål knyttet til blant annet stabil økonomisk vekst og bærekraftige offentlige velferdsordninger vil derfor kunne begrunne statlig styring av kommunene.

Både for samfunnssikkerhet og beredskap og for miljø og bærekraftig utvikling spiller kommunesektoren en sentral rolle for å nå nasjonale mål. Dette er områder som blir stadig viktigere. Samtidig vil konsekvensene av kommunale beslutninger innenfor alle disse områdene strekke seg utover den enkelte kommune og også påvirke kommende generasjoner (eksterne virkninger). I vedlegg 1 drøftes slike eksterne virkninger på ulike kommunale ansvarsområder.

Når det gjelder de store tjenesteområdene vil det ofte være en kombinasjon av målene om likeverdige tjenester og rettsikkerhet som begrunner den statlige styringen.

Spørsmålet er ikke om staten skal styre, men hvordan. Dette spørsmålet har både en formell side knyttet til hva staten har rett til å gjøre, og en mer praktisk side knyttet til hva som er god styring og hva som er hensiktsmessig for å nå et gitt mål. Om styringen er forholdsmessig, det vil si egnet og nødvendig, vil være det sentrale i denne vurderingen.

4.1.2 Rettslig regulering av det kommunale selvstyret

Lokaldemokrati, lokalt handlingsrom og kommunalt selvstyre er grunnleggende verdier og rammer for hvordan Norge er organisert og styres. Dette har lenge vært grunnleggende prinsipper i Norge. I de senere årene har dette også kommet til uttrykk gjennom rettslige reguleringer i Grunnloven og kommuneloven.2

Grunnlovsfesting av lokalt folkestyre og lovfesting av kommunalt selvstyre innebærer en formell og rettslig styrking av disse prinsippene. Som det framgår av bestemmelsene i det europeiske charteret om lokalt selvstyre og forarbeidene til grunnlovsbestemmelsen og kommuneloven, har det lenge vært et mål å få en slik rettslig regulering på plass.3

Grunnloven

En ny bestemmelse i Grunnloven § 49 andre ledd om lokalt selvstyre ble vedtatt i 2016. Den har følgende ordlyd:

Innbyggerne har rett til å styre lokale anliggender gjennom lokale folkevalgte organer. Nærmere bestemmelser om det lokale folkevalgte nivå fastsettes ved lov.

Bestemmelsen fastslår innbyggernes rett til å styre lokale spørsmål gjennom lokale folkevalgte organer, som i praksis er kommuner og fylkeskommuner. Ordlyden fokuserer ikke på det kommunale selvstyret, men heller på innbyggernes rett til lokaldemokrati. Videre fastslås det at nærmere bestemmelser om det lokale folkevalgte nivået skal lovfestes.

Bestemmelsen er ment som en slags overordnet prinsipperklæring, og den vil også kunne få betydning i arbeidet med utforming av lover og forskrifter, jf. forarbeidene til grunnlovsbestemmelsen.4

En forskningsrapport om det rettslige innholdet i det kommunale selvstyret, bestilt av KS, fra 2024 gir en nærmere redegjørelse av at grunnlovsbestemmelsen gir tydelig uttrykk for at det kommunale selvstyret skal ha en sterk stilling i norsk rett samtidig som den ikke angir en skarp, avgrenset og uttømmende ramme for omfanget av det kommunale selvstyret. Kommunene må ha tilstrekkelig rettslig handleevne og kapasitet til å kunne styre lokale anliggender.5

Kommuneloven

I arbeidet med kommuneloven av 2018 var det et uttrykkelig mål å styrke det kommunale selvstyret gjennom lovbestemmelser. I forarbeidene sies det blant annet6:

Departementet mener det er viktig å styrke det kommunale selvstyret og at en lovfesting vil bidra til en rettslig og reell styrking av selvstyret. Selv om det kommunale selvstyret eksisterer i dag, er det i praksis under press. Det er på mange områder en stor grad av statlig styring, og lovgivningen synes å bli mer detaljert. Å gi det kommunale selvstyret et nærmere rettslig innhold vil etter departementets vurdering tydeliggjøre at det må foretas en avveining mellom nasjonale interesser og det kommunale selvstyret, blant annet ved utarbeiding og endring av lovverk. Dette vil kunne medvirke til at det ikke detaljreguleres mer enn nødvendig.

Det kommunale selvstyret gjenspeiles nå eksplisitt i lovens formålsbestemmelse.7 Der sies det uttrykkelig at formålet med loven er å fremme det kommunale selvstyret og legge nødvendige rammer for det.

Lovens kapittel 2 handler om det kommunale selvstyret. De grunnleggende elementene ved det kommunale selvstyret er lovfestet, og det er fastsatt prinsipper for nasjonale myndigheters forhold til det kommunale selvstyret.

Kommuneloven § 2-1 fastslår de sentrale elementene i det kommunale selvstyret. Her framgår det at kommuner skal ha en egen folkevalgt ledelse, og at de er egne rettssubjekter som kan ta avgjørelser på eget initiativ og ansvar. Videre framgår det at kommunene utøver sitt selvstyre innenfor nasjonale rammer, og at begrensninger i det kommunale selvstyret må ha hjemmel i lov.

I kommuneloven § 2-2 er de mest sentrale prinsippene for nasjonale myndigheters forhold til det kommunale selvstyret lovfestet. Disse er utformet som såkalte «bør»-bestemmelser. Det vil si at dette ikke er alminnelige plikter eller absolutte krav som pålegges nasjonale myndigheter, men heller sentrale prinsipper for arbeidet med regulering og styring av kommunal sektor som gir uttrykk for hvordan nasjonale myndigheter bør utøve sin myndighet.8 Her lovfestes for det første «forholdsmessighetsprinsippet» som sier at det kommunale selvstyret ikke bør begrenses mer enn det som er nødvendig for å ivareta nasjonale mål. Videre lovfestes «nærhetsprinsippet» som sier at offentlige oppgaver fortrinnsvis bør legges til det forvaltningsnivået som er nærmest innbyggerne, altså kommuner eller fylkeskommuner. Til slutt lovfestes «finansieringsprinsippet» som sier at innenfor rammene av økonomisk politikk bør kommuner ha frie inntekter som gir økonomisk handlingsrom.

I forskningsrapporten bestilt av KS som det vises til foran, sies det at det er lite som tyder på at lovendringene har ført til endringer i hvordan statsforvalterne jobber mot kommunene, og at det er vanskelig å si noe konkret om det har hatt betydning i lovgivningsprosesser.9

Europarådets charter om lokalt selvstyre

Det europeiske charteret om lokalt selvstyre trådte i kraft i 1988, og Norge sluttet seg til charteret i 1989.10 Charteret er folkerettslig forpliktende, og har en rekke bestemmelser som skal sikre et velfungerende og reelt lokalt selvstyre. I artikkel 2 står det at «prinsippet om lokalt selvstyre skal anerkjennes i nasjonal lovgivning, og i grunnlov hvor dette lar seg gjøre». Med bestemmelsene som nå finnes i Grunnloven og kommuneloven, er dette punktet oppfylt og blir ikke lenger påpekt i rapporter fra Europarådets gjennomgang av etterlevelse av charteret. Som forbedringspunkt omtales i siste rapport fra 2024 at det er en tendens, særlig på velferdsområdet, til mer detaljert styring blant annet ved en økning av krav i lov og forskrift om dokumentasjon, prosedyrer, kompetanse og bemanningsnormer.11

Sektorlovgivning

Selv om det kommunale selvstyret har fått en tydelig rettslig forankring gjennom grunnlov og kommunelov, er det reguleringer av kommunale oppgaver i sektorlover og tilhørende forskrifter som i realiteten setter de konkrete rammene for hvor mye selvstyre kommunene faktisk har. Lovene som regulerer nærmere plikter og oppgaver for kommunene i de ulike sektorene, som for eksempel opplæringsloven og helse- og omsorgstjenesteloven, vil sette konkrete rammer for kommunenes selvstyre innenfor de aktuelle sektorene.

4.1.3 Prinsipper og retningslinjer for statlig styring

Det er over tid etablert prinsipper for forholdet mellom staten og kommunesektoren som er lagt til grunn av skiftende regjeringer og Storting. Noen av disse prinsippene er lovfestet i kommuneloven. Anvendelsene av prinsippene og avveiningen av hensynet til nasjonale mål opp mot hensynet til det lokale selvstyret, altså hva som er et forholdsmessig inngrep i den kommunale handlefriheten, vil imidlertid ofte være basert på skjønn og vil kunne være farget av politiske vurderinger. Det er altså spenninger i forholdet mellom staten og kommunesektoren som ikke alltid lar seg løse.

For å hjelpe direktorater og andre statlige etater som utarbeider tiltak som berører kommunesektoren til å gjøre gode avveininger knyttet til styringen av kommunesektoren, har Kommunal- og distriktsdepartementet i lengre tid utgitt en veileder om statlig styring av kommunesektoren.12 Den siste utgaven kom etter grunnlovsfestingen av det lokale selvstyret og kommuneloven av 2018. Veilederen tar utgangspunkt i åtte prinsipper for statlig styring av kommuner og fylkeskommuner (se boks 4.1). Av disse prinsippene er det utledet 24 retningslinjer om henholdsvis utredningsarbeid, utforming av lover og forskrifter, bruk av økonomiske styringsvirkemidler samt kommunesektorens rapportering til staten. Retningslinjene supplerer utredningsinstruksens krav (se punkt 4.1.5).

4.1.4 Særlig om rammestyringsprinsippet og forholdsmessighetsprinsippet

Hovedprinsippet for forholdet mellom staten og kommunesektoren er rammestyringsprinsippet. Dette innebærer i korte trekk at kommuner og fylkeskommuner skal ha så stor frihet som mulig innenfor rammene av overordnede, nasjonale mål. Forholdsmessighetsprinsippet, som bygger opp under rammestyringsprinsippet, betyr at selvstyret ikke bør begrenses mer enn det som er nødvendig for å ivareta nasjonale mål.13 I dette ligger det at for å begrense selvstyret, bør det være et klart behov for nasjonale føringer, og behovet for nasjonale føringer bør veie tyngre enn hensynet til det lokale selvstyret. Dette innebærer blant annet at et tiltak må være både egnet og nødvendig for å oppnå målet med tiltaket.

Stor grad av rammestyring, både juridisk og økonomisk, er en forutsetning for at folkevalgte i kommunene og fylkeskommunene kan påvirke hvordan oppgavene skal løses, slik at det lokale selvstyret skal være reelt. Rammestyring er altså knyttet til lokaldemokratiets egenverdi. Rammestyring har også en mer instrumentell begrunnelse. Å bruke kommunene som velferdsprodusenter er effektivt14, men denne effektiviteten forutsetter at kommunen kan innrette virksomheten ut fra lokale forhold og gjøre tilpasninger. Slik kan en gitt tjeneste produseres rimeligere og mer tilpasset lokale forhold enn det som er tilfellet dersom den er standardisert. I tillegg til denne kostnadseffektiviteten i leveransen av en gitt tjeneste, innebærer rammestyring en mulighet til å prioritere mellom tjenesteområder, noe som gjør at innsatsen i større grad kan målrettes mot områder der den gir mest velferd for hver krone og hver ansatt (formålseffektivitet).

Det ligger også i rammestyringsprinsippet at kommunene beholder gevinsten ved effektivisering, og at denne gevinsten vil kunne brukes til å øke kvaliteten, eller til å gjennomføre andre tiltak som er prioritert lokalt. Dette gir lokale folkevalgte klare insentiver til effektiv ressursbruk.

God statlig styring skal balansere hensynet til nasjonale mål og hensynet til det lokale selvstyret. Rammestyringsprinsippet et uttrykk for dette. Dersom staten styrer kommunene uforholdsmessig stramt, enten gjennom selve lovgivningen eller i gjennomføringen av denne (for eksempel gjennom tilsyn), faller hovedbegrunnelsen for å legge oppgaver til kommunene bort.

4.1.5 Utredninger og utredningsinstruksen

Formålet med utredningsinstruksen15 er å framskaffe godt grunnlag for beslutning om statlige tiltak. Instruksen er fastsatt av Kongen i statsråd og er forpliktende for utredningsarbeid som utføres i statlige forvaltningsorganer, det vil si departementer, direktorater og andre statlige organer som utreder statlige tiltak. Instruksen gjelder også for offentlig oppnevnte utvalg. Det finnes også en veileder som skal bidra til god kvalitet i utredningsarbeidet.16

Utredningsinstruksen slår fast at som et minstekrav skal utredninger besvare følgende spørsmål:

• Hva er problemet, og hva vil vi oppnå?

• Hvilke tiltak er relevante?

• Hvilke prinsipielle spørsmål reiser tiltakene?

• Hva er de positive og negative virkningene av tiltakene, hvor varige er de, og hvem blir berørt?

• Hvilket tiltak anbefales, og hvorfor?

• Hva er forutsetningene for en vellykket gjennomføring?

Utredningen skal omfatte virkninger for enkeltpersoner, privat og offentlig næringsvirksomhet, statlig, fylkeskommunal og kommunal forvaltning og andre berørte.

Som samordningsdepartement for kommunesektoren skal Kommunal- og distriktsdepartementet få forelagt alle saker som får vesentlige virkninger for kommuner eller fylkeskommuner så tidlig som mulig i en prosess. Kommunesektoren bør også involveres der det er hensiktsmessig for å besvare spørsmålene ovenfor. KS, kommuner og fylkeskommuner er også viktige høringsinstanser. Utredninger av tiltak med konsekvenser for kommunesektoren er, med bakgrunn i utredningsinstruksen, viet stor plass i Kommunal- og distriktsdepartementets veileder om statlig styring.17 DFØ (Direktoratet for forvaltning og økonomistyring) har nylig gjennomført en evaluering av kvaliteten på utredninger av statlige tiltak.18 Evalueringen konkluder med at det er et klart forbedringsbehov når det gjelder å oppfylle instruksens minimumskrav i form av seks spørsmål. Den største svakheten er knyttet til kravet om å utrede flere alternative tiltak. Siden et viktig formål med utredninger er å vurdere fordeler og ulemper av ulike tiltak opp mot hverandre, vil det å kun utrede ett tiltak gi et svakt beslutningsgrunnlag.

DFØs evaluering viser også et tydelig potensial for en bedre drøfting av det siste spørsmålet i instruksen om hva som skal til for en vellykket gjennomføring. I lys av at den enkelte kommunes og fylkeskommunes forutsetninger er så ulike og at forskjellene antagelig vil øke, ikke minst når det gjelder tilgang på arbeidskraft med rett kompetanse, vil spørsmålet om hva som skal til for å lykkes med et tiltak trolig bli stadig viktigere.

I en rapport utført av advokatfirmaet Lund & Co DA og BDO for KS, problematiseres det at hverken utredningsinstruksen eller veilederen til utredningsinstruksen omtaler det kommunale selvstyret, prinsippene for statlig styring i kommuneloven § 2-2, eller KDDs veileder om statlig styring direkte. Det stilles i rapporten spørsmål om manglende etterlevelse kan skyldes at utredningsinstruksen og veilederen ikke er klare nok.19

4.2 Virkemidler for statlig styring

Dette punktet inneholder en oversikt over ulike virkemidler som staten bruker i styringen av kommuner og fylkeskommuner. Omtalen tar utgangspunkt i den etablerte oppdelingen i juridiske, økonomiske og pedagogiske virkemidler. I tillegg omtales ulike former for statlig kontroll med kommunene. Punktet er i hovedsak beskrivende, men det inneholder også enkelte vurderinger av utviklingen og bruken av noen virkemidler. Den praktiske bruken av juridiske og pedagogiske virkemidler omtales nærmere i punkt 4.3.

4.2.1 Økonomiske virkemidler

Rammefinansiering innebærer at kommunene og fylkeskommunene i hovedsak finansieres gjennom frie inntekter, som består av skatteinntekter og rammetilskudd fra staten som kommunene kan disponere fritt innenfor gjeldende lover og forskrifter. Kommunenes inntekter og inntektssystem er nærmere omtalt i kap. 3.1.3.

På samme måte som juridisk rammestyring legger rammefinansiering til rette for effektiv ressursbruk, både når det gjelder den enkelte tjeneste og i prioriteringen mellom tjenester. En mekanisme som bidrar til dette, er at den enkelte kommune og fylkeskommune får beholde gevinsten av eventuell effektivisering. Mulige ulemper ved rammestyring kan være at det utvikler seg uønskede forskjeller i tjenestetilbud, og at det kan bli uklart om det er staten eller kommunen som har ansvaret for slike forskjeller.

Detaljert økonomisk styring vil vanligvis skje i form av øremerkede tilskudd, som er midler kommuner skal bruke til et bestemt formål, som oftest etter søknad. Øremerking kan være hensiktsmessig for å bygge opp en tjeneste som står svakt nasjonalt, eller for å finansiere tjenester eller tiltak som ikke er aktuelle i alle kommuner, eller som er avgrenset i tid. Investeringstilskuddet til heldøgns omsorg på Helse- og omsorgsdepartementets budsjett er et eksempel på et tilskudd som har oppbygging av en tjeneste som begrunnelse. Midler til opplæring i samisk på Kunnskapsdepartementets budsjett er et eksempel på et øremerket tilskudd til tiltak som ikke er aktuelle i alle kommuner.

Det er ingen tvil om at øremerking har mange ulemper, og siden inntektssystemet ble innført på 1980-tallet har det vært allmenn tilslutning til at øremerking kun skal brukes unntaksvis. Hensikten med øremerking er å påvirke kommunal ressursbruk og dermed redusere den lokale handlefriheten, noe som samtidig er den største ulempen. Øremerking innebærer i prinsippet at staten bestemmer hva «den siste krona» skal brukes til i alle landets kommuner. Dette er imidlertid ikke alltid treffsikkert overfor ulike behov i ulike kommuner. Øremerking kan også føre til at kommunene bruker mindre av sine frie inntekter på formålet enn de ellers ville gjort. Et system med mange tilskuddsordninger er uoversiktlig og administrativt krevende for både staten og kommunene. Krav til egenandeler gjør at det kan være krevende å benytte seg av et tilskudd i kommuner med lave inntekter, der behovet er størst. Man risikerer også at ulike ordninger kan motvirke eller nøytralisere hverandre, slik at den offentlige pengebruken øker uten at resultater oppnås.20

Øremerking krever betydelige administrative ressurser i både stat og kommunesektor. En ekspertgruppe anslo i 2017 at forvaltningskostnadene ved øremerking var på minst 1,2 mrd. kroner til sammen i staten og kommunesektoren av en tilskuddsportefølje på 44,4 mrd. kroner. Det tilsvarer om lag 2,7 prosent av tilskuddsbeløpene.21

Når det gjelder den økonomiske styringen av kommunesektoren, er det i tillegg til rammestyringsprinsippet et balansekrav. Kommuner og fylkeskommuner må innrette utgiftene etter inntektsrammen som staten fastsetter og er selv, gjennom god økonomistyring, ansvarlige for å tilpasse aktiviteten til inntektene. Dersom kommunene styres av staten på en slik måte at handlefriheten er liten, vil det være mer krevende å holde balanse i budsjettene.

I kap. 7 foreslår kommisjonen å innlemme en rekke øremerkede tilskudd i rammetilskuddet samt å øke beløpsgrensen for når krav til rapportering på bruk av tilskuddsmidler som hovedregel skal frafalles.

4.2.2 Juridiske virkemidler

En sentral måte staten styrer kommuner og fylkeskommuner på, er ved bruk av juridiske virkemidler, altså gjennom lov og forskrift. I for eksempel skolesektoren og helse- og omsorgssektoren er det en rekke bestemmelser i opplæringsloven og helse- og omsorgstjenesteloven som innebærer forpliktelser for kommunene.

Dersom staten ønsker å pålegge kommuner og fylkeskommuner å gjøre noe, eller å pålegge dem bestemte måter å utføre oppgaven på, må dette gjøres gjennom lov og/eller forskrift. Staten har ingen instruksjonsrett overfor kommuner og fylkeskommuner. Kommuner og fylkeskommuner er selvstendige forvaltningsorganer og det er en del av det kommunale selvstyret at begrensninger i det kommunale og fylkeskommunale selvstyret må ha hjemmel i lov. Dette følger av kommuneloven § 2-1 og omtales også i forarbeidene til denne. I tillegg kan nevnes at i Stortinget hadde justiskomiteen nylig en enstemmig merknad i innstillingen om ny forvaltningslov som understreket konsekvensene av lovkravet:

Komiteen vil også trekke fram at lovkravet innebærer at statsforvaltningen ikke kan pålegge kommunene oppgaver eller plikter i statlige rundskriv, veiledere, retningslinjer eller tolkningsuttalelser. Det er lover og forskrifter som er bindende for kommunene, og ikke annen informasjon som måtte komme fram av veiledere og rundskriv.

Dette innebærer at dersom staten ønsker å legge en oppgave til kommuner eller fylkeskommuner, må dette gjøres av Stortinget i lov, eller av andre med hjemmel i lov. Dersom det er ønskelig å oppstille nærmere detaljerte krav til hva som ligger i oppgaven, hvordan den skal gjennomføres, krav til organisering, rapporteringskrav osv., er dette plikter som pålegges kommunene og som dermed må gjøres i lov eller forskrift. Reguleringsformen kan enten være å pålegge kommunene dette direkte, eller det kan være å gi enkeltpersoner individuelle rettigheter sammen med en plikt for kommunen til å oppfylle eller gjennomføre disse rettighetene.

I tillegg til nasjonale regler, må kommunene forholde seg til en rekke internasjonale forpliktelser. Når staten forplikter seg internasjonalt, som ved EØS-avtalen og internasjonale konvensjoner om menneskerettigheter, vil dette kunne få både direkte og indirekte betydning for kommunene. Slike internasjonale forpliktelser vil ofte innebære forpliktelser som kommunene må forholde seg til og overholde. Dette blir i realiteten dermed også juridiske styringsvirkemidler overfor kommunesektoren.

4.2.3 Pedagogiske virkemidler

Pedagogiske virkemidler er en fellesbetegnelse på ulike tiltak som ikke er av formell karakter, og som derfor ikke er rettslig bindende for kommuner og fylkeskommuner. Pedagogiske virkemidler har ofte som mål å øke kompetansen i kommunene, bidra til utvikling og nytenkning og gi bedre kvalitet i kommunal forvaltning og tjenesteproduksjon.

Veiledere

Skriftlige veiledere fra ulike statlige organer brukes ofte til å forklare og utfylle lover og forskrifter. Veiledere kan også brukes til å gi råd og anbefalinger om hvordan kommuner og fylkeskommuner kan gjennomføre sine oppgaver og plikter. Det finnes veiledere på en rekke områder rettet mot kommunene som for eksempel innen opplæring og helse. Konkrete eksempler på slike veiledere er veileder om tilpasset opplæring og individuell tilrettelegging22 og veileder om prioriteringer i kommunale helse- og omsorgstjenester.23

I og med at oppgaver og plikter skal gis til kommuner og fylkeskommuner i lov eller forskrift med hjemmel i lov (jf. kommuneloven § 2-1), er det ikke meningen at veiledere skal brukes til å gi nye oppgaver eller pålegge kommunene plikter knyttet til gjennomføring av oppgaver. Veiledere skal gi utfyllende informasjon om forståelsen av lover og forskrifter, eller de skal gi råd og ideer for kommunene om gjennomføring som de kan velge å følge eller ikke. Veiledere er per definisjon ikke rettslig bindende for kommunene og fylkeskommunene.

I veilederen for statlig styring av kommuner og fylkeskommuner24 er bruken av veiledere og den rettslige statusen av disse omtalt. Som det framgår der, skal veiledere utarbeides i tråd med at de er et pedagogisk virkemiddel som ikke er rettslig bindende for kommuner og fylkeskommuner. Veiledere kan gjerne omtale innholdet i lover og forskrifter, men de må være tydelige på hva som følger av loven og en juridisk tolkning av denne, og hva som er råd, anbefalinger eller annet som er opp til kommunen selv om de vil følge eller ikke. Det som ikke følger av lov eller forskrift, skal heller ikke framstå som en plikt eller føring for kommunene.

Muntlig veiledning og oppfølging

I tillegg til skriftlig veiledning gir også ulike statlige instanser, som f.eks. statsforvalteren, muntlig veiledning og oppfølging til kommuner og fylkeskommuner.25

Utviklingstiltak

Et annet vanlig pedagogisk virkemiddel er ulike typer utviklingstiltak som kommuner og staten samarbeider om. Det kan for eksempel være at et antall kommuner prøver ut nye løsninger, gjerne i kombinasjon med kompetansetiltak. Nye måter å løse oppgaver på kan også prøves ut gjennom forsøk med hjemmel i lov om forsøk i offentlig forvaltning eller avtaler.

Statlig bistand og støttetiltak

Staten bistår og støtter også kommunene mer eller mindre direkte i deres oppgaveløsning, blant annet gjennom statsforvalteren, ulike nasjonale kompetansesentre og ikke minst direktoratene. Innsatsen er dels rettet mot hele kommunesektoren, mot grupper av kommuner og mot enkeltkommuner med særlige behov. Det er en rekke tiltak knyttet til støtte og kompetansebygging, også i form av digitale og interaktive verktøy, tilgjengeliggjøring av data osv. Drift av eller støtte til nettverk, konferanser og samlinger er også viktige kompetansebyggende tiltak og en form for statlig bistand som mange aktører er involvert i. Det samme gjelder drift av og opplæring i fagsystemer som kommunesektoren benytter seg av. De store tjenesteområdene som helse og omsorg, utdanning, barnevern, integrering og arbeid og velferd er sentrale, men det finnes også svært mange statlige ressurser og støttetiltak som kommuner kan benytte seg av på miljøområdet og knyttet til arealforvaltning.

Faglige retningslinjer m.m.

Faglige retningslinjer og lignende dokumenter er i utgangspunktet pedagogiske virkemidler på samme måte som veiledere. De er altså ikke bindende for kommunene, men er å anse som råd eller anbefalinger.

I noen tilfeller finnes det lovbestemmelser som regulerer fastsettingen av faglige retningslinjer. I så fall vil det måtte gjøres en konkret vurdering av lovbestemmelsen og forarbeidene til denne av hva som er eventuelle rettslige konsekvenser av dette. Dersom retningslinjene rettslig er å anse som forskrifter, vil de være bindende på samme måte som andre forskrifter. Se nærmere omtale av dette nedenfor i punkt 4.3.

4.2.4 Statlig kontroll med kommunene

I et system som i Norge, der kommunene i utgangspunktet har stor frihet til selv å vurdere hvordan mål fastsatt av staten skal nås, samtidig som staten skal kunne oppfylle sitt overordnede ansvar for oppgaveløsningen, er det behov for staten å ha god styringsinformasjon og kontrollmekanismer. Kommunenes oppgaver er i stor grad oppgaver som har stor betydning for innbyggerne, og der rettigheter og rettssikkerhet er sentralt. Staten har altså et legitimt behov for å kontrollere at kommunene utfører de lovpålagte oppgavene sine, og at innbyggerne får oppfylt sine rettigheter. Samtidig har kommunene også krav til god egenkontroll som i mange tilfeller vil være tilstrekkelig. Staten bør ikke kontrollere kommunen i større grad enn det som er nødvendig, blant annet fordi tilsyn og kontroll er ressurskrevende både for stat og kommune.

I den statlige styringen av kommunene har det de siste tiårene blitt lagt mer vekt på kontroll og tilsyn med kommunene.26 Dette har dels sammenheng med økningen i individuelle rettigheter og kommunale oppgaver, og er dels en konsekvens av rammestyringsprinsippet.

De ulike kontrollordningene kan ha ulike hovedformål, og for enkelte av dem er det noe annet enn statlig kontroll som er hovedformålet, som for eksempel å sikre innbyggerne sin rett og rettsikkerhet gjennom for eksempel statlig klageordninger. Også slike ulike kontrollordninger vil i større eller mindre grad innebære styring og dermed ha en indirekte styringseffekt.

Tilsyn, rapporteringer og innsigelser er noen eksempler på sentrale virkemidler for statlig kontroll av kommunal virksomhet. Også statlige klageordninger og lovlighetskontroll kan anses som virkemidler for statlig kontroll av kommunal virksomhet.

Tilsyn

Statlig tilsyn av kommunene er en kontroll med kommunenes oppfyllelse av plikter pålagt i lov. Dette skal kun gjøres der statlig tilsynsorgan har hjemmel i lov til å gjøre det, og innebærer en kontroll av lovligheten av kommunenes oppfyllelse av lovpålagte plikter. For å begrense omfanget og ulempene for kommunene ved slikt lovlighetstilsyn, er det flere bestemmelser i kommuneloven (kap. 30) om at statlige tilsynsmyndigheter skal samordne sin planlagte tilsynsvirksomhet, slik at det samlede tilsynstrykket ikke blir for stort for den enkelte kommune.

Rapporterings- og dokumentasjonskrav

Det finnes en rekke krav til at kommunene skal rapportere til statlige instanser. Dette er for eksempel krav om rapportering på et mer overordnet nivå som det nasjonale rapporteringssystemet KOSTRA som er utarbeidet og driftes av SSB. Dette vil blant annet gi staten informasjon og kunnskap om kommunesektoren som et grunnlag for å tilpasse den statlige styringen og kontrollen. Samtidig vil sammenstilte nøkkeltall basert på slik rapportering kunne være nyttig for den enkelte kommune gjennom sammenligning av egen ressursbruk med andre kommuner.

Videre kan det være dokumentasjon og rapporteringer knyttet til konkrete enkeltsaker på ulike tjenesteområder som for eksempel skole. Dette er gjerne krav til å rapportere til statsforvalteren. For dokumentasjonskrav kan det både være krav om dokumentasjon som skal rapporteres videre til statlig nivå, eller det kan være krav til dokumentasjon som kommunen skal beholde selv i tilfelle det blir behov. Det vil først og fremst være dokumentasjonskrav som skal rapporteres til statlig nivå, som vil gi staten informasjon som igjen kan brukes til kontroll og styring.

Klage

Forvaltningsloven gir klagerett på enkeltvedtak. Det innebærer at den enkelte tjenestemottaker har adgang til å klage dersom vedkommende mener at en rettighet ikke er oppfylt, eller det er noe annet galt med vedtaket. Dette er en viktig rettsikkerhetsordning for enkeltpersoner. Utviklingen av samfunnet med flere rettigheter til enkeltindivider har dermed også medført utvidede muligheter til å klage.

Klageinstans for kommunale enkeltvedtak er i noen tilfeller kommunale organer, men i mange tilfeller er det et statlig organ. I den statlige klagebehandlingen skal det etter forvaltningsloven normalt legges stor vekt på hensynet til det kommunale selvstyret ved prøving av det frie skjønnet.27

Lovlighetskontroll

Lovlighetskontroll er regulert i kommuneloven kapittel 27 og er først og fremst en ordning for mindretallsvern for kommunestyrerepresentanter som kan kreve at departementet (i praksis som oftest statsforvalteren) kontrollerer om et vedtak er lovlig. Dette er altså en statlig kontroll av vedtak som skjer når tre eller flere kommunestyrerepresentanter krever det.

I tillegg finnes det i samme bestemmelser en åpning for at departementet (i praksis som oftest statsforvalteren) på eget initiativ kan kontrollere om et vedtak er lovlig. Forutsetningen for å kunne gjøre dette er at særlige grunner tilsier en slik kontroll. Statsforvalteren vil kunne få henvendelser om å foreta en slik lovlighetskontroll.

Innsigelser

En annen form for statlig kontroll med kommunal virksomhet er ordningen med statlige innsigelser til kommunale planvedtak etter plan- og bygningsloven. Berørte statlige eller regionale organer kan fremme innsigelser til kommuneplanens arealdel og reguleringsplan i spørsmål som er av nasjonal eller vesentlig regional betydning, eller som av andre grunner er av vesentlig betydning for vedkommende organs saksområde. Dersom kommunen ikke finner å kunne ta hensyn til innsigelsen, skal det ordinært foretas mekling mellom partene. Dersom meklingen ikke fører til enighet, sendes saken til Kommunal- og distriktsdepartementet som avgjør om innsigelsen skal tas til følge og planen endres. Myndigheten til å treffe det endelige og rettslig bindende planvedtaket overføres da i realiteten fra kommunen til departementet. Formålet med ordningen er å sikre at nasjonale og vesentlige regionale interesser, og andre vesentlige interesser, blir ivaretatt i kommunale planer.28

Register om betinget godkjenning og kontroll (ROBEK)

ROBEK er et statlig register for kommuner og fylkeskommuner med økonomisk ubalanse, og er regulert i kommuneloven kapittel 28. Formålet er å bidra til at kommunen eller fylkeskommunen gjenvinner økonomisk balanse. Kommuner føres inn i registeret når budsjett eller økonomiplan ikke er i balanse, det vil si når det er budsjettert med merforbruk, når regnskapet viser merforbruk som ikke dekkes inn innen to år, eller når regnskapet viser merforbruk som er større enn 3 prosent av driftsinntektene.

Innføring i ROBEK innebærer at staten skal foreta lovlighetskontroll av årsbudsjettet, hvor kontroll med realismen og balansen i budsjettet er sentralt. Statsforvalteren skal også godkjenne vedtak om låneopptak og langsiktige leieavtaler. Godkjenningsordningen begrenser kommunens handlefrihet på investeringssiden, som er et sterkt virkemiddel for å bidra til å gjenopprette balanse ved at det legges begrensninger på rente- og avdragsutgiftene og andre utgiftsøkninger som følger med en investering. Innføring i ROBEK medfører også en særskilt plikt for kommunen til å utarbeide en tiltaksplan for å gjenvinne den økonomiske balansen. Siden staten tidligere måtte godkjenne budsjett og låneopptak for alle kommuner, er innføring av ROBEK et eksempel på svakere statlig styring av flertallet av kommunene, men sterkere styring av kommuner som er innmeldt i ROBEK.

4.3 Statlig styring av kommunene i praksis

Bruken av de statlige styringsvirkemidlene som er beskrevet foran, har ulikt omfang og effekt, og grensen mellom særlig juridiske og pedagogiske virkemidler er ikke alltid helt klar i praksis. I dette punktet beskrives det hvordan ulike virkemidler brukes i den statlige styringen av kommunesektoren.

4.3.1 Bruk av økonomiske virkemidler

Øremerkede tilskudd utgjør en liten andel av kommunesektorens samlede inntekter. Siden 2000-tallet har omfanget blitt redusert, og ligget på et relativt stabilt nivå.29 I 2026 anslås omfanget på øremerkede tilskudd til 42 mrd. kroner, når tilskudd til arbeid med flyktninger, personer med opphold på humanitært grunnlag og asylsøkere holdes utenfor. Dette utgjør i overkant av 5 prosent av kommunesektorens anslåtte samlede inntekter.30 Selv om det samlede omfanget er relativt lavt, fordeler det seg på et høyt antall ordninger.

Det finnes ingen komplett, samlet oversikt over øremerkede tilskudd til kommunesektoren. Øremerkede tilskudd bevilges som hovedregel på postene 60–69 på statsbudsjettet. Over disse postene er det om lag 130 øremerkede tilskuddsordninger i 2025, jf. vedlegg 2. Ordningene utgjør om lag 70 mrd. kroner totalt, fordelt på 14 departementer. Denne oversikten fanger imidlertid ikke opp øremerkede tilskudd bevilget over andre poster enn 60–69 i statsbudsjettet. I 2016 gjennomførte daværende Difi (Direktoratet for forvaltning og IKT, nå DFØ) en kartlegging av øremerkede tilskudd, som grunnlag for en områdegjennomgang av tilskuddsordningene. De la til grunn en relativt vid definisjon av øremerkede tilskudd, som blant annet inkluderte tilskuddsordninger der kommunesektoren er forvalter og ikke mottaker. I kartleggingen ble det identifisert nærmere 250 tilskudd rettet mot kommunesektoren.31

Selv om det samlede omfanget av øremerkede tilskudd har ligget relativt stabilt de siste årene, har det vært stor utskiftning i tilskuddsordningene. I en rapport fra 2024 har Menon kartlagt utviklingen i antall øremerkede tilskudd fra 2016 til 2022 basert på data fra statsregnskapet. De finner at det i perioden har blitt avviklet 70 ordninger, samtidig som det er opprettet 77 nye.32

Øremerkede tilskudd brukes i en rekke sektorer, men omfanget varierer. Øremerking er særlig utbredt i helse- og omsorgssektoren, men også andre departementer som Kommunal- og distriktsdepartementet og Kunnskapsdepartementet har mange ordninger. Tilskuddene varierer også betydelig i størrelse. Integreringstilskuddet og toppfinansieringsordningen for ressurskrevende tjenester utgjør de klart største ordningene. Disse utgjør hhv. 23 og 15 mrd. kroner av totalt 70 mrd. kroner i øremerkede tilskudd på 60-poster i saldert budsjett for 2025. Mange av ordningene er imidlertid relativt små. Av de om lag 130 tilskuddene over 60-poster i statsbudsjettet i 2025, er nærmere 40 prosent mindre enn 50 mill. kroner hver.

Tilskuddenes innretning og formål varierer også på tvers. Mange er generelle, landsdekkende ordninger som typisk er begrunnet med å øke innsatsen på et område. Enkelte ordninger er i større grad rettet inn mot å kompensere kommunene for utgifter som varierer mellom kommuner eller over tid, som toppfinansieringsordningen for ressurskrevende tjenester. Det er også tilskudd som bærer preg av statlig kjøp av tjenester fra sektoren. Eksempelvis kan tilskudd til mottak og integrering av flyktninger sies å være i denne kategorien. Andre ordninger kan være rettet mot å støtte opp om en særskilt innsats eller et tjenesteområde i utvalgte deler av landet, som de distrikts- og regionalpolitiske tilskuddene over Kommunal- og distriktsdepartementets budsjett. Tilskudd til tidsavgrensede prosjekter er en annen kategori. Det varierer også hva det gis tilskudd til. Det kan eksempelvis være investeringer, lønnskostnader og årsverk, avgrensede prosjekter, vedlikehold, kompetanseheving eller annen drift.

4.3.2 Bruk av juridiske virkemidler

Som beskrevet foran i punkt 4.2, er bruk av juridiske virkemidler nødvendig for å gi kommunene oppgaver og dermed for å styre kommunesektoren. Kommunene forvalter mange velferdsoppgaver som er nødvendige og viktige for innbyggerne. Oppgaver kommunene skal få og plikter de skal ilegges, skal fastsettes gjennom lover og forskrifter. Juridiske virkemidler brukes derfor i stor grad i praksis. Omfanget av lover og forskrifter rettet mot kommunene er stort.

Det følger av veileder for statlig styring av kommunesektoren at som en del av ethvert lovarbeid skal det gjøres en grundig vurdering av om dette faktisk skal være en lovpålagt oppgave for kommunen, eller om det er bedre at kommunen som lokaldemokratisk organ bestemmer.33 En viktig del av vurderingen er om lov og forskrift er et egnet og nødvendig styringsmiddel for det man ønsker å oppnå, eller om det er mer egnet å bruke andre virkemidler. Pedagogiske virkemidler som for eksempel veiledere er ofte et godt alternativ.

Kommuneloven (§ 2-2) sier at det kommunale selvstyret ikke bør begrenses mer enn det som er nødvendig for å ivareta nasjonale mål. I tråd med dette må det gjøres en nødvendighetsvurdering av behovet for å ivareta nasjonale mål opp mot hensynet til kommunalt selvstyre og kommunalt handlingsrom.

Disse vurderingene blir i praksis viktige både for å pålegge nye oppgaver, og for spørsmålet om hva som er en hensiktsmessig detaljeringsgrad for reguleringen av de ulike oppgavene og dermed hvor mange plikter kommunene skal ha knyttet til gjennomføring m.m. På enkelte områder og i enkelte tilfeller kan det være sentralt for tjenestemottakerne at deres rettigheter og prosedyrer for oppfølging av disse, sikres gjennom detaljer i den rettslige reguleringen. I andre tilfeller er det viktigere å unngå at styringen blir veldig detaljert og stram ved at det i lov eller forskrift inkluderes mange krav knyttet til hvordan oppgavene skal utføres. Jo flere detaljer om gjennomføringen av en oppgave som reguleres, jo mindre handlingsrom får kommunen. Det innebærer igjen mindre fleksibilitet til å gjøre lokale prioriteringer og ta hensyn til lokale forhold, og mindre mulighet og incitament til å tenke kreativt og effektivt i oppgaveløsningen.

Hovedprinsippet om rammestyring vil ved bruk av juridiske virkemidler innebære å gi kommunene en oppgave uten å gi for mange detaljerte regler knyttet til gjennomføring, rapportering osv.

Konsekvenser av lovreguleringen må også alltid vurderes. Det må da vurderes både den konkrete reguleringens effekt på det enkelte tjenesteområdet eller for de berørte tjenestemottakere, og hvordan reguleringen kan påvirke kommunens øvrige virksomhet, samlede ressursbruk og innbyggernes samlede tjenestetilbud.

Samlet sett fører stor bruk av juridiske styringsvirkemidler og økende grad av rettsliggjøring av samfunnet, til at innbyggerne i stadig større grad får lovfestede rettigheter.

For den enkelte innbygger innebærer rettsliggjøring og lovfesting av rettigheter, en større grad av sikkerhet for å få de aktuelle tjenestene og for at tjenesten er av en viss kvalitet.

For kommunene kan rettighetsfesting for individene innebære klarhet i hvilke tjenester de skal tilby og eventuelt hvordan eller med hvilken minimumsstandard de skal tilbys. Dette kan på noen måter gjøre tjenesteytingen enklere for kommunene. Samtidig vil det kunne bli mer ressurskrevende å tilby tjenestene fordi en rettighet for individene i mange tilfeller vil innebære mer administrasjon enn om kommunene gir tjenesten på eget initiativ, eller på bakgrunn av en lovfestet plikt for kommunene til å ha et slikt tilbud (uten tilhørende individuell rett). Slik administrasjon kan for eksempel være at søknader skal behandles, enkeltvedtak skal fattes og eventuelle klager skal håndteres. I tillegg kan rettighetsfesting bli mer ressurskrevende fordi det innebærer mindre handlingsrom for kommunen til å gjøre konkrete behovsvurderinger og tilpasninger i utforming og gjennomføring av tjenestene. Rettighetsfesting kan også medføre at kommunene må prioritere de tjenestene som er lovpålagte på bekostning av andre som i de konkrete tilfellene kan være mer virkningsfulle. Systemet kan også bli mer fastlåst og i mindre grad åpent for innovasjon og utvikling av effektive og gode løsninger. For å motvirke slike eventuelle ulemper ved rettsliggjøring, vil det være viktig for kommunene å ha kunnskap om og å utnytte det handlingsrommet som likevel ligger i regelverket.

For lokaldemokratiet og det politiske handlingsrommet vil rettsliggjøring kunne føre til begrensninger. Flere politiske beslutninger påvirkes og bindes opp av rettighetsbestemmelser i stedet for å være gjenstand for fri offentlig debatt. Lokale folkevalgte kan oppleve at kommunen kun er utfører av statlige beslutninger. Dersom det blir mindre beslutningsmyndighet lokalt, kan interessen for å være lokalpolitiker reduseres og lokaldemokratiet kan svekkes. Videre kan en konsekvens være at beslutninger flyttes fra folkevalgte organer til domstoler eller statlige organer som tar stilling til rettslige spørsmål knyttet til tjenestene, for eksempel i forbindelse med klage eller tilsyn.

4.3.3 Bruk av pedagogiske virkemidler

Bruken av pedagogiske virkemidler inkluderer en rekke ulike tiltak med ulike formål. Pedagogiske virkemidler omtales som en del av den statlige styringen fordi det i praksis gjerne er statlige signaler som påvirker kommunene. Men dette inkluderer også en rekke virkemidler som er ment å være til hjelp for kommunene, og som de selv kan velge i hvilken grad de vil benytte seg av.

Det finnes ingen samlet oversikt over antall veiledere rettet mot kommunene. KS foretok i 2023 en manuell telling av retningslinjer og veiledere kommunen forventes å forholde seg til. Resultatet ble over 400 dokumenter.34 Mange av disse vil kunne være til god hjelp for kommunene, og kanskje særlig for mindre kommuner som ofte har mindre ressurser og spesialisert kompetanse. Av DFØs rapport om tilsyn de siste fem årene framgår det at de fleste kommunene (93 prosent) synes statsforvalterens veiledning er nyttig.35

I praksis hender det at veiledere eller andre pedagogiske virkemidler ikke bare gir informasjon, men at det også legges føringer, eller det som oppfattes som føringer, som går lenger eller er annerledes enn det som følger av lov og forskrift. Dette kan for eksempel være på tjenesteområder som helse og omsorg og barnevern.36 I så fall vil veiledere i realiteten kunne innebære en strammere styring enn det som er vedtatt i lov eller forskrift. Veiledere vil dermed få en rettslig virkning de ikke er ment å ha. Dette blir særlig utfordrende om det er statsforvalter eller lignende instanser som legger dette til grunn overfor kommunene.

I veilederen for statlig styring punkt 4.6 sies det nettopp at en veileder ikke skal gå lenger i å komme med føringer enn det som er forutsatt i det lovgrunnlaget som styrer oppgavetildelingen til kommunene.37 Det understrekes også at det må skilles tydelig mellom omtale av rettslige pålegg og eventuelle anbefalinger, råd og forvaltningspraksis. Dette er også omtalt i forarbeidene til kommuneloven.38

Eventuelle forventningsbrev til kommunene fra statsforvaltere og andre er i samme kategori. Dette er brev der hensikten er å informere om sentrale forventninger og oppdrag fra nasjonale myndigheter til kommunene. I utgangspunktet er det nyttig for kommunene at styringssignaler samles på denne måten, men formen på slike dokumenter gjør at det er en risiko for at det blir utydelig hva som kreves etter loven, og hva som er ønsker fra statens side.

4.3.4 Bruk av styringsvirkemidler i skjæringspunktet mellom det juridiske og pedagogiske

Tradisjonelt skilles det mellom juridiske og pedagogiske virkemidler. I praksis er ikke dette skillet alltid like tydelig.

Uklar binding og rettslig status

Det finnes styringsvirkemidler som i ulik grad binder kommunene i praksis selv om det ikke framgår direkte av lov eller forskrift, og det finnes styringsvirkemidler som har uklar rettslig status. Dette kan for eksempel være veiledere med innhold som tolkes, både av kommunen selv, av statsforvalter eller av andre, som bindende uten å være det rettslig. Videre kan det være ulike typer faglige retningslinjer som er ment å utdype lovens skjønnsmessige begreper, som for eksempel et forsvarlighetskrav. En tolkning eller presisering av hva som ligger innenfor rettslige begreper, vil kunne oppfattes og anvendes som bindende. Her vil standarden også kunne endre seg, slik at rammene for hva som rettslig anses som forsvarlig, endres over tid. Videre vil det kunne være ulike typer dokumenter som er hjemlet i lov eller forskrift, men som selv ikke er forskrift, eller hvor det er uklart om det skal anses som forskrift eller ikke. Dersom det faktisk er en forskrift, vil det være et juridisk styringsverktøy. Det finnes flere slike dokumenter som omtales som å ha forskriftsstatus selv om de ikke er kalt forskrift og heller ikke følger prosess- og formkravene til forskrifter. For disse må det gjøres en rettslig vurdering av om de er forskrift eller ikke for å avgjøre om de er rettslig bindende.

Det mest ryddige er om dokumenter som er ment å være rettslig bindende og ha status som forskrift, også følger reglene for å være forskrift. I forvaltningsloven oppstilles formkrav for forskrifter som blant annet innebærer at de skal kalles forskrift, og at de skal sendes på høring før de vedtas.39 Samtidig definerer forvaltningsloven forskrift som et vedtak som treffes under utøvelse av offentlig myndighet, og som er bestemmende for rettigheter eller plikter til et ubestemt antall personer eller personkretser.40 Dersom formkravene er fulgt og det innholdsmessige faller innenfor definisjonen i forvaltningsloven, er det ingen tvil om at det er en forskrift. I motsatt fall framgår det blant annet av forarbeidene til ny forvaltningslov at det avgjørende er om vedtaket er innenfor denne definisjonen, og ikke om formkravene er oppfylt.41

Faglige retningslinjer m.m. i helsesektoren

Det er bestemt i lov at Helsedirektoratet skal utvikle, formidle og vedlikeholde nasjonale faglige retningslinjer og veiledere som understøtter de mål som er satt for helse- og omsorgstjenesten.42 Disse skal blant annet bidra til kontinuerlig forbedring av virksomhet og tjenester. I tillegg skal direktoratet lage nasjonale kvalitetsindikatorer som hjelpemiddel for ledelse og kvalitetsforbedring – og som grunnlag for at pasienter og brukere kan ivareta sine rettigheter. Med et slikt lovgrunnlag kan det framstå uklart i hvilken grad slike faglige retningslinjer, veiledere og kvalitetsindikatorer er bindende eller ikke for kommunene.43 Forarbeidene til bestemmelsen sier at de ikke er rettslig bindende, men det sies samtidig at det beskriver hva som er god faglig praksis, hvordan regelverket skal tolkes, og hvilke prioriteringer som er i samsvar med vedtatt politikk.44 I praksis vil dette lett kunne bli oppfattet som bindende.

En kartlegging gjort av Rambøll på oppdrag fra KS og Helsedirektoraet av kommunenes forståelse og bruk av faglige anbefalinger fra Helsedirektoratet viser at mange av respondentene mener at tilsynsmyndighetene tolker retningslinjer og veiledere strengere enn de selv gjør.45 Flere informanter opplever at en slik praksis kan bidra til at anbefalingene blir mer førende enn de i utgangspunktet var ment å være.

Faglige retningslinjer som endres i tråd med ny kunnskap, teknologi og i noen grad forventninger, vil også ofte i praksis fungere som en operasjonalisering av forsvarlighetskravet i helselovgivningen og brukes ikke bare av kommunene, men også av klage- og tilsynsmyndigheter. I praksis vil det kunne være uklart hvor mye rom det er for kommunenes skjønn mellom den nedre grensen for forsvarlighet og ønsket om god praksis.

Mange faglige anbefalinger, for eksempel innenfor helsefeltet, er både detaljerte og kommuniserer tydelige forventninger til hvordan kommunene skal følge dem opp. I mange slike dokumenter er det lagt inn forventninger om at dersom kommunen avviker fra en bør-anbefaling, så må det dokumenteres hvordan man da oppfyller kravet på annen måte, selv om bør-anbefalinger ikke er bindende. Dette kan føre til at betydelige ressurser brukes på dokumentasjon.

Nasjonale forventninger m.m. på planområdet

På enkelte områder finnes det andre lovregulerte ordninger der det er krav om utarbeidelse av dokumenter beregnet på å styre kommunesektoren uten at det omtales som forskrift. Som eksempel kan nevnes planområdet og nasjonale forventninger til regional og kommunal planlegging regulert i plan- og bygningsloven § 6-1.46 I denne bestemmelsen framgår det at Kongen (regjeringen) hvert fjerde år skal utarbeide et dokument med nasjonale forventninger til regional og kommunal planlegging. I bestemmelsen sies det også at de nasjonale forventningene skal følges opp i planlegging etter plan- og bygningsloven. Plan- og bygningsloven har i tillegg en bestemmelse i § 6-2 som åpner for at staten kan gi statlige planretningslinjer for landet som helhet, eller for et geografisk avgrenset område, som kommunene må legge til grunn ved kommunal planlegging og ved enkeltvedtak.

4.3.5 Statlige kontrollordninger som styringsvirkemidler

Statlige kontrollordninger kan, som nevnt foran i punkt 4.2, ha ulik grad av styrende effekt selv om hovedformålet er noe annet. I praksis er omfanget av flere av disse kontrollordningene stort, og den styrende effekten dette har på kommunene kan også bli stor.

Tilsyn

Omfanget av statlig tilsyn med kommunene er samlet sett relativt stort, selv om omfanget har vært stabilt de siste fem årene, jf. DFØs rapport om statlig tilsyn med kommunene 2020–2024.47 Omfanget varierer fra år til år og mellom ulike sektorområder, og det vil variere mellom de ulike kommunene. DFØ-rapporten viser at kommunene generelt er fornøyde med hvordan statlig tilsyn blir gjennomført og ser på tilsyn som et viktig virkemiddel for bedre kommunale tjenester. På den annen side fremkommer det at kommunene mener tilsyn er krevende og tidsbruken oppleves som belastende.

Som nevnt foran er statlig tilsyn med kommunene lovlighetstilsyn, dvs. at det er en kontroll med kommunenes oppfyllelse av plikter pålagt i lov og forskrift, jf. kommuneloven kapittel 30. Det er altså en sentral del av tilsynet å anvende og tolke lover og forskrifter. En utfordring her kan være dersom tilsynsorgan og kommune har ulikt syn på tolkningen av konkrete bestemmelser. I følge DFØ-rapporten er 61 prosent av kommunene enige i statsforvalterens tolkning av regelverk, mens ca. 10 prosent er uenige. En annen utfordring kan være dersom tilsynsorganet bruker veiledere og retningslinjer på en slik måte at det medfører at kommunene pålegges utvidede plikter i forhold til det som ellers følger av loven. Denne problemstillingen er omtalt i forskningsrapport bestilt av KS om det rettslige innholdet i kommunalt selvstyre.48

Departementer og direktorater lager hvert år et oppdrag til tilsynsmyndighetene om hvilke nasjonale tilsyn som skal gjennomføres. Utgangspunktet er en oppfatning av sektorens behov og en risiko- og vesentlighetsvurdering innenfor den enkelte sektor. Som nevnt foran har kommuneloven kapittel 30 regler om samordning av tilsyn. Statsforvalteren har i oppgave å samordne det statlige tilsynet med kommuner og fylkeskommuner. Tilsynsmyndighetene skal underrette statsforvalteren om planer for tilsyn og ta hensyn til det samlede tilsynet med den enkelte kommune og til relevante forvaltningsrapporter. Det er videre etablert en nasjonal samordningsarena for tilsyn, under ledelse av Kommunal- og distriktsdepartementet, som skal bidra til at de ulike tilsynene ses i sammenheng med hverandre, kommunenes behov og ikke minst de forvaltningsrevisjoner som kommunene selv planlegger. DFØ-rapporten omtalt foran, viser at samordningen av statlige tilsyn er styrket, men at det fortsatt er rom for forbedringer.

Statsforvaltningen har ikke en plikt til å føre tilsyn, men kan velge andre virkemidler. Det må baseres på en vurdering av hva som er mest hensiktsmessig (i tråd med forholdsmessighetsprinsippet). Flere rapporter (blant annet DFØ 2024:10, 11 og 14, Rambøll 2025) viser at selv om tilsyn oppfattes som nyttig, er veiledning enda viktigere for kommunene. Med tanke på de dokumentasjonskrav (avviksrapportering) som ofte er et resultat av tilsyn, og som mange kommuner rapporterer at oppleves som en stor ressursbelastning, er det viktig å vurdere hvorvidt, og i hvilke tilfeller, tilsyn er det beste virkemiddelet.

Overtredelsesgebyr, tvangsmulkt m.m.

I enkelte tilfeller er det hjemmel for at statlige tilsynsorganer pålegger kommunene sanksjoner i form av bot, tvangsmulkt eller lignende dersom enkelte lovkrav ikke er oppfylt. Ifølge retningslinjene i veileder for statlig styring skal dette normalt ikke innføres.49 Dette er et lite målrettet tiltak overfor kommunesektoren, og må være begrunnet i særlige forhold. For kommuneplikter finnes det også få eksempler på slike hjemler. Ett eksempel er barnevernsloven § 17-6, der statsforvalteren har hjemmel til å ilegge kommunen mulkt dersom enkelte frister for oppfølging av saker ikke overholdes. For aktørplikter finnes det flere slike bestemmelser som også gjelder for kommuner. Som eksempel vises her til personopplysningsloven kapittel 7 som på visse vilkår gir Datatilsynet hjemmel til å ilegge overtredelsesgebyr og tvangsmulkt ved brudd på loven.

Klage

Klageordningen er først og fremst en rettssikkerhetsordning for enkeltindivider for å sikre at enkeltvedtak som kommunene fatter, er riktige og innenfor regelverket. I praksis vil en slik ordning også ha en styrende effekt. Staten vil riktignok ikke kunne påvirke hvilke vedtak som blir påklaget, men selve klagesaken vil være en anledning til å kontrollere og sikre kommunens vedtak.

Ut fra et styringsperspektiv kan det oppstå utfordringer ved klager knyttet til enkeltvedtak der rettighetslovgivningen bruker skjønnsmessige begreper og rettslige standarder. Staten kan gjennom klagebehandling der en bruker av en tjeneste får medhold i at den kommunale innsatsen må økes, påføre kommuner store kostnader som det ikke er tatt høyde for i kommunebudsjettet.

Lovlighetskontroll

Lovlighetskontroll som gjennomføres på bakgrunn av krav fra kommunestyrerepresentanter, er i hovedsak et mindretallsvern for folkevalgte i kommunestyret.

Lovlighetskontroll på eget initiativ fra statsforvalteren og departementet vil i større grad kunne anses som et styringsvirkemiddel. Her er det lovfestet at hvis særlige grunner tilsier det, kan departement på eget initiativ kontrollere om et vedtak er lovlig. I praksis mottar statsforvalteren anmodninger om å gjennomføre slik kontroll som de i så fall må vurdere om de mener det er grunn til å følge opp.

4.3.6 Annen samhandling mellom stat og kommune

Et sentralt utviklingstrekk på 2000-tallet er økt bruk av konsultasjoner, avtaler og dialog mellom statlig og kommunal sektor.50 Konsultasjonsordningen mellom staten og kommunesektoren har vært en katalysator for dette. Denne ordningen, som er en formell arena for dialog mellom staten ved regjeringen og kommunesektoren ved KS, har som hovedformål å komme til enighet om en virkelighetsbeskrivelse, og om hva som kan oppnås innenfor kommunesektorens inntektsrammer. En annen målsetning for ordningen er å redusere bruken av sterke statlige styringsvirkemidler. Ordningen har vært i stadig utvikling siden starten i 2001, og den omfatter en mekanisme for felles kostnadsberegning, lovmedvirkning og bilaterale avtaler. Ordningen har bidratt til bedret og mer systematisert kontakt mellom KS og staten, og en større grad av enighet om situasjonsbeskrivelsen for kommunesektoren.

Langsiktige byvekstavtaler og belønningsavtaler, som er mer kortsiktige og avgrensede, er eksempler på gjensidig forpliktende avtaler mellom stat og kommune/fylkeskommune fra de senere årene. Disse avtalene brukes for å få til bedre samordning i areal- og transportpolitikken og for å nå felles mål. Bygdevekstavtaler, som blant annet skal bidra til bosetting og næringsutvikling i distriktskommuner, er nå under utprøving.

Et annet eksempel på samhandling er helsefellesskapene som består av helseforetak og kommunene, og som er opprettet gjennom en avtale mellom regjeringen og KS. Formålet er å skape mer sammenhengende og bærekraftige helse- og omsorgstjenester til pasienter som trenger tjenester fra både spesialisthelsetjenesten og den kommunale helse- og omsorgstjenesten.

4.4 Utviklingstrekk i den statlige styringen

4.4.1 Overordnede utviklingstrekk i den statlige styringen

Dagens kommunesystem er nært knyttet til utbyggingen av velferdsstaten etter den andre verdenskrigen. Ansvaret for stadig flere velferdstjenester ble lagt til kommunene, noe som etter hvert førte til at det kommunale selvstyret ble begrenset av utjevningstiltak, særlover og statlig regulering. For å øke den lokale handlefriheten ble det fra midten av 1980-tallet gjennomført viktige reformer, først i form av et inntektssystem med vekt på rammeoverføringer (1986) og siden med kommuneloven av 1992, som skulle gi større frihet i lokal organisering av kommunal administrasjon og tjenesteyting. Ifølge Makt- og demokratiutredningen ble resultatet de nærmeste årene likevel en «stadig sterkere begrensning av lokal autonomi gjennom standardiserte krav til kommunene.»51

Dette kan også ses i sammenheng med en stadig økt rettsliggjøring av samfunnet, altså at stadig flere rettsområder blir regulert i lov og forskrift, og at antall lover og forskrifter øker.

DFØ har i ulike rapporter kartlagt og vurdert utviklingen i statlige styringsvirkemidler fra årtusenskiftet og til i dag.52 I en kartlegging fra 2015 så daværende Difi på utviklingen av statens styring innenfor grunnskolen, på miljøområdet og på helse- og omsorgsområdet i perioden 1999 til 2015. I 2024 så DFØ på områdene barnehage, grunnskole, barnevern og helse og omsorg fram til i dag. Kartleggingene viser at kommunene stadig pålegges nye oppgaver hjemlet i lov eller forskrift. Fram mot år 2000 var det en stor økning i bruken av rettighetslovgivning innenfor særlig helse og omsorg som fikk en egen pasientrettighetslov som trådte i kraft i 2001. Veksten i nye rettigheter avtok fram mot 2015. I samme periode økte kravene til prosedyrer og kompetanse på flere områder. Denne trenden har fortsatt til i dag. Nye virkemidler de senere årene er bruken av bemanningsnormer i både barnehagen og skolen.

At den statlige styringen har økt i omfang, er imidlertid ikke nødvendigvis det samme som at styringen av den enkelte oppgave er blitt mer detaljert. Difis gjennomgang i 2015 ga ikke et entydig bilde av dette, men konkluderte med at utviklingstrekkene pekte i retning av både mindre og mer detaljert styring. Økt bruk av rammelover, blant annet på helseområdet, og mindre grad av øremerking, går i retning av mindre detaljstyring, mens flere kompetanse- og prosedyrekrav innebærer mer detaljstyring. I denne sammenheng er det også verdt å minne om at bemanningsnormen og den skjerpede pedagognormen i barnehagen samt normen for lærertetthet i grunnskolen kom i årene etter denne gjennomgangen.

4.4.2 Utviklingstrekk på de store tjenesteområdene

Barnehage, grunnskole, helse- og omsorgstjenester og barnevern utgjør til sammen i underkant av 2/3 av kommunenes brutto driftsutgifter og sysselsetter om lag 80 prosent av de kommunalt ansatte. Utviklingen på disse områdene de siste tiårene er derfor særlig interessant.

Et særtrekk ved barnehagesektoren er at kommunene både er barnehagemyndighet og barnehageeier. Videre er en stor andel av aktørene private. Som barnehagemyndighet skal kommunene oppfylle retten til barnehageplass og føre tilsyn med både kommunale og private barnehager. Barnehagepolitikken de siste tiårene kan i stor grad spores tilbake til barnehageforliket i 2003. Dette førte til en storstilt utbygging av barnehagetilbudet gjennom bruk av øremerkede tilskudd samt likeverdig behandling av private og kommunale barnehager og innføring av maksimal foreldrebetaling. Rett til barnehageplass ble innført i 2009, og øremerkede tilskudd ble innlemmet i rammetilskuddet til kommunen i 2011. Mens det i de første årene etter barnehageforliket ble lagt stor vekt på å bygge ut tilbudet, har oppmerksomheten etter hvert i større grad vært rettet mot å øke kvaliteten.53 Dette er bakgrunnen for innføringen av en bemanningsnorm for grunnbemanning og skjerpingen av pedagognormen fra høsten 2018.

Tanken om enhetsskolen har lenge stått sterkt i Norge. At barn fra alle sosiale lag og alle deler av landet skal ha rett til det samme skoletilbudet, har preget skolepolitikken og styringen av skolen. Et særtrekk ved grunnskoleopplæringen er at den ikke bare er en rett, men også en plikt for den enkelte. I dag er det en lov for både den kommunale grunnskolen og fylkeskommunal videregående opplæring. Gjeldende opplæringslov trådte i kraft høsten 2024. Mens loven med forskrifter fastsetter rettigheter, plikter og organisering, er det læreplanverket (med status som forskrift) som bestemmer det faglige innholdet. Innføringen av Kunnskapsløftet i 2006 innebar nye læreplaner og kompetansemål med økt vekt på grunnleggende ferdigheter. Med den såkalte fagfornyelsen i 2020 kom nytt læreplanverk med vekt på tverrfaglige temaer og dybdelæring. Viktige endringer når det gjelder organiseringen av skolen, er skjerpede kompetansekrav for lærere fra 2015 og norm for lærertetthet fra 2018. Utviklingen av den statlige styringen av grunnopplæringen er ellers godt beskrevet av Opplæringslovutvalget.54

Den kommunale helse- og omsorgssektoren er en stor og kompleks sektor som det er vanskeligere å sammenfatte styringen av. Samhandlingsreformen som ble iverksatt fra 2012 kommer man imidlertid ikke utenom. Reformen økte det kommunale ansvaret med mål om at flest mulig skulle behandles nærmere hjemmet eller i hjemmet, og bedre forebygging skulle føre til færre sykehusinnleggelser og kortere liggetid. Kommunenes ansvar er regulert i helse- og omsorgstjenesteloven og folkehelseloven som begge trådte i kraft i 2012 som ledd i reformen. Mange kommunale plikter er speilet i individuelle rettigheter i pasient- og brukerrettighetsloven. Den fylkeskommunale tannhelsetjenesten er regulert i en egen lov. Det er svært mange forskrifter som regulerer de kommunale helse- og omsorgstjenestene. Dette området kjennetegnes også av forsvarlighetskrav (jf. omtale i punkt 4.3.4) og forholdsvis stor grad av øremerking sammenlignet med barnehage og skole. Tilskuddet til ressurskrevende tjenester er det klart største.

BPA (brukerstyrt personlig assistanse) er overrepresentert på klagestatistikkene sammenlignet med kommunale helse- og omsorgstjenester generelt. Antall klager til statsforvalter økte betydelig i perioden 2012 til 2023. Utfallet av ferdigbehandlede klagesaker hos statsforvalteren i 2023 viser at over halvparten (51 prosent) vedtakene ble sendt tilbake til kommunen for ny behandling eller endret.55 En analyse fra 2023 finner at klagesannsynligheten har økt etter at BPA ble rettighetsfestet i 2015, samtidig som sannsynligheten for at statsforvalteren stadfester kommunenes vurdering har gått ned. Et annet funn er at klagesaksbehandlingen er ulik mellom statsforvalterembetene.56

Tanken om barns rettigheter har en lang historie i Norge, men dette er samtidig et felt som er sterkt påvirket av internasjonale konvensjoner. Det gjelder særlig den europeiske menneskerettighetskonvensjon (ratifisert i 1953) og FNs barnekonvensjon (ratifisert i 1991). Begge er inkorporert i norsk lov og gir barn og unge et særskilt vern. Den europeiske menneskerettighetsdomstol i Strasbourg har behandlet en rekke saker som gjelder barneverntiltak i Norge, og Norge er domfelt i flere av disse. Ansvaret for barnevernet er delt mellom staten (overført fra fylkeskommunene i 2004) som blant annet har ansvaret for institusjoner, og kommunene som har ansvaret for førstelinjen. Det innbefatter blant annet råd og veiledning, undersøkelser, frivillige hjelpetiltak og akuttvedtak. Det har vært flere offentlige utvalg på feltet de siste årene, og i 2022 ble det gjennomført en reform som ga kommunene et større ansvar både faglig og økonomisk. En ny barnevernslov trådte i kraft i 2023. Barnevernet er en liten tjeneste i omfang sammenlignet med tjenesteområdene som er gjennomgått over. Det er derfor mange små barneverntjenester og utstrakt bruk av interkommunalt samarbeid.

Basert på gjennomgangen av tjenesteområdene barnehage, grunnskole, barnevern og helse og omsorg er DFØs vurdering at det samlede statlige styringstrykket er stort og økende.57 Mye styring trenger likevel ikke bety at det er for mye detaljstyring, og DFØ finner, ikke overraskende, at statlig styring ofte bidrar til økt kvalitet i den enkelte tjeneste. At staten styrer mer, er derfor ikke et problem i seg selv. Men DFØ stiller spørsmål ved om summen av den statlige styringen binder opp både personell og økonomiske ressurser på en måte som begrenser kommunenes reelle handlingsrom, også på områder hvor kommunene formelt har et stort handlingsrom. Slik kan summen av krav utfordre rammstyringsprinsippet. Et annet forhold DFØ peker på, er at den juridiske styringen i for liten grad tar hensyn til at kommunene er forskjellige, både når det gjelder antall innbyggere, geografi, kapasitet og kompetanse.

Videre tyder den manglende lovoppfyllelsen som er beskrevet i punkt 3.2.3 på at statens styring ikke virker etter hensikten. Siden det er summen av krav som særlig er problematisk, mener DFØ at staten i større grad bør vurdere helheten i styringstrykket og interne sammenhenger mellom ulike lovkrav. Det innebærer at statens virkemiddelbruk må vurderes tverrsektorielt. Selv om pedagogiske virkemidler ikke er rettslig bindende, er det utfordrende for kommunene å forholde seg til det totale omfanget av veiledere. Gjennomgangen av økonomiske virkemidler viser at staten styrer mer i tråd med rammestyringsprinsippet på dette området. Oppsummert er DFØs vurdering at staten kan styre bedre og legge mer til rette for rammestyringsprinsippet, blant annet gjennom bedre utredninger før styringstiltak iverksettes.