Aktiver Javascript i din nettleser for en bedre opplevelse på regjeringen.no

Ot.prp. nr. 116 (2001-2002)

Om lov om rett til miljøinformasjon og deltakelse i offentlige beslutningsprosesser av betydning for miljøet (miljøinformasjonsloven)

Til innholdsfortegnelse

10 Det offentliges ansvar for å ha og formidle oversiktsinformasjon til allmennheten

10.1 Innledning

I dette kapitlet drøftes allmennhetens tilgang til oversiktsinformasjon om miljøtilstanden og om påvirkningsfaktorer av betydning for utviklingen i miljøet. Tilgang til slik informasjon er viktig for at allmennheten skal kunne følge med i hvordan det går med miljøet, med jord, luft og vann, hav og land, det biologiske mangfoldet, kulturminner, naturressurser og arealutnyttelse mv. At folk flest og ulike samfunnsaktører har slik kunnskap, eller kan oppsøke den, er en grunnleggende forutsetning for å kunne danne seg en mening om utviklingen i miljøvernpolitikken og ressurspolitikken, og for å kunne delta i samfunnsdebatten om dette. De verdier som er særlig viktige i denne sammenheng er demokratihensyn, miljøinformasjon som forutsetning for deltakelse i beslutningsprosesser og lokalt miljøengasjement. Som utvalget påpeker i NOU 2001:2 kapittel 11.1, vil ikke hovedregelen om at enhver plikter å informere om egne miljøpåvirkninger, og rett til miljøinformasjon fra hver enkelt virksomhet eller hvert organ, dekke dette behovet. De enkelte aktører vil sjelden besitte noe samlet bilde eller noen samlet informasjon om et miljøproblem eller om miljøtilstanden. Det er dessuten sjelden én enkelt årsak til at for eksempel luftkvaliteten i Bergen er dårlig en vinterdag, eller at områder med urørt natur nesten står i fare for å forsvinne.

Miljøinformasjon i denne sammenheng kan ha flere forskjellige sider. Det kan være beskrivelser på et overordnet nivå av faktorer som kan påvirke miljøet, slik som utslippsdata, registre over produkter og forurenset grunn eller arealutnyttelse mv. som beskrevet i utvalgets innstilling kapittel 11. Likeledes kan det være fakta om miljøtilstanden, altså hvordan det står til i miljøet, for eksempel vannkvalitet, funn av purpursnegl skadet av miljøgifter, kunnskap om truede arter i kulturlandskap, eller om forekomst av sjeldne naturtyper. Videre omfatter det oversikt over tilstanden til naturressursene, både bruken av arealressursene og forhold som vedrører biologiske ressurser, herunder de som er av økonomisk betydning, slik som høstbare bestander av fisk, jaktbart vilt eller produktiv skog.

Offentlige forvaltningsorganer får gjennom sine ulike aktiviteter omfattende kunnskap om miljøtilstanden. Dette gjelder særlig gjennom det forvaltningsansvaret og den myndighetsutøvelsen som ulike myndigheter er tillagt på sentralt, regionalt og lokalt nivå. I tillegg til oversiktsinformasjon på statlig nivå er miljøopplysninger på kommunalt og fylkeskommunalt nivå viktig. Opplysninger om tilstanden i det lokale miljøet er av vesentlig interesse for kommunens innbyggere og en forutsetning for lokalt miljøengasjement.

Kommunene får gjennom sine aktiviteter en betydelig tilgang på miljøopplysninger. En stor del av dette er knyttet til kommunens ansvar for arealforvaltningen etter plan- og bygningsloven (inklusive landskap, vassdrag, kystsoner, biologisk mangfold m.m.). Tilgangen til miljøinformasjon er også sikret gjennom kommunens ulike oppgaver, herunder tilrettelegging for friluftsliv, forvaltning av vilt og fisk, forvaltning av landbruks- og skogbrukssektoren, kulturminnevern, organisering og drift av miljørettet helsevern, avløp og renovasjon, energiforsyning og ENØK i den grad dette ikke er privatisert, og miljøundervisning i grunnskoler og barnehager.

Fylkeskommunen har på sin side en viktig rolle når det gjelder regional arealplanlegging, jf. plan- og bygningsloven § 19. Fylkesplaner og -delplaner tar opp problemstillinger av regional karakter, deriblant miljøsaker slik som urørte naturområder eller kystsoneforvaltning. Den fylkeskommunale planleggingen har som formål å fremme samordning av de ulike sektorene og kommunenes planlegging. Fylkeskommunen kan videre fremme innsigelse mot kommunale planforslag og påklage kommunale dispensasjonsvedtak.

Det å ha oversiktsinformasjon om miljøet, må være et kollektivt ansvar. Det er bred enighet om dette. Spørsmålet i denne sammenheng er om det i miljøinformasjonsloven bør lovfestes en plikt for det offentlige til å ha oversiktsinformasjon om miljøforhold, og sørge for at den er tilgjengelig for borgerne.

10.2 Gjeldende rett

Grunnloven § 110 b gir allmennheten krav på informasjon om «Naturmilieuets Tilstand». Bestemmelsen gjelder rene fakta om hvordan det står til ute i miljøet og oversikt over tilstanden til ulike naturressurser. Bestemmelsen omfatter også informasjon om mulige belastninger på ressursgrunnlaget, samt årsaksfaktorer og fare for skade på miljø og ressurser, jf. omtalen av Grunnloven i NOU 2001:2 kapittel 5.1.

Det finnes få rettsregler som stiller konkrete krav til myndighetenes oversikt over miljøtilstanden på generelt plan. Et særtilfelle er forurensningsloven § 48 første ledd som fastsetter at:

«Forurensningsmyndigheten skal føre tilsyn med den alminnelige forurensningssituasjon og med forurensninger fra de enkelte kilder. Forurensningsmyndigheten skal også føre tilsyn med håndteringen av avfall.»

Denne bestemmelsen pålegger forurensningsmyndighetene en plikt til å ha en viss oversikt over forurensningssituasjonen. Mye relevant informasjon vil myndighetene få gjennom behandlingen av søknader om tillatelse til forurensning. Det vil imidlertid ikke være tilstrekkelig om myndighetene bare baserte seg på disse dataene. En viss plikt til selv å gjennomføre undersøkelser vil forurensningsmyndighetene ha på grunnlag av denne bestemmelsen. Bestemmelsen kan imidlertid ikke innebære at myndighetene har en rettslig forpliktelse til å ha fullstendig oversikt over forurensningssituasjonen i Norge til enhver tid. Hovedvekten vil nok måtte ligge på kilder til forurensning, og særlig de kildene hvor forurensningsmyndigheten har myndighet etter loven.

Grunnleggende kunnskap om miljøforhold vil generelt være nødvendig å besitte for en rekke myndigheter for å kunne utøve sitt forvalteransvar på en forsvarlig måte. Dette gjelder på alle områder, fra forvaltning av naturressurser som landbruk og fiskeri, til industri- og distriktsutvikling, eller generell samfunnsplanlegging på departements-, fylkes- og kommuneplan. For direkte myndighetsutøvelse er dette nedfelt gjennom kravene til forsvarlig saksbehandling og plikt til å innhente miljøinformasjon i forbindelse med konkrete saker som er under behandling. Det vises blant annet til forvaltningsloven § 17 om forvaltningens utrednings- og informasjonsplikt, til lovregler og forskrifter om miljøkonsekvensutredninger, og til utredningsinstruksens krav til utredning av miljøkonsekvenser, jf. beskrivelsen i kapittel 15.

Enkelte bestemmelser finnes også som gir generell informasjonsplikt, som for eksempel lov av 25. september 1992 nr. 107 om kommuner og fylkeskommuner (kommuneloven) § 4, som pålegger kommuner og fylkeskommuner en generell informasjonsplikt om sin virksomhet.

Utvalget har i sin utredning gått gjennom den praksis som har utviklet seg med hensyn til innsamling og tilgjengeliggjøring av miljøinformasjon den senere tid. Det vises til utredningen kapittel 15. Gjennomgangen viser at særlig sentrale myndigheter har omfattende rutiner for å formidle samlet miljøinformasjon, for eksempel gjennom databaser og registre. Dette arbeidet pågår kontinuerlig. I den tid som er gått siden utvalget avga sin utredning, er flere prosesser fullført, og det er også tatt nye initiativ til å forbedre informasjonstilgang og -formidling.

10.3 Århuskonvensjonen og EUs miljøinformasjonsdirektiv

Århuskonvensjonen artikkel 5 Innsamling og spredning av miljøinformasjon er en sentral bestemmelse i konvensjonen. De omfattende bestemmelsene i artikkel 5 er et uttrykk for hvilken vekt konvensjonen legger på det offentliges ansvar for å ha, tilrettelegge og formidle miljøinformasjon på et overordnet nivå, og det ansvar som pålegges offentlige myndigheter for å sikre allmennhetens miljøkunnskap. Etter artikkel 5 nr. 1 bokstav a er staten forpliktet til å sørge for at «offentlige myndigheter innehar og oppdaterer miljøinformasjon som er relevant i forhold til deres funksjoner». Etter bokstav b er det et krav at «obligatoriske ordninger opprettes, slik at det er en tilfredsstillende informasjonsstrøm til offentlige myndigheter om foreslåtte og eksisterende aktiviteter som kan ha vesentlige miljøvirkninger». Etter bokstav c er staten forpliktet til å formidle nødvendig miljøinformasjon til allmennheten i krisesituasjoner.

Konvensjonen har videre omfattende bestemmelser om formidling av miljøinformasjon til allmennheten fra offentlige myndigheters side innenfor rammen av nasjonal lovgivning. For dette formål skal informasjonen framskaffes, jf. artikkel 5 nr. 2 bokstav a, og praktiske formidlingsordninger slik som registre, lister og arkiver skal etableres og opprettholdes, jf. artikkel 5 nr. 2 bokstav b. I tillegg skal informasjonen spres på eget initiativ, i stadig større grad i elektronisk og allment tilgjengelig form, jf. artikkel 5 nr. 3, 5, 7 og 9. Det er lagt spesiell vekt på spredning gjennom elektronisk formidling og bruk av databaser som allmennheten har enkel tilgang til gjennom offentlige telenett, jf. artikkel 5 nr. 3, og systematisert informasjon slik som lister, registre og arkiver, jf. artikkel 5 nr. 2 bokstav b. I samarbeidet under Århuskonvensjonen er det for eksempel lagt mye arbeid i å utvikle forurensningsregnskap og -registre, såkalte «Pollution Release and Transfer Registers» (PRTRs).

Ett element i dette er samlet informasjon om utviklingen i miljøtilstanden. Artikkel 5 nr. 4 sier at enhver part med jevne mellomrom, som ikke overstiger tre eller fire år, skal utgi og spre en nasjonal tilstandsrapport om miljøet, herunder opplysninger om miljøkvalitet og opplysninger om press på miljøet. Artikkel 5 nr. 3 krever at også disse rapportene gjøres tilgjengelige i elektronisk form.

Staten skal også oppmuntre aktører som har innvirkning på miljøet, til å informere allmennheten regelmessig, jf. artikkel 5 nr. 6, og det skal utvikles mekanismer «med sikte på å sikre at tilstrekkelig produktinformasjon gjøres tilgjengelig for allmennheten på en måte som gjør det mulig for forbrukerne å foreta bevisste miljøvalg», jf. artikkel 5 nr. 8.

Gjeldende miljøinformasjonsdirektiv inneholder ikke noen parallell til Århuskonvensjonen artikkel 5. Det gjør derimot forslaget til nytt miljøinformasjonsdirektiv i EU som vier en egen artikkel, artikkel 7, til gjennomføring av Århuskonvensjonen artikkel 5. I EU framheves dette som ett av de viktige, nye elementene i forslaget til nytt miljøinformasjonsdirektiv, og et nødvendig nytt element av hensyn til EUs oppfyllelse av Århuskonvensjonen. Kunnskap om miljøtilstanden er ett av flere elementer i forslaget til artikkel 7 om «dissemination of environmental information», som har en bred og omfattende og nokså detaljert tilnærming i tråd med Århuskonvensjonen. Direktivet er ikke endelig vedtatt, men er i sluttfasen. Diskusjonen i EU om direktivet har på dette punktet imidlertid ikke dreid seg om hvorvidt bestemmelsen skal beholdes, men om hvilket detaljnivå den skal inneholde, spesielt om hvor langt og hvor detaljert den skal binde statene til utvikling av dataverktøy.

10.4 Utvalgets forslag

Utvalget har på dette punktet delt seg i et flertall og et mindretall. Utvalgets flertall foreslår å innføre en generell lovbestemmelse om det offentliges ansvar for å besitte og gi miljøopplysninger, jf. utvalgets forslag til § 5. Den regelen som foreslås er todelt. For det første skal offentlige myndigheter innenfor sitt ansvarsområde ha kunnskap om naturmiljøet. For det andre skal disse miljøopplysningene stilles til rådighet for og utbres blant allmennheten. Forslaget er altså en kombinasjon av en kunnskapsplikt og en regel om aktiv informasjonsplikt. Utvalget har diskutert om regelen burde dekke annen miljøkunnskap (NOU 2001:2 side 206), men konkluderte med at det ville bli for omfattende.

Flertallet legger i sin begrunnelse vekt på at en lovfesting vil styrke grunnlaget for dem som arbeider i forvaltningen for å argumentere internt for prioritering av arbeid med kartlegging av og informasjon om miljøtilstanden innenfor sine sektorer. Videre legger flertallet vekt på at en lovfesting vil gi bedre grunnlag for dem som vil kreve opplysninger om miljøtilstanden. Dette gjelder både med hensyn til hvem krav skal rettes mot, og hvilke krav det skal stilles til omfanget og kvaliteten på opplysningene. Flertallet finner at disse hensynene gjør seg særlig gjeldende på kommunalt nivå og finner at den foreslåtte lovfestingen er viktig for å stimulere til økt lokal oppmerksomhet omkring miljøtilstanden. Flertallet peker videre på at dagens praksis på statlig nivå kan bli endret i framtida, og at en lovfesting vil tydeliggjøre og konsolidere den politiske viljen til å ivareta de hensynene som taler for å gi oversiktsopplysninger om miljøtilstanden. Flertallet peker videre på at en lovfesting er i tråd med Århuskonvensjonens intensjoner og på en klar måte viser at myndighetene har et ansvar for å legge til rette for formidling av overordnede miljøopplysninger.

Utvalgets mindretallmener det ikke er behov for å lovfeste en plikt for det offentlige til å opplyse om den samlede miljøtilstanden. De peker på at det allerede finnes en rekke bestemmelser som sikrer at det tas hensyn til miljøet når det offentlige fatter beslutninger. Det vises blant annet til forvaltningsloven § 17, bestemmelsene om konsekvensutredninger, og utredningsinstruksen. Informasjon som er innhentet i medhold av disse bestemmelsene, eller som på andre måter foreligger hos det offentlige, vil i stor grad være offentlig tilgjengelig etter offentlighetsloven og etter utvalgets forslag til bestemmelser om retten til å kreve opplysninger fra offentlige organer. Det framgår dessuten av kommuneloven § 4 at kommuner og fylkeskommuner skal drive aktiv informasjon om sin virksomhet. Forholdene skal legges best mulig til rette for offentlig innsyn i den kommunale forvaltningen.

Mindretallet viser også til at det er vanskelig å fastsette en lovfestet plikt for det offentlige til å overvåke og rapportere om miljøtilstanden. Å få full oversikt over miljøtilstanden i Norge er umulig ut fra det mangfoldet og den kompleksiteten som området representerer, og det vil være vanskelig å fastsette avgrensninger i en generell lovbestemmelse. Et lovpålegg om at myndighetene skal innhente og aktivt informere om miljøtilstanden, vil enten måtte utformes så generelt at pålegget ikke har noe reelt innhold, eller binde opp myndighetene i urimelig grad. I hvilken grad myndighetene skal innhente og samordne miljøinformasjon utover det som følger av gjeldende regelverk, vil være et spørsmål om prioritering og ressurstilgang. Et lovpålegg om å ha kunnskap om miljøtilstanden og aktivt informere om denne, vil i unødig grad binde opp myndighetene til å prioritere miljøinformasjon framfor andre tiltak. Summen av lovpålagte oppgaver på statlig og kommunalt nivå bidrar til å redusere handlingsrommet og muligheten til å foreta nødvendige prioriteringer fra år til år. Forslaget om aktiv informasjonsplikt vil for øvrig kunne være i strid med regjeringens ambisjoner om rammestyring av kommunesektoren, og et enklere og mer hensiktsmessig regelverk når det gjelder statlig styring av kommunene.

Mindretallet peker også på at det gjennom det internasjonale regelverket ikke er krav om lovfesting av regler om oversikt over miljøtilstanden, men at det er tilstrekkelig at myndighetene i praksis sørger for slik oversikt med løpende oppdatering. Mindretallet finner det ikke tvilsomt at den praksis som er etablert, tilfredsstiller kravene i de internasjonale regelverkene.

10.5 Høringsinstansenes syn

Høringsinstansene er delt i synet på flertallets forslag. Flere høringsinstanser støtter forslaget idet det vises til viktigheten av å framskaffe oversiktsinformasjon. Flere etterlyser klargjøring av hva plikten innebærer, særlig hva kunnskap om «miljøtilstanden» innebærer. Norges Fiskarlag, Norges geologiske undersøkelse, Friluftslivets fellesorganisasjonog Justisdepartementet uttrykker støtte til bestemmelsen.

Norges Fiskarlaguttaler:

«Norges Fiskarlag registrerer at utvalgets flertall foreslår at det skal være en plikt for offentlige myndigheter å ha kunnskap om miljøtilstanden og at disse opplysningene aktivt skal spres blant befolkningen. Forslaget støttes. Det burde være en selvfølgelighet at dette gjennomføres slik at man kan få en bred offentlig debatt om miljø, forurensning og utslipp.»

Justisdepartementetslutter seg til bestemmelsen om kunnskapskrav, men er mer skeptisk til aktiv informasjonsplikt:

«Kunnskap om miljøtilstanden er en forutsetning for at miljøhensyn kan bli trukket inn og tillagt vekt ved offentlige myndigheters avgjørelser i tråd med § 110 b første ledd. Bestemmelsen vil videre fremme gjennomføringen av borgernes rett til kunnskap i samsvar med § 110 b annet ledd. Etter vårt syn vil det også være en fordel med en bestemmelse som foreslått med sikte på delegering av avgjørelsesmyndighet i miljøspørsmål i kommunesektoren. Justisdepartementet vil imidlertid bemerke at de nærmere krav og forventninger om kunnskapsnivå vel må fastlegges gjennom annet lovverk, veiledninger, praksis og interne policybeslutninger ...... Endelig kan det være tvilsomt om det bør fastsettes en aktiv informasjonsplikt («utbres blant allmennheten») som det også er uklart hvor langt strekker seg.»

Statens helsetilsynmener forslaget går for kort, idet det anses som viktig at forslaget også bør omfatte miljøfaktorer som kan påvirke helsen.

Finansdepartementet, Kommunal- og regionaldepartementet, Nærings- og handelsdepartementetog Kommunenes Sentralforbund er negative til lovfesting. Olje- og energidepartementet er «i tvil om lovgivning er et egnet virkemiddel».

Finansdepartementetanfører at:

«Miljøområdet er komplekst og det er svært ambisiøst å til enhver tid ha full oversikt over miljøtilstanden i Norge og å rapportere om denne. En lovfestet plikt til å overvåke og rapportere om miljøtilstanden vil redusere myndighetenes handlingsrom og unødig binde opp myndighetenes prioriteringer. Myndighetenes ansvar for å ivareta hensyn til miljøet er allerede ivaretatt gjennom forvaltningslovens bestemmelser om konsekvensutredninger og utredningsinstruksen. Plikten til overvåking og rapportering av miljøtilstanden bør derfor ikke lovfestes.»

Det heter i uttalelsen fra Kommunal- og regionaldepartementet at:

«KRD vil påpeke at innføring av regelverk om aktiv informasjonsplikt på et sektorområde vil være i strid med regjeringens ambisjoner om rammestyring av kommunesektoren. ... Kommunelovens § 4 sier at kommuner og fylkeskommuner skal drive aktiv informasjon om sin virksomhet. Likeledes Offentlighetsloven som ivaretar retten til fritt innsyn og offentlig tilgjengelighet til all relevant informasjon.

På denne bakgrunn ser vi ikke behov for å innføre en lovfestet rett til å kreve opplysninger om miljøtilstanden, jf. forslaget til § 5 i lovforslaget på side 198 i rapporten.»

Nærings- og handelsdepartementetmener:

«Nærings- og handelsdepartementet mener det er et fornuftig og viktig prinsipp at offentlige myndigheter skal ha oversikt over miljøsituasjonen, informere om denne og stille slike opplysninger til rådighet for allmennheten. Etter departementets oppfatning vil det allikevel være uheldig å lovfeste en plikt for offentlige myndigheter til å ha kunnskap om og rapportere om naturmiljøet innenfor sitt ansvarsområde, slik det foreslås i utkastets § 5. Det fremgår av merknadene til forslaget at kunnskapsplikten gjelder «miljøtilstanden». Vi mener det er uklart hva begrepet omfatter, og hvordan utvalget har ment å innsnevre det. Verken de generelle eller spesielle merknadene til lovforslaget redegjør heller for hvor omfattende kunnskapsplikten er ment å være. Det er ønskelig med en nærmere presisering av hva som ligger i begrepet miljøtilstanden, og en klargjøring av hvilken kunnskapsplikt bestemmelsen pålegger myndighetene. Å få oversikt over miljøtilstanden synes, uansett hvordan begrepet tolkes, å være en enormt omfattende og ressurskrevende oppgave. For mange offentlige myndigheter vil det kunne stille spørsmål ved om det vil være mulig å få full oversikt over miljøtilstanden innenfor gjeldende budsjetter.»

Kommunenes Sentralforbunduttaler:

«Kommunenes Sentralforbund har i landstingsvedtak av 26. januar 2000 vedtatt at bærekraftige verdier skal legges til grunn for den kommunale virksomheten. Kommunene oppfordres gjennom arbeidet med Lokal Agenda 21 til å arbeide i tett samarbeid med sine innbyggere. Med landstingsvedtaket som bakgrunn, har Kommunenes Sentralforbund forståelse for den intensjon som ligger i lovforslaget. Kommunenes Sentralforbund mener likevel at allmennhetens tilgang til miljøopplysninger ikke må skje gjennom ytterligere detaljstyring av kommunesektoren. Dette innskrenker kommunenes handlingsrom og strider med de føringer som Regjeringen har lagt frem i St.meld. nr. 24 (2000-2001) Om regjeringens politikk og rikets tilstand og i St.meld. nr. 31 (2000-2001) Kommune, fylke, stat - en bedre oppgavefordeling. Kommunenes Sentralforbund har i årets konsultasjonsprosess med Regjeringen støttet en politikk der kommunene, uten detaljstyring, tiltenkes en mer sentral rolle på miljøområdet. Miljøarbeidet må ha et tverrsektorielt fokus, og det er kun gjennom lokalpolitiske prosesser en kan prioritere, forankre og lykkes i å løse de mange utfordringer som knyttes til miljøpolitiske spørsmål. Kommunenes Sentralforbund mener at omfanget av kunnskap om miljøtilstanden og formidling av opplysninger av denne, må være gjenstand for myndighetenes prioriteringer til enhver tid. Skulle Regjeringen mot formodning likevel fremme lovforslaget, forutsetter Kommunenes Sentralforbund at de økonomiske kostnadene fullt ut refunderes kommunesektoren.»

10.6 Miljøverndepartementets vurdering

Både utvalgets diskusjoner og høringsinstansenes uttalelser viser at det er bred enighet om viktigheten av at den miljøinformasjon det her er snakk om, er tilgjengelig for allmennheten.

Departementet legger til grunn at dette er sterkt vektlagt i de internasjonale forpliktelsene Norge vil få gjennom Århuskonvensjonen og det nye miljøinformasjonsdirektivet som er på trappene i EU. Århuskonvensjonen artikkel 5 inneholder omfattende og detaljerte bestemmelser om tilrettelegging og spredning av oversiktsinformasjon om miljøet til allmennheten, og dette er ett av de viktigste nye elementene i det nye miljøinformasjonsdirektivet som Norge vil bli bundet av gjennom EØS-avtalen. De samlede forpliktelsene som statene pålegges i forbindelse med innhenting, oppdatering, tilrettelegging og formidling av miljøinformasjon, er omfattende. Statene har i forhold til Århuskonvensjonen frihet i virkemiddelbruken så lenge det reelle innholdet i forpliktelsene oppnås. I forhold til EUs direktiver gjelder noe strengere implementeringskrav enn andre folkerettslige forpliktelser. Ingen bestrider at disse forpliktelsene må oppfylles av Norge. Spørsmålet er hvorvidt lovfesting er ønskelig og nødvendig for en god gjennomføring av forpliktelsene i Norge, og omfanget av eventuelle lovpålagte plikter.

Departementet mener tilgjengeliggjøring av miljøinformasjon er et prinsipielt meget viktig element i retten til miljøinformasjon. De brede samfunnshensynene som tilgodeses gjennom denne typen informasjon og informasjonsformidling, kan ikke ivaretas av de rettighetsbestemmelsene som loven ellers inneholder. Departementet mener dette elementet kompletterer allmennhetens rettigheter etter dagens lovgivning, og at det er en hjørnesten i en samlet lov om rett til miljøinformasjon.

Grunnsetningen i Grunnloven § 110 b må konkretiseres og utpensles i lovgivningen. Dette innebærer at lovgivningen må fordele rettigheter og plikter mellom ulike aktører, slik loven gjør gjennom de ulike rettighetsbestemmelsene. Det er etter departementets syn naturlig at miljøinformasjonsloven plasserer ansvaret for å inneha og formidle miljøinformasjon på et overordnet nivå gjennom å lovfeste denne plikten. Derigjennom slås det også fast at offentlig sektor har hovedansvaret på dette området. Denne ansvarsfordelingen er i tråd med den oppfatning som kommer til uttrykk i de internasjonale instrumentene. I og med at loven introduserer nye plikter for private, vil også innføring av et nytt, lovfestet offentlig ansvar for denne mer overordnede form for miljøinformasjon, balansere loven og synliggjøre den samlede fordelingen av ansvar mellom offentlig og privat sektor på området. Det vil bidra til en helhetlig og samlet lovgivning som viser hvordan lovgiver svarer på Grunnlovens regel om miljøinformasjon. Dette vil også være en synlig og konkret gjennomføring av de internasjonale regelverkene, og vise hvordan Norge forstår og vektlegger de rettighetene allmennheten skal gis i henhold til de internasjonale instrumentene. Å ikke ha dette elementet med i loven ville etter departementets oppfatning være lite i takt med tendensene ellers i Europa som er uttrykt gjennom Århuskonvensjonen og kommende EU-direktiv.

Spørsmålet er hvilket omfang en slik regel bør ha. Dette reiser spørsmål om hvilken miljøinformasjon som skal omfattes, hvem som skal ha pliktene, og hvordan informasjonsplikten skal oppfylles.

Utvalget har fokusert på kunnskap og informasjon om miljøtilstanden. Utvalgets oversikt i utredningen (side 102-107) er imidlertid en oversikt over ulike informasjonssystemer som formidler miljøfakta av ulikt slag - deponidatabasen, Produktregisteret, AREALIS, med flere. Utvalget mener (side 107 under punkt 11.4) at dette viser at offentlige myndigheter i økende grad «har omfattende kunnskap om miljøtilstanden, og at opplysningene om miljøtilstanden stilles til rådighet for allmennheten.» I kommentaren til bestemmelsen framgår det at utvalget har diskutert rekkevidden av bestemmelsen, men kommet til at det blir for vidtgående å pålegge myndigheter å ha kunnskap om «tiltak, aktiviteter mv. som påvirker naturmiljøet», og at et flertall derfor mener regelen bør gjelde kunnskap om «miljøtilstanden».

Miljøverndepartementet ser her behov for en klargjøring. Med kunnskap om miljøtilstanden forstås, som også nevnt innledningsvis, informasjon og fakta om hvordan det står til ute i miljøet, dvs. vannkvalitet, lokal luftkvalitet, antall truede arter, tilstanden til ulike naturressurser, bestandsutvikling mv. De viktigste kildene til slik informasjon er miljøovervåkning og forskning. Det viktigste verktøyet for samlet informasjon om miljøtilstanden på et aggregert nivå, er systemer for resultatoppfølging i miljøvernpolitikken og utviklingen av nasjonale nøkkeltall og miljøindikatorer, hvor alle samfunnssektorer er med. Nøkkeltall og miljøindikatorer er faktaopplysninger om miljøforhold som skal si noe om utviklingen i miljøtilstanden på ulike områder og gjøre det mulig å følge utviklingen over tid. Regjeringen rapporterer om tilstanden og framtidige tiltak til Stortinget gjennom regelmessige stortingsmeldinger om regjeringens miljøvernpolitikk og rikets miljøtilstand. Dette er godt beskrevet i NOU 2001:2 kapittel 11.2.2.

Informasjon om miljøtilstanden er imidlertid bare en del av den miljøinformasjonen som Århuskonvensjonen artikkel 5 og forslaget til miljøinformasjonsdirektiv artikkel 7 omfatter. Disse omfatter også informasjon om miljøsituasjonen mer generelt i form av miljødata og miljøfakta om for eksempel kilder til utslipp, faktorer som påvirker biologisk mangfold, utviklingstendenser i samfunnets bruk av ressurser, eller om innhold av helse- eller miljøfarlige kjemikalier i produkter. Hovedvekten i disse artiklene er lagt på oversiktsinformasjon, og på det offentliges ansvar for å ha og formidle miljøinformasjon på en systematisert, oversiktlig og allment lett tilgjengelig måte. Dette er miljøinformasjon som ikke kan fås gjennom andre kilder til miljøinformasjon, som vanligvis bare vil kunne bidra med sin bit av det samlede bildet. Det er også informasjon som de aller færreste har grunnlag nok for å innhente, sette sammen og fortolke på egen hånd, og som krever en viss grad av tilrettelegging og fortolkning fra kompetent hold. Århuskonvensjonen artikkel 5 er et uttrykk for at noen må ta ansvar for at allmennheten gis mulighet til å skaffe seg en samlet miljøkunnskap og oversikt, og konvensjonens svar er at dette ansvaret må tilligge offentlig sektor. Miljøverndepartementet antar at kunnskap om miljøtilstanden kanskje er den typen informasjon som det er vanskeligst å inneha til enhver tid for alle de aktuelle aktørene, som også påpekt av enkelte høringsinstanser. Tilstanden i miljøet er sjelden resultat av en enkelt påvirkningsfaktor, og kunnskap om dette kan kreve oversikt over svært mange og kompliserte forhold. Derimot er kunnskap om miljøpåvirkning av egen politikk, egne vedtak og virksomheten i samfunnet innen vedkommende samfunnssektor noe som offentlige myndigheter allerede etter gjeldende rett og politikk skal ha i stor utstrekning i forbindelse med sin myndighetsutøvelse og rolle i samfunnet.

Miljøverndepartementet vil på denne bakgrunn anlegge en annen og noe mer generell innfallsvinkel enn utvalget. Departementet mener det riktigste her vil være en regel som ligger nærmere opp til de internasjonale forpliktelsene som er nevnt. Ett unntak gjelder kriseinformasjon, jf. Århuskonvensjonen artikkel 5 nr. 1 bokstav c. Utvalget har utførlig drøftet dette, men ikke anbefalt lovendringer. Miljøverndepartementet deler dette syn og følger utvalgets anbefaling på dette punkt, jf. kap. 10.7.

Århuskonvensjonen artikkel 5 nr. 1 bokstav a pålegger enhver part å sikre at offentlige myndigheter innehar og oppdaterer miljøinformasjon som er relevant i forhold til deres funksjoner. EU-kommisjonens forslag til nytt miljøinformasjonsdirektiv artikkel 7 nr. 1, pålegger medlemsstatene å treffe alle nødvendige tiltak for å sikre at offentlige myndigheter gjør tilgjengelig og sprer til allmennheten miljøinformasjon som innehas av eller for dem, særlig ved hjelp av datanettverk og/eller elektronisk teknologi. Som det framgår av det som er sagt foran, mener Miljøverndepartementet at ett av de nødvendige tiltakene er at denne forpliktelsen nedfelles i lov om miljøinformasjon. Men det er naturligvis slik at lovgivning ikke er det eneste virkemidlet som må tas i bruk for å oppfylle Århuskonvensjonen. Arbeidet med formidling av miljøinformasjon er et bredt og kontinuerlig utviklingsarbeid, som innbefatter bruk av en rekke andre virkemidler og former for samarbeid. I tillegg til de grunner som allerede er nevnt i favør av lovfesting, vil en lovfesting kunne bidra til å synliggjøre dette arbeidet, og gi det den nødvendige vekt og prioritet over tid som er nødvendig for å nå de mål Århuskonvensjonen setter. Dette er også noe utvalgets flertall spesielt vektlegger.

Miljøverndepartementet mener en naturlig innretning på lovregelen, i tråd med utvalgets forslag, vil være en kunnskapsplikt som omfatter miljøinformasjon som er relevant i forhold til det enkelte organs oppgaver og funksjoner, som det framgår av de internasjonale bestemmelsene. Selv om formuleringen i Århuskonvensjonen og direktivet er rettet mot statene og derfor ikke inneholder noen formulering om kunnskapsplikt, er i realiteten en kunnskapsplikt etter departementets mening et naturlig uttrykk for det samlede ansvar som skal pålegges offentlige organer i henhold til konvensjonen og direktivet. Forpliktelsene framstår som både omfattende og relativt detaljerte og innebærer en plikt til å innhente, ha og ajourføre miljøinformasjon som forutsetter kunnskap. I en norsk rettslig sammenheng er det best uttrykt i form av en kunnskapsplikt.

Århuskonvensjonen og direktivet legger videre stor vekt på spredning og tilgjengeliggjøring av informasjonen. Miljøverndepartementet mener loven også må inneholde dette elementet, men i en noe annen form enn utvalgets. Utvalget hadde valgt formen «stilles til rådighet for og utbres blant allmennheten», en regel som dels inneholdt en aktiv informasjonsplikt. Det kan være uklart hvor aktiv informasjonsplikt som liger i ordet «utbres», om det for eksempel innebærer informasjonskampanjer rettet mot borgerne eller andre former for tiltak. Departementet mener det viktigste er at miljøinformasjonen det her gjelder skal være allment og relativt lett tilgjengelig. Det foreslås derfor at informasjonen skal gjøres allment tilgjengelig, men at det ikke stilles noe krav om at informasjonen aktivt skal «utbres» eller lignende. Det offentlige pålegges med dette å sørge for at informasjonen er tilgjenglig helt generelt, og ikke bare på forespørsel. Dette skiller denne regelen fra de øvrige reglene i loven, som mest angår plikt til å svare på krav om miljøinformasjon.

Lovbestemmelsen er tatt inn som § 8 i loven og erstatter utvalgets forslag til § 5. Forpliktelsen vil gjelde de tradisjonelle forvaltningsorganene omfattet av offentlighetsloven § 1, jf. miljøinformasjonsloven § 5 første ledd bokstav a. Kunnskapsplikten i § 8 kommer i tillegg til den andre kunnskapsplikten i loven § 9, om miljøforhold i egen virksomhet. Denne gjelder for alle offentlige organer i miljøinformasjonslovens forstand. Kunnskapsplikten i § 9 er knyttet til innsynsretten i loven § 10 og er nærmere omtalt i kapittel 11 og i kommentarene til bestemmelsene.

Den miljøinformasjonen det i § 8 vil være snakk om, er oversiktsinformasjon om miljøfakta og miljøpåvirkning innen eget ansvarsområde og egen sektor. Den miljøinformasjon som er relevant er både kunnskap om miljøpåvirkningene fra egen sektor eller eget ansvarsområde, og den miljøkunnskap organet har og må ha for å utføre sine oppgaver tilfredsstillende. For eksempel må fiskerimyndighetene i sitt arbeid, både generelt og i enkeltsaker, ha kunnskap om miljøpåvirkning fra fiskeriforvaltningen, energimyndighetene om miljøkonsekvenser av energiproduksjon og -forsyning, eller samferdselsmyndighetene om miljøkonsekvenser av veiutbygging i Norge.

Informasjon om miljøtilstanden vil være en del av dette. Når det gjelder miljøtilstanden samlet sett, vil de ulike fagetatene innenfor miljøvernforvaltningen på de ulike forvaltningsnivåene ha et hovedansvar. Sektormyndighetene på de ulike forvaltningsnivåene vil på sin side ha et ansvar for å følge med på utviklingen innenfor sine ansvars- og myndighetsområder. Den nærmere avgrensningen mellom de forskjellige myndighetene vil følge av den alminnelige arbeidsfordelingen til enhver tid. Det ligger imidlertid fast at miljøvernmyndighetene vil måtte ha et særlig ansvar for aggregert kunnskap om miljøtilstanden, mens sektormyndighetene må ha et ansvar for kunnskap om sin sektors miljøpåvirkning og om ressurser man har forvaltningsansvar for, og rapportere om disse i henhold til de systemer som til enhver tid gjelder for å holde en samlet oversikt over miljøsituasjonen i Norge.

Med oversiktsinformasjon menes informasjon om miljøsituasjonen eller miljøfakta som foreligger på et visst overordnet og samlet nivå, og som er systematisert eller tilgjengelig gjennom lister, arkivsystemer, databaser, utslippsregistre, og lignende.

Lovbestemmelsen vil bety at forvaltningsorganer for framtida vil ha en selvstendig plikt til å ha og gjøre tilgjengelig miljøfakta om påvirkningen på miljøet fra egen samfunnssektor og om forvaltningens oppgaver på et overordnet nivå. Formen på formidlingen og hvordan oppgaven konkret skal løses, kan variere. Lovregelen pålegger ikke noen bestemt form eller bruk av noe bestemt medium, men bruk av elektronisk formidling vil ofte være nærliggende, og er et viktig punkt i Århuskonvensjonen og i den pågående diskusjonen i EU om nytt miljøinformasjonsdirektiv. Det kommende miljøinformasjonsdirektivet kan sette en standard som kan gå mer i detalj enn det som i dag følger av Århuskonvensjonen.

Utvalget gir en oversikt over noen av de ordninger som allerede finnes i utredningen side 103 - 107. Etter at utvalget avsluttet sitt arbeid er noe av dette fullført og nye initiativ er tatt. Blant annet er oversikt over steder med forurenset grunn gjort allment tilgjengelig i elektronisk form, og det er besluttet å opprette en nasjonal Artdatabank for truede arter. Utviklingen av informasjonssystemer vil være et kontinuerlig arbeid. Mye av denne informasjonen er informasjon på nasjonalt nivå som det vil være naturlig å samle i nasjonale informasjonssystemer. Der hvor det eksisterer etablerte systemer, innebærer loven ikke at man må innføre noe nytt eller et parallelt system. Konkret kan lovbestemmelsen i slike tilfeller bety at man må bidra inn i de felles systemene med egne data, ajourføre og kvalitetssikre disse, og ta sin del av ansvaret for å drive systemene. Der hvor det ikke eksisterer informasjonssystemer man kan slutte seg til, kan organet måtte ha egne formidlingssystemer for miljøinformasjon, for eksempel legge ut statistikk, oversikter og registre elektronisk, tilrettelegge internettsider og lignende. Dette kan kreve alt fra mindre ting som justering av arkiveringsrutiner, til helt nye sammenstillinger eller elektronisk bearbeiding, spesielt med tanke på økt tilgjengelighet av foreliggende data. I stor grad vil dette være engangsoppgaver som deretter kun krever et visst vedlikehold.

Departementet legger, som omtalt innledningsvis, til grunn at offentlige myndigheter for å kunne utøve sitt forvalteransvar på en forsvarlig måte, også i dag må ha grunnleggende kunnskap om miljøaspektene som er relevante for virksomheten. All forvaltning og myndighetsutøvelse i forhold til naturressurser som landbruk og fiskeri, eller andre forvaltningsroller som industri- og distriktsutvikling eller generell samfunnsplanlegging på departements-, fylkes- og kommuneplan, forutsetter en grunnleggende miljøkunnskap. Departementet kan derfor ikke se at den nye lovregelen vil være urimelig tyngende eller at det i unødig grad vil binde opp myndighetene til å prioritere miljøinformasjon framfor andre tiltak, slik det framheves av utvalgets mindretall og enkelte høringsinstanser. Departementet ser at arbeidet med en eventuell supplering, sammenstilling og tilgjengeliggjøring kan innebære et visst merarbeid, spesielt i en startfase, men anser de samfunnsmessige fordelene som klart større.

Lovregelen bør etter departementets syn omfatte alle styringsnivåer, dvs. forvaltningsorganer i stat, fylkeskommune og kommune. De internasjonale forpliktelsene skiller ikke mellom ulike styringsnivåer, men gjelder generelt. Det presiseres spesielt i Århuskonvensjonen at den gjelder for offentlige myndigheter på «nasjonalt, regionalt og annet nivå», jf. artikkel 2 nr. 2 a. Flere av høringsinstansene har vært spesielt opptatt av konsekvensene for kommunesektoren. De prinsipielle argumentene som er nevnt tidligere i dette avsnittet, gjelder i like stor grad kommunene, som også kan få økte oppgaver som miljøvernmyndighet. Hensynet til lokalt miljøengasjement er blant de hensyn som er med på å begrunne allmennhetens rett til miljøinformasjon. En del miljøinformasjon er også i stor grad lokalkunnskap, for eksempel informasjon om arealutnyttelse, kulturlandskap eller leveområder for truede arter. Det virker lite i takt med utviklingen ellers om ikke kommunene også skal ta ansvar for miljøinformasjon på lik linje med andre styringsnivåer.

Gjeldende rett kan ikke sies å være tilstrekkelig i dette henseende. Kommuneloven § 4 som har vært trukket fram, pålegger kommunene en aktiv informasjonsplikt om sin virksomhet, men overlater til kommunene nærmere å vurdere hva det skal informeres om, i hvilket omfang og på hvilken måte. Da § 4 ble vedtatt, så man imidlertid ingen grunn til å endre særlovgivningens informasjonsregler. Kommunelovens forarbeider viser til at særlovgivningens bestemmelser både er mer spesifikke enn kommunelovens bestemmelse, og også går lenger i å pålegge kommunene/fylkeskommunene å informere, jf. Ot.prp. nr. 42 (1991-92) Om lov om kommuner og fylkeskommuner (kommuneloven) side 227. Det ble altså ikke lagt til grunn at kommuneloven § 4 «absorberer» særlige regler i andre lovverk. Departementets forslag til miljøinformasjonsloven § 8 vil være en ny slik bestemmelse i særlovgivningen som er mer spesifikk enn kommuneloven § 4 når det gjelder miljøinformasjon.

Kommunene har i dag myndighet på en rekke områder av stor betydning for miljøet, slik som arealplanlegging og saksbehandling etter plan- og bygningsloven, avløp og avfall. Det er derfor klart at kommunene allerede i dag har mye miljøkunnskap. Departementet legger også til grunn at kommunene som andre offentlige organer må inneha grunnleggende miljøkunnskap for å utøve sine ulike forvalter- og myndighetsroller. Kommunen har omfattende oppgaver innenfor miljø- og næringsutvikling av ulike slag. Helt sentralt i denne sammenheng står kommunens rolle i planarbeidet.

Etter plan- og bygningsloven er alle kommunene pålagt å utarbeide en kommuneplan. Denne skal blant annet inneholde en langsiktig del som omfatter mål for utviklingen i kommunen og retningslinjer for sektorenes planlegging, og en arealdel for forvaltning av arealer og andre naturressurser. I forbindelse med utarbeiding av kommuneplanen, herunder arealdelen, vil kommunen måtte samle all relevant miljøinformasjon. Dette følger blant annet av kravene til kommunen etter bestemmelsene i plan- og bygningsloven om behandling av kommuneplanen, hvoretter kommunen skal sørge for å gjøre de mest aktuelle spørsmålene i kommuneplanarbeidet kjent på en måte den finner hensiktsmessig, slik at disse kan bli gjenstand for offentlig debatt. I tillegg skal kommunen søke kontakt med berørte statlige organer og organisasjoner mv. som har særlige interesser i planarbeidet. Forslag til plan skal også sendes disse til uttalelse og legges ut til offentlig ettersyn for kommunens innbyggere. Tilsvarende regler og krav til prosesser gjelder i enda større grad ved utarbeidelse og vedtakelse av reguleringsplaner. Det er klart at planarbeidet vil være en av de viktige verktøyene for og kildene til systematisert miljøinformasjon, som i mange henseende er godt egnet til å utnyttes også som et miljøinformasjonssystem overfor kommunens innbyggere, og dermed i forhold til lovens krav.

Mye av den miljøinformasjonen som bestemmelsen krever formidlet, vil dessuten allerede være dekket gjennom eksisterende rapporteringsrutiner og informasjonssystemer, flere av dem på nasjonalt nivå og i statlig regi, som nevnt ovenfor. I andre sammenhenger kan det være aktuelt med samarbeidsprosjekter mellom stat og kommune, eller enkeltvise satsninger hvor mange aktører bidrar i tillegg til kommunen. Hvordan dette organiseres, og hvordan kostnader fordeles, kan derfor variere. Det som lovbestemmelsen i slike sammenhenger vil forplikte kommunen til, er å ha oversikt over sin egen miljøkunnskap og bidra inn i de systemene som måtte eksistere. Dessuten vil kommunen ha en særskilt forpliktelse overfor egne innbyggere, spesielt til å sørge for at informasjonen er tilgjengelig for dem, og til å framskaffe lokal miljøinformasjon som ikke fanges opp av større regionale eller nasjonale programmer. Der hvor kommunen ikke kan tilslutte seg eksisterende opplegg, må den vurdere å ha egne informasjonskanaler. Som nevnt vil plansystemet fange opp en hel del miljøinformasjon av stor betydning innen kommunen. Her har svært mange kommuner gode systemer, også elektronisk tilgjengelige.

Departementet kan på denne bakgrunn ikke se at det er grunnlag for å unnta kommunen eller fylkeskommunen fra den foreslåtte plikten, slik enkelte høringsinstanser foreslår. Så lenge plikten er begrenset til å inneha og gjøre tilgjengelig miljøkunnskaper som er relevante i forhold til kommunens og fylkeskommunens respektive ansvarsområder, og det på dette området finnes eller er under oppbygging en rekke informasjonssystemer som er i bruk eller kan tas i bruk av kommunene, kan heller ikke departementet se at regelen kan sies å innebære vesentlige nye arbeidsbyrder eller kostnader.

10.7 Særlig om kriseinformasjon

Miljøinformasjonsutvalget har utførlig drøftet allmennhetens rett til å få delta i beredskapsplanlegging, til å bli informert om risikoen for at krise skal oppstå og til å få informasjon når en krise oppstår. I relasjon til kriser vil det ikke være tilfredsstillende kun å operere med en plikt til å informere på forespørsel. Det må i disse tilfellene foreligge en aktiv informasjonsplikt. Lovutvalget konkluderer med at det er sektormyndighetene som best kan vurdere hvordan de ovennevnte prinsippene bør komme til uttrykk i lovgivningen. På denne bakgrunn fremmet utvalget ikke noe forslag til lovendringer.

Departementet anser retten til å bli informert om miljørelaterte kriser som viktig, men har valgt å ikke fremme noe konkret lovforslag om dette på nåværende stadium.

Til dokumentets forside