Ot.prp. nr. 116 (2001-2002)

Om lov om rett til miljøinformasjon og deltakelse i offentlige beslutningsprosesser av betydning for miljøet (miljøinformasjonsloven)

Til innholdsfortegnelse

8 Lovens formål og rekkevidde

8.1 Generelt om lovens hovedinnretning og målsetting

Miljøverndepartementet slutter seg til utvalgets forslag til hovedinnretning og avgrensning av den nye loven, som beskrives i det følgende.

Utvalget har for det første foreslått en lov som har generell adresse til allmennheten. Loven gir rettigheter til allmennheten, noe som inkluderer profesjonelle, organisasjoner, interessegrupper, forbrukere og miljøinteresserte enkeltpersoner. Den gir ikke spesielle rettigheter til noen berørt del av allmennheten og differensierer heller ikke mellom profesjonelle og private eller andre grupperinger. Departementet vil bemerke at det kan være grunner til å differensiere mellom ulike gruppers interesser, forutsetninger og informasjonsbehov, men mener det viktigste på dette tidspunktet likevel er å lovfeste gode, generelle utgangspunkter. Det er imidlertid rimelig at plikter og rettigheter i noen grad differensieres etter hvem som er avsender og mottaker av informasjonen.

Utvalget foreslår for det andre en lov som i all hovedsak inneholder regler om rett til å få informasjon på forespørsel, dvs. en passiv informasjonsplikt, og som ikke i særlig grad berører den aktive informasjonsplikten (informasjon som gis uavhengig av oppfordring). Utvalget har heller ikke drøftet spørsmål knyttet til aktiv informasjonsplikt på generell basis. Mer aktiv informasjon er særlig etterspurt i forhold til produkter, for eksempel innholdsdeklarasjoner eller merking på produkter, bedre informasjon i salgsleddet og lignende. Departementet mener miljøinformasjonslovens regler vil kunne ivareta etterspørselen etter informasjon et godt stykke på vei. Dersom man skulle ønske å utvikle mer aktive informasjonsplikter, ville det kreve grundig utredning av samlet virkemiddelbruk, blant annet hvilken handlefrihet man har nasjonalt uten å komme i konflikt med det internasjonale handelsregelverket, og forholdet mellom nasjonal og internasjonal regulering mer generelt. På dette tidspunkt er det derfor et stykke fram til at disse spørsmålene er modne for lovregulering.

Miljøinformasjonsutvalget har drøftet miljøinformasjon i markedsføring og i kriser, men ikke foreslått endringer i lovverket vedrørende dette. Det blir heller ikke fremmet forslag om dette fra Miljøverndepartementets side. Det vises til kapittel 10.7 og 13.10.

Det framgår ellers av lovens form og innhold at den ikke tar mål av seg til å samle de enkeltregler om miljøinformasjon og deltakelse i beslutningsprosesser som finnes i andre lovverk, og flytte dem sammen i en felles lov. Det vises ellers til den overordnede diskusjonen av lovstruktur i kapittel 7. Målsettingen med loven er å nedfelle grunnleggende og alminnelige rettigheter og plikter på et overordnet og generelt nivå, og slik gi et samlet bilde og holdepunkt for allmennhetens utøvelse av sin rett. Om forholdet mellom miljøinformasjonsloven og andre lover vises til kapittel 9.1. Loven bidrar også til å klargjøre og plassere ansvar for ulike typer miljøinformasjon. Det offentlige er tillagt et særlig ansvar for å ha og formidle informasjon om miljøforhold og om miljøtilstanden på et overordnet nivå. Når det gjelder miljøinformasjon i virksomheter, er offentlig og privat virksomhet behandlet på samme måte. Krav om å få informasjon om produkter skal kunne rettes både til private og offentlige aktører. Når det gjelder farlige produkter, er produsenter, importører og andre markedsledd tillagt et særlig ansvar etter produktkontrolloven.

Miljøverndepartementet har i sitt arbeid med lovproposisjonen lagt vekt på at ivaretakelse av informasjonsrettigheter er et kontinuerlig utviklingsarbeid, og at loven må ha dynamiske elementer og kunne utvikles med erfaring. Departementet ser i denne sammenheng etableringen av en sentral klagenemnd som et viktig element i utviklingen og har foreslått egne regler om en klagenemnd som skal behandle klager over private virksomheters avslag på krav om miljøinformasjon. Det er også tatt inn en hjemmel for å kunne gi utdypende eller presiserende regler i forskrift ved behov, blant annet kan det vise seg nødvendig for implementering av kommende regelverk gjennom EØS-avtalen.

Flere høringsinstanser har på ulike punkter hatt innvendinger mot at loven er uklar, vanskelig å anvende eller innfører nye grensedragninger og begreper som ikke samsvarer med vanlig oppfatning eller andre deler av rettssystemet. Justisdepartementet uttaler generelt at det etter deres syn er nødvendig med en grundig gjennomgåelse av utformingen av og strukturen i lovforslaget før en proposisjon kan fremmes. Miljøverndepartementet finner at dette er vektige innvendinger mot en lov som retter seg til en bred allmennhet og som skal klargjøre og styrke allmennhetens rettigheter og plikter. Miljøverndepartementet har derfor foretatt en videre bearbeiding av lovteksten med særlig sikte på å få til klarere struktur og klarere avgrensete begreper.

8.2 Spørsmålet om en egen formålsbestemmelse i loven

8.2.1 Formålsbestemmelsens funksjon

Utvalget har foreslått å ha en egen formålsbestemmelse i loven. Miljøverndepartementet slutter seg til dette. Det er vanskelig å utforme rettigheter og plikter i stor detalj, og lovens innhold vil utfylles og presiseres gjennom bruk. Departementet mener det da er spesielt viktig at formålet med loven framgår i en innledende bestemmelse som kan gi veiledning ved tolkningen av loven. En formålsbestemmelse har også en pedagogisk funksjon som er viktig i en lov som retter seg til allmennheten.

8.2.2 Formålsbestemmelsens innhold

8.2.2.1 Århuskonvensjonen og direktivene

Ved utformingen av formålsbestemmelsen i loven er man ikke strengt bundet til ordlyden i direktivene eller Århuskonvensjonen, men ordlyden bør likevel reflektere det samme innholdet.

Århuskonvensjonen artikkel 1 uttrykker seg slik:

«For å bidra til å beskytte retten ethvert menneske blant nålevende og fremtidige generasjoner har til å leve i et miljø som er forenlig med vedkommendes helse og velbefinnende, skal enhver part garantere rettighetene knyttet til tilgang til miljøinformasjon, allmennhetens deltakelse i beslutningsprosesser og adgang til klage og domstolsprøving i saker vedrørende miljøet i samsvar med bestemmelsene i denne konvensjonen.»

I miljøinformasjonsdirektivet heter det i artikkel 1 at:

«Dette direktivs målsetting er å sikre fri tilgang til miljøinformasjon som offentlige myndigheter sitter inne med og å sikre at informasjonen blir spredt, samt å fastsette de grunnleggende vilkårene for at informasjonen kan stilles til rådighet.»

I forslaget til nytt miljøinformasjonsdirektiv heter det at:

«Formålet med dette direktivet er

  1. å gi rett til tilgang til miljøinformasjon som innehas av eller for offentlige myndigheter, og å fastsette de grunnleggende vilkårene for utøvelsen av denne retten, og

  2. å sikre at miljøinformasjon som en selvfølge gjøres tilgjengelig og spres til allmennheten, særlig ved hjelp av datanettverk og/eller elektronisk teknologi.»

8.2.2.2 Utvalgets forslag

Utvalget mener at lovens hovedformål må være å sikre allmennheten god og lett tilgang til miljøopplysninger. Utvalget trekker fram tre hensyn bak reglene om miljøinformasjon, nemlig hensynet til å verne seg selv mot miljøskader, hensynet til at allmennheten skal settes i stand til å bidra til bedre miljøvern, og hensynet til å påvirke beslutningsprosesser. I merknadene til den foreslåtte bestemmelsen i kapittel 26 i utvalgets utredning (side 204) framgår at:

«Loven skal sikre allmennheten lett tilgang til miljøopplysninger. Det vil ofte være hensiktsmessig å ta i bruk elektronisk informasjonsformidling. Dette vil kunne gjøre miljøopplysninger lett tilgjengelig for allmennheten uten å være for byrdefullt for den som skal gi miljøopplysningene.

Formålsbestemmelsen skisserer tre viktige hensyn bak reglene om miljøopplysninger. Hensynet til den enkelte selv omfatter f.eks. den enkeltes behov for å verne sin egen helse og egne eiendeler mot miljørelaterte skader.

Større åpenhet og kunnskap om miljøet og de faktorene som påvirker miljøet, er en forutsetning for å kunne handle miljøvennlig.

Tilgang til informasjon om offentlige beslutningsprosesser som er igangsatt og som kan ha betydning for miljøet, vil sette allmennheten i stand til å påvirke disse beslutningene. Deltakelse i offentlige beslutningsprosesser er en sentral del av et levende demokrati.

Det vises ellers til kapittel 4 om hensynene bak retten til miljøopplysninger.»

Utvalget foreslår på denne bakgrunn at § 1 lyder:

«Denne loven har til formål å sikre enhver lett tilgang til miljøopplysninger av hensyn til den enkelte selv, miljøet og muligheten til å delta i offentlige beslutningsprosesser.»

8.2.2.3 Høringsinstansenes syn

Det er få høringsinstanser som uttrykkelig har kommentert forslaget til formålsbestemmelse. Miljøstiftelsen Bellona tiltrer utvalgets forslag til formålsparagraf og understreker i den forbindelse

«viktigheten av at formålsparagrafen kommer inn som et moment ved tolkningen av bestemmelsene i lovutkastet. Ikke minst gjelder dette de av dets bestemmelser som åpner for at det kan gjøres unntak fra innsynsretten. Vi har merket oss at utvalget flere ganger er inne på dette i utredningen, blant annet i merknadene til de enkelte paragrafene som er foreslått, og formoder at dette vil bli videreført i departementets videre arbeid med lovforslaget.»

8.2.2.4 Miljøverndepartementets vurdering

Departementet slutter seg i hovedsak til utvalgets forslag til innhold i formålsbestemmelsen og også til Miljøstiftelsen Bellonas uttalelse. Departementet forstår Bellona slik at de er opptatt av at formålsparagrafen skal ha rettslig betydning og gi veiledning i situasjoner der det kan være tvil om tolkningen av loven. Dette er et synspunkt som departementet deler. Departementet har vurdert utvalgets formulering av formålsparagrafen, og kommet til at det kan være klargjørende å være noe mer konkret om de enkelte hensyn slik at formålsparagrafen blir lettere å anvende som rettesnor for lovtolkningen. Departementet har derfor foreslått en ny ordlyd som bygger på de samme elementene som utvalget, men som er noe mer konkret. Formuleringen omfatter både tilgang til informasjon og deltakelse i beslutningsprosesser. I tillegg til utvalgets tre hensyn har departementet satt inn at retten til miljøinformasjon også skal styrke allmennhetens muligheter for å påvirke offentlige og private beslutningstakere i miljøspørsmål. Dette hensynet ligger nær opp til de hensyn som begrunner retten til deltakelse i prosesser av betydning for miljøet, men departementet har likevel valgt å nevne det uttrykkelig. Departementet foreslår på denne bakgrunn at formålsbestemmelsen lyder:

«Denne loven har til formål å sikre allmennheten tilgang til miljøinformasjon og derved gjøre det lettere for den enkelte å bidra til vern av miljøet, å verne seg selv mot helse- og miljøskade og å påvirke offentlige og private beslutningstakere i miljøspørsmål. Loven skal også fremme allmennhetens mulighet til å delta i offentlige beslutningsprosesser av betydning for miljøet.»

Det vises for øvrig til kommentarene til § 1.

8.3 Lovens saklige rekkevidde. Begrepet miljøinformasjon

8.3.1 Innledning

Det finnes ingen naturgitt definisjon av hva som må regnes som miljøinformasjon. Uttrykket kan tolkes både vidt og snevert. I dagligtale er det lite behov for klare grenser, men når det brukes i en lov, må begrepet defineres nærmere. Definisjonen i loven angir lovens saklige virkeområde. Miljøinformasjonsutvalget har foreslått en legaldefinisjon av begrepet miljøopplysninger i § 4 i sitt forslag til lov.

8.3.2 Hva er miljøinformasjon?

Miljøinformasjon må for det første gjelde miljøet og dets fysiske elementer i form av jord, luft, vann, geologiske fenomener og biologisk liv, og landskapsformer med eller uten spor av menneskelig aktivitet. Det er vanlig at begrepet miljø ikke bare brukes om det naturlige eller «uberørte» miljøet, men også om kulturlandskap og andre menneskeskapte miljøer.

For det andre må miljøinformasjon gjelde opplysninger som er relevante for dette miljøet. Det må for det første være informasjon om miljøets tilstand. Dette kan være rene faktaopplysninger, slik som antall truede arter, fiskebestanden i fjellvann eller vannkvalitet. Men det er ingen grunn til å utelukke vurderinger eller forklaringer av de faktiske opplysningene, for eksempel om tålegrenser i naturen, årsaker til skader og utviklingstrekk. Videre må det omfatte informasjon om tiltak eller virksomhet som kan medføre skade eller fare for skade på miljøet. Dette omfatter både aktuell og potensiell skade. Informasjon om tiltak til vern om miljøet hører også med. Disse elementene ligger naturlig innenfor det som kalles miljøinformasjon.

8.3.3 Legaldefinisjoner

Norske lover har ingen legaldefinisjon av begrepet miljøinformasjon, men Grunnloven § 110 b gir en slags definisjon i annet ledd der den statuerer at borgerne har krav på «Kundskab om Naturmilieuets Tilstand og om Virkningerne af planlagte og iværksatte Indgreb i Naturen». Til tross for sin tilsynelatende begrensende formulering gis borgerne i denne bestemmelsen en rett til informasjon om miljøtilstanden, årsaker til skade på miljøet og framtidige trusselfaktorer, samt miljøvirkningene av nåværende og planlagte tiltak som kan medføre skade, se kapittel 5.1.

Århuskonvensjonen og miljøinformasjonsdirektivet definerer begrepet miljøinformasjon nokså detaljert. Århuskonvensjonen artikkel 2 nr. 3 har følgende definisjon:

««Miljøinformasjon» betyr enhver informasjon i skriftlig, visuell, lyd-, elektronisk eller annen form om:

  1. tilstanden til miljøelementer som luft og atmosfære, vann, jordsmonn, landområder, landskap og naturområder, biologisk mangfold og dets enkelte bestanddeler, herunder genetisk modifiserte organismer, og den innbyrdes vekselvirkningen mellom disse elementene;

  2. faktorer som stoffer, energi, støy og stråling, og aktiviteter eller tiltak, herunder administrative tiltak, miljøavtaler, strategier, lovgivning, planer og programmer, som påvirker eller kan påvirke miljøelementene innenfor rammen av bokstav (a) ovenfor, samt kost-/nytteanalyser og andre økonomiske analyser og forutsetninger som benyttes i beslutningsprosesser i saker vedrørende miljøet;

  3. tilstanden til menneskers helse og sikkerhet, menneskers livsvilkår, kulturminner og byggekonstruksjoner, i den grad de er eller kan bli påvirket av tilstanden til miljøelementene eller, gjennom disse elementene, av faktorer, aktiviteter eller tiltak som nevnt i bokstav (b);»

Miljøinformasjonsdirektivet artikkel 2 bokstav a er mer kortfattet:

«Miljøinformasjon, alle opplysninger som er tilgjengelige i skriftlig form, i bilde- eller lydform eller fra database, om tilstanden når det gjelder vann, luft, jordbunn, dyre- og planteliv, landområder og naturområder, og om virksomhet (herunder virksomhet som er årsak til ulemper som f.eks. støy) eller tiltak som er eller kan være til skade for disse, og virksomhet eller tiltak til vern av dem, herunder forvaltningstiltak og programmer for miljøforvaltning.»

Direktivforslaget artikkel 2 nr. 1 bruker formuleringen: ««miljøinformasjon»: opplysninger i skriftlig, visuell, lyd-, elektronisk eller annen tilgjengelig form om

  1. tilstanden til miljøelementer som luft og atmosfære, vann, jordsmonn, landskap, naturområder, biologisk mangfold og dets enkelte bestanddeler, herunder genetisk modifiserte organismer, og den innbyrdes vekselvirkningen mellom disse elementene,

  2. faktorer som stoffer, energi, støy, stråling og avfall, herunder radioaktivt avfall, som påvirker eller kan påvirke miljøelementene som er nevnt i bokstav a, og/eller menneskers helse og sikkerhet,

  3. utslipp til miljøet,

  4. tiltak (herunder administrative tiltak) som strategier, lovgivning, planer, programmer, miljøavtaler og aktiviteter som påvirker eller kan påvirke miljøelementene som er nevnt i bokstav a, og tiltak eller aktiviteter som er ment å verne dem,

  5. kost/nytteanalyser og andre økonomiske analyser og forutsetninger som benyttes i forbindelse med de tiltakene og aktivitetene som er nevnt i bokstav d,

  6. tilstanden til menneskers helse og sikkerhet, levevilkår, kultursteder og kulturbygg i den utstrekning de påvirkes eller kan påvirkes av tilstanden til miljøelementene som er nevnt i bokstav a, eller, gjennom disse elementene, av de forholdene som er nevnt i bokstavene b-d.»

8.3.4 Tilnærming til definisjonen i miljøinformasjonsloven

Miljøverndepartementet mener at man må legge til grunn en vid forståelse av begrepet miljøinformasjon. Departementet mener dette støttes av en fortolkning av grunnlovsbestemmelsen og går fram av formuleringene i de internasjonale instrumentene som er nevnt. Legaldefinisjonen fastsetter yttergrensene for loven om miljøinformasjon og bør derfor ikke inneholde for mange kvalifiserende eller begrensende elementer. Nærmere kriterier for hvilken informasjon innenfor lovens ramme som man har krav på, bør følge av de enkelte rettighetsbestemmelser og rekkevidden av unntakene. Dersom det oppstår tvil i tilknytning til definisjonen, bør den generelt fortolkes vidt. Det er også viktig at definisjonen er mest mulig enkel å forstå og anvende. En norsk legaldefinisjon må som minimum dekke de samme elementene som i Århuskonvensjonen og direktivene, selv om man ikke er bundet av ordlyden direkte.

Miljøinformasjonsutvalget har tatt utgangspunkt i definisjonene i Århuskonvensjonen og direktivet, men har foreslått en noe enklere utforming som er ment å dekke de samme forholdene.

Høringsinstansene har svært mange kommentarer til utvalgets forslag til definisjon, til dels med detaljerte kommentarer og med en rekke forslag til endringer. Flere gir uttrykk for at utvalgets forslag på ulike punkter er uklart eller kan virke forvirrende.

Miljøverndepartementet mener spørsmålet om en legaldefinisjon er meget sentralt og har derfor vurdert spørsmålet nøye. Departementet mener utvalgets forslag til definisjon dekker det som naturlig forstås med miljøinformasjon og inneholder de nødvendige elementene. Det er også en fordel at definisjonen er enklere utformet enn de internasjonale variantene. Med basis i utvalgets forslag og høringskommentarene har departementet imidlertid foretatt en omstrukturering av paragrafen og visse endringer i begrepsbruken. Formålet har vært å få innholdet klarere fram uten å tape de elementene som inngår i utvalgets forslag, og som er dekkende for definisjonene i de internasjonale instrumentene. Departementet har også hatt som mål i størst mulig grad å benytte innarbeidede begreper og unngå å lage nye grensedragninger i rettsystemet der det ikke er begrunnet.

Det var dissens i utvalget på to aspekter ved definisjonen. Et mindretall mener miljøinformasjon bør være avgrenset til noe som sannsynligviskan påvirke miljøet. Det var også dissens om hvorvidt kulturminner og kulturmiljøer inngår i miljøbegrepet, eller om det bare kan regnes som miljøinformasjon i den utstrekning kulturminner og kulturmiljø er utsatt for påvirkning som følge av miljøskade. Det sistnevnte ble støttet av flertallet, mens et mindretall mente informasjon om kulturminner og kulturmiljøer i seg selv er å betrakte som miljøinformasjon og går inn under miljøbegrepet. Høringsinstansene har blant annet også kommentert bruken av begrepet naturmiljø og avgrensningen mot helseinformasjon. Elementene i definisjonen drøftes nærmere nedenfor.

8.3.5 Miljøopplysninger eller miljøinformasjon?

Utvalget har drøftet begrepsbruken og falt ned på begrepet miljøopplysninger. Det begrunnes kort med at ordet informasjon synes upresist, mens opplysning er noe mer konkret og setter større fokus på fakta, se side 50 i NOU 2001:2. Miljøverndepartementet finner det noe uklart hvorfor utvalget har valgt å avvike fra det vanlige begrepet miljøinformasjon, uten at det er begrunnet i særlig grad. Departementet viser til at begrepet miljøinformasjon er godt kjent og innarbeidet både nasjonalt og internasjonalt. Slik departementet ser det, er denne terminologien et mer naturlig valg i en lov som retter seg til den brede allmennhet, og som blant annet er gjennomføring av Norges forpliktelser etter konvensjonen om tilgang til miljøinformasjon mv. og miljøinformasjonsdirektivet. Et annet begrep kunne lede til å tro at miljøopplysninger er noe annet enn miljøinformasjon, uten at det er tilsiktet. På denne bakgrunn har departementet funnet det mest hensiktsmessig at loven benytter gjengs terminologi og foreslår følgelig å endre miljøopplysninger til miljøinformasjon i legaldefinisjonen og der det ellers inngår i loven, samt i lovens tittel.

8.3.6 Miljøbegrepet

8.3.6.1 Naturmiljø eller miljø?

I tråd med Miljøverndepartementets generelle syn på viktigheten av en bred definisjon, og på bakgrunn av kommentarer fra høringsinstansene, ser departementet behov for å ta opp spørsmålet om bruken av begrepet «naturmiljøet» som utvalget foreslår. Her foreligger også et særforslag fra medlemmet Hallingstad som bruker ordet «miljøet».

Flere høringsinstanser, blant annet GRIP, Direktoratet for naturforvaltning og Olje- og energidepartementet (OED), anfører at utvalgets forslag til definisjon av miljøopplysninger er noe uklart eller for snevert idet det tar utgangspunkt i begrepet naturmiljøet istedenfor miljøet mer generelt. GRIP mener at opplysningene bør omfatte opplysninger om bærekraftighet mer generelt, mens OED mener at man bør holde seg til den ordbruken mindretallet Hallingstad foreslår, nemlig «miljøet».

Miljøverndepartementetvil bemerke at bruken av ordet «naturmiljøet» kan forstås slik at det bare gjelder det naturlige eller såkalt uberørte miljøet og bevaring av det biologiske mangfoldet, i motsetning til menneskepåvirkede eller menneskeskapte miljøer, slik som for eksempel bomiljøer eller byer og tettsteder. Informasjon om lokale miljøforhold der mennesker bor og ferdes er en viktig form for miljøinformasjon. I kommentarene, blant annet i bruk av eksempler, ser det også ut til at utvalget har ment at for eksempel opplysninger om lokal luftkvalitet i byer skal være miljøinformasjon.

Miljøverndepartementet mener det må være slik at det som angår det ytre miljø, skal være å anse som miljøinformasjon. Departementet tror heller ikke at utvalget har noen annen forståelse av dette. Begrepsbruken skaper imidlertid unødige tvilsspørsmål og omveier til målet. Departementet foreslår derfor å benytte begrepet miljø i betydningen det ytre miljø, slik det forstås i forurensningsloven og er forklart i forarbeidene (Ot.prp. nr. 11 (1979-80)). I forhold til forurensningslovens begrep er det klart at begrepet naturmiljø er snevrere enn det ytre miljø. I lovproposisjonen til forurensningsloven på side 87 heter det blant annet:

«Med uttrykket «ytre miljø» vil en få fram at forurensninger i det indre miljø - herunder arbeidsmiljøet - som utgangspunkt faller utenfor forurensningsloven (...). Ordet «miljø» antyder på den annen side et omfattende virkefelt for loven. Det viser at loven omfatter mer enn naturmiljøet. Ikke minst vil den ha betydning i utpregete tettstedmiljøer. Ordet «miljø» viser også at loven ikke bare skal verne om det som direkte er menneskets interesser, og at den favner videre enn til bare å verne om økonomiske interesser.»

Dette er en beskrivelse som er relevant også for miljøinformasjonslovens vedkommende.

Begrepet miljø som benyttes i miljøinformasjonsloven, omfatter tilstanden i miljøet, dvs. «tilstanden til miljøelementer» som luft, vann osv. slik som ramset opp i Århuskonvensjonen artikkel 2 nr. 3 bokstav a, inkludert biologisk mangfold, og det som for øvrig nevnes i artikkel 2 nr. 3 bokstav a, jf. også beskrivelsen nedenfor og kommentarene til bestemmelsen.

8.3.6.2 Kulturminner og kulturmiljø

Begrepet miljø er også diskutert i forhold til kulturminner og kulturmiljø. Som følge av utvalgets begrep «naturmiljø», oppstår spørsmålet om hvordan det forholder seg med det som er menneskeskapt, eller «kultur». Flertallet i utvalget foreslår at loven bare skal gjelde informasjon om påvirkning på kulturelementer fra miljøet. Medlemmet Hallingstad mener kultur må inkluderes i miljøbegrepet, slik at informasjon om kulturminner eller kulturmiljøer også er miljøinformasjon, uten at det først må påvises noen sammenheng mellom kulturobjektet og påvirkning eller mulig påvirkning fra det ytre miljø.

Enkelte høringsinstanser slutter seg til flertallets vurderinger når det gjelder avgrensingen mot opplysninger som gjelder kulturminner og kulturmiljøer. Riksantikvaren og Finansdepartementet finner at opplysninger om disse forholdene kun bør inngå dersom opplysningene gjelder sammenhenger mellom kulturminner, kulturmiljøer og tilstanden i naturmiljøet. Riksantikvaren anfører at forslaget om å utvide definisjonen til å gjelde disse elementene fullt ut vil være utilfredsstillende fordi kostnadene ikke er estimert. Det heter videre at:

«Med bakgrunn i den erfaring vi har med registeroppbygging, verifisering, utvikling m.m. vet vi imidlertid at det vil kreve betydelige ressurser å oppfylle den plikt til å ha og gi informasjon som lovforslaget angir. I et slikt perspektiv finner Riksantikvaren grunn til å stille spørsmål om ikke de interesser som lovforslaget tar sikte på å ivareta er godt nok ivaretatt gjennom offentlighetsloven og forvaltningsloven på kulturminnevernets område.»

Finansdepartementet på sin side anfører at:

«Kulturminner og kulturmiljøer er kilde til kunnskaper om menneskers liv og virke, bosetting og produksjonsformer og om deres kunstneriske ferdigheter. Finansdepartementet mener en ikke kan sidestille naturmiljø med kulturminner og kulturmiljø, og er derfor enig med flertallet i utvalget om å ikke inkludere kulturminner og kulturmiljøer i definisjonen.»

Andre høringsinstanser, herunder Kulturvernets Fellesorganisasjon og Justisdepartementet, støtter mindretallet og mener at kulturminner og kulturmiljøer bør sidestilles med naturmiljøet. De peker på at kulturminnevern og kulturmiljøer er integrert i norsk miljøvernpolitikk, og at det er like stort behov for oppmerksomhet og opplysninger om disse aspektene. Justisdepartementet anfører blant annet at:

«Gode grunner [taler] for å likestille opplysninger om kulturminner og kulturmiljø med opplysninger om naturmiljøet, slik mindretallet Hallingstad foreslår. Den begrunnelse som flertallet har for sitt standpunkt er etter vårt syn i det vesentlige av formell karakter. Vi mener at det vil ha betydning for bevisstheten om og forståelsen for kulturminner å sikre tilgang til opplysninger om dem. Særlig når det gjelder kulturlandskap, kan det være vanskelig å skille mellom naturmiljø og kulturmiljø. En likestilling vil også harmonisere best med tanken om et integrert natur- og kulturminnevern, som det i lovsammenheng er lagt vekt på i den nye svalbardmiljøloven.»

Kulturvernets Fellesorganisasjonmener at:

«Vi vil videre anføre at det skille utvalgets flertall her synes å ville innføre virker kunstig og uklart. Vi finner det uheldig og unaturlig at det for eksempel skal være en annen og redusert opplysningsplikt straks det finnes spor av menneskelig aktivitet i naturen, og disse spor er av samfunnsmessig interesse å bevare.

Videre er det uheldig at en ved dette forslaget motvirker den felles forståelsen av miljøbegrepet det over lang tid har vært arbeidet bevisst med å utvikle slik at dette inneholder både naturvern og kulturminnevern. Slikt sett kan dette forslaget bidra til forvirring om begrepsforståelsen, og det er ingen tjent med.»

Miljøverndepartementetviser for det første til at kulturminner og kulturmiljøer anses som en integrert del av miljøvernpolitikken, slik det blant annet framgår av medlemmet Hallingstads særvotum på side 53 i utvalgets rapport. Gjennom blant annet St.meld. nr. 58 (1996-97) Miljøvernpolitikk for en bærekraftig utvikling og St.meld. nr. 8 (1999-2000) og nr. 24 (2000-2001) Regjeringens miljøvernpolitikk og rikets miljøtilstand, er det slått fast at naturressursene sammen med kulturminnene utgjør hovedelementene i en samlet miljø- og ressursforvaltning. I den nylig vedtatte svalbardmiljøloven (lov av 15. juni 2001 nr. 79 om miljøvern på Svalbard) omfatter miljøverdiene både natur- og kulturmiljøverdier. Dette framgår blant annet av lovens formålsbestemmelse. Kulturminneutvalgets utredning (NOU 2002:1) Fortid former framtid - Utfordringer i en ny kulturminnepolitikk, trekker i samme retning. Kulturminneutvalgets flertall anbefaler at kulturminner og kulturmiljøer integreres i en ny lov om retten til miljøopplysninger, og viser til at retten til å få og plikten til å gi opplysninger om kulturminner og kulturmiljøer er en viktig forutsetning for engasjement og aktivitet knyttet til kulturminner (side 131).

Slik både Justisdepartementet og Kulturvernets Fellesorganisasjon trekker fram, er det i praksis lite hensiktsmessig og heller ikke enkelt å skille mellom miljø og kultur, for eksempel i kulturlandskap. Biologisk mangfold i kulturlandskap er ofte særlig rikt, slik som slåtteenger, setervoller, dammer og lignende, og flere av våre mest truede plantearter finnes i slike miljøer. Disse «biologiske kulturminnene» er en uatskillelig del av kulturlandskapet og kulturminnene og bidrar til deres særtrekk. De hensyn som ligger til grunn for å få informasjon om det ytre miljø her gjør seg også gjeldende for kulturminnene. Miljøverndepartementet mener utvalgets forslag til avgrensning også kan medføre vanskelige grensetilfeller. At en fasade forvitrer som følge av sur nedbør, antas å være miljøinformasjon i henhold til flertallsforslaget, mens tilstanden til kulturminnet mer generelt, for eksempel råteskader, i beste fall vil være et grensetilfelle.

Slik Miljøverndepartementet ser det, er det problematisk å innskrenke miljøbegrepet på den måten flertallet foreslår. Miljøinformasjonsloven bør her være i takt med utviklingen i miljøregelverket og miljøvernpolitikken, og avspeile de faktiske sammenhenger mellom kultur og natur. Departementet mener på denne bakgrunn at kulturminner og kulturmiljøer i miljøinformasjonsloven bør behandles på linje med miljøet for øvrig og dermed anses som miljøinformasjon. Det betyr at informasjon om kulturminner og kulturmiljøet med alle dets elementer vil være miljøinformasjon. Departementet vil også bemerke at informasjonsretten er avgrenset av at det dreier seg om forhold i det ytre miljø, og at det ikke er meningen at all kunnskap om kulturhistoriske elementer skal være omfattet av definisjonen. Museale gjenstandssamlinger eller andre samlinger er i seg selv ikke omfattet av definisjonen, heller ikke bygningers og anleggs interiør. Kulturminner og kulturmiljøer skal forstås som definert i lov av 9. juni 1978 nr. 50 om kulturminner (kulturminneloven) § 2. Med kulturminner menes alle spor etter menneskelig virksomhet i vårt fysiske miljø, herunder lokaliteter det knytter seg historiske hendelser til, tro eller tradisjon. Med kulturmiljøer menes områder hvor kulturminner inngår som del av en større helhet eller sammenheng. Det vises for øvrig til forarbeidene til kulturminneloven og merknadene til § 2 i miljøinformasjonsloven.

Plikten til å gi ut miljøinformasjon er definert gjennom lovens øvrige bestemmelser. Plikten til å ha oversiktsinformasjon for offentlige organer er presisert og noe modifisert i forhold til utvalgets forslag. Departementet mener dette bør imøtekomme bekymringene om en uhåndterlig informasjonsbyrde og store kostnader som enkelte høringsinstanser har pekt på.

8.3.7 Nærmere om elementer i definisjonen

Formuleringen innledningsvis i § 2 om miljøinformasjon skal for det første gjøre det klart at miljøinformasjon innbefatter både rene fakta og vurderinger. Videre framgår det at definisjonen av miljøinformasjon er knyttet til informasjonsinnhold, og er ikke avhengig av hvor informasjonen finnes eller i hvilken form den foreligger. Definisjonen omfatter de sentrale elementene i begrepet, dvs. informasjon om miljøet selv, og informasjon om ulike faktorer i miljøet som kan påvirke denne miljøtilstanden. Det er gjort en presisering av hvilken informasjon om produkter som er relevant og også presisert at forhold knyttet til drift av virksomhet som kan påvirke miljøet, skal anses som miljøinformasjon. I likhet med utvalgets forslag er informasjon i planer mv. eksplisitt nevnt, jf. utvalgets forslag til § 4 bokstav c. Departementet har splittet elementene i utvalgets forslag § 4 bokstav c for å få fram at det dreier seg om to spørsmål: Det første (avgjørelser og tiltak) gjelder avgjørelser og beslutningsprosesser, mens det andre (analyser, beregninger og forutsetninger) klargjør at miljøinformasjon også er ulike former for faktagrunnlag slik som bakgrunnsdata, analyser, beregninger og lignende som benyttes i slike beslutningsprosesser.

8.3.7.1 Informasjon om miljøet og tilstanden i miljøet

Definisjonen omfatter for det første informasjon «om miljøet», jf. § 2 første ledd bokstav a. Dette dreier seg om informasjon om miljøelementer og miljøtilstanden, dvs. hvordan det står til i miljøet. Formuleringen skal dekke informasjon om

«tilstanden til miljøelementer som luft og atmosfære, vann, jordsmonn, landområder, landskap og naturområder, biologisk mangfold og dets enkelte bestanddeler, herunder genetisk modifiserte organismer, og den innbyrdes vekselvirkning mellom disse elementene»,

slik som uttrykt i Århuskonvensjonen artikkel 2 nr. 3 bokstav a. Forslaget til nytt miljøinformasjonsdirektiv har nesten samme formulering.

Informasjon om miljøtilstanden vil i utgangspunktet være informasjon om dagens tilstand. Men også informasjon om tidligere tilstand, beskrivelse av årsaker og utviklingstrekk over tid og mulig framtidig utvikling er naturlige deler av en meningsfull beskrivelse av miljøtilstanden, og er omfattet av definisjonen. Hva det skal informeres om i det enkelte tilfellet vil imidlertid være avhengig av spørsmålet og den konkrete situasjonen, og må avgjøres i tilknytning til de andre bestemmelsene i loven.

Ordlyden informasjon «om miljøet,» kunne strengt tatt gjelde all slags informasjon som har noe med elementer i det ytre miljø å gjøre. Det er ikke meningen at ordlyden her skal tas strengt på ordet. Spørsmålet er berørt blant annet av Statens Kartverk, som i sin høringsuttalelse tar opp forholdet mellom miljøinformasjon og geografiske opplysninger (geodata) og kart. Kartverket antar at geodata eller vanlige kart ikke uten videre er miljøinformasjon og uttaler blant annet:

«Dette [utvalgets forslag] synes ikke å omfatte geodata som sådan. Et vanlig topografisk kart sier ikke noe om naturmiljøet som sådan. Man kan hevde at omfanget av vann (elver, innsjøer etc.) eller av skogområder sier noe om naturmiljøet, men dette krever at man sammenligner med noe, for eksempel hvordan omfanget var tidligere.

Geodata er sammensatt av en rekke typer opplysninger for mange formål. Alt går inn i en helhet som til sammen utgjør en infrastruktur. Man kan ikke karakterisere geodata generelt som miljøopplysinger fordi om den inneholder enkelte miljøopplysninger, mer enn man kan kalle geodata vegopplysninger fordi den også inneholder veier. Miljøopplysninger vil være tilgjengelig fra de aktuelle myndigheter også, i mye større detalj. På samme måte kan man få langt mer detaljerte veiopplysninger ved henvendelse til Vegvesenet.

På den annen side er det klart at veiopplysninger og miljøopplysninger får langt større nytteverdi når de er stedfestede.

Loven kan derfor ikke gi et generelt grunnlag for å kreve utlevert geodata. Imidlertid mener Kartverket at geodata er en viktig bærer av miljøopplysninger. Kart kan brukes til å lage slike sammenligninger som nevnt over, og til å framstille fakta om miljøet, for eksempel temakart som viser værforhold, utviklingen i omfanget av villmark, etc.

Kartverket mener derfor at det er ønskelig at de som skal organisere og fremstille miljøopplysninger, kan bruke de beste tilgjengelige geodataene til dette, dvs. de produktene som inngår i Norge Digitalt.

I noen tilfeller vil likevel miljøopplysninger inngå i et kart.

Som nevnt over mener Kartverket at de definisjoner som utvalget selv legger opp til, ikke gjør geodata generelt til miljøopplysninger. I beste fall er det upresist å anta så vidt for en type opplysninger som er så sammensatt.

Det savnes en diskusjon om hvordan dette antas å komme inn under disse definisjonene, som ville kunne avdekke nærmere hvordan man ser på omfanget av definisjonene. Denne diskusjonen må komme i fortsettelsen av lovarbeidet. Det kan uansett ikke være snakk om å definere annet enn enkelte typer geodata som miljøopplysninger.

Dersom man for diskusjonens skyld skulle anta at geodata er miljøopplysninger, og at utleveringen skal kunne begrenses på den måten utvalget legger opp til, reiser dette store praktiske problemer. Hvem som helst skal kunne hevde at de har interesse i miljøopplysninger og få den utlevert. Hvordan skal man kontrollere den videre bruk dersom man ikke engang kan spørre hva de skal bruke det til?

En ting er at man lager et temakart særskilt for et miljømessig formål, for eksempel for å vise omfanget av forurensningen fra en dumpingplass. Et slikt kart ville ha lite nytte til andre formål. Hvis derimot geodata generelt skal kunne kreves utlevert, vil det bli helt umulig å kontrollere, og ville bety slutt på brukerbetaling for geodata, med de økonomiske konsekvensene dette ville få for det offentlige.

Disse konsekvensene må drøftes, dersom man bestemmer seg for å gi definisjonen av miljøopplysninger et så vidt utslag.

Oppsummering og konklusjoner

  • Geodata eller stedfestet informasjon er ikke i utgangspunktet miljøopplysninger, men miljøopplysninger kan være stedfestede.

  • Geodata generelt kan ikke uten videre kreves utlevert slik loven er formulert. Dette må imidlertid drøftes nærmere, fordi utvalget implisitt antar at geodata er miljøopplysninger, uten å forklare hvorfor. Det kan uansett ikke være snakk om mer enn at visse typer geodata er miljøopplysninger.

  • Imidlertid mener Kartverket at geodata uansett bør omtales særskilt, fordi dette er en viktig bærer av miljøopplysninger. Kartverket mener det er ønskelig at de som skal organisere og fremstille miljøopplysninger, kan bruke de best tilgjengelige geodataene til dette.»

Miljøverndepartementet vil presisere at vanlige kart og geografiske opplysninger, for eksempel om høyden på fjell, dybden på vann og plassering av bebyggelse, ikke i seg selv er miljøinformasjon. Miljøinformasjon må være informasjon som sier noe om tilstanden til «miljøelementer» slik som uttrykt i Århuskonvensjonen, for at det skal kunne anses som miljøinformasjon. For eksempel vil kartfestet informasjon om forekomst av forurenset grunn, områder av særlig verdi for biologisk mangfold eller verneområder, være å regne som miljøinformasjon. Retten til miljøinformasjon innebærer en rett for allmennheten til å få vite om disse opplysningene. Det er dermed ikke sagt at man ikke kan ta betalt for kartfestet informasjon om slike forhold, eller for dataprogrammer som gjør informasjonen søkbar, eller at opphavsrett ikke gjelder her som ellers. Spørsmål om betaling og forholdet til opphavsretten er nærmere omtalt under kapittel 9.

8.3.7.2 Påvirkningsfaktorer

Det er naturligvis av stor interesse å få vite hvordan ulike faktorer, i første rekke menneskelig aktivitet, påvirker utviklingen i miljøtilstanden, både positivt og negativt. Dette er blant annet «faktorer som stoffer, energi, støy og stråling, aktiviteter eller tiltak», slik Århuskonvensjonen uttrykker det, jf. artikkel 2 nr. 3 bokstav b. Miljøverndepartementet har holdt seg til uttrykket «påvirker eller kan påvirke» som utvalget har valgt. Uttrykket må anses å omfatte påvirkninger både i negativ og positiv retning, dvs. det som forringer miljøverdier, og tiltak til vern om miljøet.

Lovbestemmelsen i § 2 første ledd bokstav b inneholder en slags «eksempelliste» til nærmere presisering av hvilke faktorer og forhold som anses omfattet. Her er for det første planlagte og iverksatte tiltak eller aktiviteter i miljøet tatt inn. Dette er et viktig element i Grunnloven § 110 b som med formuleringen «planlagte og iværksatte Indgreb i Naturen» tar inn prinsippet om at miljøkonsekvenser skal utredes på forhånd. Om dette vises ellers til regelverket om konsekvensutredninger med hjemmel i plan- og bygningsloven og i enkelte særlover, og kapittel 15.

Departementet har videre gjort en presisering av formuleringen om produkter. Produktinformasjon er på mange måter i en særstilling, og det er grunn til å synliggjøre dette også i lovteksten. Miljøinformasjon om produkter er skilt ut til særskilt omtale i kapittel 13.

Forhold ved drift av virksomhet er også nevnt eksplisitt for å tydeliggjøre at også andre forhold enn planlagte og iverksatte tiltak eller aktiviteter i miljøet og produkters egenskaper eller innhold er betydningsfulle påvirkningsfaktorer. Miljøinformasjon i virksomhet er et viktig element i loven, se kapittel 12.

Formuleringen administrative avgjørelser og tiltak osv. er ment å dekke andre faktorer enn de direkte fysiske tiltak i miljøet, dvs. beslutninger som har betydning for miljøtilstanden. Til forskjell fra de øvrige påvirkningsfaktorene, som angår mer direkte fysiske forhold, er dette faktorer som har mer indirekte virkning på miljøet. I tråd med tilsvarende formuleringer i Århuskonvensjonen og det nye miljøinformasjonsdirektivet må dette forstås i vid forstand, og omfatter i prinsippet alle slags beslutninger og vedtak og utvikling av politikk og strategi. Det er også presisert at analyser og annet bakgrunnsmateriale i beslutningsprosessen er miljøinformasjon. Formuleringen gjelder også beslutninger som treffes i privat virksomhet. Definisjonen på dette punktet er vid, men rettighetene blir nærmere avgrenset i de enkelte rettighetsbestemmelsene i loven. I denne forbindelse er det også spørsmål om allmennhetens deltakelse i offentlige beslutningsprosesser. Hvilken funksjon reglene i miljøinformasjonsloven skal ha i forhold til andre regler om deltakelse, drøftes i kapittel 15.

8.3.7.3 Vilkår om sannsynlighet

Utvalgets mindretall foreslår at miljøinformasjon bare skal omfatte informasjon om forhold som sannsynligviskan påvirke miljøet. Mindretallet begrunner dette med at Århuskonvensjonen og forslaget til nytt miljøinformasjonsdirektiv benytter tilsvarende begrep, og at det etter deres oppfatning er nødvendig å stille visse minimumskrav i definisjonen til sannsynlighet for at en aktivitet/et produkt kan medføre helseskade eller miljøforstyrrelse. De viser til at føre var-prinsippet stiller krav om vitenskapelig sannsynliggjort sammenheng mellom årsak og virkning.

Utvaltgets flertall mener at det ikke er nødvendig å ta med formuleringen «sannsynligvis». Når begrepet miljøopplysning defineres, er det ikke hensiktsmessig å legge inn kvalifiseringer som kan føre til utilsiktede avgrensninger i retten til miljøopplysninger. Et krav til sannsynlighet vil for eksempel kunne føre til at analyser av risiko anses som miljøopplysninger der analysen konkluderer med at det er sannsynlighet for miljøpåvirkning, men ikke der det ikke finnes å være noen slik sannsynlighet. Et krav til sannsynlighet vil også kunne føre til usikkerhet med hensyn til hvilken grad av sannsynlighet som kreves. Definisjonen angir lovens virkeområde. Det er ikke denne alene som setter grensene for hva man har rett til å få tilgang til av opplysninger. Dette avgjøres av de enkelte rettighetsbestemmelsene. Nærmere avgrensninger bør etter flertallets mening knyttes til de materielle innsynsreglene, og ikke til definisjonen. For offentlige organer er kriteriet at informasjonen foreligger hos organet. Dersom det offentlige besitter opplysninger om mulig miljøpåvirkning, er det etter flertallets syn ingen vesentlige grunner som taler mot at allmennheten som utgangspunkt skal få tilgang til slike opplysninger.

En rekke høringsinstanser, herunder Friluftslivets fellesorganisasjon, Forbrukerrrådet, Justisdepartementet og Naturvernforbundet, støtter flertallets forslag om ikke å tilføye et krav om sannsynlighet for miljøpåvirkning av tiltak, aktiviteter og produkter i selve definisjonen av hva som er miljøopplysninger. De peker på at definisjonen ikke angir hvilke opplysninger man har rett til å kreve, men yttergrensene for lovens virkeområde. De mener at grensene for hva som kan kreves, bør knyttes til rettighetsbestemmelsene, mens definisjonen bør være så åpen som mulig. I Forbrukerrådets uttalelse heter det således:

«Mindretallets forslag om å legge inn formuleringen «sannsynligvis» i definisjonens første ledd bokstav b er både uhensiktsmessig, fordi dette er en definisjon, og vil i enkelte tilfeller kunne virke svært uheldig, fordi den kan føre til utilsiktede avgrensninger i retten til opplysninger og gjøre det lettere å avvise forespørsler.»

Andre høringsinstanser, herunder Næringslivets Hovedorganisasjon, Prosessindustriens Landsforening, Nærings- og handelsdepartementetog Finansdepartementet, slutter seg til utvalgets mindretall idet de mener det bør være et sannsynlighetskrav i bestemmelsen. De peker på at en slik begrensning inngår i det internasjonale regelverket på området, at avgrensningen samstemmer mer med det reelle innholdet i rettighetsbestemmelsene og derfor er mer veiledende for brukerne av loven, samt at bruken av sannsynlighet etter deres vurdering er mer i tråd med føre var-prinsippet. I uttalelsen fra Næringslivets Hovedorganisasjon heter det blant annet at:

«Mindretallets forslag til definisjon av miljøopplysninger gir et riktigere bilde av den reelle adgangen til miljøopplysninger. De materielle innsynsbestemmelsene, særlig lovforslagets § 7 og § 11 stiller krav om at forhold, funksjoner eller tjenester «har eller kan ha vesentlig betydning for miljøet» før det kan kreves miljøopplysninger om disse, altså et kvalitativt krav om miljøpåvirkning. Det er derfor uhensiktsmessig at definisjonen av «miljøopplysning» i § 4 er så vid, når den reelle adgangen til å kreve opplysninger uansett avgrenses av de materielle innsynsbestemmelsene. (...) Flertallets argument, side 52, om at det ikke er hensiktsmessig å legge inn kvalifiseringer som kan føre til utilsiktede avgrensninger i retten til opplysninger, er mer av teoretisk enn av praktisk interesse. Argumentet veier uansett ikke så tungt som argumentet om at det har en egenverdi å la en definisjon samsvare med den reelle adgangen allmennheten gis til miljøinformasjon.»

Miljøverndepartementetpeker for det første på at Århuskonvensjonen har tre offisielle språk og at teksten til bestemmelsen ikke er helt identisk på de tre språkene. Den engelske versjonen bruker begrepet «likely to affect» når det gjelder tiltak og aktiviteters forhold til miljøet, noe som antyder at det må være en sannsynlighetsovervekt til stede. Den russiske og den franske versjonen avviker imidlertid noe fra dette, og i FNs offisielle implementeringsveiledning oversettes det aktuelle punktet på disse språkene med «may affect» eller «possibly may affect», noe som antyder at det må være en mulighet til stede uten at det foreligger sannsynlighetsovervekt, altså noe som «kan» påvirke. Uansett disse språklige nyansene peker departementet på at konvensjonen bare stiller opp minimumskrav for land som vil ratifisere konvensjonen, med særlig henblikk på dem som ikke har en generell offentlighetslovgivning fra før.

I tråd med de synspunktene som er anført tidligere, bør definisjonen etter departementets syn være så åpen som mulig, og de nærmere vilkårene for informasjonsretten bør heller framgå av de enkelte rettighetsbestemmelsene, slik utvalgets flertall og flere høringsinstanser også påpeker. Definisjonen skal gjelde alle lovens bestemmelser, og disse har noe ulikt virkeområde. Kriteriet «vesentlig» påvirkning gjelder i første rekke for private og offentlige virksomheter i utvalgets forslag til § 7. I forhold til § 11 om offentlige organer er det dissens i utvalget om vilkåret «vesentlig», og kriteriet inngår i § 11 i en annen sammenheng enn i § 7 og har en annen funksjon.

Etter departementets oppfatning er vilkår om å påvise sannsynlig årsakssammenhengfor å anse noe som miljøinformasjon, et problematisk element i legaldefinisjonen som vil gjøre loven mer uforutsigbar og kunne medføre uforholdsmessige innskrenkninger i retten til miljøinformasjon. Ordet «sannsynligvis» kan kanskje umiddelbart virke nokså uskyldig, men etter en mer inngående vurdering viser det seg at det plassert i denne sammenheng kan medføre en vesentlig innsnevring av hva som overhodet er å anse som miljøinformasjon etter loven. Der hvor det offentlige planlegger tiltak, men miljøpåvirkningen er vurdert å ikke være sannsynlig, vil allmennheten, som nettopp kan ha en mening om dette, være avskåret fra å gjøre krav på informasjon gjeldende etter regler om miljøinformasjon. Oppstår det uenighet, er det uklart hvem som skal ha bevisbyrden for om det er en sannsynlig sammenheng mellom opplysningen og miljøvirkningen. Det kan neppe være riktig at allmennheten skal ha bevisbyrden for at informasjonen som etterspørres, gjelder noe som sannsynligvis forårsaker skade i miljøet. Det ville kreve en spesialkunnskap som vanlige borgere ikke har.

Mindretallet, støttet av Prosessindustriens Landsforening og Næringslivets Hovedorganisasjon i høringsrunden, trekker her inn føre var-prinsippet til støtte for sin argumentasjon. Det vises til omtalen av føre var-prinsippet i EU-kommisjonens «kommunikasjon» om føre var-prinsippet (COM (2000)1) for å vise at føre var-prinsippet forutsetter krav om vitenskapelig sannsynliggjort sammenheng mellom en aktivitet/et produkt og miljø- og helsemessige skadevirkninger.

Departementet kan vanskelig se at EU-kommisjonens utsagn er relevant som støtte for mindretallets argumenter når de settes i forbindelse med definisjonen i miljøinformasjonsloven. Departementet mener man her må skille mellom to forskjellige problemstillinger. Den ene problemstillingen er hva som utløser eller foranlediger bruk av føre var-prinsippet som et grunnlag for å iverksette tiltak eller virkemidler for å forebygge miljøskade. Den framhevede passus fra kommisjonens kommunikasjon sier noe om i hvilke situasjoner det kan være aktuelt å vurdere tiltak, dvs. hvilken situasjon som utløser en vurdering av tiltak i henhold til føre var-prinsippet. Kommunikasjonen sier her at man må identifisere en potensiell fare og gjøre en vurdering av det vitenskapelige grunnlaget, men at man ikke trenger å konkludere med at det foreligger sannsynlighet for at skade vil inntre. Rådets resolusjon om føre var-prinsippet, som det siste uttrykk for holdningen i EU, uttrykker det slik:

«Considers that use should be made of the precautionary principle where the possibility of harmful effects on health or the environment has been identified and preliminary scientific evaluation, based on the available data, proves inconclusive for assessing the level of risk.»

Departementet vil peke på at hvordan man best skal avgrense hva som i ulike sammenhenger skal anses som miljøinformasjon, og hvordan man skal utforme legaldefinisjon om dette på best mulig måte, er en helt annen problemstilling. Departementet mener at et vilkår om at det må være sannsynlig at en bestemt faktor forårsaker miljøskade før man skal ha krav på informasjonen, vil kunne avskjære informasjon om mulige risikofaktorer, blant annet i situasjoner hvor føre var-prinsippet kan tilsi at en vurderer virkemidler eller tiltak for å forebygge framtidig skade. Dette er spørsmål det ofte kan være delte meninger om, og hvor retten til miljøinformasjon har særlig berettigelse. For eksempel gjøres stadig nye oppdagelser av effekter ved stoffer som man tidligere ikke visste om. Det betyr at det brukes og slippes ut en rekke stoffer som mistenkes for å ha svært alvorlige egenskaper, men hvor det foreløpig ikke foreligger noen vitenskapelig enighet om å klassifisere stoffene som skadelige. For eksempel har hormonhermende stoffer fått stor oppmerksomhet. Retten til opplysninger om innhold, bruk og utslipp av denne typen stoffer bør ikke begrenses ved at den som etterspør slik informasjon, må sannsynliggjøre påvirkningen av miljøet.

Departementet vil også kommentere det forhold at kravet om sannsynlighet kan forstås slik at bare resultatet av en konkret risikovurdering, dvs. den spesifikke risiko, vil være å anse som miljøinformasjon. Utvalgets flertall omtaler også dette (side 52). Dette berører spørsmål som ofte er diskutert i forhold til regulering av helse- og miljøfarlige kjemikalier. Spørsmålet er om en beslutning om for eksempel å regulere eller forby et kjemikalie skal baseres på kunnskap om kjemikaliets iboende egenskaper, dvs. dets potensial for skade, eller om man skal bygge på en vurdering av den konkrete risikoen, dvs. sannsynligheten for at det farlige kjemikaliet kommer ut i miljøet ved bruk, og om miljøet i så fall blir eksponert for kjemikaliet i slike doser at det i seg selv kan gi alvorlige skader. Risiko er en kombinasjon av potensialet for skade og sannsynligheten for at skaden vil inntre. En risikovurdering innebærer en konkret vurdering av om produktet kan medføre skadelige utslipp, hvor en må ta i betraktning faktorer som riktig bruk, sikkerhetsforanstaltninger, produksjonsprosessen og en rekke andre forhold. Utfallet av en slik vurdering kan bli at en gitt bruk av kjemikaliet ikke medfører noen risiko, fordi stoffet for eksempel anses bundet i produktet eller at det forutsettes brukt i en lukket prosess, eller ikke vil medføre skade for brukeren forutsatt riktig bruk av sikkerhetsutstyr. Som utvalgets flertall konkluderer, vil kravet om sannsynlighet kunne bety at noe bare anses som miljøinformasjon der risikoanalysen konkluderer med at det er fare for miljøskade, men ikke hvis analysen konkluderer med at det ikke foreligger noen risiko. Dersom det gjelder risikoanalysen av en hel virksomhet, kunne man tenke seg at virksomhetens svar til allmennheten ville bli at den ikke er pliktig til å gi miljøinformasjon om miljøforhold i virksomheten, fordi utfallet av risikoanalysen er at virksomheten som helhet sannsynligvis ikke medfører utslipp til miljøet, eller at utslipp som måtte forekomme, sannsynligvis ikke vil medføre skade. Dersom allmennheten først skal være henvist til informasjon om konkret risiko gjennom avgrensningen i definisjonen, og deretter bare den del av denne informasjonen fra virksomheten som anses å ha «vesentlig» betydning for miljøet, mener departementet at en betydelig mengde miljøinformasjon av interesse for allmennheten vil kunne falle utenfor loven, og at det til sammen vil etablere en for høy terskel for miljøinformasjon til allmennheten.

8.3.7.4 Miljø og helse

Det er i mange tilfeller en nær sammenheng mellom miljøinformasjon og helse. På den annen side er det ikke meningen at retten til miljøinformasjon skal omfatte rene helseopplysninger, for eksempel om hvordan et legemiddel påvirker kroppen eller om passiv røyking kan utløse lungekreft. Utvalget har foreslått at dette avgrenses slik at helsevirkninger er relevante bare i den grad det er følge av miljøskade.

Statens helsetilsyner særlig opptatt av koblingen mellom miljøopplysninger og helseopplysninger og mener at loven i for liten grad omfatter opplysninger om forhold som påvirker befolkningens helse. Det heter i deres uttalelse blant annet at:

«utvalget i sin tilnærming til begrepet «miljøopplysninger» ikke i tilstrekkelig grad tar hensyn til den tilnærmingen som har foregått mellom miljø- og helsemiljøene nasjonalt de siste 10-15 årene. Bruken av begrepet «naturmiljøet» i lovutkastets § 4 er et eksempel på dette.... Statens helsetilsyn mener på bakgrunn av dette at informasjon om tilstanden til menneskers helse og sikkerhet og menneskers livsvilkår må omfattes av loven. Dette går ikke klart nok fram av utkast til lov..... Det vil være hensiktsmessig å samordne definisjonene etter miljøinformasjonsloven og kommunehelsetjenesteloven på en slik måte at førstnevnte omfatter informasjon om både fysiske, kjemiske, biologiske og sosiale faktorer i miljøet der disse kan påvirke befolkningens helse.»

Miljøverndepartementet slutter seg til den avgrensningen utvalget har foreslått. Etter departementets vurdering er det ikke ønskelig å utvide lovens virkeområde til å omfatte rene helseopplysninger, opplysninger om innemiljø og opplysninger om sosialt miljø. Dette vil kunne få omfattende konsekvenser for dem som får plikter etter loven, og må eventuelt utredes særskilt. Det pekes på at forslaget slik det er utformet, sikrer at opplysninger om sammenhenger mellom miljøforhold og helse er å anse som miljøinformasjon, jf. § 2 første ledd bokstav c. Dette er i tråd med det internasjonale regelverket. Hvilke opplysninger man har rett til, framgår av de enkelte rettighetsbestemmelsene.

8.4 Lovens geografiske rekkevidde

8.4.1 Innledning

I forbindelse med lovens geografiske rekkevidde reiser det seg særlige spørsmål knyttet til hvorvidt loven skal gjelde for Svalbard, Jan Mayen, de norske biland, samt kontinentalsokkelen og Norges økonomiske sone. Utgangspunktet er at dersom det er ønskelig at loven skal gjelde også for forhold utenfor riket, bør det sies uttrykkelig i lovteksten.

I St.meld. nr. 22 (1994-95) Om miljøvern på Svalbard uttales det at miljøvernlovgivningen som utgangspunkt bør gi minst like sterk beskyttelse av miljøet på Svalbard som på fastlandet.

8.4.2 Annet relevant regelverk

Ettersom det ikke finnes en samlet miljølov i norsk rett, vil det være mest naturlig å se hen til de lovene som er mest relevante på miljøområdet, samt virkeområdet for offentlighetsloven, for å vurdere det geografiske virkeområdet for loven. Spørsmål reiser seg først og fremst i forhold til Svalbard, Jan Mayen og de norske bilandene (Bouvetøya, Dronning Mauds land, Peter I's øy), virksomheten på kontinentalsokkelen og i norske og internasjonale farvann.

Offentlighetsloven gjelder i henhold til § 1 annet ledd «for Svalbard for så vidt ikke annet fastsettes av Kongen». Det er ikke gitt slike unntaksbestemmelser.

Forurensningsloven skal i henhold til loven § 3 tredje ledd første punktum gjelde:

«for Svalbard, Jan Mayen og bilandene i den utstrekning Kongen bestemmer. Forurensningsmyndigheten kan for disse områder fastsette de endringer i loven som de stedlige forhold tilsier.»

I forbindelse med at lov av 15. juni 2001 nr. 79 om miljøvern på Svalbard (svalbardmiljøloven) trådte i kraft 1. juli 2002 gjelder ikke lenger forurensningsloven på Svalbard.

I produktkontrolloven § 14 heter det at:

«Denne loven gjelder i riket, herunder Svalbard og Jan Mayen, ombord på norske skip eller luftfartøy i områder som ikke er undergitt noen stats høyhetsrett og på anlegg og innretninger på den norske kontinentalsokkel. Kongen kan ved enkeltvedtak eller forskrift gjøre unntak fra første punktum og gi utfyllende bestemmelser om lovens rekkevidde.»

I plan- og bygningsloven § 1 heter det at:

«Når ikke annet er bestemt i eller i medhold av lov, gjelder loven for hele landet herunder vassdrag. For sjøområder gjelder loven ut til grunnlinjene. Kongen kan for enkelte sjøområder fastsette virkeområdet lengre inn en grunnlinjene. Rørledninger i sjø for transport av petroleum omfattes likevel ikke av loven.

Kongen kan bestemme at loven helt eller delvis skal gjelde for Svalbard.»

Det er hittil ikke gitt bestemmelser om at loven skal gjelde på Svalbard. Etter at lov om miljøvern på Svalbard ble vedtatt 1. juni 2001, vil det heller ikke være aktuelt å gjøre plan- og bygningsloven gjeldende på Svalbard.

Etter gjeldende rett er det således flere tilnærminger til avgrensingen av det geografiske virkeområdet for miljø- og offentlighetsregelverket.

8.4.3 Utvalgets forslag

Utvalget foreslår en særskilt bestemmelse i lovforslaget § 3 som skal lyde:

«Loven gjelder også for Svalbard og Jan Mayen».

Forslaget om å gjøre loven direkte gjeldende for disse områdene er ikke nærmere begrunnet eller omtalt i utredningen. Forholdet til kontinentalsokkelen og den økonomiske sone er heller ikke kommentert.

8.4.4 Høringsinstansenes syn

Sysselmannen på Svalbard har kommentert lovens stedlige virkeområde i høringen, og det heter i uttalelsen fra Sysselmannen blant annet at :

«Utvalgets arbeid og lovforslaget er i tråd med de høye miljømålsettingene som er satt for Svalbard ved at den foreslåtte loven vil være et godt virkemiddel for allmennheten til å få innsyn og ta del i beslutningsprosesser når det gjelder virksomhet på Svalbard, så vel i privat som offentlig regi. Vi gjør likevel oppmerksom på at det pålegg som utkastet gir myndighetene om å ha kunnskap om miljøtilstanden forutsetter at vi har tilgjengelige ressurser for å hente inn de miljødata som blir etterspurt. Videre vil vi peke på at loven, dersom den skal gjelde for Svalbard, vil måtte kunne håndheves overfor all type virksomhet på øygruppen. Overfor enkelte utenlandske virksomheter kan dette representere en utfordring, ettersom lovforslaget så vidt vi kjenner til gir plikt til å gi informasjon som ikke gjelder i de land der disse har sitt hovedsete. Det må derfor legges inn en viss fleksibilitet i lovforslaget for å i vareta dette hensynet»

Justisdepartementetslutter seg til Sysselmannens vurdering av behovet for en viss fleksibilitet i lovforslaget dersom loven gis anvendelse på Svalbard.

8.4.5 Miljøverndepartementets vurdering

Spørsmålet om lovens geografiske virkeområde gjelder i første rekke spørsmålet om offentlige og private rettssubjekter på Svalbard og Jan Mayen skal få nye plikter direkte som følge av loven. Miljøinformasjon om miljøforholdene på Svalbard og Jan Mayen som finnes hos offentlige organer på fastlandet, vil uansett være omfattet av loven.

Departementet vil understreke at det på miljøområdet er en klart uttalt målsetting å ha minst like strenge regler på Svalbard som på fastlandet. På denne bakgrunn ble det vedtatt en ny lov 15. juni 2001 om miljøvern på Svalbard som i tillegg til å samle gjeldende regelverk om miljøvern på Svalbard, også innskjerper og innfører nytt regelverk på noen områder. I tråd med Sysselmannens merknader ser imidlertid departementet at det kan oppstå særskilte problemstillinger i forhold til å la miljøinformasjonsloven komme til anvendelse for all virksomhet på Svalbard. Departementet vil i denne forbindelse også peke på at lovforslaget ikke er sendt på høring til aktuelle utenlandske aktører på Svalbard som det er naturlig å anta ville ha kommentarer til forslaget. Det kan videre tenkes at rene stedlige forhold tilsier en noe annen løsning for Svalbard.

Departementet mener det må være et klart siktemål at loven helt eller delvis også skal komme til anvendelse for offentlige organer og privat virksomhet på Svalbard. På bakgrunn av de ovennevnte hensyn er det imidlertid nødvendig å foreta en grundigere vurdering av spørsmålet. Departementet foreslår derfor en bestemmelse om at Kongen kan bestemme at loven helt eller delvis får anvendelse på Svalbard. Departementet vil så vurdere når, og på hvilken måte loven eventuelt kan settes i kraft for Svalbard.

Departementet foreslår i tillegg at Kongen kan bestemme at loven helt eller delvis får anvendelse på Jan Mayen. På samme måte som for Svalbard vil departementet foreta en særskilt vurdering av om loven skal gjøres gjeldende for Jan Mayen og i så fall når og på hvilken måte.

Når det gjelder miljøinformasjon om aktiviteter på kontinentalsokkelen, følger det av lov av 29. november 1996 nr. 72 om petroleumsvirksomhet (petroleumsloven) § 1-5 at norsk rett i utgangspunktet gjelder for petroleumsvirksomheten. Departementet legger i tråd med dette til grunn at miljøinformasjonsloven også omfatter aktivitet på kontinentalsokkelen. Dette er også tydeliggjort gjennom miljøinformasjonsloven § 4 første ledd hvor det framgår at loven gjelder for all virksomhet etablert i Norge, dvs. også virksomhet som driver aktivitet på kontinentalsokkelen og i Norges økonomiske sone. For de virksomheter som ikke er etablert i Norge, foreslås imidlertid en egen forskriftshjemmel for kontinentalsokkelen og Norges økonomiske sone. Disse er tatt inn i lovforslaget § 4 annet ledd.

Departementet anser det ikke som nødvendig å gi en særskilt forskriftshjemmel for bilandene. Det er neppe praktisk at loven skal få anvendelse der.

Miljøinformasjon om produkter som kan medføre helseskade eller miljøforstyrrelse, følger etter lovforslagets § 3 reglene i produktkontrolloven. Rettighetene og pliktene knyttet til miljøinformasjon om slike produkter gjelder følgelig for det samme virkeområdet som produktkontrolloven generelt.

Til dokumentets forside