4 Mål og prinsipper for skattesystemet

4.1 Mål for skattesystemet

Skatte- og avgiftssystemet blir gjerne tillagt tre hovedmål: finansiere offentlige utgifter, omfordele inntekt og formue og å korrigere markedssvikt. Å korrigere markedssvikt innebærer i skattepolitikken vanligvis å prise eksterne kostnader, slik at aktiviteter som påfører samfunnet kostnader, ilegges avgifter som gjenspeiler disse kostnadene. På denne måten kan skattepolitikken bidra til bedre samlet ressursbruk og en mer bærekraftig økonomisk utvikling.

Ved behandling av Solberg-regjeringens skattemelding i 2016 uttalte en samlet finanskomité at «skatte- og avgiftssystemet er viktig for å finansiere fellesgoder, sikre sosial mobilitet og fordeling, oppnå en effektiv og bærekraftig ressursutnyttelse og gi næringslivet gode vilkår i hele landet».1 Skattekommisjonen stiller seg bak denne uttalelsen.

Skatte- og avgiftstiltak med andre formål enn de som er nevnt ovenfor krever, etter kommisjonens oppfatning, en særskilt god begrunnelse. Skatter og avgifter er generelle virkemidler som ofte treffer bredt, og er dermed normalt lite egnet til å støtte spesifikke aktiviteter eller virksomheter, særlig der det er behov for skjønnsmessige vurderinger. Det vil i slike tilfeller normalt være mer hensiktsmessig å bruke offentlige tjenester, tilskudd eller kontantytelser.

4.2 Prinsipper og hensyn ved utforming av skattesystemet

Hensynet til effektivitet og fordeling har stått sentralt i utformingen av norsk skattepolitikk siden skattereformen i 1992. Av hensyn til effektivitet bør skattesystemet i størst mulig grad innrettes slik at det gir minst mulig uønskede vridninger i skattyternes atferd. Samtidig kan skatter og avgifter brukes til å korrigere markedssvikt, og skattebyrden skal fordeles på en måte som ivaretar rettferdighet og fordelingshensyn.

For å ivareta hensynet til effektivitet har det over tid vært bred enighet om et sett med prinsipper, altså rettesnorer for politikkutformingen. Disse prinsippene er:

Nøytralitet – skatt bør i minst mulig grad påvirke valgene til husholdninger, bedrifter og investorer. Dette innebærer blant annet at ulike former for inntekt og formue bør skattlegges mest mulig likt, og uavhengig av organisasjonsform, finansieringsform mv.

Brede skattegrunnlag og lave skattesatser. Ved å ta i bruk flere egnede skattegrunnlag med få unntak og særregler fanger skattegrunnlaget opp faktiske inntekter, formuer og forbruk. Dette muliggjør lavere skattesatser, som er ønskelig fordi kostnadene ved vridende skatter øker mer enn proporsjonalt med skattesatsen.

Samordning – mulighet til å motregne overskudd og underskudd mellom inntektskilder og over tid, og mellom selskap i samme skattekonsern.

Kontinuitet – videreføring av skatteposisjoner, som ervervstidspunkt, inngangsverdi og avskrivningsgrunnlag, slik at omorganisering kan skje uten negative skattemessige konsekvenser og uten å gi innlåsingseffekter.

Symmetri – inntekter og tilknyttede kostnader bør behandles likt, og tap bør komme til fradrag i samme grad som gevinster beskattes.

Kommisjonen mener at disse prinsippene fortsatt bør være førende for skattepolitikken.

Det har over tid også vært enighet om at enkelhet bør tillegges vekt ved utformingen av skattereglene. Et enkelt og digitaliseringsvennlig regelverk kan føre til høyere etterlevelse og redusere ressursbruken for både skattemyndighetene og skattepliktige, noe som igjen bidrar til et effektivt skattesystem. Et enkelt regelverk kan også være positivt i et fordelingsperspektiv fordi individer med mer ressurser har større mulighet til å innrette seg etter komplekse regler enn andre skattytere. Kommisjonen slutter seg til dette, og mener at hensynet til enkelhet bør være et prinsipp for utformingen av skattesystemet, på linje med ovennevnte prinsipper.

Hensynet til et effektivt skattesystem har betydning for hvilke skatter som bør benyttes, i hvilken rekkefølge de skal benyttes og hvordan ulike skattegrunnlag bør vektlegges. For å holde de samfunnsøkonomiske kostnadene lave, bør skattesystemet i størst mulig grad bygge på skatter og avgifter som bidrar til bedre ressursbruk, som prising av eksterne kostnader, og på skatter med små vridninger. Mer vridende skatter bør brukes i den grad det er nødvendig for å finansiere offentlige utgifter og ivareta fordelingshensyn.

Torvik-utvalget pekte på at grunnrenteskatt er ansett som en særlig gunstig skatteform: grunnrente gir uttrykk for skatteevne og kan skattlegges med relativt lavt effektivitetstap sammenlignet med en del andre skatter. Grunnrente defineres gjerne som renprofitt fra stedbundne kilder som naturressurser eller myndighetsbestemte reguleringer. Kommisjonen er enig i at skattlegging av grunnrente fra stedbundne kilder har en viktig plass i det norske skattesystemet, og skattlegging av grunnrente kan bidra til å redusere behovet for mer vridende skatter på arbeid og kapital. Hoveddelen av skattene på overskudd som inndrives fra norsk næringsliv i dag kommer fra næringer som er gjenstand for grunnrentebeskatning, først og fremst på grunn av store skatteinntekter fra petroleumsvirksomheten.

Innføring av grunnrenteskatt bør normalt bare skje i næringer der det forventes grunnrente over tid. Samtidig bør slik innføring skje så tidlig som mulig, slik at grunnrenten i minst mulig utstrekning er blitt kapitalisert og gjenstand for omsetning. Det er viktig at grunnrenteskatter utformes på en måte som gjør at den i størst mulig grad er nøytral, slik at investeringer som er lønnsomme før skatt også er lønnsomme etter grunnrenteskatt. Det kan sikres ved at det er symmetri mellom statens andel av oppsiden og av nedsiden, og at staten dekker sin andel av eventuelle underskudd ved refusjon av skatteverdien av underskudd. Ved innføring av grunnrenteskatt i nye næringer (og ved større endringer i skattesatser), må det legges vekt på at historiske investeringer behandles på en rimelig måte.

Auksjoner kan fungere som et alternativ eller supplerende måte å inndrive grunnrente. Auksjoner er særlig egnet for tidsbegrensede konsesjoner mv. der aktørene har god informasjon om fortjenestemulighetene. Da kan konkurransen i auksjonen bidra til at staten får betalt for forventet grunnrente, samtidig som tidsbegrensningen reduserer risikoen for at staten gir fra seg store verdier på varig basis.

Prising av eksterne kostnader, for eksempel negative virkninger på klima, naturgrunnlag og dyrevelferd, kan bidra til mer effektiv ressursbruk. Nye former for prising av eksterne kostnader kan bli aktuelle etter hvert som kunnskapsgrunnlaget utvikles. Slike skatter og avgifter kan bidra til bedre ressursbruk ved at priser i større grad reflekterer kostnader som ellers ikke bæres av den enkelte produsent eller forbruker. Samtidig kan innføring av nye eller økte avgifter ha fordelingsvirkninger, omstillingskostnader og administrative konsekvenser. Dette taler for at slike virkemidler bør utformes på en forutsigbar måte, og at eventuelle større endringer normalt bør varsles og fases inn over tid. Korrigerende skatter og avgifter kan dessuten gi fallende proveny over tid dersom de virker etter hensikten. Det bør ikke i seg selv være et argument mot slike virkemidler, men innebærer at de ikke nødvendigvis er egnet som stabile langsiktige finansieringskilder.

Ved siden av effektivitet er hensynet til fordeling sentralt i skattepolitikken. Fordeling påvirkes direkte gjennom progressiv beskatning av arbeidsinntekter og skatt på formue, og indirekte gjennom finansiering av offentlige tjenester som kommer befolkningen til gode. Skattesystemet kan også påvirke fordeling gjennom virkning på arbeid, sparing og investeringer.

Kommisjonen vil fremheve hensynet til stabilitet og forutsigbarhet i skattepolitikken. Brå og store endringer i skattesystemet kan øke usikkerheten for bedrifter og husholdninger. Økt usikkerhet kan svekke tilliten til skattesystemet og føre til at lønnsomme investeringer ikke gjennomføres. Forutsigbarhet er særlig viktig for skatter som har betydning for langsiktige økonomiske beslutninger. Både Skauge-utvalget og Torvik-utvalget mente at hensynet til stabilitet og forutsigbarhet best ivaretas ved å ha et prinsipielt utformet skattesystem med færrest mulig unntak, noe denne kommisjonen er enig i. Kommisjonen understreker at innføring av nye skatter eller større endringer i eksisterende regler i størst mulig grad bør skje på en forutsigbar måte. Hensynet til stabilitet og forutsigbarhet taler for at større endringer normalt innføres gradvis over tid og at man sikrer rimelige overgangsordninger for allerede foretatte investeringer og tilpasninger til et eksisterende regelverk. Store og uventede pris- og inntektssjokk, som følge av internasjonale kriser eller markedsforhold, bør som hovedregel håndteres med målrettede tiltak utenfor skattesystemet, fremfor gjennom særskilte unntak og midlertidige endringer i skattereglene.

Både Skauge-utvalget og Torvik-utvalget pekte på at skatter og avgifter først og fremst bør spille en rolle i konjunkturpolitikken ved å la de automatiske stabilisatorene virke, ikke gjennom aktive skatteendringer. I en høykonjunktur øker skatte- og avgiftsinntektene og demper oppgangen, mens inntektene faller i en lavkonjunktur og virker stimulerende på økonomien. Dermed bidrar skattene til automatisk stabilisering uten at reglene endres. Brede skattegrunnlag bidrar til at skatter i større grad følger utviklingen i inntekter og forbruk, og styrker den automatiske stabiliseringen. Kommisjonen mener at skattepolitikken ikke bør benyttes som et aktivt konjunkturpolitisk virkemiddel.

Kommisjonen viser til at norsk økonomi står overfor betydelige omstillinger. Omstilling kan innebære redusert aktivitet og fallende lønnsomhet for enkelte næringer. Det kan være smertefullt både for næringsaktører og arbeidstakere. Kostnader ved omstilling kan ramme skjevt. Det taler for at fellesskapet bidrar til å dempe belastningen for berørte arbeidstakere og husholdninger. Tiltak rettet mot enkeltbedrifter eller næringer kan derimot skjerme virksomheter fra nødvendig omstilling, og dermed svekke produktiviteten. Hensynet til effektiv ressursbruk tilsier derfor at prinsippene for skattepolitikken bør følges også ved utforming av tiltak i møte med omstilling.

Det beste tiltaket for å sikre et konkurransedyktig næringsliv er å sikre at de generelle rammevilkårene er konkurransedyktige. Det viktigste bidraget fra skattepolitikken er å legge til rette for gode og forutsigbare rammevilkår, herunder et skatte- og avgiftssystem som gir insentiver til arbeid, investeringer og effektiv ressursbruk.