Ot.prp. nr. 116 (2001-2002)

Om lov om rett til miljøinformasjon og deltakelse i offentlige beslutningsprosesser av betydning for miljøet (miljøinformasjonsloven)

Til innholdsfortegnelse

13 Miljøinformasjon om produkter

13.1 Innledning

Dette kapitlet drøfter særskilte problemstillinger knyttet til produktinformasjon og forslagene til regler om rett til miljøinformasjon om produkter. For reglene om miljøinformasjon om produkter er det valgt en todelt løsning. Miljøinformasjonsloven inneholder de generelle reglene og gjelder alle produkter. For produkter som kan medføre helseskade eller miljøforstyrrelse gjelder de nye reglene om rett til produktspesifikk miljøinformasjon i lov av 11. juni 1976 nr. 79 om kontroll med produkter og forbrukertjenester (produktkontrolloven). Bestemmelsene om miljøinformasjon i virksomhet og hos offentlige organer omfatter også produkter. For generell omtale av disse bestemmelsene vises til kapitlene 11 og 12. Samvirket mellom de generelle bestemmelsene i miljøinformasjonsloven og de spesielle reglene i produktkontrolloven er forklart i dette kapitlet og framgår også av de spesielle merknadene til §§ 3, 10 og 16 og de nye bestemmelsene i produktkontrolloven §§ 9 og 10. Unntak fra retten til miljøinformasjon, også fra reglene om produkter, er beskrevet samlet i kapittel 14.

13.2 Betydningen av produktinformasjon

Alle omgås et stort antall produkter daglig, både privat og i yrkeslivet. Produktene blir stadig mer sofistikerte, yter mer, presterer mer, og gir oss mer glede og nytte. Selv om mange produkter har forbedret sine miljøegenskaper og avfallshåndteringen er blitt bedre, er likevel det samlede bildet at produktene koster oss stadig mer i form av økt miljøbelastning. Miljøvirkninger kan oppstå gjennom hele livssyklusen, gjennom forbruket av ressurser, utslipp fra leddene i produksjons- og omsetningskjeden, miljøvirkninger ved bruk og i avfallsfasen. Hva produktene består av, og hvilke virkninger de kan ha for helse og miljø, får derfor stadig større betydning for den enkelte, og for utviklingen av miljøproblemene. Særlig har det vært mye diskusjon om informasjon om innhold av helse- og miljøfarlige kjemikalier i produkter, spesielt i produkter til vanlige forbrukere. Disse problemstillingene var noe av bakgrunnen for at det ble opprettet et eget utvalg om miljøinformasjon, og har nok også satt sitt preg på arbeidet i utvalget. Forbrukerrådet framhever i sin høringsuttalelse blant annet:

«Forbrukerne har rett til å gjøre informerte valg i markedet. Ideelt sett burde vi få vite alt om produktene vi kjøper og alt om deres alternativer. Vi burde ha kapasitet til å vurdere alle disse opplysningene og så gjøre et informert valg i forhold til egne krav og kriterier, ifølge markedsteorien. Dette er selvfølgelig ikke mulig, men et ideal å strekke seg mot. Organisasjoner og media spiller dessuten en viktig rolle på vegne av forbrukerne og har kapasitet til å behandle mer informasjon enn hver enkeltforbruker. Men det er også viktig at ansvaret for at produkter skal være helse- og miljømessig sikre ikke skal veltes over på forbrukeren. Det er hos produsenter, importører, distributører, forhandlere osv. at ansvaret må ligge for at forbruksproduktene ikke inneholder stoffer som er farlige for helse og miljø, eller å informere forbrukerne dersom produktene pga. sin funksjon må inneholde slike stoffer. Forbrukerrådet anerkjenner også produsenters behov for å beholde forretningshemmeligheter. Forslaget til ny § 3 b i produktkontrolloven gir ikke og skal heller ikke gi rett til å få utlevert fullstendig «oppskrift» eller innholdsdeklarasjon for produkter.

Den enkelte forbruker har likevel krav på opplysninger for å kunne velge bort produkter som inneholder stoffer de ikke tåler (allergikere bl.a.) eller ikke liker (pga. helse eller miljø). Retten til å få vite om et produkt inneholder noen utvalgte stoffer, eller å få vite hvilke produkter som inneholder et bestemt stoff, går etter vår vurdering ikke på noen måte ut over hensynet til forretningshemmeligheter.»

Mange etterlyser også informasjon om en rekke andre miljøaspekter enn skadelige egenskaper og innhold, slik som for eksempel hvordan produktet skal brukes eller kasseres for å redusere belastninger på helse og miljø, forbruk av energi, og lignende. Miljøbevisste forbrukere vil vite om de ved kjøp av produktet bidrar til å skade miljøet i andre deler av verden, for eksempel ved bruk av regnskogtømmer til hagemøbler eller plantevernmidler i utviklingsland.

Flere av de hensyn som taler for retten til miljøinformasjon står særlig sterkt i forhold til informasjon om produkter og deres miljøegenskaper. Blant dem er behovet for å beskytte seg mot direkte skadevirkninger. Det er stor oppmerksomhet rundt et sunt og godt liv, og mange har et sterkt ønske om å velge en livsstil for seg og sine som er i samsvar med egne grunnleggende verdier. I forlengelsen av dette synes det som et selvsagt krav at man må få vite om konsekvensene av egne valg. Dagens forbrukere er vant til å forholde seg til reklame og markedsføring og slår seg ikke alltid til ro med budskapet fra produsenter og profesjonelle markedsførere. Med dagens utdanningsnivå har mange både ønske om og evne til å vurdere selv dersom man bare får tilgang til informasjon. Muligheten for påvirkning gjennom miljøbevisst forbruk er ikke et ubetydelig hensyn på dette området. Fra næringslivets side kan bedre informasjonsflyt være viktig for å dempe ugrunnet skepsis og øke tilliten til deres produkter.

En gruppe initiert av Miljøverndepartementet i 1998 foretok en sondering av informasjonsbehovet fra ulike interessegrupper knyttet til helse- og miljøfarlige kjemikalier i produkter. Gruppen hadde representanter fra en rekke organisasjoner (Landsorganisasjonen, Næringslivets Hovedorganisasjon, Prosessindustriens Landsforening, Kjemikalieleverandørenes Forening, Handels- og Servicenæringens Hovedorganisasjon, Forbrukerrådet, Miljøheimevernet, Miljøvernforbundet, Bellona og Stiftelsen GRIP Senter). Representantene ble bedt om å beskrive sine interessegruppers ønsker og behov for bedre informasjon om helse- og miljøfarlige kjemikalier i produkter. Konklusjonen var at behovet for informasjon hos de ulike aktørene samlet sett er tilnærmet ubegrenset, og at de ulike aktørene har behov for ulik type informasjon.

Tilgang til miljøinformasjon om produkter reiser flere særlige problemstillinger. Kompleksiteten i problemene, sammen med det store antallet produkter på markedet og variasjonene i informasjonsbehov, er en stor utfordring både for avsender og mottaker av miljøinformasjonen. For å sikre at miljøinformasjonen er riktig og tilgjengelig for brukerne er det nødvendig å fordele ansvar for informasjonstilgang og -spredning, både mellom henholdsvis privat og offentlig sektor, og mellom private aktører, typisk leddene i omsetningskjeden. Offentlige myndigheters rolle og oppgaver er primært å kontrollere og gripe inn mot de mest alvorlige skadevirkningene, som for eksempel mot misbruk av markedsmekanismer og andre forhold som samfunnet finner uakseptable. Som følge av det offentliges oppgaver knyttet til for eksempel miljøvern, folkehelse eller forbrukerinteresser, besitter myndighetene informasjon om produkter, men som regel på et overordnet nivå. Detaljert og produktspesifikk informasjon om produkter i sin alminnelighet kan man imidlertid ikke påregne at det offentlige har tilgang til. Spesifikk informasjon knyttet til enkeltprodukter på markedet er det derfor ingen andre enn produsenter og andre aktører i markedet som har eller kan ha.

Ønsker om informasjon oppstår ofte i sammenheng med nye funn og mistanker om skadelige effekter, ofte knyttet til kjemiske stoffer. Forbrukerrådet trekker fram også dette:

«Retten til å få vite f.eks. hvilke stoffer/kjemikalier som finnes i ulike produkter må strekke seg lenger enn å gjelde klassifiseringspliktige stoffer og kjemikalier, som krever internasjonal enighet om effekter før de kommer på listen. Retten må etter Forbrukerrådets syn helt klart også gjelde stoffer som det er mistanke om har helse- eller miljøfarlige egenskaper. Det tar lang tid fra de første vitenskapelige dokumentasjonene til det vitenskapelige grunnlaget er så entydig at stoffet havner på en liste. Åpenhet om produkters innhold er viktig for å stimulere til en stadig forbedring av produktene og øke tilliten til produsenter.»

Plikten til å klassifisere kjemikalier gjelder riktignok også kjemikalier som ikke er på den offisielle «stofflisten» i henhold til kjemikalieregelverket. Men Forbrukerrådets poeng er likevel klart: De systemene man har for å vurdere helse- og miljøskade ved for eksempel kjemiske stoffer, er bygget på stor grundighet og strenge dokumentasjonskrav slik at det kan ta år å konkludere. Systemene er felles for hele Europa og krever felles regulering i det indre markedet. Dette forutsetter politisk enighet om et felles beskyttelsesnivå som også ivaretar industriens interesser. Enkelte grupper av befolkningen, spesielt sårbare grupper slik som barn, allergikere eller andre med lavere toleransegrenser, kan ha behov for et høyere beskyttelsesnivå enn det samfunnet ellers legger til grunn. Men dette er umulig uten tilgang til informasjon om mulige skadevirkninger.

13.3 Århuskonvensjonen og miljøinformasjonsdirektivet

Århuskonvensjonen artikkel 5 nr. 8 krever at:

«Enhver part skal utvikle mekanismer med sikte på å sikre at tilstrekkelig produktinformasjon gjøres tilgjengelig for allmennheten på en måte som gjør det mulig for forbrukerne å foreta bevisste miljøvalg.»

Verken EUs nåværende direktiv eller forslag til nytt direktiv om tilgang til miljøinformasjon har bestemmelser som forplikter til aktiv informasjon om produkter.

13.4 Gjeldende rett

Hovedregelen etter norsk lovgivning er at det ikke finnes noen lovfestet, generell rett for allmennheten til å få miljøinformasjon om produkter, verken for produkter i sin alminnelighet, eller for produkter som kan forårsake særlig helse- eller miljøskade. Det som karakteriserer rettstilstanden er at det finnes enkeltregler eller regelverk som pålegger produsent eller andre å informere om sitt produkt - altså visse regler som pålegger den ansvarlige en aktiv informasjonsplikt (å informere på eget initiativ). Utvalget har funnet fram til slike regler om merking eller informasjon om produktet og noen frivillige merkeordninger. Disse reglene er imidlertid svært ulike og er vokst fram ut fra forskjellige behov og til forskjellige tider. De gjelder på avgrensede områder, har ulikt formål og rekkevidde. Felles for dem er at de i liten grad er utformet med sikte på informasjon til allmennheten eller forbrukere. Reglene er utslag av et bestemt behov, for eksempel å beskytte befolkningen mot direkte skader ved anvendelsen av produkter, slik som brann-, helse- eller miljøskader. Informasjonen som gis er gjerne tilpasset dette siktemålet. Som kanal for miljøinformasjon til allmennheten har de svært forskjellig verdi. Noe samlet eller helhetlig regelverk om miljøinformasjon om produkter til allmennheten kan man derfor ikke si man har etter gjeldende rett.

Faremerkesystemet for kjemikalier er av de mer omfattende regelverkene og inneholder spesifiserte krav til merking. Det består av et oransje advarselssymbol sammen med angivelse av de farlige egenskapene og komponentene, for eksempel «etsende», samt tilhørende risikosetninger og sikkerhetssetninger om beskyttelsestiltak, for eksempel om bruk av hansker og briller. Faremerkesystemet for kjemiske stoffer er meget viktig for å beskytte både arbeidstakere og andre brukere mot visse former for fysisk skade, og det er gjennom årene blitt skrittvis utvidet og inkluderer også miljøfaremerking av stoffer og stoffblandinger. Men fortsatt er regelverket rettet inn mot utvalgte faremomenter. Den som måtte ønske mer omfattende informasjon utover informasjon om de stoffene som gir produktet dets farlige egenskaper, blir ikke hjulpet av dette regelverket slik det er i dag.

Når det gjelder andre produkter enn kjemikalier, såkalt «faste» produkter, er det få regler å vise til dersom man som forbruker vil vite noe om produktets miljøegenskaper. Utvalget nevner to eksempler, henholdsvis krav om merking av miljøskadelige batterier og krav om støynivå på gressklippere. EUs energimerkekrav til hvitevarer er et annet eksempel.

Regler om innholdsdeklarasjon på produktet gjelder på noen utvalgte områder slik som matvarer og kosmetikk.

13.5 Utvalgets forslag

Utvalget forstår Århuskonvensjonen artikkel 5 nr. 8 om at enhver part skal «utvikle mekanismer med sikte på å sikre at tilstrekkelig produktinformasjon gjøres tilgjengelig for allmennheten på en måte som gjør det mulig for forbrukerne å foreta bevisste miljøvalg», slik at den ikke er en direkte forpliktelse til å utforme informasjonsplikter til ulike aktører i nasjonal lovgivning (innstillingen side 56). Utvalget forstår bestemmelsen mer som en oppfordring og understrekning av at det er viktig at ulike aktører informerer om sin påvirkning på miljøet. Utvalget mener denne forpliktelsen for eksempel kan oppfylles ved å stimulere til frivillige ordninger. Utvalget ser det slik at bestemmelsen støtter opp om utvalgets prinsipp om rett til å kreve opplysninger om virksomheters betydning for miljøet.

Miljøinformasjon om produkter har Miljøinformasjonsutvalget diskutert i forbindelse med miljøinformasjon fra virksomheter og har lagt an samme prinsipielle innfallsvinkel om at retten til å få miljøinformasjon bør tilsvare plikten til å ha miljøinformasjon. Utvalgets syn er at det virksomheten etter loven har plikt til å ha kunnskap om, bør den også ha plikt til å gi ut.

Utvalget har funnet fram en rekke regler - generelle eller spesielle - som fordrer at produsenter, brukere og andre skaffer seg og har kunnskap om sine produkter. En av de mer generelle bestemmelsene er produktkontrolloven § 3 annet ledd, og denne omtales utførlig. Denne bestemmelsen pålegger den som tilvirker eller innfører produkt, å skaffe seg slik kunnskap som er nødvendig for å vurdere om produktet kan medføre helseskade eller miljøforstyrrelse som definert i produktkontrolloven. Kunnskapsplikten kan ses som en presisering av den generelle aktsomhetsplikten i samme bestemmelse. En lignende kunnskapsbestemmelse som gjelder skadelige stoffer, er lov av 4. februar 1977 nr. 4 om arbeidervern og arbeidsmiljø m.v. (arbeidsmiljøloven) § 18 første ledd. Det vises for øvrig til utvalgets mer utførlige omtale av eksempler fra gjeldende rett.

Utvalget konstaterer at det sjelden finnes korresponderende plikter for en produsent, importør, grossist eller forhandler til å gjøre denne kunnskapen tilgjengelig for allmennheten. Utvalget foreslår derfor nye regler om at den informasjonen man har plikt til å ha, også skal gis ut på forespørsel. På ett punkt foreslås en aktiv informasjonsplikt, en plikt til å videreformidle opplysninger til et etterfølgende salgsledd, jf. forslag til ny § 3 c i produktkontrolloven.

Utvalget foreslår at de generelle reglene om tilgang til informasjon om produkter, unntak og saksbehandlingsregler ligger i miljøinformasjonsloven, men at informasjon om produkter som kan medføre helseskade eller miljøforstyrrelse, reguleres gjennom en særregel i produktkontrolloven. Utvalget foreslår:

  • Plikt til å ha kunnskap om miljøforhold i egen virksomhet inkludert produkter som virksomheten bruker eller produserer (§ 8).

  • Rett til å kreve denne miljøinformasjonen fra virksomheten (§ 7).

  • Rett til å få produktinformasjon som foreligger hos offentlig organ (§ 11).

  • En ny bestemmelse i produktkontrolloven om rett til informasjon om helse- og miljøfarlige produkter innenfor produktkontrollovens område fra produsenter, importører, omsetningsledd og bruker. For å sikre at informasjonen foreligger i alle omsetningsledd foreslås også en plikt til aktivt å informere etterfølgende salgsledd om det samme (nye §§ 3 b og 3 c i produktkontrolloven).

Konsekvensen av utvalgets innfallsvinkel er at informasjonsretten i forhold til private rettssubjekter er avhengig av kunnskapspliktens utstrekning, og i forhold til det offentlige organet av hvilken informasjon som foreligger hos offentlig organ. Når det gjelder produktinformasjon, kan det uten videre konstateres at offentlige organer i begrenset utstrekning besitter detaljert informasjon om enkeltprodukter på markedet. Det er den som produserer eller bringer produktet på markedet, som er nærmest til å ha denne informasjonen, og dette er noe av begrunnelsen for at produktkontrolloven pålegger produsenter og importører å vite om deres produkter kan medføre miljøforstyrrelse eller helseskade. Det avgjørende for hvilke rettigheter allmennheten i praksis får til miljøinformasjon om produkter på markedet, er altså rekkevidden av kunnskapspliktene for private næringsdrivende og andre virksomheter. Etter gjeldende rett finnes noen spredte bestemmelser om dette, men de er ikke dekkende for alle virksomheter eller alle slags produkter. Det er derfor viktig at utvalget i sitt lovforslag har foreslått en generell kunnskapsplikt, jf. utvalgets forslag til § 8, jf. § 7, som i foreliggende lovforslag er blitt § 9. For produsenter og importører gjelder fra før den nevnte særregelen i produktkontrolloven § 3 annet ledd. De foreslåtte, nye bestemmelsene i produktkontrolloven er knyttet opp mot denne, sammen med et utvidet ansvar for å spre informasjonen i alle omsetningsledd (jf. utvalgets forslag til ny § 3 c i produktkontrolloven, nå den nye § 10 siste ledd i produktkontrolloven).

13.6 Høringsinstansenes syn

Høringsinstansene slutter generelt opp om nye regler om produktinformasjon. Høringsinstansene, herunder Næringslivets Hovedorganisasjon og Prosessindustriens Landsforening, slutter seg også til utvalgets forslag om en egen bestemmelse i produktkontrolloven ny § 3 b om opplysninger om miljøforhold ved produkter i produktkontrolloven. Flere har også kommentert innholdet i denne paragrafen, og det omtales i sammenhengen nedenfor.

Et mindretall på tre i utvalget har fremmet et særforslag i flere punkter som etter intensjonen skal innebære at alle bestemmelser om informasjon om produkter fra private samles i produktkontrolloven. Dette omfatter også reglene om unntak og om «opplysninger som alltid skal utleveres», jf. utvalgets forslag til § 15 bokstav b. Denne delen av § 15 foreslås flyttet inn i eksisterende bestemmelser i produktkontrolloven § 11 (jf. særforslaget om ny § 11 a i produktkontrolloven).

Få høringsinstanser har kommentert særforslaget. Næringslivets Hovedorganisasjon støtter mindretallets forslag om å flytte alle bestemmelser om produkter inn i produktkontrolloven og uttaler blant annet:

«For å oppnå nødvendig klarhet må alle bestemmelser som er tatt inn i lovforslaget til ny miljøinformasjonslov og som spesifikt gjelder produkter, overføres til PK-loven. Alle generelle bestemmelser som gjelder miljøopplysninger som på likeverdig måte gjelder så vel produkter eller miljøvirkninger av andre aktiviteter, bør opprettholdes i miljøopplysningsloven, med en referanse fra PK-loven, slik det for øvrig er gjort i nest siste ledd i forslaget til ny § 3 b) i PK-loven....Ordlyden i Lovutvalgets forslag, «gjelder i tillegg», er uklar. Bestemmelsen viser til at produkters helseskadelige og miljøforstyrrende egenskap skal reguleres av PK-loven, men avklarer ikke rangforholdet mellom PK-loven og miljøopplysningsloven hvor begge er anvendelige.... Miljøopplysningslovens § 2 er ment å skulle avklare forholdet til annen lovgivning. Det er viktig at dette skjer på en entydig og klar måte. Det har ikke flertallet oppnådd med det gjeldende forslaget. Selv om man vil kunne komme til at opplysninger om produkter pga. lex specialis-prinsippet skal reguleres av PK-loven, vil de øvrige bestemmelsene om produkter i miljøopplysningsloven, samt formålet og strukturen til miljøopplysningsloven trekke i retning av at også denne loven regulerer adgangen til å få opplysninger om produkter.»

Norsk Presseforbund støtter forslaget om ny § 11 a i produktkontrolloven. Forbundet viser til sin erfaring med at det er vanskelig å vinne fram på dette området via offentlighetsloven. Deres håp er at denne bestemmelsen vil bedre forholdene uansett hvilken lov som brukes for å kreve innsyn.

Forbrukerrådet uttaler at særforslaget fra et mindretall

«som innebærer både omfattende endringer i flertallets forslag til lov om retten til miljøopplysninger (§§ 2, 12 og 15), og endringer i forslaget til ny § 3 b i produktkontrolloven samt endringer i produktkontrollovens § 11, vil virke svært uheldig. Det er viktig å beholde den strukturen flertallet har foreslått.»

13.7 Departementets vurdering

13.7.1 Aktiv og passiv informasjon om produkter

Utvalget har i all hovedsak avgrenset seg mot å drøfte spørsmål om et mer dekkende lovverk om aktiv informasjonsplikt (plikt til å gi informasjon av eget initiativ). I utredningen konstateres kort at utvalget mener opplysninger om produkter til allmennheten bør gis på forespørsel, dvs. en passiv informasjonsplikt. Departementet er enig i at formuleringen i Århuskonvensjonen artikkel 5 nr. 8 nok ikke direkte forplikter statene til å innføre en bestemt lovgivning, men mer er en forpliktelse til å sikre konvensjonens målsetting om en samlet virkemiddelbruk som også inkluderer frivillige mekanismer. Spørsmål om aktive informasjonsplikter i form av merking, innholdsdeklarasjon og lignende på selve produktet, bedre formidling i salgssituasjonen og lignende, er aktuelle spørsmål og praktisk viktige for de valgene som daglig gjøres mellom ulike produkter.

At utvalget ikke har drøftet disse spørsmålene tar departementet som uttrykk for at området på dette tidspunkt ikke er modent for videre regulering. Dette feltet reiser en rekke vanskelige spørsmål om krav til form og innhold i informasjonen, om tilrettelegging for informasjonsformidling, om nasjonalt spillerom i forhold til internasjonale regler om frihandel, og om forholdet mellom nasjonale og overnasjonale virkemidler. Formen på bestemmelsen i Århuskonvensjonen artikkel 5 nr. 8 kan være et utslag av at dette er et område hvor det er vanskelig å forplikte statene mer direkte til bestemte former for virkemiddelbruk, og hvor en rekke mekanismer kan være aktuelle både på nasjonalt plan og i samspill med internasjonalt utviklede systemer. Departementet vil imidlertid peke på at utvikling av retten til informasjon har et klart preg av prosess. Mer aktive informasjonsplikter som gjør miljøinformasjonen mer direkte tilgjengelig i de situasjonene der forbrukere og andre gjør sine valg, bør være en målsetting og er fortsatt en utfordring både nasjonalt og internasjonalt.

13.7.2 Samlet løsning for regler om rett til miljøinformasjon om produkter

Departementet har nøye vurdert hvordan rett til miljøinformasjon om produkter best burde gjennomføres i lovverket. Det er på dette området man har de største manglene i gjeldende rett, og flere av de hensynene som taler for miljøinformasjon, står her særlig sterkt. Dette tilsier omfattende og klart utformede rettigheter for allmennheten. Samtidig er dette et område hvor handelsregelverk og internasjonalt samarbeid kan sette grenser for nasjonalt regelverk og praksis. På flere områder deltar Norge i felles europeiske godkjenningsordninger og forpliktende regelsamarbeid, slik som EUs kjemikaliearbeid, europeisk samarbeid om godkjenning av legemidler, samarbeid om kontroll med konkurransevilkår i EU, mv., hvor det forutsettes at partene som deltar følger felles spilleregler, for eksempel om konfidensialitet (jf. kapittel 14). Det er også et område med stor kompleksitet både med hensyn til produkter og aktører.

Som et generelt utgangspunkt mener departementet at det er viktig at miljøinformasjonsloven er den generelle loven om miljøinformasjon, og at dens rettighetsbestemmelser også omfatter produkter. Dette har utvalget foreslått, og departementet viderefører dette. På den annen side er det gode grunner for å plassere regler om rett til miljøinformasjon om produkter også i produktkontrolloven, som er den mest generelle norske loven om produkter. Men skulle man flytte alle regler om produkter over i produktkontrolloven, ville det ikke gi noen dekkende løsning fordi produktkontrolloven ikke gjelder alle produkter, men bare de produktene som kan medføre helseskade eller miljøforstyrrelse slik loven definerer det i § 1. Det vises for øvrig til det som er sagt foran under 7.2.4, hvor det er gjort nærmere rede for departementets vurderinger. Plikten til å ha kunnskap om egne produkter som fra før er nedfelt i produktkontrolloven § 3 annet ledd, er grunnleggende og innarbeidet. Bestemmelsen som utvalget har foreslått som ny § 3 b i produktkontrolloven, vil være en videreføring og operasjonalisering av aktsomhets- og kunnskapsplikten i produktkontrolloven § 3, ved at allmennheten kan etterspørre opplysninger direkte fra den som produserer produktene eller bringer dem på markedet, og som har førstehånds kjennskap til produktet. Utvalgets forslag til ny § 3 b i produktkontrolloven har klart angitte og tydelige rettigheter. Det er viktig når det gjelder produkter som kan forårsake helse- og miljøskade. Det er også en fordel at de nye bestemmelsene kan hvile på lovens generelle avgrensning og øvrige regler, som er kjent og innarbeidet. Et samlet utvalg står bak forslaget til ny § 3 b og høringsinstansene støtter dette.

Departementet slutter seg på denne bakgrunn til prinsippet om en delt løsning mellom miljøinformasjonsloven og produktkontrolloven, som innebærer et samvirke mellom miljøinformasjonsloven, som er den generelle loven, og spesialregler i produktkontrolloven.

Departementet har imidlertid nærmere vurdert måten todelingen er gjennomført på av utvalget. Utvalgets forslag til nye bestemmelser (jf. §§ 3 b og 3 c) i produktkontrolloven retter seg primært mot de som har funksjoner i markedet, dvs. importør eller produsent og omsetningsledd, men omfatter også sluttbruker. Det er disse som har kunnskapsplikt eller skal besitte kunnskapen i medhold av produktkontrolloven § 3, kombinert med utvalgets forslag til ny § 3 c, som sikrer at informasjonen spres til alle salgsledd. Bestemmelsene gjelder ikke for offentlige organer, med mindre organet selv er en bruker eller utøver en av de andre funksjonene som listes i forslaget til § 3 b. I disse tilfellene har utvalget ment at den generelle innsynsregelen i miljøinformasjonsloven skal gjelde.

Miljøinformasjonslovens definisjon av miljøinformasjon vil ikke gjelde for produktkontrolloven. Produktkontrollovens virkeområde er avgrenset til produkter som kan medføre virkning som nevnt i § 1, dvs. helseskade eller miljøforstyrrelse som er ytterligere definert i produktkontrolloven § 1. Produktkontrolloven vil for eksempel i større grad omfatte helsevirkninger av produkter i motsetning til definisjonen i miljøinformasjonsloven som i det alt vesentlige avgrenser seg mot helsevirkninger. Spesielt for kjemikaliene, hvor det ofte er vanskelig å skille mellom helse- og miljøvirkninger, og hvor de aktuelle stoffene i det overveiende antall tilfeller kan forårsake både helse- og miljøskade, er det en viktig materiell forskjell.

Med utvalgets forslag vil altså reglene om produktinformasjon få noe ulik rekkevidde avhengig av om informasjonen foreligger hos produsent- og omsetningsleddene (fortrinnsvis private virksomheter) eller hos et offentlig organ. Dette er praktisk viktig fordi offentlige organer besitter en god del produktinformasjon i forbindelse med behandling av enkeltsaker, tilsynsfunksjoner, deltakelse i godkjenningsordninger i EU, egne registre eller fellesregistre slik som Produktregisteret m.m. I medhold av produktkontrolloven er det på flere områder vedtatt en rekke forskrifter som regulerer ulike sider ved bestemte produktgrupper mer i detalj, blant annet kjemikalieregelverket som er så godt som totalharmonisert med EU, og som forvaltes av arbeids-, helse- og miljøvernmyndigheter.

I forhold til utvalgets forslag er det også spørsmål om bestemmelsen om informasjon om produkter som alltid skal utgis, og som utvalget har foreslått i utkast til lov om retten til miljøopplysninger § 15 bokstav b. Denne har i praksis bare relevans for produkter innenfor produktkontrollovens område. Motsatt har utvalget foreslått en regel om informasjon om virkninger i produksjonsfasen, jf. forslaget til § 3 b tredje ledd i produktkontrolloven, som med sin plassering i produktkontrolloven vanskelig kan dekke de tilfellene som sterkest har motivert regelen, slik som regnskogtrevirke i importerte møbler. Produktkontrollovens virkeområde er som nevnt avgrenset til produkter som kan forårsake helseskade eller miljøforstyrrelse, fortrinnsvis i Norge.

Spesielle spørsmål er også knyttet til unntaksreglene, særlig taushetsplikten. Produktkontrolloven har fra før en særskilt taushetspliktregel i § 11, som anses å være en spesiell regel som går foran forvaltningsloven §§ 13 f.f., men som med utvalgets forslag kommer i et uklart forhold til de nye reglene i miljøinformasjonsloven. Hvilke regler om taushetsplikt skal gjelde der hvor produktinformasjonen foreligger hos et offentlig organ som samtidig har myndighet etter produktkontrolloven? Departementet kan ikke se at dette er drøftet av utvalget. I denne forbindelse er det også viktige problemstillinger i forhold til folkerettslige forpliktelser om taushetsplikt som gjelder på flere produktområder som følge av EØS-avtalen. Dette er nærmere omtalt i kapittel 14.

Miljøverndepartementet er derfor kommet til at det beste, med basis i utvalgets prinsipielle tilnærming, er å gjennomføre todelingen mer fullstendig, slik at produktkontrolloven også får omfatte produktinformasjon som foreligger hos et offentlig organ. Dette innebærer at alle bestemmelser om rett til produktspesifikk informasjon om produkter som kan medføre helseskade eller miljøforstyrrelse som definert i produktkontrolloven § 1, samles og gis samme rekkevidde. Miljøinformasjonslovens felles regler om betaling, saksbehandling og klage gjøres fortsatt gjeldende også for reglene om miljøinformasjon i produktkontrolloven, slik utvalget la opp til. I tillegg foreslår departementet at en tilsvarende regel som bestemmelsen om miljøinformasjon om produksjonsfasen tas inn i miljøinformasjonsloven for å hjemle rett til denne typen informasjon om alle slags produkter, jf. § 16 annet ledd og kapitlene 13.8.3 og 13.9.3 nedenfor.

Departementet mener den beste lovtekniske løsningen i produktkontrolloven er å samle reglene under hver sin paragraf som står ledig, slik at ny § 9 i produktkontrolloven gjelder offentlige organer og ny § 10 i produktkontrolloven gjelder virksomheter (utvalgets forslag til ny § 3 b). Regler om taushetsplikt hører naturlig inn under de bestemmelsene som gjelder fra før i produktkontrolloven § 11 om taushetsplikt. Innholdet i de nye §§ 9 og 10 omtales nærmere i kapittel 13.9 og i de spesielle merknadene til bestemmelsene.

Løsningen innebærer at miljøinformasjonsloven fortsatt er hovedloven og omfatter rett til informasjon om produkter generelt. Avgrensningen ligger i definisjonen av hva som er miljøinformasjon. Det betyr at de generelle rettighetsbestemmelsene i §§ 16 og 10 også omfatter produktinformasjon. For § 16 sitt vedkommende går det nå klarere fram av ordlyden med den endringen som er foreslått av departementet i forhold til utvalgets forslag. Produktinformasjonen i § 16 omfatter også miljøinformasjon om produkter som omfattes av produktkontrolloven i den utstrekning de brukes eller produseres i virksomheten. Det samme gjelder for drift av offentlig organ, som omfattes av retten til miljøinformasjon etter § 10. Forskjellen mellom reglene i §§ 16 og 10 og de nye bestemmelsene i produktkontrolloven er at produktinformasjonen etter §§ 16 og 10 inngår som del av en samlet informasjon om virksomheten, mens gjenstand for reglene i produktkontrolloven er produktet i seg selv, og informasjon om bestemte produkter eller produktgrupper. For å få det siste fram bruker loven uttrykket «produktspesifikk» informasjon, jf. § 3 annet ledd.

Miljøvirkninger fra bruk og eventuelt produksjon av produkter inngår i det man skal ha kunnskap om, jf. § 9, som er grunnlaget for retten til miljøinformasjon fra virksomhet i § 16 og om drift av offentlig organ (som er en del av det man har rett til etter § 10). Informasjon om produkter og deres miljøvirkninger er en naturlig del av den samlede miljøinformasjonen som er relevant for virksomheten. For å få et samlet bilde av dette er informasjon om bruk av produkter som kan medføre helseskade eller miljøforstyrrelse i virksomheten høyst relevant. For eksempel gir miljøinformasjonsloven § 16 rett til å spørre en gårdbruker om bruken av plantevernmidler i driften, slik som hvilken type midler, forbrukte mengder og bruksmåte. Gjelder spørsmålet derimot innholdet i plantevernmiddelet «Roundup», og om det er helse- eller miljøfarlig, gjelder produktkontrollovens nye bestemmelse i § 10. Denne omfatter også brukere slik som gårdbrukere. Informasjonen gårdbrukeren trenger for å svare, skal være tilgjengelig fra salgsleddet. Landbrukstilsynet, som godkjenner alle norske plantevernmidler, vil også besitte den samme informasjonen og vil her omfattes av produktkontrolloven § 9. Et annet eksempel kan være spørsmål om drift av en industrivirksomhet. Her er det miljøinformasjonsloven § 16 f.f. som regulerer retten til miljøinformasjon. Bruk av helse- og miljøfarlige kjemikalier i produksjonen er relevant miljøinformasjon i denne sammenheng. Gjelder spørsmålet derimot produktspesifikk informasjon om et bestemt kjemikalie som kan medføre helseskade eller miljøforstyrrelse, og som for eksempel inngår i de produkter som produseres i virksomheten, gjelder produktkontrolloven § 10. Gjelder spørsmålet miljøinformasjon om en virksomhets utslippsforhold som Statens forurensningstilsyn sitter med for eksempel i en konsesjonssak, gjelder reglene i miljøinformasjonsloven om miljøinformasjon som foreligger hos offentlig organ, jf. § 10. Gjelder spørsmålet derimot et bestemt kjemisk produkt som Statens forurensningstilsyn har kunnskap om i egenskap av produktkontrollmyndighet, gjelder produktkontrollovens nye bestemmelse i § 9. Gjelder spørsmålet Statens forurensningstilsyns drift av sine kontorlokaler på Helsfyr, inkludert bruk av kjemikalier, gjelder miljøinformasjonsloven § 10. Men gjelder spørsmålet komponenter og miljøegenskaper ved et bestemt rengjøringskjemikalie som kan medføre helseskade eller miljøforstyrrelse, og som forurensningstilsynet bruker på Helsfyr, vil Statens forurensningstilsyn være i rollen som bruker og reglene i produktkontrolloven § 10 regulerer allmennhetens rett til miljøinformasjon.

Det avgjørende vil altså være hvilken miljøinformasjon som etterspørres. Som utgangspunkt har lovene sine respektive virkeområder, og rettighetsbestemmelsene i henholdsvis miljøinformasjonsloven og produktkontrolloven er forskjellige regler, selv om det kan oppstå vanskelige grensedragningstilfeller. Dette problemet er imidlertid ikke annerledes enn det ville ha vært med utvalgets forslag. Forskjellen er at det nå også er relevant for produktinformasjon som foreligger hos offentlige organer og derfor får noe større praktisk betydning.

13.8 Rett til miljøinformasjon om produkter etter miljøinformasjonsloven

13.8.1 Lovens rekkevidde, definisjonen av miljøinformasjon

Miljøinformasjonsloven gjelder miljøinformasjon om produkter i sin alminnelighet. Retten til miljøinformasjon om produkter er innbefattet i de generelle reglene om miljøinformasjon fra offentlige organ eller private virksomheter i miljøinformasjonsloven §§ 10 og 16. Allmennhetens rett til informasjon gjelder alle slags produkter, med de avgrensningene som følger av definisjonen av miljøinformasjon i § 2 og de materielle rettighetsbestemmelsene.

Utvalgets forslag til definisjon av «miljøopplysninger» (i deres § 4 bokstav b) omfatter «tiltak, aktiviteter og produkter som påvirker eller kan påvirke naturmiljøet». Departementet har omstrukturert elementene i definisjonen slik at produkters egenskaper eller innhold er nevnt som en påvirkningsfaktor for seg, ved siden av tiltak i miljøet og beslutninger av betydning for miljøet, jf. § 2 bokstav b annet underpunkt. Departementet mener det er mer klargjørende enn utvalgets forslag til § 4 bokstav b, som slo sammen produkter med påvirkningsfaktorer på en måte som kunne skape tvil om hvorvidt det var produktets miljøegenskaper isolert sett eller produktets virkninger som følge av en bestemt bruk, som definisjonen dekket. De endringene departementet foreslår, er gjort for å gjøre det utvilsomt at informasjon om produktene som sådanne, og deres miljøpåvirkning i hele sitt livsløp, enten det gjelder utslipp av miljøforstyrrende elementer, energiforbruk eller opphav til avfallsproblemer, i seg selv er miljøinformasjon. Endringen vil også synliggjøre produkter som en selvstendig årsak til miljøproblemer og et eget problemområde i arbeidet med miljøinformasjon.

Definisjonen i § 2 avgrenser mot helse på en måte som innebærer at informasjon om helsevirkninger av produkt bare er å anse som miljøinformasjon dersom produktet kan påvirke helsen som følge av miljøskade, eller om den samme faktor (for eksempel komponent i produktet) kan påvirke både miljøet og helsen. Dette ekskluderer ren og direkte helseskade fra et produkt. Dette er en tilsiktet innskrenkning av området for miljøinformasjon på samme måte som i Århuskonvensjonen og miljøinformasjonsdirektivene. På det området hvor reglene i produktkontrolloven gjelder, vil ikke denne definisjonen, men virkeområdet for produktkontrolloven være bestemmende. Dette er blant annet av praktisk betydning for miljøinformasjon om helse- og miljøvirkninger av kjemikalier, jf. også det som er sagt under 13.7.2. Produktkontrolloven omfatter også helseskade med produkt som direkte årsak.

13.8.2 Miljøinformasjon om produkter fra offentlig organ

Retten til miljøinformasjon fra det offentlige er avgrenset av hva som foreligger av informasjon hos det offentlige, eller hva organet i henhold til kunnskapspliktene skal ha, jf. § 10, jf. §§ 8 - 9. Dette er beskrevet i kapittel 11. Det innebærer at allmennheten får rett til miljøinformasjon om produkter som brukes i organets egen drift (jf. § 9), produkter som miljøproblem (jf. § 8), og annen informasjon om produkter som foreligger hos organet, for eksempel i forbindelse med behandling av søknader, utøvelse av tilsyn og lignende myndighetsoppgaver. Det avgjørende for lovens rekkevidde på dette området vil i første rekke være praktiseringen av unntaksbestemmelsene og området for taushetsplikten. Tilfanget av produktopplysninger som foreligger hos offentlige organer, vil variere sterkt. En stor del av de produktene som tilbys på markedet, har offentlige myndigheter liten eller ingen befatning med. Det er derfor meget praktisk viktig for allmennhetens tilgang på miljøinformasjon om produkter at loven gir rettigheter utover offentlig sektor, jf. kapittel 13.8.3 og 13.9.

13.8.3 Miljøinformasjon om produkter som del av miljøinformasjon om virksomheter

Hvilken miljøinformasjon som kan kreves fra virksomheter, er regulert i § 16 flg. i miljøinformasjonsloven og er beskrevet samlet i kapittel 12. Retten til miljøinformasjon etter denne bestemmelsen gjelder informasjon om virksomhetens miljøvirkninger, herunder produkter som virksomheten bruker eller produserer.

Retten til miljøinformasjon gjelder produkter i alle sammenhenger der de inngår i virksomheten, dvs. bruk av produkter i drift, innsatsfaktorer i produksjonen av varer og tjenester, og sluttprodukter. Allmennheten kan ha interesse av å få vite om virksomheten bruker miljøvennlige produkter, om produktene er laget av resirkulert materiale eller kan gjennvinnes, eller om de inngår i en retur- eller avfallsordning når de ender som avfall, osv.

Spørsmål om miljøinformasjon kan også gjelde hvilke muligheter det er for å redusere virksomhetens miljørisiko, for eksempel ved å bytte til mindre miljøbelastende produkter. Når det gjelder bruk av helse- og miljøfarlige kjemikalier, er virksomheter pålagt å erstatte farlige kjemikalier med mindre farlige (substitusjonsprinsippet), jf. produktkontrolloven § 3 a: «Virksomhet som bruker produkt med innhold av kjemisk stoff som kan medføre virkning som nevnt i § 1 skal vurdere om det finnes alternativ som medfører mindre risiko for slik virkning. Virksomheten skal i så fall velge dette alternativet, hvis det kan skje uten urimelig kostnad eller ulempe», (jf. Ot.prp. nr. 40 (1998-99)).

Bestemmelsen i § 16 gjelder alle slags produkter som brukes eller produseres av virksomheten eller for øvrig inngår i virksomheten. Den gjelder produkter som i henhold til sine egenskaper eller sitt innhold i seg selv er miljøskadelige, for eksempel helse- og miljøfarlige kjemikalier, og spørsmål om miljøaspektene ved alle andre produkter, såfremt de har betydning for om virksomheten kan medføre en ikke ubetydelig påvirkning av miljøet. Spesifikk informasjon om bestemte produkter som kan medføre helseskade eller miljøforstyrrelse, reguleres likevel av produktkontrolloven, jf. omtalen foran i dette kapitlet og kapittel 13.9. Det vises også til de spesielle merknadene til § 3 annet ledd, § 16 og produktkontrolloven § 10.

Bestemmelsene i utvalgets forslag til §§ 7 og 8 er begge avgrenset til opplysninger om produkter som virksomheten bruker eller produserer, og som har eller kan ha vesentlig betydning for miljøet, jf. utvalgets forslag til § 7 første ledd. Departementet har endret kriteriet til et krav om kunnskap om forhold som kan medføre en ikke ubetydelig påvirkning på det ytre miljø, jf. miljøinformasjonsloven § 9. Retten til miljøinformasjon om produkter er altså knyttet til at det for de ulike «forhold» kan konstateres at de kan ha en viss påvirkning på miljøet. Når det gjelder produkter, kan miljøet påvirkes i alle stadier av produktets livssyklus, fra produksjon til avfall. For å fange opp alle miljøaspekter av betydning må man derfor legge en livssyklustilnærming til grunn ved anvendelse av dette kriteriet i loven. Hvor virkningene inntrer, eller hvor de er størst, kan variere fra produktgruppe til produktgruppe. Noen produkter skaper størst miljøproblemer i produksjonsfasen, slik som for eksempel framstilling og foredling av metaller, for andre er bruksfasen av stor betydning, for eksempel plantevernmidler eller trykkimpregnert materiale, eller genmodifiserte organismer. Ikke få produkter kan forårsake miljøproblemer dersom de ikke håndteres riktig i avfallsfasen, slik som elektronisk avfall med innhold av tungmetaller.

Departementet foreslår at man også i § 16 tar inn en regel om rett til informasjon om miljøvirkninger av produksjons- og distribusjonsfasen for importerte produkter, i likhet med den regelen som et flertall i lovutvalget foreslo i produktkontrolloven. Miljøinformasjonsutvalget foreslo en regel i § 3 b første ledd bokstav d sammenholdt med tredje ledd, om miljøinformasjon i produksjons- og distribusjonsfasen som dekket både innenlandsk og utenlandsk produksjon. Utvalgets forslag er nærmere omtalt og tatt stilling til nedenfor i kapittel 13.9.3. Som det framgår av utvalgets omtale, er forslaget for importerte produkters vedkommende nettopp motivert av at mange ønsker å få vite om miljøvirkninger som produktet kan ha forårsaket før det kom til Norge. Eksempler på dette kan være bruk av regnskogtømmer til hagemøbler eller bruk av plantevernmidler på bananplantasjer, som har vært framme i offentlig debatt. Departementet mener det er gode grunner for å ha en slik bestemmelse i loven. Departementets syn er utdypet under kapittel 13.9.3. Miljøverndepartementet mener imidlertid at en ved å plassere regelen utelukkende i produktkontrolloven, ikke vil gi regelen hele det virkeområdet som utvalget har ment den skal ha. Produktkontrolloven er avgrenset til produkter som kan forårsake helseskade eller miljøforstyrrelse, fortrinnsvis i Norge. Produkter som kan medføre skadevirkninger i Norge, kan også ha medført miljøvirkninger i produksjons- eller distribusjonsfasen før de kommer til Norge. Men det skal mye til at for eksempel et hagemøbel kan sies å forårsake slik skade etter at det er kommet til Norge, med mindre det inneholder spesielle farlige stoffer eller lignende. Miljøverndepartementet mener derfor at regelen må tas inn i miljøinformasjonsloven dersom den skal få den rekkevidde som tilsiktet av utvalget og forutsatt av høringsinstansene. Departementet har følgelig foreslått et nytt annet ledd i miljøinformasjonsloven § 16 om miljøinformasjon fra virksomhet. Den regelen utvalget har foreslått i produktkontrolloven er samtidig beholdt, for den har mening innenfor sitt virkeområde. Det er imidlertid foretatt noen endringer i lovteksten i forhold til utvalgets forslag for bedre å skille mellom innenlandsk og utenlandsk produksjon, jf. omtalen i kapittel 13.9.3.

13.9 Rett til produktinformasjon etter produktkontrolloven

13.9.1 Produktinformasjon som foreligger hos offentlig organ

Departementet foreslår en ny bestemmelse om rett til miljøinformasjon hos offentlig organ som ny § 9 i produktkontrolloven. Miljøinformasjonslovens utvidede definisjon av offentlig organ i § 5 legges her til grunn. Dette er nødvendig av hensyn til definisjonene i Århuskonvensjonen og i nåværende samt forslag til nytt miljøinformasjonsdirektiv.

Myndigheter som særlig kan besitte slik informasjon, er etater som har oppgaver knyttet til produktkontrolloven, dvs. arbeidsmiljø-, produktsikkerhets-, miljøvern- og helsemyndighetene. Men regelens rekkevidde er ikke begrenset til produktkontrollmyndighetene. Som følge av produktkontrollovens generelle karakter er også andre offentlige organer som ikke utøver myndighet etter produktkontrolloven, i utgangspunktet omfattet av § 9, såfremt ikke annen særlovgivning om produkter regulerer tilfellet, eller produktene er av en art som faller utenfor produktkontrollovens virkeområde. For produkter som kan medføre helse- eller miljøskade, gjelder flere særlover, for eksempel lovgivning om brannfarlige varer og eksplosiver, legemidler, plantevernmidler, alkohol og tobakk. Produktkontrolloven og særlovgivningen gjelder side om side, men dersom det er motstridende bestemmelser, går spesiallovenes bestemmelser foran produktkontrolloven (lex specialis). Om forholdet mellom produktkontrolloven og annen lovgivning vises for øvrig til produktkontrolloven og forarbeidene til loven (Ot.prp. nr. 51 (1974-75)). Dersom spesiallovgivningen om produkter ikke har bestemmelser som dekker miljøinformasjon, faller man tilbake på reglene i produktkontrolloven. Det betyr at de nye bestemmelsene i produktkontrolloven gjelder for alle offentlige organer som har informasjon om produkter som faller inn under produktkontrollovens område, dvs. produkter som kan medføre helseskade eller miljøforstyrrelse, med mindre tilfellet reguleres av en bestemmelse i en spesiallov som må anses å gå foran.

For øvrig er bestemmelsen i stor grad parallell med miljøinformasjonsloven §§ 10 og 11, bortsett fra én unntaksgrunn (unntak for informasjon som kan true sjeldne arter og lignende), som ikke er relevant i denne sammenheng. En annen forskjell er at kunnskapspliktene i miljøinformasjonsloven §§ 8 og 9 heller ikke er relevante i denne sammenheng.

Kunnskapsplikten i § 8 gjelder informasjon om miljøet på et overordnet nivå, og kunnskapsplikten i § 9 gjelder forhold i virksomheter, inkludert produkter. Men ingen av disse bestemmelsene pålegger noen spesiell plikt til å ha kunnskap om produkter innenfor produktkontrollovens rammer. En kunnskapsplikt følger av produktkontrolloven § 3, men den gjelder ikke for det offentlige.

Den nye § 9 i produktkontrolloven gjelder bare produkter som faller innenfor produktkontrollovens område, dvs. produkter som kan medføre «virkning som nevnt i § 1». Dette er produkter som etter sin art eller sitt innhold kan medføre helseskade eller miljøforstyrrelse slik det er definert i produktkontrolloven § 1.

I tillegg foreslås å lovfeste en interesseavveining ved vurdering av unntakene. Men forholdet til taushetsplikten vil som før reguleres av produktkontrolloven § 11 med noen tillegg. I tilknytning til reglene om taushetsplikt foreslås også å ta inn de samme reglene om identifikasjon av forretningshemmeligheter og klage, som foreslått i miljøinformasjonsloven (utvalgets forslag til § 21 i lov om retten til miljøopplysninger, nå tatt inn som nye ledd til produktkontrolloven § 11). Reglene om unntak omtales nærmere i kapittel 14. Det vises ellers til de spesielle merknadene til bestemmelsen.

13.9.2 Produktinformasjon fra tilvirker, importør, bearbeider, omsetter eller bruker

Utvalgets forslag til særregel i produktkontrolloven § 3 b blir nå ny § 10, men er ellers beholdt slik utvalget foreslo bestemmelsen, bortsett fra endringer i ordlyden i tredje ledd og i unntaksgrunnlagene for å sikre samsvar med miljøinformasjonsloven § 17 om unntak i virksomhet. Unntakene omtales i kapittel 14.

Utvalgets forslag til § 3 c om informasjonsplikt i omsetningsleddene er også beholdt uendret, men nå tatt inn som nytt siste ledd i produktkontrolloven § 10, med to språklige endringer. Etter nytt siste ledd i § 10 skal tilvirker, importør, bearbeider og omsetter gi informasjon videre til neste salgsledd. Bestemmelsen skal sikre at informasjonen allmennheten har rett til etter § 10 første ledd, finnes i alle omsetningsledd. Den er altså en forutsetning for at retten til informasjon etter § 10 første ledd skal bli effektiv.

I forhold til miljøinformasjonslovens regler om miljøinformasjon i egen virksomhet i § 16 er det flere forskjeller. Krav om miljøinformasjon etter produktkontrolloven § 10 er rettet mot en mer avgrenset gruppe (tilvirker, importør, bearbeider, omsetter eller bruker), gjelder en avgrenset produktkategori (produkter som kan forårsake helseskade eller miljøforstyrrelse, som definert i produktkontrolloven § 1), og er avgrenset til informasjon om produktene. På den annen side har bestemmelsen en noe videre rekkevidde i forhold til helsevirkninger, jf. det som er sagt foran i kapittel 13.7.2 og 13.8.1. Det vises ellers til de spesielle merknadene til bestemmelsen.

13.9.3 Miljøvirkninger fra produksjon og distribusjon

Miljøinformasjonsutvalget drøftet hvorvidt retten til miljøinformasjon også skal gjelde miljøvirkninger som inntrer i produksjons- og distribusjonsfasen. Utvalget delte seg på dette punktet i et flertall og et mindretall.

Utvalgets flertallønsket at allmennheten skal kunne spørre om miljøvirkninger som inntrer også i produksjonsfasen, inkludert virkninger som inntrer utenfor Norge, jf. utvalgets forslag til § 3 b første ledd bokstav d i produktkontrolloven, som gir rett til informasjon om «vesentlige helseskader eller miljøforstyrrelser som produksjonen og distribusjonen av produktet forårsaker, dersom informasjonen er tilgjengelig». Flertallet mente at retten til miljøinformasjon om de miljøvirkninger som produksjon og distribusjon forårsaker, også burde omfatte de tilfellene hvor slik miljøpåvirkning inntrer i utlandet som følge av produksjon og distribusjon der. På den annen side ville flertallet ikke gå så langt som til å pålegge forhandler eller importør i Norge å ha slik kunnskap til enhver tid. Flertallet foreslo derfor at loven pålegger den som får forespørsel om slik miljøinformasjon, en plikt til å «rette forespørsel til foregående salgsledd dersom dette er nødvendig for å besvare kravet», jf. utvalgets forslag til produktkontrolloven § 3 b tredje ledd. Slik bestemmelsen er formulert, gir den ikke allmennheten noe rettskrav på å få slik informasjon dersom den ikke er tilgjengelig eller ikke blir tilgjengelig som følge av forespørsel bakover i kjeden. Men man kan kreve at den norske importøren gjør visse anstrengelser for å bringe forholdene på det rene når det kommer forespørsel om det.

Utvalgets mindretallkunne ikke støtte flertallets forslag til lovbestemmelse, selv om det støttet flertallets intensjon om at en bør rette fokus mot miljøvirkningen av produkter gjennom hele livssyklusen, ikke bare i bruksfasen. De utvalgsmedlemmene som utgjorde mindretallet, var imot lovfesting av dette og mente at det ville pålegge næringslivet for store kostnader i forhold til de miljøgevinstene man eventuelt kunne oppnå. Mindretallet la i tillegg vekt på at virksomheter som opplyser om de fulle miljøvirkningene, dessuten kan tape i konkurransen med virksomheter som selger produkter hvor miljøvirkningene i mindre grad er kjent eller tatt med i presentasjonen av produktets miljøprofil. Disse medlemmene mente at spørsmål fra mer miljøbevisste kunder i seg selv vil fremme en utvikling hvor det vil lønne seg for produsenter og distributører å kunne gi svar.

En rekke høringsinstanser har kommentert flertallets forslag om å innføre en rett til å få opplysninger om vesentlige helseskader eller miljøforstyrrelser som produksjonen og distribusjonen av produktet forårsaker og som er tilgjengelig, kombinert med en plikt for den som mottar kravet til å rette en forespørsel til foregående salgsledd dersom dette er nødvendig for å besvare kravet. Forbrukerrådet, Norges Fiskarlag, NTNU og Justisdepartementet støtter forslaget til en slik bestemmelse, og Justisdepartementet uttaler at:

«Dette forslaget vil befeste livssyklusprinsippet, og lovfestingen kan bidra til å utvikle hva som er god forretningsskikk på området.»

Blant annet Næringslivets Hovedorganisasjon (NHO), Prosessindustriens Landsforening, Norges Rederiforbund og Finansdepartementet er negative til flertallets forslag på dette punktet. I NHOs uttalelse heter det at:

«Dette er indirekte et krav om livsløpsanalyser. Utvikling av slik dokumentasjon skjer i økende grad, men er fortsatt bare tilgjengelig for en forsvinnende liten andel av produkter og råstoffer på markedet. Flertallets forslag om at alle bedrifter skal måtte dokumentere at de har anmodet alle sine leverandører om opplysninger om vesentlige helseskader og miljøforstyrrelser som produksjonen og distribusjonen av produkter og råvarer medfører, innebærer derfor et unødvendig byråkrati og en arbeidsbyrde med svært begrenset miljøgevinst. Slike krav kan bare gjennomføres gjennom en internasjonal harmonisering. Vi er også tvilende til at en slik bestemmelse er i overensstemmelse med våre handelsmessige forpliktelser. Det kan ikke minst stilles spørsmål ved om slike regler vil virke handelsmessig diskriminerende av leverandører fra utviklingsland.»

Finansdepartementetstøtter også mindretallet og uttaler at:

«Finansdepartementet mener de øvrige forslagene til endring av § 3 i lov om kontroll med produkter og forbrukertjenester vil være tilstrekkelig for å sikre allmennhetens krav til de viktigste miljøopplysninger om et produkt, samtidig som en unngår å påføre produsenter av produkter med mange råvarer uforholdsmessig høye kostnader som sannsynligvis ikke står i forhold til den helse- og miljøgevinsten en eventuelt oppnår.»

Forbrukerrådetmener regelen er sterkt ønsket av mange forbrukere, og mener loven burde gått enda lenger enn utvalgets forslag. Rådet anfører blant annet at:

«Et stadig økende antall organisasjoner og forbrukere er opptatt av såkalt etisk handel eller etisk forbruk. Disse utgjør sammen med media en viktig pressgruppe for at næringslivet skal ta mer hensyn bl.a. til miljø og helse også under produksjonen av produkter. Uten et slikt press ville lite ha skjedd. I dagens situasjon er den enkelte forbruker imidlertid avhengig av at store organisasjoner og media tar opp enkeltsaker for å bli informert. Forslaget om at enhver kan kreve opplysninger om «vesentlige helseskader eller miljøforstyrrelser som produksjonen og distribusjonen forårsaker», vil styrke den enkelte forbrukers muligheter for å ta etiske hensyn i sitt forbruk. Mye overlates i dag til markedskreftene, men uten at forbrukerne får muligheten til å ta informerte valg, er troen på at markedet skal virke en ren illusjon. I dagens samfunn går store deler av handelen over landegrensene og en del produkter produseres også i land som har mindre strenge lover og/eller mindre ressurser til å håndheve dem. Det vil etter vår mening være kritikkverdig å la næringslivet i Norge fortsette sin virksomhet uten noen forpliktelser til å undersøke og informere om hvor og hvordan disse produktene er produsert.

Når det gjelder retten til å få opplysninger om «vesentlige helseskader eller miljøforstyrrelser som produksjonen og distribusjonen av produktet forårsaker», ønsker Forbrukerrådet at dette slås fast uten forbehold, dvs. uten tillegget «dersom opplysningene er tilgjengelige». Vi ønsker at den som mottar krav om opplysninger skal ha plikt på å undersøke helt tilbake til første ledd i produksjonen, eller til det leddet det er mulig å spore produktet. Dersom et av leddene i produksjonskjeden nekter å utlevere miljøopplysninger eller disse er helt utilgjengelige av andre grunner, vil dette også kunne være svar til opplysningssøker. Kravet om å rette forespørsel til foregående salgsledd er etter vår mening alt for svakt.

Det kan imidlertid i mange tilfeller være vanskelig å få tak i opplysninger om produksjon og distribusjon av importerte produkter (eller importerte innsatsfaktorer til produkter som produseres i Norge). Derfor må forventet ressursbruk for å få tak i opplysninger kunne veies opp mot opplysningenes sannsynliggjorte alvorlighetsgrad og salgsvolum av produktet hos den som mottar kravet om opplysninger. Dersom et produkt består av et titalls innsatsfaktorer (som f.eks. maling), er det opplagt at det vil være en meningsløs bruk av ressurser å framskaffe opplysninger om produksjonen av alle disse innsatsfaktorene. Det er heller ikke meningen at kioskmannen på hjørnet skal vite hvor bananen han selger kommer fra. Derimot bør det forventes at en kjede som importerer bananer fra en eller to produsenter undersøker hvordan produksjonsforholdene er.

Forbrukerrådet mener altså at tillegget til § 3 b første ledd bokstav d «dersom opplysningene er tilgjengelige» strykes, og at det isteden legges til et ledd som gir rom for at den som mottar kravet om opplysninger kan veie forventet ressursbruk opp mot sannsynliggjort alvorlighetsgrad og eget salgsvolum av produktet.»

Justisdepartementet har et forbehold om kostnadene knyttet til kravet om å rette en forespørsel til foregående salgsledd, og anfører at:

«Når det gjelder plikten til å rette forespørsler til foregående salgsledd etter forslagets tredje ledd, må det også vurderes i lys av om det kan medføre en urimelig merbelastning for småbedrifter og enkeltstående virksomhetsutøvere. Det kan også være at regelen i første ledd bokstav d vil være tilstrekkelig til å fremme en god miljømessig forretningsskikk.»

Miljøverndepartementet mener at det i dette spørsmålet er nødvendig på en klarere måte å skille mellom miljøinformasjon om virkninger av produksjon og distribusjon som finner sted innenfor Norges grenser, og miljøvirkninger av importerte produkter hvor miljøvirkningene av produksjon og distribusjon nødvendigvis vil finne sted utenfor Norge.

Når det gjelder helseskade eller miljøforstyrrelse som kan forårsakes av produksjon eller distribusjon i Norge, vil en plikt til å ha informasjon om helse- og miljøvirkninger følge av gjeldende regler og de foreslåtte reglene i miljøinformasjonsloven og i særreglene som utvalget har foreslått i produktkontrolloven for øvrig. Miljøinformasjon om miljøvirkninger av produksjon og distribusjon i Norge skal derfor være tilgjengelig. Departementet mener at en logisk konsekvens av dette er å stryke formuleringen «dersom informasjonen er tilgjengelig» i utvalgets forslag til produktkontrolloven § 3 b første ledd bokstav d, siden denne reservasjonen ikke kan gjelde generelt, jf. forslag til ny § 10 første ledd bokstav d i produktkontrolloven.

For importerte produkter inntrer miljøvirkninger fra produksjons- og distribusjonsfasen før produktet kommer til Norge, og denne informasjonen vil ikke alltid være tilgjengelig. Importøren kan ikke i utgangspunktet anses å ha kunnskapsplikt om de miljøvirkninger som produktene han importerer forårsaker utenfor Norges grenser. Miljøverndepartementet forstår innvendingene som er reist mot lovforslaget slik at uenigheten i første rekke angår denne delen av forslaget. Departementet kan se de svakhetene som er påpekt om utformingen av lovbestemmelsen, blant annet fra Forbrukerrådet, og at retten til miljøinformasjon ikke er ubetinget, men i praksis avhenger av i hvilken grad forespørselen til foregående ledd fører fram. På den annen side ser departementet på dette tidspunkt vanskeligheter med å komme lenger uten å pålegge næringslivet for omfattende plikter til å innhente informasjon, og med de hensyn som må tas til utviklingen i markedet og internasjonale regler om handelen, som også utvalget viser til. Det er en realitet at miljøinformasjon om produktene i tidligere ledd kan være vanskelig å få tak i for en del produktgruppers vedkommende. Departementet ønsker ikke å pålegge næringslivet urimelige plikter med hensyn til å skaffe fram informasjon. På den annen side er det grunn til å forsøke å påvirke utviklingen slik at denne typen informasjon, som følge av større etterspørsel, etter hvert blir lettere tilgjengelig og en mer naturlig del av den informasjonen som følger produktene gjennom distribusjonsleddene. Departementet slutter seg derfor til den avgrensningen utvalgets flertall har valgt for denne regelen.

Departementet mener det er gode grunner for å ha dette elementet i loven. I likhet med flere av høringsinstansene og utvalgets flertall mener departementet at en slik regel vil kunne ha en positiv effekt på tilgangen til miljøinformasjon om miljøvirkninger av produksjon og distribusjon av importerte produkter. Den vil støtte opp om en livssyklustilnærming og øke bevisstheten om hvordan forbruket i Norge påvirker miljøtilstanden andre steder i verden. Slik sett vil den støtte opp om et bredere miljøengasjement og etisk forbruk. Forbruk og næringsliv i Norge er basert på omfattende import, og økt kunnskap og bevissthet om miljøvirkningene av vårt forbruk bør også inkludere virkninger som inntrer utenfor Norges grenser. Regelen vil også stille innenlandsk produksjon og import noe mer likt. Departementet er ikke enig i at regelen i den nåværende form pålegger næringslivet for tunge byrder. Det er ikke snakk om å ha informasjonen til enhver tid, og ikke noe krav om fullstendige livsløpsvurderinger. De anslagene over kostnader som utvalget har fått utført, synes å bygge på en forutsetning om fullstendige livsløpsvurderinger, og en regel som rekker langt utover det som departementet foreslår. Det er en langt mer beskjeden plikt om å rette forespørsel om miljøinformasjon bakover i kjeden som loven her forplikter til.

Departementet går på denne bakgrunn inn for å beholde dette elementet i loven slik som foreslått av utvalgets flertall. Bestemmelsen er nå tatt inn som ny § 10 tredje ledd i produktkontrolloven, men er formulert annerledes for å få fram skillet mellom innenlandsk produksjon, jf. første ledd bokstav d, og utenlandsk produksjon, jf. tredje ledd. Departementet foreslår en tilsvarende bestemmelse i miljøinformasjonsloven § 16 annet ledd for å gi bestemmelsen den rekkevidden som utvalget har ment, jf. kapittel 13.8.3. Det er også søkt å få mest mulig samsvar mellom ordlyden i de respektive bestemmelsene.

13.10 Miljøinformasjon i markedsføring

Utvalget har også drøftet miljøargumentasjon i markedsføring, særlig i relasjon til forbudet mot villedende markedsføring. Utvalget konkluderer med at gjeldende generelle regler klart også rammer villedende miljøinformasjon i markedsføring og ser ikke behov for å endre lovverket på dette punkt. Utvalget har også diskutert miljøinformasjon i forhold til god markedsføringsskikk og miljøetisk markedsføring. Utvalget ønsker ikke å foreslå regler slik som for eksempel forbud mot miljøargumentasjon ved markedsføring av svært miljøbelastende produkter.

Miljøverndepartementet konstaterer at utvalget har vært mer opptatt av retten til å få riktig miljøinformasjon i markedsføring, enn av retten til faktisk å få miljøinformasjon i markedsføring. Det antas at det har sammenheng med at utvalget generelt har avgrenset seg mot aktive informasjonsplikter. Av denne grunn, og i tråd med det som er sagt under 13.7.1, anser departementet at det i denne proposisjonen ikke er grunnlag for å gå inn på de mange kompliserte spørsmålene som kan reises om aktiv informasjonsplikt i forbindelse med markedsføring. Departementet slutter seg for øvrig til utvalgets anbefaling om at det ikke er nødvendig å foreslå nye lovregler om villedende markedsføring.

Til dokumentets forside