Aktiver Javascript i din nettleser for en bedre opplevelse på regjeringen.no

Ot.prp. nr. 116 (2001-2002)

Om lov om rett til miljøinformasjon og deltakelse i offentlige beslutningsprosesser av betydning for miljøet (miljøinformasjonsloven)

Til innholdsfortegnelse

12 Miljøinformasjon i virksomhet

12.1 Innledning

Dette kapitlet omhandler rett til miljøinformasjon fra virksomheter om forhold ved virksomheten som kan medføre en ikke ubetydelig påvirkning på miljøet. Dette gjelder typisk informasjon om driftsforhold, produksjonsprosesser og avfallshåndtering mv. Denne typen informasjon har man rett til å få fra privat og statlig næringsvirksomhet og annen organisert virksomhet i medhold av § 16. Også fra offentlig organ har man rett til å få denne typen informasjon, men da reguleres innsynsretten av § 10.

Rett til å kreve miljøinformasjon fra den enkelte virksomhet - enten privat eller offentlig eid - er vesentlig for allmennhetens tilgang til miljøinformasjon. For den enkelte er retten viktig for å kunne verne seg mot skadevirkninger, for eksempel fra virksomhet i nærheten av der man bor, og en forutsetning for deltakelse i debatt om miljøspørsmål som berører enkeltvirksomheter. Den er viktig for det lokale miljøvernarbeidet og for utvikling av gode lokalsamfunn og bo- og levevilkår. For miljøbevisste markedsaktører er miljøinformasjon en forutsetning for å gjøre informerte valg om investeringer eller andre økonomiske disposisjoner eller forbruk. De miljømessige sidene ved en virksomhet er også en faktor av direkte økonomisk betydning.

Den informasjonen det her er snakk om, er informasjon om miljøforhold internt i virksomheten, og miljøopplysninger knyttet til drift av bygninger, energiforbruk, innkjøp og bruk av produkter. Både miljøinformasjon om enkelte sider ved virksomheten og informasjon om den samlede miljøbelastningen fra vedkommende virksomhet vil være omfattet.

Dette kapitlet gir en oversikt over gjeldende nasjonal og internasjonal rett med hensyn til miljøinformasjon i virksomheter. I kapittel 12 drøftes innholdet i miljøinformasjonslovens regler om rett til miljøinformasjon fra virksomhet. Høringsinstansenes syn og utvalgets mer detaljerte synspunkter trekkes inn der de er relevante. Unntak behandles samlet i kapittel 14.

12.2 Gjeldende rett

Utvalget har gjennomgått gjeldende rett og funnet enkelte regler som pålegger virksomheter å opplyse om miljøforhold i virksomheten, og som gir pålegg om å ha miljøkunnskap om egen virksomhet. I tillegg har utvalget omtalt en rekke regler som indirekte forutsetter at virksomheten har eller opplyser om miljøforhold i virksomheten, se oversikten nedenfor og for øvrig utvalgets utredning.

På bakgrunn av gjennomgangen av gjeldende rett slår utvalget fast at det ikke finnes noen norsk lov som generelt gir allmennheten rett til å få miljøinformasjon fra produksjons- eller tjenesteytende virksomhet.

12.2.1 Lovpålagt miljørapportering

Utvalget har funnet fram til regler som pålegger en rekke virksomheter å redegjøre for miljøforholdene ved virksomheten. Dette er regler som er motivert av virksomhetens miljøprofil og hvilke investeringer som må gjøres i miljøtiltak og lignende, og som har betydning for å vurdere en virksomhets reelle, økonomiske bæreevne. Dette er informasjon av verdi for investorer og andre som vil danne seg et bilde av virksomhetens økonomiske situasjon.

Utvalget viser til børsforskriften § 15-2 punkt 2.6, som krever at det i et aksjeprospekt opplyses om selskapet er pålagt å gjennomføre miljøverntiltak som vil være av vesentlig betydning for selskapets virksomhet eller økonomiske stilling. Dette er imidlertid opplysninger en vil være forpliktet til å gi etter lov av 17. juli 1998 nr. 56 om årsregnskap m.v. (regnskapsloven). For allmennhetens rett til informasjon får denne bestemmelsen således liten selvstendig betydning.

Utvalget redegjør også for regnskapsloven § 3-3 fjerde ledd, som trådte i kraft 1. januar 2000. Denne pålegger alle regnskapspliktige å opplyse om «forhold ved virksomheten, herunder dens innsatsfaktorer og produkter, som kan medføre en ikke ubetydelig påvirkning av det ytre miljø. Det skal opplyses hvilke miljøpåvirkninger de enkelte forhold ved virksomheten gir eller kan gi, samt hvilke tiltak som er eller planlegges iverksatt for å forhindre eller redusere negative miljøvirkninger.» Dette gjelder utover de direkte regnskapsmessig relevante opplysningene. Det som opplyses i årsberetningen, skal være offentlig tilgjengelig.

Ikke all virksomhet er omfattet av regnskapsloven. Bestemmelsen i § 3-3 fjerde ledd pålegger dessuten bare en plikt til å formidle opplysningene en gang i året gjennom årsberetningen. Formen og sammenhengen opplysningene foreligger i kan nok også i praksis virke begrensende på tilgjengeligheten. Mange virksomheter velger av eget initiativ å supplere årsberetningen med egne miljørapporter eller HMS-rapporter for bedre å synliggjøre sin miljøprofil. Virksomheter som faller utenfor kravene i regnskapsloven, vil i praksis være store deler av offentlige organers produksjon av varer og tjenester, og de aller fleste som driver jordbruk og skogbruk.

12.2.2 Frivillige ordninger

Utvalget omtaler enkelte frivillige ordninger som krever framskaffelse og formidling av miljøopplysninger, for eksempel EMAS-ordningen og ISO 14001. Det vises til utvalgets innstilling for nærmere omtale.

12.2.3 Regelverk som forutsetter miljøkunnskap

Utvalget gjennomgår en rekke eksempler på offentligrettslige krav, slik som konsesjonsordninger og lignende, som innebærer at virksomheten må ha miljøkunnskap og framlegge dokumentasjon for myndighetene i forbindelse med rapportering, søknader og tilsyn mv. Forurensende virksomhet må søke om tillatelse til å forurense, bruk av plantevernmidler krever godkjenning, forskrifter om internkontroll krever at arbeidet med helse, miljø og sikkerhet settes i system, osv.

Utvalget peker på at dette regelverket ikke gir allmennheten rett til å kreve opplysningene direkte fra virksomheten. Den enkelte må ofte gå veien om innsyn i det offentliges saksbehandling for å få opplysningene, noe som ikke ansvarliggjør virksomheten direkte overfor allmennheten. Dessuten kan kvaliteten og omfanget av den informasjonen myndighetene sitter med, være varierende. Den vil for eksempel kunne være utdatert eller fragmentarisk. Det offentlige organet vil sjelden ha noe helhetlig bilde av virksomhetens miljøbelastning, men bare den informasjonen som kreves for at vedkommende myndighet kan fylle sin oppgave, for eksempel tilsyn med bruk av plantevernmidler. Det offentliges miljøinformasjon er således en utilstrekkelig og lite tilgjengelig kilde for den som ønsker å vite noe om private virksomheters samlede miljøbelastning, for eksempel hvilken betydning en lokal bedrift har for miljøtilstanden der man bor.

12.3 Århuskonvensjonen og miljøinformasjonsdirektivet

Århuskonvensjonen regulerer i første rekke allmennhetens tilgang til miljøinformasjon fra offentlige organer. Konvensjonen oppfordrer landene til å innføre ordninger som vil medføre en bedre informasjon til allmennheten om miljøvirkninger fra virksomheter. I henhold til Århuskonvensjonen artikkel 5 nr. 6 skal enhver part

«oppmuntre aktører som har en vesentlig innvirkning på miljøet, til å informere allmennheten regelmessig om miljøvirkningene av deres aktiviteter og produkter, der hvor det er hensiktsmessig innenfor rammen av frivillig miljømerking eller miljørevisjonsordninger eller ved andre tiltak.»

Når det gjelder informasjon om produkter, er Århuskonvensjonen mer konkret, jf. artikkel 5 nr. 8, som krever at:

«Enhver part skal utvikle mekanismer med sikte på å sikre at tilstrekkelig produktinformasjon gjøres tilgjengelig for allmennheten på en måte som gjør det mulig for forbrukerne å foreta bevisste miljøvalg.»

Bestemmelsene gir partene frihet i virkemiddelbruken. Men dersom man i Norge vil pålegge borgerne nye plikter, krever det i henhold til norsk rett (legalitetsprinsippet) hjemmel i lov.

Verken miljøinformasjonsdirektivet eller forslaget til nytt miljøinformasjonsdirektiv har bestemmelser som forplikter statene til å pålegge virksomheter å opplyse om egen miljøpåvirkning.

12.4 Utvalgets forslag til rettighetsbestemmelse og Miljøverndepartementets vurdering

Utvalget konstaterer at gjeldende rett ikke på noen helhetlig måte sikrer retten til miljøopplysninger fra virksomheter. For å bøte på dette foreslår utvalget en generell bestemmelse i miljøinformasjonsloven som gir allmennheten rett til å kreve miljøinformasjon fra den enkelte virksomhet, kombinert med en generell plikt for den enkelte virksomhet til å ha miljøkunnskap. Dette er i tråd med utvalgets generelle tilnærming til lovregulering, nemlig at enhver plikter å informere om sin egen miljøpåvirkning, og at kunnskapsplikten bør speiles i en rett for allmennheten til å få denne informasjonen.

De fleste høringsinstansene støtter forslaget til bestemmelse om rett til opplysninger om miljøforhold ved virksomheter. Enkelte høringsinstanser har imidlertid omfattende merknader til bestemmelsens nærmere omfang og utforming. Dette gjelder særlig anvendelsen i forhold til skogbruk, landbruk og kommuner, og grensen for hvilke opplysninger som skal omfattes. Kommunene og Kommunenes Sentralforbund støtter bestemmelsen prinsipielt, men forutsetter at kostnadene ved en gjennomføring fullt ut refunderes kommunesektoren.

Blant annet Fylkesmannen i Hedmark, Norges Bondelag, Skogbrukets Landsforening og NORSKOG uttrykker bekymring i forhold til anvendelsen av bestemmelsen overfor jord- og skogbruk. Norges Bondelag anfører at:

«landbruksnæringen jobber under andre forutsetninger enn hva andre næringer gjør med hensyn til hvordan miljøpåvirkningen kan måles og kontrolleres. Norges Bondelag påpeker at disse forutsetningene må legges til grunn når den enkelte virksomhet pålegges et slikt informasjonsansvar.... Med andre ord landbruket kan og vil dokumentere sin miljøinnsats. Dette vil være mulig for den enkelte produsent. Når det gjelder effekten av miljøtiltakene er det derimot nødvendig å se områder under ett da det er problematisk å kvantifisere de ulike innsatsområdene på gårdsnivå. Det er summen av produsentenes virksomhet i et område, tetthet av jordbruksarealer, type jordbruksareal sammen med faktorer som klima, jordsmonn, berggrunn, nedbør etc. som avgjør effekten jordbruket har på miljøet.... Landbruket har i dag en satsning på de fleste av disse områdene, og vil gjennom kvalitetssikring i landbruket (KSL) kunne dokumentere denne miljøinnsatsen på produsentnivå. Norges Bondelag forutsetter derfor at miljøtiltakene utarbeidet av staten for næringen beskrevet i KSL og Miljøplan utgjør nok dokumentasjon på de opplysninger som kreves i utredningen.»

NORSKOGog Skogbrukets Landsforening finner det uklart om bestemmelsen har en nytte som overstiger kostnadene for skognæringen. NORSKOG anfører blant annet:

«Det gjøres oppmerksom på risikoen for at ytterligere press på skognæringen vil hemme det utstrakte miljøarbeidet som allerede foregår i skogbruket... Allerede i dag er det eksempler på skogeiere som ikke vil gjennomføre skogbruksplanlegging etter Landbruksdepartementets ordninger fordi man ikke ønsker en «statlig eierandel» i den etter hvert offentlige informasjonen. Dette er ofte skogeiere som er meget miljøbevisste, men som stiller seg uforstående til at deres virksomhet framstår som en miljøbelastning i miljøforvaltningen. Det er all grunn til å understreke at det kontinuerlig nedlegges store ressurser på dette området innen næringen, samtidig som det stikkes kjepper i hjulene av krefter som har «ikke-skogbruk» som målsetting. På denne måten vil offentlighet undergrave skogbruksplanen som miljøvirkemiddel. Næringen har selv tatt hånd om disse utfordringene gjennom «Levende Skog» prosessen og tilhørende miljøsertifiseringsopplegg med tredje parts revisjon. Dersom forvaltningen skaper en maktesløshet som følge av ytterligere byråkratiske pålegg i næringen vil dette medvirke til en motvilje som ikke gavner miljøsaken. Miljøverndepartementet må derfor være sitt ansvar bevisst slik at ikke regelverket framstår ullent og altomfattende, slik intensjonene i NOU 2001:2 fremkommer i dag.»

Miljøverndepartementet slutter seg til utvalgets forslag om en generell bestemmelse som gir allmennheten rett til opplysninger om viktige miljøforhold ved en virksomhet. Dette er nå § 16 i loven og tilsvarer utvalgets forslag til § 7 første ledd med noen språklige endringer. En slik bestemmelse vil være en viktig nyskapning og vil fylle mangler i gjeldende lovverk. I tillegg til utvalgets innfallsvinkel, som er at retten til miljøinformasjon bør «speile» eksisterende kunnskapsplikter, mener departementet at retten til informasjon om miljøpåvirkningen fra virksomheter er godt begrunnet på selvstendig grunnlag, og at flere gode og tungtveiende grunner tilsier en slik rett for allmennheten. Det vises til de allmenne hensyn som er nevnt innledningsvis i dette kapitlet og i kapittel 6. Å innføre dette elementet i lovverket er dessuten avgjørende for at den grunnlovfestede retten til miljøinformasjon i Grunnloven § 110 b skal bli tilstrekkelig operasjonell, og for at retten til miljøinformasjon skal ha et reelt innhold for allmennheten.

Enkelte høringsinstanser uttrykker bekymring for at kunnskapsplikten skal bli krevende å oppfylle. Departementet vil påpeke at virksomheten allerede i henhold til gjeldende rett er pålagt kunnskapsplikter om sin miljøpåvirkning i forskjellige relasjoner. Sentrale bestemmelser her er regnskapslovens regler om miljørapportering i årsberetningen og kravene til internkontroll i henhold til internkontrollforskriften for å sikre at HMS-regelverk etterleves. Se utvalgets utredning kapittel 9 for en nærmere gjennomgang. Når det gjelder jordbruket, vil departementet vise til at det i jordbruksoppgjøret i 1999 ble enighet om å innføre krav om miljøplan for alle gårdsbruk som mottar økonomiske tilskudd fra det offentlige, jf. St.prp. nr. 75 (1998-99), jf. også St.meld. nr. 19 (1999-2000). Miljøplanene skal samordnes med næringens etablerte planleggings- og dokumentasjonssystem for kvalitet i varekjeden, KSL-systemet. Ordningen er planlagt innført for hele landet fra 2003 og vil danne et godt grunnlag for å sikre de nødvendige miljøopplysningene for jordbrukssektoren. I denne sammenheng er det videre naturlig å vise til at alle statlige etater og virksomheter innen 2005 skal ha innført miljøledelse som en integrert del av organisasjonens styringssystem. Statlige virksomheter vil herigjennom få et verktøy som langt på vei legger til rette for å frambringe de nødvendige kunnskapene. Også andre virksomheter vil kunne dra nytte av disse miljøledelsesverktøyene. Departementet vil for øvrig også framheve at det finnes et betydelig potensial for økonomisk lønnsomme miljøtiltak som vil bli synlige ved at virksomhetene får økt kunnskap om sin påvirkning av miljøet. Dette framgår blant annet av erfaringene fra pilotprosjektet Grønn Stat (1998-2001) og fra andre virksomheter som har innført ulike former for miljøledelse og miljøregnskap.

12.5 Innholdet i allmennhetens rett til å få miljøinformasjon fra virksomhet

12.5.1 Form for virksomhet

Utvalget peker på at behovet for miljøopplysninger vil være like stort uavhengig av om miljøpåvirkningen kommer fra for eksempel et hotell organisert som aksjeselskap eller fra et kommunalt sykehjem, og at plikten derfor må gjelde alle typer virksomhet. I utvalgets forslag til lov er derfor alle virksomheter likestilt med hensyn til retten til miljøinformasjon. Det framgår av utvalgets innstilling at de mente at saksbehandlingsreglene for offentlige organer skulle gjelde der virksomheten er offentlig eid eller styrt. Dette har ført til uklarhet om hvilke regler som gjelder for hvilke virksomheter, som påpekt av flere høringsinstanser.

Miljøverndepartementet har som følge av de kommentarene som innkom i høringsrunden, foretatt en restrukturering av lovteksten som innebærer at det innholdet utvalget har ment å nedfelle i loven er beholdt, men slik at virkeområdet for reglene framgår klarere. I departementets lovforslag er kunnskapspliktene flyttet fram og samlet (§§ 8 og 9), mens rettighetsbestemmelsene har fått hvert sitt kapittel, med retten til miljøinformasjon i virksomhet i kapittel 4, og reglene for offentlig organer i kapittel 3. Offentlige organer er uttømmende definert i § 5 første ledd. All annen virksomhet enn det som anses som offentlige organer, reguleres av kapittel 4. Det vises også til kapittel 11.5.

Virksomheter som etter dette følger reglene om miljøforhold i egen virksomhet i kapittel 4, er private og offentlig eide selskaper som driver forretningsmessig virksomhet, andre private rettssubjekter slik som private skoler eller sykehjem, organisasjoner og annen organisert virksomhet. Det samme gjelder offentlig drevne tjenester og funksjoner som drives i konkurranse med private, jf. § 5 første ledd bokstav b, jf. kapittel 11.6.

Det må trekkes en nedre grense for hva som anses som virksomhet i denne relasjonen. Utenfor virksomhetsbegrepet faller uorganisert virksomhet slik som vanlig hobbyaktivitet, aktiviteter i hjemmet, privat vedlikehold og lignende. Det vises for øvrig til kommentarene til § 5 annet ledd.

Departementet mener det er avgjørende at retten til miljøinformasjon fra virksomheter gjelder generelt uten unntak. Skulle man gå inn på en linje hvor enkelte næringer unntas, måtte det anføres sterke grunner for behovet for forskjellsbehandling. Dette måtte veies mot de hensyn som begrunner retten til informasjon, hensynet til likebehandling, og Grunnlovens krav til lovgivningens innhold. Departementet kan ikke se at det er kommet fram slike sterke grunner. Hva spesielt angår jordbrukets forutsetninger for å oppfylle kravene, viser departementet til det nye kravet om miljøplan som er omtalt ovenfor. Ordningen er planlagt innført for hele landet fra 2003 og vil danne et godt grunnlag for å sikre de nødvendige miljøopplysningene for landbrukssektoren.

12.5.2 Forhold ved virksomheten som kan medføre en ikke ubetydelig påvirkning på miljøet

Etter utvalgets oppfatning bør retten til å kreve miljøinformasjon ikke gjelde enhver miljøpåvirkning fra virksomheten, men være begrenset til forhold av en viss betydning («forhold ved virksomheten som har eller kan ha vesentlig betydning for miljøet», jf. utvalgets forslag til § 7 første ledd). Utvalget foreslår at plikten avgrenses på samme måte som i regnskapsloven § 3-3 fjerde ledd.

De fleste høringsinstansene slutter seg til tanken om at retten til opplysninger fra virksomheter skal begrenses til å gjelde miljøopplysninger av en viss betydning. Unntaket er Arbeids- og administrasjonsdepartementet (AAD) og Friluftslivets fellesorganisasjon som begge mener at retten bør gjelde alle typer miljøpåvirkning. Arbeids- og administrasjonsdepartementet anfører at:

«Allmennhetens rett til opplysninger om forhold som kan ha innvirkninger på miljø og helse vil være med på å skape tillit til at virksomhetenes drift skjer på en miljømessig forsvarlig måte. Samtidig kan plikten til å gi slike opplysninger avdekke miljøskadelig virksomhet.

Skal opplysningsplikten virke etter sitt formål må det blant annet innebære at plikten strekker seg til å gjelde for de tilfeller som rammes av lovverket. For eksempel har forurensningslovens definisjon av forurensning ikke vilkår om vesentlighet. I utgangspunktet innebærer det at forurensning som faller inn under definisjonen i § 6 regnes som ulovlig forurensning, jf. § 7. Opplysningsplikten bør således harmonere med hva som regnes som en i utgangspunktet ulovlig miljøpåvirkning. Vi mener derfor at det ikke bør tas inn et vesentlighetskrav i opplysningsplikten.»

Landbruksdepartementetog Olje- og energidepartementetber om at det klargjøres nærmere i spesialmotivene hva som ligger i kravet om vesentlig betydning.

Miljøverndepartementet mener retten til miljøinformasjon ikke bør være ukvalifisert, og at det bør gå fram av lovens ordlyd hvor langt retten rekker. Departementet mener også det er en fordel å bruke terminologi som er innarbeidet i andre deler av lovverket, og at formuleringen i regnskapsloven § 3-3 er godt egnet i denne sammenheng. Den ordlyden som er foreslått av utvalget, skal i henhold til uttalelsene i utvalgets alminnelige motiver tilsvare det som følger av regnskapsloven § 3-3 fjerde ledd, men ordlyden som foreslås er ikke den samme. Departementet mener at man her bør bruke samme ordlyd som i regnskapsloven («forhold ved virksomheten, herunder dens innsatsfaktorer og produkter som kan medføre en ikke ubetydelig påvirkning av det ytre miljø»). Dette er også påpekt av Justisdepartementets lovavdeling som viser til at «det er en fordel å bruke samme ordlyd for samme innhold, og at det derfor bør foreligge mer tungtveiende hensyn hvis en ønsker å bruke en annen ordlyd». Justisdepartementet tilføyer også at ordet «påvirkning» i regnskapsloven kan være bedre egnet til å beskrive årsakskravet enn ordet «betydning». Miljøverndepartementet vil tilføye at formuleringen i regnskapsloven blant annet også har den fordelen at det kan trekkes paralleller til andre vel innarbeidede og relevante grenser i lovverket, for eksempel grensen for konsesjonspliktig forurensning i forurensningsloven, slik også utvalget trekker fram. Formuleringen vil også være mer på linje med uttrykket «påvirker eller kan påvirke» i legaldefinisjonen av miljøinformasjon i § 2 første ledd bokstav b, hvor departementet har holdt seg til den formuleringen utvalget har brukt i sitt forslag. Regnskapslovens formulerng har også den fordelen at det klarere framgår av selve lovteksten at retten til miljøinformasjon fra virksomheter også omfatter opplysninger om produkter i virksomheten, slik utvalget har ment.

12.5.3 Elementene i retten til miljøinformasjon fra virksomhet, herunder kunnskapsplikten

Retten til miljøinformasjon om virksomhet følger av § 16. Bestemmelsen gjelder all virksomhet som faller inn under § 5 annet ledd, dvs. private og offentlige virksomheter som ikke anses som offentlige organ, jf. kapittel 12.5.1.

Retten til miljøinformasjon fra virksomhet bygger på kunnskapsplikten i § 9.

Virksomheten skal etter § 9 ha kunnskap om «forhold ved virksomheten, herunder dens innsatsfaktorer og produkter, som kan medføre en ikke ubetydelig påvirkning på miljøet». Det er påvirkningen på miljøet som er avgjørende. Ordet «påvirkning» kan innbefatte påvirkning både i negativ og positiv retning, dvs. også virksomhetens positive miljøtiltak, for eksempel tiltak for å avbøte eller gjenopprette skader. Hvilke «forhold» som «kan medføre en ikke ubetydelig påvirkning», vil i noen grad variere med hvilket syn samfunnet har på ulike miljøproblemer og utviklingen i miljøproblemene. Dette kan derfor endre seg over tid. Her må den til enhver tid gjeldende miljøvernpolitikk være rettledende. Ny kunnskap kan også endre forståelsen av miljøproblemene og betydningen av ulike former for miljøpåvirkning.

Blant forhold som generelt er relevante, kan nevnes forurensning, herunder støy, produkter som brukes eller produseres i virksomheten, avfall, energiforbruk, arealbruk, transport, påvirkning på det biologiske mangfold og forbruk av eller utnyttelse av naturressurser, både biologiske ressurser og andre naturressurser. Kunnskapsplikten gjelder også potensielle eller mulige miljøpåvirkninger som følger av virksomheten, dvs. hvilken risiko det er for at ulike forhold kan forårsake miljøskade. Det vises for øvrig til kommentarene til § 9. Når det gjelder forholdet til produktkontrolloven, se kapittel 12.5.4.

Retten til miljøinformasjon gjelder også opplysninger om miljøvirkninger i produkters produksjons- og distribusjonsfase. For importerte produkter har disse stadiene i produktets livsløp i stor grad funnet sted før produktet kom til Norge. Retten til miljøinformasjon om eventuelle miljøvirkninger som har funnet sted utenfor Norges grenser, reguleres av § 16 annet ledd. Allmennheten kan kreve at virksomheten retter forespørsel bakover i kjeden for å søke å få fram miljøinformasjon om virkninger på miljøet som produktet kan ha forårsaket før det kom til Norge. Regelen bygger på utvalgets forslag til tilsvarende regel i produktkontrolloven, jf. forslaget til ny § 10 tredje ledd i produktkontrolloven. Det vises til samlet omtale av problemstillingene under kapitlene 13.8.3 og 13.9.3.

Det kan gjøres unntak fra retten til miljøinformasjon etter § 16, jf. samlet omtale i kapittel 14. Visse former for miljøinformasjon skal likevel alltid utleveres, jf. § 17 annet ledd som viser til § 12. Etter § 12 skal allmennheten alltid kunne få informasjon om helseskadelig forurensning eller forurensning som kan forårsake alvorlig skade på miljøet, forholdsregler for å hindre eller redusere skade som nevnt, og ulovlige inngrep i eller ulovlige skader på miljøet. Regelen gjelder også for miljøinformasjon fra offentlig organ. Det vises for øvrig til kapittel 14.

12.5.4 Forholdet til produktkontrolloven

Bestemmelsen i miljøinformasjonsloven § 16 må, på samme måte som retten til miljøinformasjon hos offentlig organ i § 10, ses i sammenheng med de nye bestemmelsene i produktkontrolloven, jf. miljøinformasjonsloven § 3 annet ledd og den nye § 10 i produktkontrolloven, som tilsvarer utvalgets forslag til § 3 b i produktkontrolloven. Her er det et samvirke mellom lovene hvor ulike regler trer inn avhengig av hva som er gjenstand for forespørsel om miljøinformasjon. Spørsmål som gjelder bestemte produkter innenfor produktkontrollovens virkeområde, deres innhold, egenskaper og helse- og miljøvirkninger, såkalt produktspesifikk informasjon, reguleres av produktkontrolloven. Disse reglene er bestemmende for rettigheter og plikter når det er produktet i seg selv som er gjenstand for kravet om miljøinformasjon.

Særreglene i produktkontrolloven utelukker imidlertid ikke at det er relevant for virksomheten etter miljøinformasjonsloven § 16 å informere om produkter som faller inn under produktkontrolloven, som en del av informasjon om virksomhetens totale miljøpåvirkning. Bruk av produkter innenfor produktkontrollovens virkeområde vil som den store hovedregel være «forhold» som kan medføre «ikke ubetydelig påvirkning på miljøet». Samvirket mellom regelverkene er foruten i kapittel 13 også omtalt i kommentarene til §§ 3, 10 og 16 og i de nye bestemmelsene i produktkontrolloven §§ 9 og 10.

12.5.5 Tilrettelegging og formidling

Generelt kreves det at virksomheten søker å formidle miljøinformasjonen på en måte som det er mulig å forholde seg til for den som spør, slik at en viss tilrettelegging må påregnes. Loven krever generelt noe mer av offentlige organer enn av private informanter, og det offentlige har også en generell veilednings- og hjelpeplikt. Etter beste evne bør virksomheten se til at krav om miljøinformasjon besvares slik at informasjonen er forståelig og meningsfylt innenfor rimelighetens grenser. Hvor disse grensene går, kan variere både med spørsmålet som stilles og med ressurser og kvalifikasjoner til den som spør og den som gir informasjonen. I noen tilfeller kan forespørselen nettopp gjelde rene og ubearbeidede faktaopplysninger, mens spørsmålet i andre tilfeller kan dreie seg om en utvikling eller for eksempel om det er skjedd en forbedring eller forverring fra tidligere. Den som får forespørselen, kan på sin side i varierende grad ha ressurser og forutsetninger for å tilrettelegg og formidle miljøinformasjon. Man kan ikke forvente like mye av små som av store virksomheter. Dette er påpekt fra næringslivet i høringskommentarene og er en faktor som det må legges en viss vekt på. Det lar seg imidlertid ikke gjøre her å trekke opp noen absolutte grenser på forhånd. Det må utvises et fornuftig skjønn hvor hensynet til informantens arbeidsbyrde veies mot allmennhetens behov for informasjon. Gjennom avgjørelser i framtidige klagesaker i forvaltningen og i Klagenemnda for miljøinformasjon vil det gradvis bli klargjort hvor mye som etter loven bør kunne kreves i ulike tilfeller. Av betydning her er at Klagenemnda vil få kompetanse til å overprøve både mangelfulle svar, avslag og avvisning av krav.

12.5.6 Avvisning og unntak

Retten til miljøinformasjon krysses av andre legitime hensyn som kan medføre innskrenkninger i retten. Samme hensyn gjør seg i stor grad gjeldende både overfor miljøinformasjon fra offentlig organ og fra virksomhet. Spørsmål om unntak er derfor behandlet samlet i kapittel 14.

12.6 Saksbehandling av krav på opplysninger fra virksomhet

12.6.1 Hvordan opplysningene skal gis

Utvalget foreslår at virksomheten kan velge i hvilken form det er hensiktsmessig å utgi informasjonen (§ 9 i utvalgets forslag). Dette er motsatt av utvalgets forslag med hensyn til offentlige organer, hvor utgangspunktet foreslås å være at den som begjærer innsyn, kan bestemme hvilken form opplysningene skal gis i (§ 18 i utvalgets forslag).

Utvalgets begrunnelse for denne regelen er at de mener det for virksomheter vil være uhensiktsmessig og unødig kostnadskrevende med særlige formkrav til hvordan opplysningene skal gis. Det bør være fleksibilitet, for eksempel i valget mellom muntlig og skriftlig overlevering av opplysningene.

Miljøverndepartementet slutter seg til utvalgets forslag på disse punktene, jf. § 18 første ledd. Det er imidlertid viktig å presisere at virksomheten ikke står helt fritt ved valg av form som opplysningene skal gis i. Dersom for eksempel muntlig utlevering av opplysningene vil gjøre det vanskelig for mottaker å få informasjonen fullstendig og korrekt, må virksomheten overlevere informasjonen skriftlig. Dette følger av kravet om at informasjonen skal være dekkende og forståelig, jf. § 18 annet ledd.

Utvalget foreslår at virksomheten kan vise til offentlige registre mv. dersom opplysningene finnes allment tilgjengelige der, jf. utvalgets forslag til § 9 første ledd i.f. I den graden dokumenter som allerede er utarbeidet, gir et dekkende og sannferdig bilde av de forholdene kravet gjelder, vil det kunne henvises til dem. Dokumentasjonen må relatere seg til det miljøproblemet som kravet om opplysninger gjelder, og det presiseres at opplysningene ikke må være villedende i forhold til det behovet kravet gir uttrykk for.

Departementetslutter seg til utvalgets forslag når det gjelder retten til å henvise til andre tilgjengelige kilder, jf. § 18 annet ledd annet punktum. Departementet vil imidlertid presisere at denne adgangen bare står åpen dersom det er en enkel og tilfredsstillende løsning for den som ber om informasjon. Det betyr at det bare kan henvises videre til registre mv. dersom informasjonen der kan gi et fyllestgjørende svar på det spørsmålet som er stilt. Det vil kunne være i strid med loven dersom dette i realiteten begrenser tilgangen til informasjon eller gjør den vanskelig tilgjengelig. Det kan for eksempel være tilfelle dersom man henvises til generelle reklamebrosjyrer eller til selv å søke informasjonen hos det offentlige, for eksempel i registre hvor informasjonen ikke foreligger systematisert på vedkommende virksomhet. Når det gjelder den konkrete bestemmelsen om at informasjonen ikke skal være villedende, har departementet omformulert dette til et krav om at informasjonen skal være dekkende og forståelig, for bedre å få fram meningsinnholdet i regelen.

Departementet slutter seg også til utvalgets forslag til regel om at informasjonsplikten kan oppfylles i fellesskap av flere virksomheter, jf. utvalgets forslag til § 9 siste ledd som er videreført i lovutkastet § 18 tredje ledd.

Departementet har imidlertid ikke videreført bestemmelsen om at virksomheten i så fall plikter å informere om hvor vedkommende kan henvende seg for å få informasjonen, jf. utvalgets forslag til § 9 tredje ledd annet punktum. Bestemmelsen om at virksomhetene kan gå sammen om å gi svar, medfører ingen innskrenkninger i de alminnelige reglene om svarfrist mv., og departementet anser derfor en slik henvisningsbestemmelse som unødvendig.

12.6.2 Frister, avslag og begrunnelse

Utvalget foreslår egne regler om frister for å besvare henvendelsen og regler om begrunnelse for et eventuelt avslag, jf. utvalgets forslag til § 10.

Det er få høringsinstanser som kommenterer utvalgets forslag til frister. Norsk Presseforbund/Norsk Redaktørforening anfører imidlertid at fristene for utlevering er for lange. De anfører at:

«Vi har vanskelig for å se at det skal være nødvendig å sette frist på en hel måned for utlevering.... når man har en ekstrafrist på bare to måneder for særlig byrdefulle opplysningskrav. Det kan ikke være galt å sette en kort førstefrist - for eksempel tre virkedager som i mindretallsforslaget til § 19 - og så to måneder for å oppfylle krav som er særlig byrdefulle. Alle som har erfaring med praktisering av offentlighet i Norge, vet at den som sitter med informasjon har en tendens til å tøye fristene, og her gis det en lovmessig anledning til å utsette utleveringsplikten svært lenge.»

Skogbrukseiernes Landsforeningmener på sin side at fristene er for knappe og anfører at:

«Fristene på én og to måneder vil i mange tilfelle være for knappe. Dersom mengden av opplysninger eller opplysningenes karakter tilsier det, bør fristene være lenger.»

Miljøverndepartementet slutter seg i hovedsak til utvalgets forslag med hensyn til frister for å gi svar, jf. § 18 fjerde ledd. Det anses ikke å være hensiktsmessig med kortere frister ettersom fristene skal gjelde også for små virksomheter med begrensede ressurser. Virksomheten plikter å utgi informasjonen snarest mulig, som hovedregel i løpet av de første dagene etter at kravet er mottatt, og senest innen en måned. Dersom dette er uforholdsmessig byrdefullt, forlenges fristen til to måneder. Det kan heller ikke ses å være behov for lengre frister enn dette. En forlenget frist på to måneder skulle for alle praktiske formål være tilstrekkelig med tid til å innhente den nødvendige informasjonen.

Utvalgetforeslår at virksomheter som avslår innsynskrav, skal vise til den bestemmelsen som avslaget er begrunnet i (utvalgets forslag til § 10 tredje ledd). Ingen høringsinstanser har kommentert dette forslaget.

Departementet har funnet grunn til å stille noe strengere krav til begrunnelsesplikten enn det som var foreslått av utvalget. Departementet viderefører utvalgets forslag om at virksomheten skal vise til hjemmel for avslaget. I tillegg stilles krav om å opplyse om klageadgang og klagefrist og frist for å kreve nærmere begrunnelse.

Departementet foreslår i tillegg at informasjonssøker skal få rett til å be om en kort begrunnelse, jf. § 18 sjette ledd. Det vil være en fordel med en kort begrunnelse dersom systemet med klage til Klagenemnda for miljøinformasjon skal kunne fungere skikkelig. Uten en slik begrunnelse vil det være vanskeligere å klage og også vanskeligere å ta stilling til klagen. Til en viss grad vil det være opp til den enkelte virksomhet hvor omfattende begrunnelse som skal gis. En begrunnelse vil imidlertid i enkelte tilfeller kunne avverge en klage over avslaget, og således spare virksomheten for arbeid. Bestemmelsen tilsvarer et stykke på vei § 13 femte ledd om rett til å kreve nærmere begrunnelse fra offentlig organ, men kravet til begrunnelsens innhold er mer omfattende for offentlige organer. I kravet om en kort begrunnelse ligger at virksomheter må gjøre rede for hovedbegrunnelsen for ikke å tillate innsyn, men uten at det kreves noen lengre redegjørelse for de vurderingene som ligger bak konklusjonen.

De forandringene som er foreslått, er etter departementets mening nødvendige for at det skal være mulig for informasjonssøker og Klagenemnda å etterprøve at loven overholdes. Det er selvsagt klare grenser for hvor langt man bør trekke likebehandlingen med offentlige organer, men departementet har funnet at det på disse punktene det her er snakk om, er berettiget med en parallellitet. Dette skyldes både at det etter departementets syn ikke dreier seg om omfattende oppgaver som pålegges virksomhetene, og fordi disse reglene trolig vil sikre en bedre etterlevelse av loven i praksis.

Når det gjelder reglene om klage, vises det til kapittel 16.

Til dokumentets forside