Ot.prp. nr. 116 (2001-2002)

Om lov om rett til miljøinformasjon og deltakelse i offentlige beslutningsprosesser av betydning for miljøet (miljøinformasjonsloven)

Til innholdsfortegnelse

5 Rettslige krav til regelverk om miljøinformasjon

5.1 Grunnloven § 110 b

5.1.1 Bakgrunn og oversikt

Med Grunnloven § 110 b som ble vedtatt i 1992, er borgerne gitt rett til en viss miljøkvalitet og til miljøinformasjon. Som overordnet rettskilde stiller den krav til norsk lovgivning og praksis. Ved utarbeidelse av framtidig lovgivning må man derfor vurdere hva Grunnloven krever av et lovverk som skal sikre borgerne rett til miljøinformasjon. Lovgiverne står imidlertid ganske fritt når det gjelder hvordan lovgivningen skal utformes, så lenge den oppfyller de grunnlovsbestemte kravene til lovgivningens innhold. Lovgiver er heller ikke forhindret fra å gå lenger i å lovfeste rettigheter enn det som må anses å følge av Grunnloven § 110 b. Internasjonale forpliktelser kan stille krav til norsk rett som går lenger enn Grunnloven § 110 b, og hva de krever av norsk rett må vurderes på selvstendig grunnlag.

Grunnloven § 110 b lyder:

«Enhver har Ret til et Milieu som sikrer Sundhed og til en Natur hvis Produktionsævne og Mangfold bevares. Naturens Ressourcer skulle disponeres ud fra en langsigtig og alsidig Betragtning, der ivaretager denne Ret ogsaa for Efterslægten.

For at ivaretage deres Ret i Henhold til foregaaende Led, ere Borgerne berettigede til Kundskab om Naturmilieuets Tilstand og om Virkningerne af planlagte og iværksatte Indgreb i Naturen.

Statens Myndigheder give nærmere Bestemmelser til at gjennemføre disse Grundsætninger.»

Som retningslinje for Stortingets lovgivende myndighet vil miljøbestemmelsen generelt innebære at lovgivningen ikke kan se bort fra hensynet til miljøet, og at det må foretas en reell vurdering og prioritering av miljøhensyn i forhold til andre samfunnsmessige hensyn. Grunnloven § 110 b gir et samlet uttrykk for flere anerkjente miljørettslige prinsipper, og første ledd innbefatter prinsippene om rett til en viss miljøkvalitet, plikt til å unngå miljøforringelse og miljøskade, aktsomhetsplikt, grunneierens forvalteransvar og integrering av miljøhensyn i beslutningsprosesser. Også prinsippet om solidaritet med framtidige generasjoner er bygget inn. Annet ledd sikrer informasjonsretten i miljøspørsmål, herunder prinsippet om at miljøkonsekvenser skal utredes. Første ledd gir klart borgerne en rettighet. Formuleringen i annet ledd om informasjonsretten - «ere Borgerne berettigede til» - trekker også i retning av at det dreier seg om rettigheter.

I likhet med andre bestemmelser i Grunnloven har også Grunnloven § 110 b betydning som signal til omverdenen. At miljøhensyn er forankret i forfatningen på samme nivå som hovedreglene om styring av staten Norge, gir signaler både nasjonalt og internasjonalt om hvilken vekt og prioritet miljøhensyn har i det norske samfunnet. Som framhevet av forslagsstillerne ved behandlingen av grunnlovsforslaget i Stortinget (Innst. S. nr. 163 (1991-92)), kan bestemmelsen også være en politisk retningslinje i arbeidet med miljøverntiltak og demme opp for kursendring i miljøets disfavør.

Men Grunnloven § 110 b er mer enn en politisk erklæring eller symbolbestemmelse. Den gir miljøhensyn en solid forankring i landets øverste rettskilde, og som lex superior fungerer den som overordnet rettesnor for all regelgiving og rettsanvendelse. Bestemmelsen er utformet med sikte på at den skal ha rettslig betydning på flere måter. Dette var forslagsstillerne seg særlig bevisst den gang grunnlovsforslaget ble fremmet. Flere tidligere forslag til miljøbestemmelse var nemlig forkastet av Stortinget, enten fordi de var for mye av en ren politisk programerklæring uten rettslig betydning, eller motsatt fordi de la for sterke bindinger på Stortingets lovgivende virksomhet. Paragraf 110 b er derfor omhyggelig formulert slik at den på den ene side har et rettslig substansielt innhold og klar rettslig funksjon både gjennom sin ordlyd og avfatning, og på den annen side slik at den overlater videreutvikling av de prinsippene den målbærer til Stortinget. Siste ledd gir uttrykk for dette - at bestemmelsen fastsetter noen «Grundsætninger» som det er opp til «Statens Myndigheder» å presisere og konkretisere gjennom lovgivning. Ordet «Grundsætninger» gir et signal om at det dreier seg om en kjerne av noe grunnleggende, og om et visst minimumsinnhold som lovgivningen må reflektere.

«Statens Myndigheder» har adresse først og fremst til Stortinget som lovgivende myndighet, men også til andre regelgivere. Ved behandlingen av saken i Stortinget framhevet komiteen at det i dette ligger en plikt for de lovgivende myndighetene til å sørge for at miljøhensyn innarbeides i lovgivningen på alle aktuelle samfunnsområder. Innstillingen fra Stortingets utenrikskomité oppsummerte grunnlovsforslagets rettslige betydning i fire hovedpunkter (Innst. S. nr. 163 (1991-92) side 6). For det første vil Grunnloven § 110 b være en grunnlovfestet retningslinje for Stortingets lovgivende myndighet. Dette gjelder alt lovverk og således utover den direkte miljøvernlovgivningen. For det annet vil den være et vesentlig moment ved tolkningen av det regelverket Stortinget har vedtatt eller gitt hjemmel for. For det tredje vil den legge bånd på forvaltningen ved å være retningsgivende når et forvaltningsorgan utøver myndighet etter fritt skjønn. Endelig vil grunnsetningene i § 110 b kunne gi direkte hjemmel og ellers være de som skal anvendes i spørsmål som lovgiverne ikke har tatt stilling til. Men i den utstrekning Stortinget har gitt slike regler, vil det være disse som er den primære rettskilde og som legges til grunn ved eventuelle saker for domstolene.

5.1.2 Innholdet i Grunnloven § 110 b

Ordlyden i § 110 b er relativt knapp med hensyn til hva retten til miljøinformasjon omfatter og hvem krav om informasjon kan rettes mot. Annet ledd må ses i sammenheng med den overordnede retten til miljø og bærekraftig ressursutnyttelse i første ledd, som retten til miljøinformasjon skal bidra til. Også forarbeidene gir en del klare anvisninger. Rekkevidden av § 110 b annet ledd om miljøinformasjon er ikke kommet på spissen i saker for domstolene. Stortingets ombudsmann for forvaltningen (Sivilombudsmannen) har vurdert § 110 b annet ledd i to saker hvor Naturvernforbundet har krevd innsyn, henholdsvis i Produktregisteret og i skogbruksplaner utarbeidet av skogeiere. Bestemmelsen er også drøftet i flere juridiske arbeider.

5.1.3 Hvilken informasjon gis borgerne rett til?

For det første har enhver krav på informasjon om naturmiljøets tilstand. Dette må omfatte rene fakta om hvordan det står til ute i miljøet, slik som funn av forurensende stoffer i miljøet, antall truede arter, forekomst av bestemte biotoper, og lignende. Det samme må gjelde tilstanden til ulike naturressurser, slik som for eksempel bestander av fisk og vilt eller produktiv skog. Men informasjonen kan ikke være begrenset til rene rådata. Også vurderinger og forklaringer, for eksempel knyttet til overvåkningsdata eller kartlegginger, hører naturlig med. Et bilde på tilstanden i miljøet innbefatter også en beskrivelse av miljøets sårbarhet, og faktorer som kan påvirke utviklingen slik som for eksempel utslipp av farlige kjemikalier fra industri eller produkter, bygging av skogsbilveier eller utsetting av fremmede organismer. Selv om man kanskje her beveger seg noe utover den direkte ordlyden, vil det være lite meningsfylt å beskrive miljøtilstanden uten å si noe om trusselbildet. Bestemmelsen gir altså rett til faktainformasjon og vurderinger om ressursgrunnlaget og miljøet generelt, samt en vurdering av framtidig utvikling med både positive og negative utviklingstrekk.

For det andre framheves borgernes krav på informasjon om virkningen av planlagte og iverksatte inngrep i naturen. I tillegg til å klargjøre at bestemmelsen omfatter påvirkningsfaktorer som nevnt foran, er det viktige her at den gir rett til informasjon om planlagte aktiviteter. Dette viser til prinsippet om at miljøkonsekvenser skal utredes på forhånd. Tilgang til slik informasjon er også en forutsetning for deltakelse i beslutningsprosesser av betydning for miljøet. Foruten iverksettelse av nye tiltak som kan medføre miljøskade, slik som utbygging og lignende, må «Indgreb» også omfatte endringer i allerede iverksatte aktiviteter, som for eksempel mer intensiv utnyttelse av en ressurs eller driftsomlegging som medfører økt forurensning.

Produkter utgjør en vesentlig faktor for miljøpåvirkning, både som kilde til forurensning og som trussel mot ressursgrunnlaget, og er en påvirkningsfaktor som kan medføre forringelse av miljøtilstanden, og som man bør få vite om. På bakgrunn av det som hittil er sagt, synes det lite tvilsomt at allmennheten har krav på informasjon også om miljøvirkninger av produkter. Når det gjelder utslipp av helse- og miljøfarlige kjemikalier til miljøet, er produkter identifisert som den største utfordringen i miljøvernpolitikken. For enkelte stoffers vedkommende kan produkter være en stor utslippskilde, og i noen tilfeller den største gjenværende kilde til forurensende utslipp. For visse produkter er det produksjonsfasen som er mest miljøbelastende, mens andre produkter skader mest ved bruk eller som avfall. Produkter kan forårsake miljøskade på ulike stadier i sin livssyklus, og den informasjon som er miljørelevant, kan variere fra en produktgruppe til en annen.

5.1.4 Hvem kan borgerne rette krav om miljøinformasjon mot?

Et annet spørsmål er hvem som etter Grunnloven er forpliktet til å gi den informasjonen borgerne er berettiget til. Det anses ikke tvilsomt at grunnlovsbestemmelsen både gir rett til miljøinformasjon fra offentlige myndigheter, og fra private. Utenriks- og konstitusjonskomiteen ga klart uttrykk for at bestemmelsen innebærer en rettighet for den enkelte borger både overfor det offentlige og overfor private aktører (Innst. S. nr. 163 (1991 - 92) side 6). Dette har også støtte i hvordan bestemmelsen er utformet. Den gir borgerne en rett til informasjon uten å peke ut noe bestemt pliktsubjekt. Nettopp det at bestemmelsen reservasjonsløst sier at borgerne er berettiget til kunnskap, kan tas til inntekt for at retten må kunne gjøres gjeldende overfor enhver, privat som offentlig rettssubjekt. Det er innvendt at informasjon fra private rettssubjekter kan være spesielt byrdefullt fordi private ikke har samme apparat til eller praksis i å ivareta åpenhet slik som det offentlige. Dette er nok mer et spørsmål om omfanget av informasjonsplikten, for eksempel om det stilles krav til bearbeiding og høyt detaljeringsnivå, og endrer ikke det prinsipielle utgangspunktet om rett til å kreve informasjon hos private.

Når det gjelder fordeling av ansvar mellom ulike private aktører eller mellom offentlig og privat sektor, gir ordlyden ingen løsning. For borgerne vil det viktigste være at man kan søke informasjon og få den. Fordeling av ansvar og oppgaver må derfor avgjøres ut fra hvor informasjonen kan finnes. Det er derfor en viss sammenheng mellom hvilken informasjon som etterspørres og hvem som har ansvar for å gi den til borgerne. Et eksempel er informasjon om produkter på markedet. Utgivelse av detaljert informasjon om bestemte produkter på markedet er en informasjonsoppgave offentlige myndigheter ikke kan oppfylle fullt ut. Produsenter og andre er de eneste som har og kan ha full oversikt over produkter de produserer eller bringer på markedet. Skal retten bli reell, må informasjonen kunne fås hos den som er nærmest til å ha den. En viktig funksjon for lovgivningen blir derfor å fordele plikter og rettigheter mellom ulike aktører på en slik måte at retten til informasjon får reell betydning for allmennheten.

5.1.5 Betydning for begrensninger i informasjonsretten

Når retten til miljøinformasjon er grunnlovfestet, betyr det også at tolkningen av regler som innskrenker retten til miljøinformasjon, kommer i et nytt lys. Det er klart at krav om miljøinformasjon kan måtte vike for tungtveiende kryssende hensyn. Men som en generell rettesnor må man tilstrebe en praksis som ikke beskjærer miljøinformasjonsretten unødig. Sammen med Århuskonvensjonen og EUs regelverk er det skjedd en utvikling i rettstilstanden på dette området også i Norge, se kapittel 14.1 og 14.3.

5.1.6 Samlet om Grunnlovens betydning for lovgivningen

De utgangspunktene Grunnloven gir om rettens innhold kan oppsummeres som følger. Retten til informasjon om miljøets tilstand må anses å omfatte informasjon om tilstanden i miljøet og om faktorer som påvirker miljøet. Generelt må det stilles et overordnet krav om at lovgivningen må være slik at informasjonsretten i praksis får et reelt innhold for borgerne. Dette innebærer også visse begrensninger på tolkning og anvendelse av regler om unntak fra informasjonsretten slik at rettighetene ikke uthules.

Dersom lovgivningen ikke løser spørsmålet, kan Grunnloven § 110 b utgjøre et selvstendig rettsgrunnlag for krav om miljøinformasjon. Spørsmålet om direkte hjemmel var reist i saken om innsyn i Produktregisteret (Sivilombudsmannens årsmelding 1999 side 119 sak 1997-1220). Sivilombudsmannen konkluderte i den saken med at det forelå rettsregler som viste at lovgiver hadde tatt stilling til spørsmål om innsyn og taushetsplikt. Etter gjeldende rett er spørsmålet mest relevant for krav om opplysninger rettet til private, hvor det i dag ikke eksisterer noen rett til å få opplysninger eller innsyn. Det anses lite tvilsomt at Grunnloven § 110 b kan tjene som selvstendig hjemmel for krav også mot private. Men det er usikkert hvor langt dette kan rekke fordi legalitetsprinsippet krever at plikter borgerne pålegges, skal ha klar hjemmel i lov. En rett utledet direkte fra grunnlovsbestemmelsen vil kunne mangle tilstrekkelig klarhet til å oppfylle legalitetsprinsippets krav. En annen sak er at når man utformer ny lovgivning for å oppfylle Grunnlovens krav, er man ikke bundet av de begrensningene i Grunnlovens rekkevidde som følge av at legalitetsprinsippet stiller visse krav til hjemmelsgrunnlaget. Hovedpoenget ved utarbeidelse av ny lovgivning er at Grunnlovens krav til lovgivningens innhold er godt ivaretatt i denne lovgivningen.

Men selv der hvor Grunnloven gir direkte hjemmel, gir det ikke noen tilfredsstillende rettstilstand å basere seg på denne. Krav om innsyn utelukkende basert på Grunnloven kan være vanskelige å få gjennomslag for i praksis, i og med at grunnlovsbestemmelsen i en konkret sammenheng ikke er tilstrekkelig operasjonell. Det ville dessuten overlate argumentasjonsbyrden og initiativet til borgerne. De fleste vil ha en høy terskel for å trekke saken inn for domstolene. Grunnlovsbestemmelsen må derfor operasjonaliseres gjennom mer konkrete rettigheter og plikter for at informasjonsretten skal ha praktisk realitet. Dette er kanskje spesielt viktig for prosessuelle rettigheter, som etter sin art er verktøy for at de underliggende verdiene i lovverket blir realisert. Det stiller krav til at lovgivningen har et rammeverk med et visst minimum av klarhet og forutsigbarhet som er egnet til å ivareta disse underliggende målsettingene og verdiene. Regler som skal sikre rettigheter for allmennheten må også være forståelige og lett tilgjengelige for dem det gjelder. Også de mange vanskelige og mer detaljerte spørsmål og avveininger, som for eksempel om fordeling av ansvar mellom ulike samfunnsaktører, krav til informasjonen, informasjonsrettens grenser, forhold til taushetsplikt mv., må vurderes mer konkret og løses gjennom hensiktsmessige, lovmessige grep.

Grunnlovsbestemmelsen er på ingen måte det eneste rettsgrunnlag av betydning for retten til miljøinformasjon etter gjeldende rett. I forhold til det offentlige vil de generelle reglene i offentlighetsloven og forvaltningsloven også ha betydning for tilgangen til miljøinformasjon. Men få, om noen av de gjeldende reglene, er utformet spesielt med tanke på miljøinformasjon, og det er ikke gjort noen helhetlig vurdering av disse og andre regler som kan være spredt omkring i lovverket. I forhold til private har lovgivningen på noen områder klare mangler. Dersom ny lovgivning ikke i tilstrekkelig grad regulerer dette, vil Grunnloven fortsatt være eneste rettsgrunnlag som borgerne kan vise til med hensyn til å få miljøinformasjon fra private. Det må anses i strid med den forutsetning bestemmelsen selv har lagt til grunn om at dens grunnsetninger må konkretiseres gjennom lovgivningen. I brev til Miljøverndepartementet av 27. juli 1999 om innsynssaken i Produktregisteret, som reiste en rekke vanskelige problemstillinger, konkluderte Sivilombudsmannen med at saken «viser at det er behov for nærmere lovgivning der de nyere reglene i Grunnloven § 110 b og de internasjonale forpliktelser Norge har påtatt seg kommer til uttrykk. Etter min mening bør dette arbeidet prioriteres høyt.»

5.2 Århuskonvensjonen

5.2.1 Oversikt

UN/ECE-konvensjonen om tilgang til miljøinformasjon, allmennhetens deltakelse i beslutningsprosesser og adgang til klage eller domstolsprøving på miljøområdet, ble undertegnet i Århus i juni 1998 og blir derfor omtalt som Århuskonvensjonen (konvensjonen er tatt inn som vedlegg 1 til miljøinformasjonsutvalgets utredning, NOU 2001:2). Førti europeiske stater, blant dem en rekke østeuropeiske stater og tidligere Sovjetrepublikker, har signert. Konvensjonen trådte i kraft etter at 16 stater hadde ratifisert den. Norge har behov for å endre lovgivningen på flere punkter før ratifikasjon kan finne sted. De nye forpliktelsene gjennom Århuskonvensjonen var en av hovedgrunnene til opprettelsen av Miljøinformasjonsutvalget, og det var nødvendig å avvente resultatet av utvalgets arbeid for å få en samlet vurdering av internasjonale forpliktelser og gjeldende rett.

Den overordnede målsettingen med Århuskonvensjonen er i henhold til dens egen formålsartikkel å styrke den rett ethvert menneske har til å leve i et miljø som er forenlig med vedkommendes helse og velbefinnende, jf. artikkel 1. Konvensjonen framhever med dette tilgangen til miljøinformasjon sammen med de andre prosessuelle rettighetene som virkemidler for ivaretakelsen av de mer materielle rettighetene til miljø og helse. For dette formål er enhver part forpliktet til å garantere disse rettighetene. Århuskonvensjonen artikkel 1 og Grunnloven § 110 b har flere fellestrekk.

Som dens fulle navn indikerer, er konvensjonsbestemmelsene bygd opp rundt tre typer rettigheter for allmennheten, og disse utgjør Århuskonvensjonens tre pilarer:

  1. tilgang til informasjon (artiklene 4 og 5),

  2. deltakelse i beslutningsprosesser (artiklene 6, 7 og 8), og

  3. adgang til klage og domstolsprøving på miljøområdet (artikkel 9).

Konvensjonen føyer seg inn i en bred internasjonal trend og er foreløpig det mest omfattende og detaljerte internasjonale instrumentet på dette området. Den angår i første rekke retten til innsyn i det offentliges forvaltningsvirksomhet. ECE-landene har nedlagt et betydelig arbeid for å komme til enighet om felles regler på tvers av de ulike rettssystemene i de landene som blir parter til konvensjonen. Blant annet derfor har man tidvis måttet ty til et høyt generaliseringsnivå. På den annen side er konvensjonen på andre punkter både klar og relativt detaljert. Som ofte vil være tilfelle i internasjonale instrumenter må man legge til grunn konvensjonens ånd og ikke bare dens bokstav. Utviklingen av gode nasjonale regelsett generelt vil gi verdifulle bidrag til forståelse og konkretisering av konvensjonens prinsipper og gi argumenter til den internasjonale debatten om de samme spørsmålene.

Fortalen til konvensjonen er et viktig tolkningsmoment for de rettslig bindende artiklene i konvensjonen. Den framhever blant annet den nære sammenhengen mellom miljøverdier og allmennhetens rett til miljøinformasjon og til å ha innflytelse på beslutninger som berører miljøet, og tilgang på informasjon som en grunnleggende forutsetning for deltakelse. Prinsippet om åpenhet i beslutningsprosesser understrekes, samt at åpenhet og deltakelse vil fremme kvaliteten på beslutninger. Konvensjonen erkjenner den særlige rollen enkeltpersoner, frivillige organisasjoner og privat sektor kan spille, samt verdien av en fullverdig integrering av miljøhensyn i offentlige myndigheters beslutningsprosesser. Konvensjonen understreker også betydningen av at forbrukerne gis tilstrekkelig produktinformasjon, slik at de er i stand til å treffe bevisste miljøvalg, og peker på allmennhetens bekymring ved utsetting av genetisk modifiserte organismer i miljøet. Landene er overbeviste om at konvensjonen vil bidra til å styrke demokratiet i den regionen som omfattes av FNs økonomiske kommisjon for Europa (ECE).

5.2.2 Generelle bestemmelser

Det går fram av artikkel 3, som er en samlebestemmelse for en rekke generelle prinsipper, at Århuskonvensjonen anerkjenner at arbeidet med å sikre borgerne reelle muligheter til å få og bruke miljøinformasjon, er et bredt arbeid. Det framgår tydelig hvilken vekt konvensjonen legger på at borgerne faktisk settes i stand til å ivareta sine rettigheter, blant annet ved den vekt som legges på pedagogikk og forklaring av hvordan man kan gå fram, samt spredning av budskapet. I tillegg til et klart regelverk forpliktes partene til å sette i verk andre former for tiltak, slik som tilrettelegging fra staten og bistand fra offentlige tjenestemenn, opplæring og bevisstgjøring av allmennheten, og støtte til organisasjoner eller grupper som fremmer miljøvern. Formålet er å sikre en klar, åpen og konsekvent ramme for gjennomføring av konvensjonen.

Det slås også klart fast at ingen skal straffes, forfølges eller på noen måte plages på grunn av sitt engasjement, og at rettigheter skal kunne gjøres gjeldende uten diskriminering.

5.2.3 Begrepet miljøinformasjon

Konvensjonen har et bredt nedslagsfelt og legger til grunn en vid definisjon av begrepet miljøinformasjon. Både fakta om selve tilstanden i miljøet, inkludert genetisk modifiserte organismer, påvirkningsfaktorer, menneskers helse og livsvilkår og kulturminner, er definert som miljøinformasjon. En avgrensning ligger i at informasjon om helse og kultur ikke som sådan eller i sin helhet regnes som miljøinformasjon, men må ha en sammenheng med påvirkningfaktorer i miljøet. Det gås nærmere inn på disse elementene i drøftelsen av legaldefinisjonen i lovforslaget i kapittel 8.3.

5.2.4 Tilgang til miljøinformasjon

Bestemmelsen om tilgang til miljøinformasjon i artikkel 4 omhandler primært tilgang til opplysninger fra offentlige myndigheter på forespørsel (passiv informasjonsplikt). Den tilsvarer i all hovedsak reglene i EUs miljøinformasjonsdirektiv (Rådsdirektiv 90/313 EØF) omtalt nedenfor. På enkelte punkter er bestemmelsene noe mer detaljert utformet og de statlige pliktene mer omfattende enn det som følger av direktivet. Dette gjelder blant annet avgrensningen av begrepene «offentlig myndighet» og «miljøinformasjon» og rekkevidden av unntaksreglene. Bestemmelsen inneholder en rekke detaljerte krav til hvordan innsynskrav behandles og avgjøres, bygget rundt følgende prinsipielle utgangspunkter for regler om tilgang:

  • Retten til å få opplysninger gjelder enhver.

  • Krav trenger ikke begrunnes. Retten gjelder uten at en bestemt interesse må påberopes.

  • Forespørsel skal avgjøres hurtig og innen konkrete frister.

  • Hovedregelen er at åpenhet skal tilstrebes. Grunner for avslag skal tolkes på en restriktiv måte idet man tar hensyn til den allmenne interesse i offentliggjøring.

  • Unntak skal ikke gjøres mer omfattende enn det som er nødvendig for å sikre de hensyn som anses legitime for unntak.

  • Unntaksgrunner skal følge nærmere spesifiserte regler. Hensynet til fortrolig informasjon er avslagsgrunn, men informasjon om utslipp som er relevante for vern av miljøet, skal uansett offentliggjøres.

  • Informasjon kan holdes tilbake hvis den øker faren for skade på sårbare miljøverdier, for eksempel informasjon om yngleplasser til sjeldne arter.

5.2.5 Et særlig offentlig ansvar for innsamling, spredning og tilrettelegging

Artikkel 5 pålegger konvensjonsstatene ulike generelle forpliktelser knyttet til det å samle inn og spre miljøinformasjon. I første rekke er disse knyttet til det offentlige, som tillegges et særlig ansvar for å ha, spre og tilrettelegge for informasjonsflyt. Konkret gjelder dette blant annet følgende plikter:

  • plikt for offentlige myndigheter til å ha den miljøinformasjonen som er relevant i forhold til deres funksjoner,

  • plikt til å informere befolkningen ved miljørelaterte kriser,

  • plikt til å informere om hvorledes man finner fram til miljøinformasjon,

  • plikt til å gjøre miljøtilstandsrapporter, lovgivningsdokumenter, internasjonale miljøavtaler, miljøplaner, miljøstrategier og miljøavtaler offentlig tilgjengelige, blant annet gjennom offentlig tilgjengelige elektroniske databaser, og

  • plikt til å oppmuntre andre aktører til å informere om miljøpåvirkningen av sine aktiviteter og produkter.

Forpliktelsene i artikkel 5 retter seg primært til myndighetene og fungerer derfor i mindre grad som rettighetsbestemmelser som direkte kan håndheves av borgerne.

5.2.6 Deltakelse i beslutningsprosesser

Artiklene 6, 7 og 8 inneholder bestemmelser om allmennhetens rett til å delta i offentlige beslutningsprosesser på miljøområdet. Med deltakelse menes muligheten til å påvirke avgjørelsene i enkeltsaker, utformingen av regler, og innholdet i planer, programmer og strategier.

6 stiller en rekke krav for å fremme åpen saksbehandling i enkeltsaker knyttet til visse, positivt angitte aktiviteter. Disse aktivitetene er listet i et eget vedlegg. En prosess som gjør det mulig å øve innflytelse på beslutningen, kjennetegnes blant annet ved:

  • Informasjon om planlagt aktivitet tidlig i beslutningsprosessen.

  • Klar beskjed om hvor og hvordan deltakelse kan skje.

  • Tidsrammer som er slik at de gjør deltakelse mulig.

  • Deltakelse på et tidlig tidspunkt når alternativer fortsatt er åpne.

  • At synspunkter fra allmennheten blir behørig vurdert og tatt hensyn til.

  • At allmennheten uten opphold informeres om resultatet.

Kravene til saksbehandlingen i artiklene 7 og 8 er mindre konkrete og absolutte enn det som følger av artikkel 6.

Artikkel 7 om deltakelse i forbindelse med planer, programmer og strategier vedrørende miljøet, stiller krav om å etablere egnede praktiske og/eller andre ordninger for å sikre allmennhetens deltakelse. Det stilles også tilsvarende generelle kvalitetskrav til prosessen som i artikkel 6, blant annet om rimelige tidsrammer, tidlig deltakelse og om at innspillene skal tas hensyn til.

Artikkel 8 om deltakelse ved utarbeidelsen av generelle, rettslig bindende regler, krever at statene arbeider for å fremme allmennhetens deltakelse under offentlige myndigheters utarbeidelse av generelle, rettslig bindende regler som har vesentlige miljøvirkninger, blant annet ved å offentliggjøre utkast til regler og gi allmennheten mulighet for å komme med kommentarer. I likhet med artiklene 6 og 7 gjennomsyres også denne bestemmelsen av at prosessen må tilrettelegges på måter som sikrer effektiv deltakelse og reell innflytelse på resultatet.

5.2.7 Klage og domstolsprøving

Artikkel 9 gir allmennheten en rett til å benytte seg av klage eller domstolsprøving dersom deres rettigheter etter artikkel 4 (rett til miljøinformasjon fra det offentlige) eller artikkel 6 (deltakelse i offentlige beslutningsprosesser) ikke er respektert. Videre skal det være mulig for allmennheten, gjennom forvaltningsklage eller ved søksmål for domstolene, å bestride handlinger og unnlatelser begått av privatpersoner og offentlige myndigheter som er i strid med bestemmelsene i den nasjonale lovgivningen vedrørende miljø. Gjennomføringen av artikkel 9 er drøftet i kapittel 18.

5.3 EØS-regelverk

5.3.1 Oversikt

Flere direktiver og forordninger inneholder enkeltbestemmelser som har betydning for allmennhetens rett til miljøinformasjon. Mest sentralt og omfattende er Rådsdirektiv 90/313/EØF om fri adgang til miljøinformasjon, heretter miljøinformasjonsdirektivet. Norge er gjennom EØS-avtalen bundet av dette direktivet. I St.prp. nr. 100 (1991-92) ble det lagt til grunn at direktivet var oppfylt i norsk rett. Utvalgets gjennomgang konkluderer med at dette på flere punkter ikke var dekkende.

Århuskonvensjonen er blitt sterkt influert av det første miljøinformasjonsdirektivet. Blant annet fordi Århuskonvensjonen viste seg å gå lenger enn eksisterende EU-regelverk, har EU-kommisjonen lagt fram forslag til et nytt miljøinformasjonsdirektiv (KOM (2000) 42) til erstatning for det nåværende, samt forslag til direktiv som omhandler allmennhetens rett til deltagelse i beslutningsprosesser (KOM (2000) 839). Sistnevnte forslag er et samledirektiv med blant annet en rekke endringer i allerede eksisterende EU-regelverk. Begge disse direktivforslagene er nødvendige for å oppfylle EUs forpliktelser etter Århuskonvensjonens første og annen pilar. Det følger av dette at innholdet i de nevnte direktivene og Århuskonvensjonen i store trekk er det samme, selv om EUs regler av hensyn til rettssystemet i EU må bli mer detaljerte. Det er etter departementets mening fornuftig i denne forbindelse også å ta hensyn til de kommende direktivene slik de foreligger. Det vises for øvrig til at EU-kommisjonen også har under utarbeidelse et forslag til direktiv som blant annet er en implementering av Århuskonvensjonens tredje pilar om tilgang til rettsmidler.

Etter at Miljøinformasjonsutvalget framla sin innstilling, er direktivet om strategiske miljøkonsekvensanalyser (SEA) vedtatt i EU, og dette vil om kort tid bli bindende for Norge gjennom EØS-avtalen. Dette reiser enkelte nye spørsmål som ikke har vært vurdert av utvalget. Etter departementets syn må direktivet vurderes i sammenheng med forslaget til miljøinformasjonslov.

Forholdet mellom direktivene og gjeldende norsk lovgivning behandles nærmere i forbindelse med de temaene hvor de har betydning. Nedenfor gis en kort oversikt over hovedinnholdet i direktivene.

5.3.2 Miljøinformasjonsdirektivet

Miljøinformasjonsdirektivet ble vedtatt i 1990 og er bindende for Norge gjennom EØS-avtalen. Direktivet er tatt inn som vedlegg 2 til miljøinformasjonsutvalgets utredning (NOU 2001:2).

Miljøinformasjonsdirektivet gir alle, uavhengig av nasjonalitet og bosted, en allmenn rett til å få miljøinformasjon som er tilgjengelig hos offentlige myndigheter, jf. artikkel 3.

Begrepet miljøinformasjon dekker etter artikkel 2 bokstav a opplysninger om miljøtilstanden, om virksomheter eller tiltak som er eller kan være til skade for miljøet, og om virksomheter eller tiltak til vern av miljøet. Direktivet definerer miljø som vann, luft, jordbunn, dyre- og planteliv, landområder og naturområder.

Artikkel 3 annet ledd gir hjemmel for å gjøre unntak fra retten til informasjon for å verne visse, særskilt opplistede interesser. En forespørsel om informasjon kan også avvises dersom kravet er åpenbart urimelig, eller dersom det er formulert på en for generell måte eller gjelder uferdige dokumenter eller interne meddelelser, jf. artikkel 3 tredje ledd.

Direktivet setter frister for besvarelse av krav om innsyn og gir rett til å klage på avslag.

Artikkel 7 krever at allmennheten skal få generell informasjon om miljøsituasjonen, for eksempel gjennom regelmessige, statlige miljørapporter.

5.3.3 Forslag til nytt miljøinformasjonsdirektiv

Europakommisjonen la 29. juni 2000 fram et forslag til nytt Europaparlaments- og rådsdirektiv om allmennhetens tilgang til miljøinformasjon. Direktivforslaget er tatt inn som vedlegg 3 til miljøinformasjonsutvalgets utredning (NOU 2001:2). Forslaget er ment å ta høyde for kravene i Århuskonvensjonen artiklene 4 og 5 (konvensjonens første pilar). Ved utformingen av forslaget er det også sett hen til erfaringene med det opprinnelige direktivet, og det er særlig tatt hensyn til å tilpasse direktivet til utviklingen innen informasjonsteknologien. Direktivet går på flere punkter lenger enn det eksisterende direktivet. Det har også bestemmelser som gir mer omfattende plikter enn Århuskonvensjonen. Forslaget innebærer en utvidelse av hvilke organer som skal anses som offentlig myndighet, en videre definisjon av hva som anses som miljøopplysninger, en innstramning av tidsfrister og en innsnevring av de unntak som kan gjøres gjeldende for rettighetene som etableres. Forslaget har også bestemmelser som tar sikte på at medlemslandene skal ha en aktiv informasjonsplikt.

Direktivet skal vedtas av Europaparlamentet og Rådet og er ennå ikke ferdigforhandlet. Utvalget har derfor ikke lagt direktivforslaget til grunn som en absolutt premiss for arbeidet på samme måte som de andre internasjonale regelverkene. Det er imidlertid tatt høyde for de fleste forslagene slik de framkom i kommisjonens forslag. Det er ennå ikke oppnådd enighet om direktivets endelige utforming. Bakgrunnen for dette er blant annet at EU-parlamentet, i motsetning til Rådet, ønsker mer detaljerte regler, og å skjerpe forpliktelsene ytterligere i forhold til Århuskonvensjonen. Forhandlinger har startet, men det er usikkert når vedtakelse vil kunne skje.

5.3.4 Forslag til direktiv om deltakelse i beslutningsprosesser

Kommisjonen la 18. januar 2001 fram forslag til Europaparlaments- og rådsdirektiv som skal sikre offentlig deltakelse i utarbeidelsen av miljørelaterte planer og programmer, i konsekvensutredninger, og i beslutninger om å tillate forurensende virksomhet (KOM (2000) 839). Forslaget skal sikre at EUs lovgivning er i tråd med forpliktelsene som følger av den såkalte andre pilar i Århuskonvensjonen.

Forslaget fastsetter for det første bestemmelser om at allmennheten skal gis rett til å delta i utarbeidelse av planer etter en rekke direktiver på miljøområdet. Deltakelsen skal innebære at informasjon om planlagte planer og programmer gjøres tilgjengelig (for eksempel avfallsplaner), at det gis mulighet til å komme med innspill, og at det framgår i planen/programmet hvordan innspillene er tatt hensyn til.

Videre inneholder forslaget en revisjon av Rådsdirektiv 85/337/EØF om vurdering av miljøkonsekvenser av visse offentlige og private prosjekter (EIA-direktivet) for å sikre allmennhetens mulighet til å få informasjon om og til å delta i miljøutredningene av tiltak som omfattes av direktivet. Direktivet er en del av EØS-avtalen. Blant annet gis en presisering og utvidelse av begrepene «allmennheten» og «den berørte allmennheten». Offentlige myndigheter pålegges plikter for å sikre allmennhetens rett til deltakelse og til informasjon om miljøutredninger. Direktivforslaget regulerer også retten for en nabostat og dets borgere til å delta i beslutningsprosesser knyttet til utbyggingstillatelser, og gir regler om allmennhetens tilgang på rettsmidler for å bestride lovligheten av beslutninger.

Endelig inneholder forslaget presiseringer og tilføyelser til Rådsdirektiv 96/61/EF om integrert forebyggelse og beskyttelse mot forurensning (IPPC-direktivet). Direktivet er en del av EØS-avtalen. Direktivet fastsetter at alle forurensende utslipp til luft, vann og jord fra en og samme virksomhet skal reguleres i en felles tillatelse. Forslag til endringer i direktivet skal sikre allmennhetens mulighet til å få informasjon om og delta i miljøutredningene av tiltak som omfattes av direktivet. Blant annet skal flere typer endringer i utslippstillatelser anses som så vesentlige at de omfattes av reglene om beslutningsdeltakelse, det skal gis en presisering og utvidelse av begrepene «allmennheten» og «den berørte allmennheten», myndighetene skal gjøre informasjon om fattede vedtak tilgjengelig for allmennheten, det skal gis utvidet informasjon til andre land ved grenseoverskridende forurensning, og den berørte allmennhetens tilgang på rettsmidler for å bestride lovligheten av beslutninger skal styrkes.

Forslaget er fremdeles til behandling i Rådet og Europaparlamentet.

5.3.5 Direktivet om miljøkonsekvensutredning av enkelte planer og programmer

Europaparlamentets og Rådets direktiv om miljøkonsekvensutredning av enkelte planer og programmer (2001/42/EF) ble vedtatt i EU 27. juni 2001. Formålet med direktivet er å sikre høy grad av miljøbeskyttelse og å bidra til at miljøkonsekvenser blir integrert i forberedelse og i vedtak av planer og programmer. Frist for å gjennomføre direktivet i nasjonal rett er 21. juli 2004. Direktivet ventes innlemmet i EØS-avtalen i nærmeste framtid.

Direktivet skal legges til grunn ved utarbeiding av nye planer og programmer, og ved revisjon av eksisterende dersom disse kan ha vesentlige miljøkonsekvenser. En plan eller et program omfattes av direktivet dersom planen eller programmet skal utarbeides eller vedtas av offentlige myndigheter, og er pålagt utarbeidet gjennom lov eller administrative bestemmelser.

Det er på det rene at direktivets begrep «planer» rekker lenger enn arealplaner etter plan- og bygningsloven, og et stykke på vei omfatter planer og programmer på overordnet eller strategisk plan innenfor forskjellige politikkområder. Direktivet gjelder planer og programmer innen jordbruk, skogbruk, fiske, energi, industri, transport, avfallshåndtering, vannressursforvaltning, telekommunikasjon, turisme og arealplanlegging dersom disse legger føringer for senere beslutninger om utbygging av tiltakstyper som forekommer på listene i EUs direktiv 85/337/EØF om miljøkonsekvensutredning av enkelttiltak, med endringsdirektiv 97/11/EF, vedlegg I eller II. Direktivet omfatter en rekke utbyggingstiltak, herunder industri- og næringstiltak, infrastrukturutbygging, energitiltak og tiltak innen landbruk og havbruk. Direktivet omfatter også planer og programmer som kan ha grenseoverskridende virkninger. Andre medlemsland gis i den sammenheng rett til å delta i konsekvensutredningsprosessen.

Ifølge direktivet skal ansvarlig myndighet utarbeide utredninger om planens eller programmets konsekvenser for miljøet. Direktivet stiller også krav til innhold i utredningene, til samarbeid med miljøvernmyndighetene, og til medvirkning fra offentligheten. Det stilles krav til offentliggjøring og begrunnelse av vedtak, og til overvåkning av vedtatte planer og programmer. Utredningene skal blant annet omfatte beskrivelse av planen, mulige konsekvenser for miljøet, forslag til avbøtende tiltak, beskrivelse av alternativer og begrunnelse for valg av alternativ, samt en vurdering av hvordan man kan overvåke de faktiske miljøvirkningene av planen. «Miljø» er gitt en vid definisjon og omfatter blant annet biologisk mangfold, befolkningens helse og kulturminner.

Til dokumentets forside