1 Innledning og sammendrag

1.1 Behovet for et skatteforlik

I Norge er det lang tradisjon for brede skatteforlik på Stortinget. Ved slike enigheter om skatt har det ofte vært bred politisk enighet om hvilke problemer skattesystemet har stått overfor. Før skattereformen i 1992 var skattesystemet preget av særordninger og unntak som gjorde systemet komplisert og skapte vridninger i bedriftenes investeringer. Reformen, som bygget på NOU 1989: 14 (Aarbakke-utvalget), ryddet opp i systemet og etablerte gode prinsipper for skattepolitikken som står seg fortsatt, om likebehandling, brede skattegrunnlag og lave skattesatser.

Før skattereformen i 2006 hadde vi regler for å motvirke såkalt inntektsskifting – at personer som jobber i egne selskaper kan ta ut arbeidsinntekter som utbytte for å spare skatt – som var lite effektive. Reglene for å motvirke kjedebeskatning i selskapssektoren var også kompliserte og kom i strid med våre EØS-rettslige forpliktelser. Som svar på dette fikk vi utbytteskatt og fritaksmetoden som nye elementer i skattesystemet. NOU 2003: 9 (Skauge-utvalget) la grunnlaget for reformen.

Før enigheten på Stortinget om skatt i 2016 hadde Norge et nivå på selskapsskatten som var høyt i internasjonal sammenheng. Samtidig var det økende utfordringer med uthuling av selskapsskatten gjennom skattetilpasninger i internasjonale foretak. Enigheten på Stortinget som fulgte i kjølvannet av NOU 2014: 13 (Scheel-utvalget) ga oss vesentlige reduksjoner i selskapsskatten og tiltak mot overskuddsflytting.

I 2021 ble Torvik-utvalget nedsatt. Utvalgets hovedoppgave var å vurdere hvordan de samfunnsøkonomiske kostnadene ved skattesystemet kan holdes lave. Utvalget foreslo i sin rapport, NOU 2022: 20, en stor skatteomlegging som innebar store lettelser i skatt på arbeid finansiert med blant annet økt skatt på forbruk gjennom merverdiavgiften, og økt skatt på bolig. Utvalgets anbefalinger har vist seg å ligge et stykke unna en skattereform som kan få bred politisk oppslutning.

Ved behandlingen av Perspektivmeldingen 2024 fattet Stortinget vedtak om at regjeringen i inneværende stortingsperiode skal legge frem en sak om en helhetlig skattereform for å sørge for et konkurransedyktig skattenivå for norsk næringsliv.1 Skattekommisjonens oppgave er å gi innspill til regjeringens arbeid med skattereform og berede grunnen for et bredt forlik. Kommisjonen er sammensatt av personer med tilknytning til alle partier på Stortinget, med unntak av Fremskrittspartiet og Rødt2, samt personer valgt ut fra sin fagekspertise. I mandatet er kommisjonen bedt om å gi anbefalinger som den vurderer at et flertall på Stortinget over tid og på tvers av blokkene kan stille seg bak.

De siste regjeringsperiodene har det vært betydelige endringer i skattesystemet på flere områder. Selv om enkeltendringer kan ha vært begrunnet i særskilte hensyn, kan de hyppige og uventede justeringene ha ført til økt usikkerhet rundt fremtidig skattesystem, noe som kan ha påvirket investeringer og tilliten til systemet mer generelt. Kommisjonen er enig om at hensynet til stabilitet og forutsigbarhet i skattepolitikken bør vektlegges sterkere fremover. Dette tilsier at hovedlinjene i skattesystemet bør strekke seg over flere valg og skiftende politiske flertall. Forlik på tvers av politiske skillelinjer kan gi effektivitetsgevinster gjennom økt stabilitet i økonomiske rammevilkår.

Kommisjonens formål er å legge grunnlaget for et bredt politisk forlik på Stortinget som skaper økt stabilitet og forutsigbarhet. Enighetene om forslag i denne rapporten vil kunne tjene som eksempel på hva det kan være mulig å komme sammen om på tvers av skillelinjene i norsk politikk.

Kommisjonen har vektlagt høyt å komme frem til kompromisser, selv om resultatet innebærer at medlemmer av kommisjonen har måttet flytte seg betydelig fra egne primærstandpunkter.

Kommisjonen vil understreke at den har hatt kort tid til å besvare oppgavene i mandatet. Tidsrammen har satt begrensninger for omfanget av problemstillinger kommisjonen har kunnet vurdere og utrede. I tråd med mandatet har kommisjonen i stor grad tatt utgangspunkt i tidligere utredningsarbeid, og det er ikke gjort nye omfattende analyser eller en full systemgjennomgang. På flere områder har kommisjonen derfor ikke truffet konklusjoner om forslag, men anbefalt videre utredninger.

1.2 Skatt på selskaper, aksjeinntekter og formue

Formuesskatt er blant temaene i norsk politikk generelt, og i skattepolitikken spesielt, der skillelinjene mellom de ulike partiene er tydeligst. Oppfatningene om hvordan skatten virker inn på verdiskapingen i norsk økonomi, og hvordan disse virkningene igjen bør vektes mot hensynet til omfordeling, spriker. Dette gjelder også internt i kommisjonen. Kommisjonen ser at et realistisk kompromiss innebærer at formuesskatten fortsatt skal være en del av det norske skattesystemet, men at nivået må reduseres fra dagens nivå og at verdsettingen av ulike formuesobjekter bør gjøres likere enn i dag.

Kommisjonen foreslår å fjerne alle verdsettelsesrabatter, redusere formuesskattesatsene, øke det generelle bunnfradraget noe, samt å innføre et eget bunnfradrag for primærbolig på minst 7 mill. kroner ved høy sats. Kommisjonen har ikke blitt enig om en konkret formuesskattesats, men foreslår at satsen skal ligge et sted i intervallet 0,25 til 0,75 pst. Hvis et endelig skatteforlik gir en sats i nedre del av intervallet, kan et bunnfradrag for primærboliger være lavere. Kommisjonen foreslår også at mer treffsikker verdsetting av fritidsboliger vurderes, og at aksjer notert på andre markedsplasser (som NOTC-listen og Euronext Growth) verdsettes til kursverdien. Det vises til den nærmere omtalen av forslaget i kapittel 6, herunder særmerknader fra enkelte medlemmer.

Kommisjonen anbefaler å holde selskapsskattesatsen på 22 pst. Kommisjonen mener utviklingen i nivået på selskapsskatten i landene rundt oss bør følges tett. Det er særlig de nordiske landene det er naturlig å sammenligne oss med. Videre anbefaler kommisjonen å bevare fritaksmetoden.

Kommisjonen ser det som viktigere å prioritere lettelser i formuesskatten fremfor lettelser i utbytte- og gevinstbeskatningen. Derfor foreslår kommisjonen uendret skattesats på aksjeinntekter.

Videre foreslår kommisjonens flertall, alle unntatt kommisjonsmedlemmene Lars Erik Bartnes, Eigil Knutsen, Torkil Vederhus og Camilla Bakken Øvald, at skjermingsfradraget i aksjonærmodellen forbedres, ved at skjermingsfradraget ikke skal gå tapt, men inngå fullt ut i en gevinst- og tapsberegning ved realisasjon. Dette flertallet anbefaler å endre beregningen av skjermingsrenten slik at den baseres på en langsiktig statsobligasjonsrente.

Dagens system åpner for tilpasninger for å redusere eller unngå utbytteskatt. Kommisjonen gir flere anbefalinger til grunnlagsutvidelser i utbytteskatten. Grunnlagsutvidelser i utbytteskatten balanserer formuesskattelettelsene ved at de vil kunne kompensere for bortfall av skatteinntekter. Grunnlagsutvidelser i utbytteskatten vil også bidra til å gjøre skattesystemet mer omfordelende, ettersom aksjeinntekter er skjevt fordelt i befolkningen. Grunnlagsutvidelsene innebærer for det første en anbefaling om å innføre realisasjonsbeskatning ved arv og gaveoverføring av eiendeler til upersonlige skatteytere, der overføringen ellers ville ledet til at den latente skatteforpliktelsen bortfalt. For det andre anbefaler kommisjonen at det bør vurderes på nytt å innføre særregler for privat konsum i selskap og at regjeringens høringsforslag om endringer i reglene om innbetalt kapital følges opp. Videre anbefaler kommisjonen at det utredes nærmere om utbetalinger ved likvidasjon som utgjør opptjent egenkapital i selskapet bør klassifiseres som utbytte slik at det kan ilegges kildeskatt. Kommisjonen anbefaler også at det utredes nærmere om syntetiske aksjer bør omfattes av aksjonærmodellen. Til sist anbefaler kommisjonen at departementet utreder om det bør gjøres endringer i skattleggingen av enkle pengekrav for å motvirke at opptjent kapital i selskapet tilflyter aksjonæren som skattefrie fordringsgevinster.

Kommisjonens medlemmer har ulike syn på hvordan regler om utflyttingsskatt bør innrettes. En samlet kommisjon er likevel enig om at avdragssatsen i den såkalte utdelingsregelen bør settes ned fra 70 pst. til utbytteskattesatsen på aksjeinntekter (i dag 37,84 pst.), samt at det bør innføres unntak fra utflyttingsskatt for personer med midlertidig botid i Norge. Kommisjonen foreslår videre at det vurderes å gi fradrag for etterfølgende verdifall som realiseres innen tre år etter utflytting. Kommisjonens flertall, alle unntatt kommisjonsmedlemmene Joachim Meidell Bjerke, Jon Gunnar Pedersen og Hilde Thorstad, er enige om at den såkalte 12-årsregelen bør videreføres.

1.3 Skatt på inntekt, forbruk og eiendom

Kommisjonens anbefalinger innebærer en skatteveksling fra skatt på personers inntekter til skatt på forbruk.

Kommisjonen viser til at aldringen av befolkningen vil øke utgiftene til pensjon, helse og omsorg, samtidig som veksten i den yrkesaktive befolkningen avtar. Utviklingen gjør det derfor særlig viktig å legge til rette for fortsatt høy sysselsetting, at flere kan delta i arbeidsmarkedet, at de som allerede er i arbeid kan arbeide mer og at flere kan bli stående lenger i arbeid.

Skattesystemet påvirker både insentiver til å delta i arbeidsmarkedet, til å arbeide mer, og til å stå lenger i arbeid for personer som allerede er i jobb. Samtidig mener kommisjonen at det er viktig at skattesystemets omfordelende egenskaper ivaretas. På denne bakgrunn foreslår kommisjonen en reduksjon i skatten på lønns-, trygde- og næringsinntekt gjennom redusert trygdeavgift, samt økt personfradrag. Kommisjonen legger vekt på at en slik skatteveksling kan styrke insentivene til å arbeide. Samtidig bidrar omleggingen til at økte inntekter fra andre skattegrunnlag føres tilbake på en fordelingsmessig balansert måte. Den foreslåtte omleggingen er valgt for å balansere hensynet til arbeidstilbud, fordeling og brede lettelser i inntektsskatten.

Kommisjonens flertall, alle unntatt kommisjonsmedlemmet Camilla Bakken Øvald, foreslår også å innføre en nedre aldersgrense på 67 år for det særskilte pensjonsskattefradraget for pensjonister, for å styrke insentivene til å stå lenger i arbeid.

Kommisjonen har merket seg at ulike deler av næringslivet har etterlyst både enklere og mer gunstige skatteregler for ansatteopsjoner. Som et utgangspunkt anbefaler kommisjonen at dagens særordning utvides slik at den blir konkurransedyktig med den svenske. Samtidig mener kommisjonen at det kan være hensiktsmessig å vurdere å erstatte særordningen med en mer generell ordning. Kommisjonen foreslår derfor at endringer i opsjonsskattereglene utredes nærmere, med sikte på å gi norsk næringsliv en konkurransedyktig opsjonsbeskatning.

Kommisjonen legger til grunn at det er politisk enighet om å skjerme vanlige primærboliger i skattesystemet, men foreslår noen endringer i skattereglene for bolig og fritidsbolig for å gjøre skattesystemet mer nøytralt, gi bedre ressursutnyttelse og bidra til jevnere fordeling.

For det første foreslår kommisjonen innføring av bedre regler for unntak fra skatteplikt ved salg av egen bolig, med formål om å redusere omgåelsesmulighetene i gjeldende regelverk. Dette kan gjøres gjennom økte krav til bo- og eiertid til for eksempel tre år, eventuelt i kombinasjon med en forholdsmessig beskatning for perioder eier ikke har bodd i boligen. Det anbefales overgangsregler for skattytere som i dag oppfyller vilkårene for skattefritak.

For det andre anbefaler kommisjonens flertall, alle unntatt kommisjonsmedlemmet Jon Gunnar Pedersen, at dagens unntaksregler for skattlegging av gevinst ved salg av egen fritidsbolig oppheves. Kommisjonen mener det bør innføres overgangsregler for personer som i dag oppfyller vilkårene for skattefritak etter gjeldende regler, ved at inngangsverdien oppjusteres til markedsverdi for disse fritidsboligene.

Videre foreslår kommisjonen endringer i merverdiavgiften som vil gi et bredere merverdiavgiftsgrunnlag og færre satser. Det vil gjøre merverdiavgiften mer nøytral mellom ulike varer og tjenester, og føre til at sammensetningen av konsumet i mindre grad påvirkes av beskatningen. Unntak fra merverdiavgift er spesielt uheldig fra et effektivitetsperspektiv. I tillegg til å favorisere den unntatte tjenesten, kan unntak gi vridninger i virksomheters valg av innsatsfaktorer. Kommisjonen vil likevel vise til at utformingen av merverdiavgiften i praksis ikke bare har handlet om proveny og administrativ enkelhet.

Kommisjonen foreslår å forenkle dagens satsstruktur i merverdiavgiften ved å redusere antall reduserte satser fra to til én. Det gjøres ved å øke den lave satsen fra 12 til 15 pst., samme nivå som for næringsmidler. Videre foreslår kommisjonen grunnlagsutvidelser i merverdiavgiften som vil bedre nøytraliteten mellom ulike varer og tjenester og redusere effektivitetstapet ved beskatningen. Kommisjonen foreslår å utrede merverdiavgift på kommersielle kurs og idrettstilbud. Kommisjonen anbefaler videre å utrede med sikte på å innføre merverdiavgift på skadeforsikring og korttidsutleie av fast eiendom på delingsplattformer.

Kommisjonen konstaterer at det ligger et potensial for å utnytte merverdiavgiftsgrunnlaget bedre, men tror ikke det er et bredt politisk flertall for en større merverdiavgiftsreform nå. Kommisjonen foreslår derfor mindre endringer som vil være et skritt i riktig retning. I det videre arbeidet med et skatteforlik på Stortinget kan det vurderes ytterligere steg i retning av et enklere og mer helhetlig merverdiavgiftssystem.

Kommisjonens flertall, alle unntatt medlemmet Lars Erik Bartnes, anbefaler på kort sikt å utrede en enkel kilometeravgift. Det vil gi en mer lik prising av veibruk på tvers av bilister. Videre vises det til at en posisjonsbasert veibruksavgift er mer treffsikker enn en flat kilometeravgift, fordi de eksterne kostnadene ved bilbruk varierer betydelig med sted, tidspunkt og kjøretøyegenskaper. Arbeidet med en posisjonsbasert veibruksavgift bør derfor videreføres med sikte på innføring på sikt. En forutsetning er at personvernhensyn ivaretas på en fullt ut tilfredsstillende måte.

Provenyvirkninger av forslagene fra kommisjonens flertall fremgår av tabell 1.1. I kapittel 11 redegjøres det nærmere for virkninger av kommisjonens forslag. Flere av kommisjonens anbefalinger innebærer nærmere utredninger. Enkelte av disse inngår ikke i tabell 1.1.