Ot.prp. nr. 12 (2004-2005)

Om lov om endringer i verdipapirhandelloven og enkelte andre lover (gjennomføring av markedsmisbruksdirektivet mv.)

Til innholdsfortegnelse

18 Sikkerhetsstillelse for verdipapirforetak

18.1 Innledning

Verdipapirforetak skal i følge lov om verdipapirhandel av 19. juni 1997 nr. 79 (vphl.) § 8-13 ha en forsikring eller annen sikkerhet som dekker ansvar foretaket kan pådra seg ved utøvelsen av sin virksomhet. Nærmere regler er gitt i forskrift 14. oktober 1996 nr. 983 om sikkerhetsstillelse for verdipapirforetak (forskriften). Den vanlige innretningen etter kravene til sikkerhetsstillelse har vært at verdipapirforetakene har inngått individuelle avtaler med en garantist, som oftest en bank, om at garantisten skal innestå for oppfyllelse av verdipapirforetakets ansvar.

Reglene om sikkerhetsstillelse er gitt bl.a. for å gjennomføre EØS-reglene som svarer til europaparlaments- og rådsdirektiv 97/9/EF om erstatningsordninger for investorer (ICS-direktivet).

EFTAs overvåkningsorgan (EFTA Surveillance Authority (ESA)) reiste spørsmål ved om adgangen etter norsk rett til å begrense sikkerheten oppad til 25 millioner kr (jf. forskriften § 5 første ledd annet punktum) er i samsvar med art. 4 første ledd i ICS-direktivet, jf. åpningsbrev (letter of formal notice) 10. desember 2001 og grunngitt uttalelse (reasoned opinion) 11. april 2003. Forskriften § 5 første ledd annet punktum (25-millionersbegrensningen) ble opphevet med virkning fra 1. januar 2004, jf. endringsforskrift 19. desember 2003 nr. 1644.

Opphevelsen av denne begrensningen nødvendiggjør andre endringer i gjeldende rett. Finansdepartementet ba i brev 23. januar 2004 Kredittilsynet utarbeide et høringsnotat med forslag til endringer i verdipapirhandelloven § 8-13. Kredittilsynet ble bl.a. bedt om å vurdere en kollektiv sikringsordning som kan erstatte dagens ordning med individuelle garantier. Videre ble Kredittilsynet bedt om å utarbeide forslag til endringer i/eventuelt ny forskrift om sikkerhetsstillelse for verdipapirforetak.

18.2 Gjeldende rett

Det følger av vphl. § 8-13 første ledd at verdipapirforetak skal ha en forsikring eller annen sikkerhet som dekker ansvar foretaket kan pådra seg ved utøvelsen av sin virksomhet. Skadelidte kan kreve dekning direkte fra den som har stilt sikkerheten uten først å ha rettet kravet mot foretaket. Sikkerhetsstilleren kan ikke gjøre gjeldende andre innsigelser overfor skadelidte enn de innsigelser verdipapirforetaket selv har i forhold til skadelidte, jf. annet ledd.

Etter tredje ledd er departementet gitt kompetanse til å gi nærmere regler om forsikring eller annen sikkerhet etter bestemmelsen, herunder om sikkerhetens størrelse og dekningsfelt, hvem som skal anses som skadelidt og hvordan verdipapirforetaket og sikkerhetsstilleren skal behandle krav som kreves dekket av sikkerheten.

Etter fjerde ledd kan departementet bestemme i hvilken grad reglene om sikkerhet skal gjelde for kredittinstitusjoner eller utenlandske foretak som yter investeringstjenester i Norge. Videre kan departementet bestemme at enkelte grupper av investorer eller enkelte typer krav ikke behøver å være dekket av sikkerheten.

Bestemmelsen er omtalt bl.a. i Ot.prp. nr. 15 (1995-96) punkt 3.3.6.4.

Det er som nevnt gitt nærmere regler om sikkerhetsordningen i forskrift 14. oktober 1996 nr. 983 om sikkerhetsstillelse for verdipapirforetak (forskriften). Forskriften inneholder bl.a. regler omsikkerhetens form, hva sikkerheten dekker, hvilken sikkerhetsstiller som er ansvarlig, sikkerhetens størrelse, krav til sikkerheten og verdipapirforetaks informasjonsplikt overfor kunder. Etter forskriften skal sikkerheten også dekke virksomhet som norske verdipapirforetak utøver i annen EØS-stat grensekryssende eller gjennom filial og virksomhet som drives gjennom filial utenfor EØS-området.

Det følger av forskriften § 5 første ledd første punktum at sikkerheten skal være på minst 200 000 kr pr. investor pr. skadetilfelle. Forskriften § 5 første ledd ble endret 19. desember 2003 ved at adgangen til å begrense den samlede sikkerhetsstillelsen oppad til 25 millioner kr ble tatt ut av forskriften, jf. ovenfor.

Etter lov 12. juni 1981 nr. 52 om verdipapirfond (verdipapirfondloven) § 2-1 annet ledd kan forvaltningsselskap med tillatelse til å drive verdipapirfondsforvaltning også gis tillatelse til å drive virksomhet som beskrevet i vphl. § 1-2 første ledd nr. 3, dvs. aktiv forvaltning. For forvaltningsselskap med tillatelse til å drive aktiv forvaltning gjelder krav om sikkerhetsstillelse i vphl. § 8-13 med tilhørende forskrift, jf. verdipapirfondloven § 2-1 annet ledd annet punktum.

Det vises for øvrig til Kredittilsynets høringsnotat kapittel 2.

18.3 EØS-rett

Europaparlaments- og rådsdirektiv 97/9/EF om erstatningsordninger for investorer (ICS-direktivet) ble vedtatt 3. mars 1997. Direktivet ble inntatt i EØS-avtalen ved EØS-komiteens beslutning nr. 12/98 av 6. mars 1998 om endring av EØS-avtalen vedlegg IX (Finansielle tjenester). ICS-direktivet ble vedtatt bl.a. for å sikre et harmonisert minstenivå for beskyttelse av investorer i tilfelle et investeringsforetak ikke er i stand til å overholde sine forpliktelser overfor sine investorkunder (fortalen punkt 4). Direktivet kan anses som et komplement til rådets direktiv 93/22/EF om investeringstjenester (investeringstjenestedirektivet). Generelt sett stiller direktivet visse minimumskrav til erstatningsordningen(e), men tillater for øvrig at sikringsordningen i ulike land kan ha ulik utforming.

Ifølge direktivet art. 2 skal det innføres og godkjennes en eller flere erstatningsordinger for investorer. ICS-direktivet art. 2 nr.1 krever at verdipapirforetak som får tillatelse til å drive investeringsvirksomhet, skal være tilsluttet en erstatningsordning. Investeringsvirksomhet defineres i ICS-direktivet art. 1 nr. 2 som enhver investeringstjeneste som definert i art. 1 i ISD-direktivet (direktiv 93/22/EØF) og tjeneste som nevnt i nr. 1 i vedlegget til ISD-direktivet. ISD-direktivet art. 1 nr. 1 jf. vedlegget del A omfatter tilsvarende tjenester som megling, egenhandel, aktiv forvaltning og tjenester i forbindelse med emisjoner (jf. tilsvarende i vphl. § 1-2 første ledd nr. 1- 4). Vedlegget del C nr. 1 omfatter oppbevaring og forvaltning av finansielle instrumenter (jf. tilsvarende i vphl. § 8-1).

Etter ICS-direktivet retter dekningsordningen seg i prinsippet mot alle kategorier investorer, jf. art. 1 nr. 4, hvoretter det med investor skal forstås enhver person som har betrodd midler eller instrumenter til et verdipapirforetak i forbindelse med investeringsvirksomhet. I fortalen nevnes imidlertid at direktivet skal sikre et minstenivå for beskyttelse for små investorer (fortalen punkt 4). Etter direktivet kan visse investorer utelates fra ordningens dekning eller gis et lavere dekningsnivå, jf. art. 4 nr. 2 og vedlegg I. Investorer som kan utelukkes er bl.a. profesjonelle og institusjonelle investorer, staten og andre foretak i samme foretaksgruppe.

Det skal iht. art. 2 gis dekning for krav som skyldes et verdipapirforetaks manglende evne til å betale tilbake midler som investorene har til gode eller eier, og som oppbevares på deres vegne i forbindelse med investeringsvirksomhet. Videre omfattes manglende evne til å levere tilbake instrumenter som tilhører investorene, og som oppbevares, administreres eller forvaltes på deres vegne i forbindelse med investeringsvirksomhet. Investorene har rett til dekning når vedkommende myndigheter har konstatert at et verdipapirforetak ikke er i stand til å overholde sine forpliktelser som skriver seg fra investorenes krav eller når det foreligger en rettslig avgjørelse som innebærer at investorenes mulighet til å framsette krav overfor foretaket innstilles (art. 2.2.) Dekningen skal være på minst 20.000 euro for hver investor (art. 4.1). Det kan opprettholdes eller vedtas bestemmelser som gir større eller mer omfattende dekning (art. 4.3).

Den finansielle og administrative oppbyggingen av erstatningsordningen reguleres ikke direkte i direktivet. I direktivets fortale forutsettes imidlertid at kostnadene ved å finansiere slike ordninger i prinsippet må dekkes av verdipapirforetakene selv, og at ordningers finansieringskapasitet må stå i forhold til deres forpliktelser (fortalen punkt 23).

ICS-direktivet inneholder for øvrig bestemmelser om bl.a. fremgangsmåte (art. 5, 6), underrettelse og informasjon til investorer (art. 9, 10) og om dekning ved filialvirksomhet (art. 7, 11).

18.4 Generelt om Kredittilsynets høringsnotat

Kredittilsynet oversendte ved brev til Finansdepartementet 20. februar 2004 et høringsnotat med forslag til etablering av en kollektiv sikringsordning for verdipapirforetak mv. ved endringer i verdipapirhandelloven § 8-13. Høringsnotatet inneholder bl.a. en oversikt over gjeldende individuelle garantiordning, omtale av organiseringen av sikringsordningene i Sverige og Danmark, Kredittilsynets vurdering av alternative løsninger og et forslag til etablering av en kollektiv sikringsordning for verdipapirforetak i Norge, herunder en gjennomgang av nødvendige lovendringer som følge av forslaget. Kredittilsynets forslag blir nærmere omtalt i punkt 18.6 nedenfor.

Det fremgår av høringsnotatet at den nærmere regulering av en kollektiv sikringsordning forutsettes å skje gjennom forskrift. Kredittilsynet vil senere utarbeide forslag til slik forskrift. Forskriftsforslaget vil bli sendt på høring.

Høringsnotatet følger som utrykt vedlegg til proposisjonen.

18.5 Høringen

Ved brev 3. mars 2004 sendte Finansdepartementet Kredittilsynets høringsnotat på høring. Høringsnotatet ble sendt til følgende instanser:

  • Den norske Advokatforening

  • Finansieringsselskapenes forening

  • Finansnæringens Hovedorganisasjon

  • Forbrukerombudet

  • Handels- og Servicenæringenes Hovedorganisasjon

  • Justis- og politidepartementet

  • Konkurransetilsynet

  • Kredittilsynet

  • Nord Pool ASA

  • Norges Bank

  • Norges Fondsmeglerforbund

  • Norske Finansanalytikeres Forening

  • Norske Finansmegleres Forening

  • Norske Forsikringsmegleres Forening

  • NOS Clearing ASA

  • Nærings- og handelsdepartementet

  • Næringslivets Hovedorganisasjon

  • Oslo Børs

  • Sparebankforeningen i Norge

  • Verdipapirfondenes Forening

  • Verdipapirsentralen

Følgende instanser har gitt merknader til høringsnotatet:

  • Finansnæringens Hovedorganisasjon

  • Justisdepartementet

  • Norges Bank

  • Norges Fondsmeglerforbund

  • Sparebankforeningen

Øvrige instanser har ikke svart eller opplyst at de ikke har merknader.

Høringsuttalelsene følger som utrykt vedlegg til proposisjonen.

18.6 Nærmere om Kredittilsynets forslag

Kredittilsynet har i høringsnotatet kapittel 3 gjort rede for Kredittilsynets vurdering av om ordningen med individuelle garantier kan opprettholdes når adgangen til å sette en øvre begrensning på garantien er fjernet fra forskriften. Etter Kredittilsynets oppfatning er det på grunn av vesentlige usikkerhetsmomenter mht. kostnader og verdipapirforetakenes muligheter for å få etablert garantier, nødvendig å endre dagens ordning. Kredittilsynet uttaler i den forbindelse bl.a.:

«Når beløpsbegrensningen er tatt ut av forskriften, må garantisten på annen måte beregne maksimalansvaret under garantien. En slik beregning vil være nødvendig både for å vite hvilken kredittrisiko finansinstitusjonen har på foretaket og for å kunne fastsette en pris for garantien. Spørsmålet er imidlertid om det finnes et godt nok grunnlag for at garantisten kan foreta en forsvarlig risikovurdering. Når ikke selve garantiansvaret er beløpsbegrenset, annet enn pr. investor pr. skadetilfelle, kunne et alternativ være at finansinstitusjonen stiller krav til foretaket eksempelvis om en grense for hvor mange kunder foretaket skal ha som er dekket under garantien. Overfor investorene vil imidlertid forskriften kreve at sikkerhetsstiller er ansvarlig for minimum kr 200.000 pr. investor pr. skadetilfelle. Garantist og foretak kan ikke inngå en avtale om maksimal begrensning av garantistens ansvar med virkning overfor investor med mindre forskriften gir adgang til det. I Kredittilsynets brev til departementet av 11. juni 2002 er det vist til uttalelser Kredittilsynet tidligere har mottatt fra bransjeorganisasjonene. FNH uttalte bl.a.:

Etter FNHs syn vil det ikke være forenlig med forsvarlig kredittpraksis å stille ubegrensede garantier for norske verdipapirforetak. Garantistillelse uten en øvre begrensning er umulig å risikovurdere på en god måte og blir dermed også svært vanskelig å prise for garantistilleren. En underliggende avtale med det enkelte verdipapirforetak om hvor mange kunder verdipapirforetaket maksimalt skal kunne ha, hvor dekningen er begrenset til kr 200.000 pr. investor pr. skadetilfelle, vil ikke representere noen absolutt begrensning på ansvaret til garantistilleren. Avtalen mellom garantistiller og verdipapirforetak vil ikke være forpliktende for verdipapirforetakets kunder som kan gjøre krav mot garantien.

Norges Fondsmeglerforbund (NMF) uttalte:

Det er en entydig tilbakemelding fra garantistillere at det ikke er mulig å få stilt garanti uten beløpsgrense verken med dagens dekningsområde eller med det samme dekningsområde som EU-garantien.

Videre anfører NMF:

Dersom det ikke er mulig, eller svært vanskelig, å fastsette den faktiske risikoeksponering, vil det være tilnærmet umulig å foreta en forsvarlig kredittvurdering. Interne regler om fullmakter, rapportering av bevilget og faktisk eksponering med videre, vil også forutsette at total kredittramme er fastsatt. ... Dernest vil det bli svært vanskelig å provisjonsberegne slike garantier. Bankene vil måtte anslå den reelle risiko, med tillegg av en betydelig margin, og benytte denne som grunnlag for provisjonen. Dette vil etter all sannsynlighet medføre at verdipapirforetakene får en betydelig forhøyet kostnad. Dessuten ville oppfølgingen av en slik garanti bli omfattende. .... En slik oppfølging vil være kostnadskrevende, og igjen føre til en forhøyet kostnad for verdipapirforetakene. Dersom det ble innført et krav om ubegrenset garanti, ville muligheten for etablering av nye verdipapirforetak bli sterkt redusert. Sannsynligheten for at en bank ville stille en slik garanti for et nytt foretak uten historisk dokumentasjon for gode rutiner og prosedyrer, er meget liten. Videre vil det være grunn til å anta at verdipapirforetak eiet av bank eller annen finansinstitusjon vil få en fordel, idet eierinstitusjonen antagelig kun vil skaffe disse foretakene en slik garanti, mens de frittstående ikke vil kunne påregne dette.

Konklusjon: Kredittilsynet uttalte følgende i brev til departementet datert 11. juni 2002:

Kredittilsynet konstaterer at bransjeorganisasjonene i sine vurderinger konkluderer med at en fjerning av den øvre grensen for samlet erstatningsutbetaling fra sikkerhetsstiller, medfører at det vil bli umulig for norske banker å tilby sikkerhetsstillelse i henhold til verdipapirhandelloven § 8-13. Bransjeorganisasjonene peker spesielt på at garantistillelse uten en øvre begrensning er umulig å risikovurdere på en god måte og blir svært vanskelig å prise. ... I henhold til ovennevnte er det Kredittilsynets oppfatning at på grunn av vesentlige usikkerhetsmomenter mht. kostnader og verdipapirforetakenes muligheter for å få etablert garantier, vil det være nødvendig å endre dagens ordning dersom ESA kommer frem til at den norske ordningen ikke er i samsvar med ICS.

Kredittilsynet legger ovennevnte til grunn også i dette høringsnotatet. Kredittilsynet legger for øvrig til grunn at tilsvarende usikkerhetsmomenter vil kunne gjøre seg gjeldende dersom kravet om sikkerhet søkes gjennomført ved en forsikring.»

I høringsnotatet kapittel 4 er det gjort rede for organiseringen av erstatningsordningen i Sverige og Danmark.

I høringsnotatet kapittel 5 vurderer Kredittilsynet alternative løsninger i forhold til gjeldende individuelle ordning. Kredittilsynet har vurdert muligheten for å opprettholde individuelle garantier, bl.a. ved å innføre en betryggende garanti godkjent av Kredittilsynet som alternativ til begrensing oppad, redusere dekningsområdet, eller kombinere individuelle ordninger med et fond. Etter Kredittilsynets oppfatning er det vanskelig å opprettholde et system med individuelle garantier mellom garantist og foretak, når adgangen til å sette et øvre tak på garantiene er fjernet (høringsnotatet punkt 5.2). Kredittilsynet foreslår å etablere en kollektiv sikringsordning for investorer organisert innenfor én fondsordning (høringsnotatet punkt 5.4).

I høringsnotatet kapittel 6 omtaler Kredittilsynet nærmere forslaget om å etablere en fondsordning og behovet for endringer i regleverket. Kredittilsynet foreslår at ordningen skal hete «Verdipapirforetakenes Sikringsordning». Kredittilsynet mener en bør ta sikte på en viss kapitaloppbygging i et fond, og at medlemmene bør være ansvarlige for fondets finansiering på grunnlag av en beregning av det enkelte medlems forpliktelser overfor fondet. Kredittilsynets forslag omtales nærmere nedenfor.

Rettslig grunnlag

Kredittilsynet foreslår at en kollektiv sikringsordning for verdipapirforetak reguleres i verdipapirhandelloven. Etter Kredittilsynets oppfatning gir gjeldende vphl. § 8-13 ikke tilstrekkelig rettslig grunnlag til å innføre kollektiv sikringsordning. Kredittilsynet har derfor vurdert og foreslått endringer i vphl. § 8-13. Kredittilsynet legger til grunn at nærmere regler om sikringsordningen kan gis i forskrift.

Virkeområde

Kredittilsynet foreslår at verdipapirforetak med konsesjon til investeringstjenestene nevnt i vphl. § 1-2 første ledd nr. 1-4 plikter å være medlem av sikringsordningen. Kredittilsynet uttaler bl.a. (høringsnotatet punkt 6.1.2.1):

«ICS angir hvilken investeringsvirksomhet som krever sikkerhetsstillelse ved en henvisning til definisjonen av investeringstjenester i direktiv 93/22/EØF (Investeringstjenestedirektivet, ISD) og tjenesten nevnt i vedlegget til ISD del C nr. 1. (Oppbevaring og forvaltning av finansielle instrumenter.) Etter ISD er markedsføring av finansielle instrumenter ikke en konsesjonspliktig investeringstjeneste. Et foretak som tilbyr markedsføring av finansielle instrumenter, vil heller ikke være å anse som et verdipapirforetak i relasjon til ISD eller ICS. Følgelig er markedsføring av finansielle instrumenter ikke en investeringstjeneste som krever sikkerhetsstillelse.

Etter ICS er det investeringsforetak (dvs. verdipapirforetak i vphl.) som har plikt til å delta i en sikringsordning. Dette vil i henhold til ICS art 1 nr. 1 omfatte foretak som har tillatelse i samsvar med ISD samt kredittinstitusjoner. Etter ISD kan verdipapirforetak med konsesjon til en eller flere investeringstjenester også gis tillatelse til å tilby de tilknyttede tjenester nevnt i vedlegget del C, herunder oppbevaring og forvaltning av finansielle instrumenter. ISD åpner imidlertid ikke for å gi et foretak tillatelse bare til de tilknyttede tjenester som er nevnt i vedlegget del C. Følgelig kan det legges til grunn at ICS-direktivet ikke krever sikkerhetsstillelse for et foretak som bare tilbyr tilknyttet tjeneste i vedlegget til ISD del C nr. 1. Kredittilsynet legger til grunn at for et foretak som tilbyr markedsføring og samtidig slik virksomhet som er angitt i vphl. § 8-1 første ledd nr. 1, vil det etter ICS ikke være krav om sikkerhetsstillelse for verken markedsføringen eller tilleggstjenesten.

I henhold til ICS art 7 skal en erstatningsordning for investorer også dekke investorer i filialer opprettet i en annen EØS-stat. På samme måte som forskriften § 3 bestemmer at sikkerheten også skal dekke et norsk foretaks virksomhet som utøves grensekryssende i EØS eller ved filial innenfor eller utenfor EØS, bør dette videreføres gjennom forskriftsregulering for en kollektiv ordning.»

Kredittilsynet legger til grunn at det ikke er behov for å presisere nærmere i forslaget at forvaltningsselskap for verdipapirfond med tillatelse til å drive aktiv forvaltning skal være medlemmer av ordningen, jf. verdipapirfondloven § 2-1 annet ledd.

Kredittilsynets forslag innebærer videre at verdipapirforetak organisert innenfor banker plikter å være medlem av sikringsordningen.

Kredittilsynet uttaler bl.a.:

«I dag skal verdipapirforetak som er organisert innenfor en bank, stille sikkerhet på linje med ordinære verdipapirforetak. Krav fra investorer som følge av investeringstjenester i bankens verdipapirforetak, vil være omfattet av sikkerhetsstillelsen for verdipapirforetak. I tillegg skal bankene være tilsluttet en av banksikringsordningene. ICS krever ikke at en kredittinstitusjon skal være tilsluttet to atskilte ordninger dersom en enkelt ordning oppfyller kravene både i direktivet om innskuddsgarantiordning og i direktivet om investorkompensasjon. Sikringsfondene skal sikre ordinære bankinnskudd, herunder visse tilgodehavende, jf. under punkt 5.2.1. Kredittilsynet har ikke vurdert nærmere hvorvidt det, for bankers vedkommende, vil kunne være midler som er dekket av både banksikringsordningen og investorkompensasjonsordningen, men medlemskap i et av sikringsfondene er ikke tilstrekkelig til å oppfylle alle krav i direktivet om investorkompensasjon. Dette innebærer at også verdipapirforetak organisert innenfor banker, må delta i en kollektiv sikringsordning.

Det følger av vphl. § 8-13 fjerde ledd at departementet kan bestemme i hvilken grad reglene om sikkerhet skal gjelde for kredittinstitusjoner. Etter Kredittilsynets oppfatning følger det allerede av første ledd at kredittinstitusjoner skal stille sikkerhet for investeringstjenestevirksomheten. «Verdipapirforetak» i første ledd omfatter også kredittinstitusjon som har tillatelse til å yte investeringstjenester. Det vises til vphl. § 1-3 første ledd og § 7-2 første ledd som definerer hvilke typer foretak som kan tilby investeringstjenester. Bestemmelsen i fjerde ledd skulle i utgangspunktet strengt tatt ikke være nødvendig. Noen særregler for kredittinstitusjoner er heller ikke gitt i forskriften pr. i dag. Kredittilsynet ser imidlertid ikke bort fra at bestemmelsen kan komme til anvendelse under henvisning til at kredittinstitusjoner (banker) også er underlagt banksikringsordningen. Dersom det skulle skje endringer i banksikringsordningen, kunne det være aktuelt å vurdere om kredittinstitusjoner fortsatt skulle være omfattet av sikringsordningen for investeringstjenester.»

Etter gjeldende vphl. § 8-13 fjerde ledd første punktum kan departementet bestemme i hvilken grad reglene om sikkerhet skal gjelde for kredittinstitusjoner. Denne kompetansen er hittil ikke benyttet. Kredittilsynet viser bl.a. til at det på bakgrunn av eventuelle endringer i banksikringsordningen vil kunne være aktuelt å vurdere om kredittinstitusjoner fortsatt skulle være omfattet av sikringsordningen for investeringstjenester. Videre viser Kredittilsynet til ICS-direktivet art. 2, der det fremgår at en kredittinstitusjon kan fritas for kravet om å være tilsluttet erstatningsordningen for investorer, dersom kredittinstitusjonen allerede er fritatt etter særlige regler i direktiv 94/19/EF om innskuddsgarantiordning. Kredittilsynet foreslår på denne bakgrunn å videreføre gjeldende hjemmel i vphl. § 8-13 fjerde ledd til at det i forskrift kan fastsettes særskilte regler for kredittinstitusjoner (jf. lovutkastet § 8-13 fjerde ledd ledd).

Kredittilsynet foreslår å videreføre en forskriftshjemmel til å regulere virkeområdet for sikringsordningen for utenlandske foretak som yter investeringstjenester i Norge, jf. lovutkastet § 8-13 fjerde ledd.

Dekningsområde

Kredittilsynet viser til at dekningsområdet under sikkerheten i dag dels er angitt i vphl. § 8-13 og dels i forskriften § 3. Kredittilsynet mener at dekningsområdet under den nye sikringsordningen bør endres i samsvar med dekningsområdet etter ICS-direktivet. Kredittilsynet uttaler bl.a. (høringsnotatet punkt 6.1.4):

«Kredittilsynet er imidlertid av den oppfatning at det ikke bør opprettholdes et bredt dekningsområde for norske foretak dersom ikke særskilte grunner taler for dette. Det vises i den forbindelse til at det etter Kredittilsynets vurdering ikke er forsvarlig å stille krav om dekning av ethvert kundeansvar under utøvelse av de aktuelle tjenester når ansvaret blir kollektivt gjennom fond. Videre tilsier konkurransemessige betraktninger at man ikke har ordninger som avviker for mye fra tilsvarende ordninger i utlandet.

Kredittilsynet antar på denne bakgrunn at dersom verdipapirforetakenes sikkerhetsstillelse skal organiseres etter en fondsmodell med kollektivt ansvar for medlemmene, kan det ikke lenger opprettholdes en sikringsordning hvoretter investorene er sikret en langt mer omfattende dekning enn etter direktivet. Kredittilsynet vurderer det slik at det bl.a. vil være aktuelt å foreslå at den erstatningsordningen som etableres skal gi sikkerhet for verdipapirforetaks manglende evne pga. den økonomiske situasjonen i foretaket til å betale eller levere tilbake klientmidler og ikke være ansvarlig for å dekke ethvert ansvar under utøvelse av de aktuelle tjenester. Kredittilsynet vil dessuten anta at dekningens størrelse gjøres tilsvarende som i direktivet, dvs. en dekning som tilsvarer 20.000 EURO for hver investor og at «pr. skadetilfelle» ikke videreføres. Investeringstjenestene i verdipapirhandelloven § 1-2 første ledd nr. 1 og nr. 3 vil dekke bl.a. innbetaling ved kjøp og salg av verdipapirer og ved tegning og funksjon som forvalterbank. Vphl. § 1-2 første ledd nr. 2 vil dekke bl.a. forskuddsbetaling fra investor ved kjøp og investors krav på midler etter salg av obligasjoner, hvor et verdipapirforetak er motpart i handelen. I forhold til vphl. § 1-2 første ledd nr. 4 vil visse forhold hos en tilrettelegger på vegne av utsteder kunne være dekket under sikkerheten.

For investorene kan en innsnevring av dekningsområdet i utgangspunktet synes som en ulempe idet for eksempel et verdipapirforetaks manglende vilje til oppgjør ikke lenger skal være omfattet av dekningsområdet, og at bare betrodde klientmidler skal være beskyttet. I praksis antas imidlertid at dette ikke behøver å ha så stor betydning, idet det legges til grunn at et verdipapirforetak allerede etter gjeldende ordning vil bestrebe seg på å besørge utbetaling til skadelidte så langt det er mulig, fremfor å la garantisten utbetale kravet for så å søke regress hos foretaket. Videre vil Kredittilsynet peke på at den omstendighet at det ikke vil være en øvre begrensning på fondets ansvar, annet enn pr. investor, vil måtte regnes som en fordel for investorene idet investor dermed skal være sikret en minimumsdekning uten avkorting.»

Kredittilsynet foreslår at hovedprinsippene for dekningsområdet tas inn i en formålsbestemmelse i loven, som angir at formålet er ved manglende økonomisk evne i et verdipapirforetak å gi dekning for krav knyttet til behandling av klientmidler, jf. lovutkastet § 8-13 første ledd annet punktum, hvilket antas å vise at dekningsområdet blir smalere enn etter gjeldende ordning. Kredittilsynet foreslår at nærmere regler om dekningsområdet fastsettes i forskrift.

Finansiering/oppbygging av kapital i fondet

Kredittilsynet foreslår at hovedprinsippene for finansiering av fondet lovfestes. Kredittilsynet mener det bør fremgå av loven at det er fondets medlemmer som plikter å finansiere fondet. I tillegg bør det fremgå av loven hvilket hovedprinsipp som skal gjelde ved fordelingen av ansvaret for finansieringen, dvs. et proratarisk subsidiært solidarisk ansvar, jf. utkast til § 8-13 første ledd tredje punktum.

Når det gjelder fondets størrelse, vil det etter Kredittilsynets foreløpige vurderinger kunne anses som en betryggende sikringsordning om kapitaloppbyggingen skjer innenfor rammen av et fond i størrelsesorden 20 - 50 millioner kroner med en oppbygging fra tre til fem år. Kredittilsynet i høringsnotatet punkt 5.2.3 bl.a. følgende om dette:

«Når det gjelder hovedtrekkene i utformingen av en sikringsordning for verdipapirforetakene, er det naturlig å ta i betraktning at det i Norge, så vidt Kredittilsynet er kjent med, har vært få tilfeller av utbetalinger under garantiene. Erfaringene mht. sikringsordningene i Danmark og Sverige er tilsvarende. Det vises til pkt. 2.5. Praksis tilsier således ikke at det er nødvendig å etablere et fond av betydelig størrelse dersom en betryggende organisering kan etableres med et mindre fond.»

Kredittilsynet mener at en kollektiv ordning bør ta sikte på en viss kapitaloppbygging i et fond, og at medlemmene bør være ansvarlige for fondets finansiering på grunnlag av en beregning av det enkelte medlems forpliktelser overfor fondet. Kredittilsynet antar at beregningen bør skje i forhold til det enkelte medlems andel av betrodde kundemidler. Finansieringen bør ikke utelukkende baseres på garantier eller på at bidrag innkreves fra medlemmene etter at krav er meldt. En kapitaloppbygging vil medføre at alle foretak vil være med og yte bidrag til finansieringen av fondet, også et foretak som eventuelt senere skulle gå konkurs, og fondet bør dessuten uansett ha en viss kapitalbase. Etter direktivet skal utbetalinger skje så snart som mulig og senest tre måneder etter at kravet er fastslått. Kapitaloppbyggingen bør ha som mål å kunne håndtere mindre og mellomstore saker. Etter Kredittilsynets foreløpige vurderinger vil det kunne anses som en betryggende sikringsordning om kapitaloppbyggingen skjer innenfor rammen av et fond i størrelsesorden 20 - 50 millioner kroner med en oppbygging fra tre til fem år. Årlige innbetalinger fra deltakerne bør beregnes på grunnlag av at fondet, innenfor nevnte tidsramme, skal ha en slik størrelse samt dekke administrasjonskostnader av fondet. Det bør vurderes nærmere om deler av denne kapitaloppbyggingen kan bestå i garantier fra medlemmene. Krav mot sikringsordningen utover det som utgjør fondets kapital, bør kunne håndteres i form av etterutlikning på de enkelte deltakerne. Som nevnt er garantiordningen for forsikringsselskapene organisert ved at styret for garantiordningen kan beslutte innkalling av bidrag fra medlemmene. For øvrig vises til pkt. 6.1.3 nedenfor om fondets størrelse/finansieringen.»

Når det gjelder fordelingen av fondets forpliktelser mellom deltakerne i sikringsordningen, antar Kredittilsynet som hovedprinsipp at det enkelte medlems forpliktelser overfor fondet bør bygge på en beregning av det enkelte medlems andel av det totale ansvaret overfor investorene for betrodde midler etter en egnet fordelingsnøkkel/beregningsmåte (proratarisk ansvar). Kredittilsynet uttaler i høringsnotatet punkt 6.1.3 bl.a. følgende om dette:

«Dernest er spørsmålet hvordan fondets forpliktelser skal fordeles mellom deltakerne. Det vil være nødvendig å foreta en fordeling mht innbetalinger og eventuelt garantistillelser eller tilsagn/inneståelser for å oppnå en viss kapitalisering av fondet. Dersom dette ikke strekker til, mener Kredittilsynet at utbetaling til investorene må baseres på en etterutlikning på fondets medlemmer. I denne forbindelse må det vurderes om fondet skal ha låneordninger for å sikre at erstatningen kan utbetales så snart som mulig. Kredittilsynet antar at det ikke vil være aktuelt å etablere en sikringsordning hvor staten trer inn på garantisiden eller på lånesiden. Det heter da også i fortalen til ICS at:

Dette direktiv kan ikke føre til at medlemsstatene eller deres vedkommende myndigheter blir gjort ansvarlige overfor investorene dersom de har sørget for å få innført og offentlig godkjent én eller flere ordninger for erstatning til eller beskyttelse av investorer på vilkårene fastsatt i dette direktiv.

Som hovedprinsipp antar Kredittilsynet at det enkelte medlems forpliktelser overfor fondet bør bygge på en beregning av det enkelte medlems andel av det totale ansvaret overfor investorene for betrodde midler etter en egnet fordelingsnøkkel/beregningsmåte (proratarisk ansvar). For at fondets totale forpliktelser overfor investorene skal kunne oppfylles, vil medlemmer kunne bli forpliktet utover sin forpliktelse etter fordelingsnøkkelen, slik at det eventuelt kan pålegges varianter av subsidiært solidarisk ansvar.»

Kredittilsynet til grunn at den nærmere regulering kan skje ved forskrift, jf. lovutkastet § 8-13 første ledd fjerde punktum. Kredittilsynet antar bl.a. at det i forskrift eller i vedtekter for fondet kan inntas bestemmelser om håndtering av fondets kapital, oppbevaring av midler og eventuell forvaltning.

Hvem kan skadelidte kreve dekning fra

Kredittilsynet foreslår å oppheve gjeldende vphl. § 8-13 annet ledd første punktum om at skadelidte kan kreve dekning direkte fra den som har stilt sikkerheten uten først å ha rettet kravet mot foretaket nevnte bestemmelse. Bestemmelsen foreslås erstattet med en forskriftshjemmel, jf. utkast til ny § 8-13 annet ledd. Kredittilsynet uttaler i høringsnotatet punkt 6.1.5:

«Dersom dekningsområdet for sikkerheten endres slik at investorer skal sikres en minstedekning når foretakets manglende evne til oppgjør er direkte forbundet med foretakets økonomiske situasjon (for eksempel konkurs), kan ikke dette lenger opprettholdes, idet den manglende betalingsevnen på en eller annen måte må bli konstatert. Kredittilsynet foreslår at annet ledd første punktum oppheves og eventuelt erstattes av en nærmere regulering i forskrift.»

Sikkerhetsstillerens adgang til å gjøre innsigelser gjeldende overfor skadelidte

Kredittilsynet foreslår å videreføre vphl. § 8-13 annet ledd annet punktum. Det foreslås at «sikkerhetsstilleren» endres til «fondet», jf. utkast til § 8-13 nytt tredje ledd.

Nærmere regler om sikringsordningen mv.

Kredittilsynet foreslår enkelte endringer i hjemmelen til å gi forskrifter om fondet mv. som følger av gjeldende vphl. § 8-13 tredje ledd. Kredittilsynet uttaler i høringsnotatet punkt 6.1.5 bl.a.:

«Så lenge verdipapirforetakenes plikt til deltakelse i det foreslåtte sikringsfondet innbefattet finansiering av fondet og hovedprinsippene for dekningsområdet nedfelles uttrykkelig i § 8-13, kan ikke Kredittilsynet se at den nærmere reguleringen av fondet, foretakenes og skadelidtes rettigheter og plikter osv. nødvendigvis må fremgå i § 8-13. Kredittilsynet foreslår at den nærmere reguleringen av Verdipapirforetakenes Sikringsfond reguleres i forskrift slik tilfellet er for dagens garantiordning. Gjeldende forskriftshjemmel inneholder en oppregning av hvilke forhold ved garantiordningen som kan reguleres i forskrift, men er ikke uttømmende. Det vises til ordlyden i bestemmelsen ved bruk av «herunder». Kredittilsynet er av den oppfatning at det fortsatt bør være en oppregning i § 8-13 mht. hva det kan fastsettes bestemmelser om i forskrift. Det er vanskelig og heller ikke ønskelig å gi noen uttømmende oppregning. I tillegg er det naturlig å se hen til at det finnes et direktiv på området som også vil ha betydning i spørsmålet om hva det bør kunne gis forskrift om, og at det er naturlig å tolke forskriftshjemmelen i forhold til det som er formålet med sikkerhetsstillelse. Kredittilsynet foreslår at gjeldende forskriftshjemmel endres noe og vil foreslå følgende ordlyd i annet ledd:

Departementet kan gi nærmere regler om Verdipapirforetakenes Sikringsfond, herunder om fondet og dets virksomhet, hvem som plikter å være medlem i fondet, ansvarets omfang og om rettigheter og plikter for medlemmene og mulige skadelidte.»

Unntatt fra dekning

Kredittilsynet foreslår å videreføre gjeldende vphl. § 8-13 fjerde ledd siste punktum om at departementet kan bestemme at enkelte grupper av investorer eller enkelte typer krav ikke behøver å være dekket av sikkerheten. Kredittilsynet viser til nevnte bestemmelse og uttaler i høringsnotatet punkt 6.1.5:

«Ovennevnte setning gir anvisning på at det kan bestemmes i forskrift om enkelte grupper investorer eller typer krav skal være unntatt fra dekning. Dette er i dag regulert i forskriften

§ 3 tredje og fjerde ledd og er fortsatt aktuelt å regulere i forskrift ved innføring av en kollektiv ordning. Selv om forholdene nok vil anses omfattet av forskriftshjemmelen foreslått over, fordi både grupper investorer og typer krav faller inn under uttrykket «ansvarets omfang» i oppregningen, finner Kredittilsynet allikevel at hjemmelen for forskriftsregulering av nevnte forhold kommer best fram på denne måten.»

Administrasjon av fondet

Kredittilsynet har ikke foretatt noen endelig vurdering av hvor det kan være naturlig å legge administrasjonen av selve fondet. Kredittilsynet uttaler i høringsnotatet punkt 6.2.2:

«I følge ICS-direktivet artikkel 2 skal hver medlemsstat påse at det på dens territorium blir innført og offentlig godkjent én eller flere erstatningsordninger for investorer. Kredittilsynet forstår direktivet slik at norske myndigheter er forpliktet til å påse at det blir innført en norsk ordning, for eksempel ett eller flere norske fond som norske verdipapirforetak skal være medlem av. ICS-direktivet gir ikke nærmere føringer når det gjelder hvem som skal administrere ordningene.

Banksikringsfondene administreres av bransjeorganisasjonene og ledes av hvert sitt styre der Kredittilsynet er medlem.

I Sverige er garantiordningen offentlig organisert og administrert av Insättningsgarantinämnden og i Danmark gjennom et garantifond som er en privat selveiende institusjon.

Kredittilsynet har foreløpig ikke foretatt noen endelig vurdering av hvor det kan være naturlig å legge administrasjonen av selve fondet, om Kredittilsynet skal ha oppgaver knyttet til administreringen av fondet, eller om Kredittilsynet skal ha en kontrollerende funksjon.»

Ikrafttredelse og overgangsregler

Kredittilsynet foreslår at ikrafttredelse og eventuelle overgangsregler fastsettes ved forskrift. Kredittilsynet legger til grunn at de løpende garantiavtalene som verdipapirforetakene har i dag kan sies opp, men at det kan gjelde ulike oppsigelsesfrister. Kredittilsynet antar at dette vil det eventuelt kunne tas hensyn til i overgangsregler. Kredittilsynet kan ikke se at lovendringene for øvrig medfører behov for overgangsregler.

18.7 Høringsinstansenes merknader

Generelt

Norges Fondsmeglerforbund er enig i at det er nødvendig å etablere et kollektivt sikringsfond og at vphl. § 8-13 må endres for å hjemle plikten til deltagelse i et slikt sikringsfond. Forbundet er videre enig i at de nærmere detaljer for sikringsfondets virksomhet og organisering bør inntas i forskrifter.

Finansnæringens Hovedorganisasjon (FNH) legger tilsvarende til grunn, men anser det viktig at det ved utformingen av det nye regelverket tas vare på de beste egenskapene i dagens individuelle ordning, herunder særlig tiltak som kan virke markedsdisiplinerende, bl.a. ansvarsforsikring.

Sparebankforeningen ser også behovet for endring av gjeldende bestemmelser når det gjelder sikkerhetsstillelse for verdipapirforetak

Norges Bank slutter seg til Kredittilsynets forslag til endring av verdipapirhandelloven § 8-13 og uttaler bl.a.:

«Vi vil imidlertid bemerke at det i fortalen til Investor Compensation Scheme, ICS-direktivet, ikke ble ansett nødvendig å harmonisere fremgangsmåtene for finansiering av erstatningsordningen. Det kan derfor vurderes om foretak som omfattes av direktivet, alternativt til medlemskap i sikringsfondet, fortsatt bør ha anledning til individuelt å stille betryggende sikkerhet godkjent av Kredittilsynet.»

Dekningsområde mv.

FNH er positive til at det nå foreslås at fondet bare skal dekke tap på betrodde kundemidler i form av kontante midler og finansielle instrumenter, og ikke dagens «ethvert ansvar under utøvelse av tjenester». FNH viser til at regelverket da kommer på linje med Sverige og Danmark. FNH viser videre til at det kun er ved manglende økonomisk evne hos verdipapirforetaket at fondet blir forpliktet, og uttaler:

«Vi antar at det med dette siktes til konkurs eller konkurslignende situasjoner, jf. EU-direktivet og den løsning som er valgt i svensk og dansk lovgivning. FNH forutsetter at det vil bli gitt nærmere bestemmelser om dette i forskrift. Uansett vil det ikke være nok med et vanlig betalingsmislighold for å utløse ansvar for fondet. Det bør absolutt være slik at en dekning via fondet vil være siste utvei når de individuelle mulighetene er helt uttømt.»

FNH har ingen innvendinger til at fondet ikke kan gjøre andre innsigelser overfor skadelidte enn de innsigelser verdipapirforetaket selv har i forhold til skadelidte, og viser til at dette svarer til gjeldende regelverk.

Når det gjelder hvilke grupper investorer og krav sikringen skal dekke, uttaler FNH:

«Etter forslaget vil det kunne bestemmes at enkelte grupper av investorer eller enkelte typer krav ikke behøver å være dekket av sikkerheten. Dette er for så vidt i samsvar med gjeldende lov, men dagens unntaksmulighet er ennå ikke benyttet. Pr. i dag er det altså ikke noe skille mellom profesjonelle og ikke-profesjonelle kunder. FNH vil gjerne at man gjennom forskrift trekker opp et slikt skille. Bl.a. er det slik at aktiv forvaltning har et stort innslag av profesjonelle og institusjonelle investorer, som neppe har behov for slike investorkompensasjonsordninger. Som kjent arbeides det med å etablere et skille mellom profesjonelle og ikke-profesjonelle investorer innenfor EU, jf. særlig det nye direktivet om markeder for finansielle instrumenter (tidligere ISD). Den sondringen som her trekkes opp, bør også kunne benyttes til å skille mellom ulike kundekategorier i forhold til dekningsområdet for det nye sikringsfondet. Investorbeskyttelsen bør ikke gå lenger enn det forbrukerhensynene tilsier.»

FNH er positive til forslaget om at ansvaret skal være 20 000 euro for hver investor. Dette tilsvarer minimumskravene i EU-direktivet.

Sparebankforeningen er enig i at dekningsomfanget for den nye sikringsfondsordningen ikke i vesentlig grad bør fravike fra EU-direktivets krav, både når det gjelder størrelsen på dekning og hva som skal dekkes. Etter Sparebankforeningens syn bør sikringsfondet først blir belastet etter at det er konstatert at verdipapirforetaket ikke har økonomiske midler til selv å dekke sine forpliktelser. Fondets mulighet til å gi støtte bør være begrenset til å yte støtte til den enkelte investor.

Fondets størrelse

FNH støtter vurderingene fra Kredittilsynet om at det et tilstrekkelig med en relativt beskjeden kapital og tilsvarende beskjedent årlig bidrag fra medlemmene av ordningen.

Sparebankforeningen ser heller ikke behovet for å bygge opp et stort fond. De viser til at skadetilfellene er relativt få og så små at det ikke skulle være nødvendig med store midler. Sparebankforeningen støtter forslaget om at krav mot sikringsordningene utover det som utgjør fondskapital bør kunne håndteres ved etterutligning på de enkelte deltakere.

Norges Fondsmeglerforbund mener det ikke er behov for et fond av den størrelsen som er foreslått i høringsnotatet. Fondsmeglerforbundet mener den største andelen av fondets midler bør bestå av garantier fra medlemmene. Det vises til at risikoen for at fondet må gå til utbetalinger vil være svært liten. Etter Fondsmeglerforbundets oppfatning bør det være tilstrekkelig at fondet har en størrelse på 10 mill kroner, hvorav 25 pst. består av garantier. Videre uttales:

«Dersom fondet må gå til utbetalinger, kan fondet kreve innbetalinger av medlemmer i samsvar med deres garantiansvar og følgelig er det lite behov for kontante midler i fondet. Garantien kan utformes slik at innbetalinger til fondet skjer meget raskt.

Når det gjelder risiko for utbetalinger fra fondet, vil vi vise til at Kredittilsynet opplyser at verdipapirforetak betaler mellom 30 000 til 100 000 kroner for en garanti på 25 millioner kroner, dvs en garantipremie på mellom 0,12 pst og 0,4 pst. Dette premienivået indikerer at garantistene anser risikoen for utbetaling etter garantien som svært liten selv under dagens regelverk hvor garantien hefter for «ethvert ansvar». Når dekningsområdet reduseres til - i praksis - konkurs og underslag av klientmidler, er det åpenbart at risikoen for utbetaling blir langt mindre.

Dersom det skal fastsettes en bestemt størrelse på et garantifond må det selvsagt ses hen til hvilke lovbestemte plikter verdipapirforetak har til beskyttelse av klientmidler, erfaringer med intern kontroll i og ekstern kontroll med verdipapirforetak, størrelse av og utbetalinger fra garantifond i sammenlignbare land samt erfaring med konkurser i Norge.

Det følger av Vphl § 9-1 pkt 3 at verdipapirforetaket skal oppbevare

«finansielle instrumenter og midler tilhørende investorene atskilt fra foretakets egne midler og for øvrig treffer tilfredsstillende tiltak med sikte på å verne investorenes rettigheter og forhindre at verdipapirforetaket benytter investorenes midler for egen regning»

Det norske regelverket fastsetter at verdipapirforetak ikke kan motta innskudd i sin alminnelighet. De fordringer på penger som kundene har på et verdipapirforetak er enten:

  • krav på et salgsproveny etter at verdipapirforetaket har solgt verdipapirer for kunden (også aktiv forvaltning) og/eller

  • innbetaling av forskudd på kjøpesum ved ordre om kjøp av verdipapirer (også aktiv forvaltning) og/eller

  • innbetaling av marginer i forbindelse med sikkerhetsstillelse for derivathandel

Slike midler skal holdes atskilt fra foretakets egne midler og innsettes således på en egen klientkonto. I en eventuell konkurs vil kundene - som eier pengene på klientkontoen - være separatister. Disponering av klientmidler uten kundens samtykke/fullmakt er for øvrig etter norsk rett ulovlig og straffbart.

Det samme prinsippet gjelder for finansielle instrumenter. De befinner seg på konto i VPS gitt at det dreier seg om VPS-registrerte verdipapirer. VPS-konti er i kunders navn og verdipapirforetakene kan ikke disponere over kunders konti med mindre det skjer etter kundens samtykke/fullmakt, for eksempel i forbindelse med salg eller utlån. Det er altså ikke slik at kunden oppbevarer verdipapirer hos verdipapirforetaket, slik tilfellet er i andre land som ikke har tilsvarende VPS-system som i Norge. Utenlandske verdipapirer som verdipapirforetak kjøper for kunder oppbevares ofte i det norske verdipapirforetakets depot i utenlandsk bank, verdipapirsentral eller oppgjørssentral. Verdipapirforetaket skal protokollere i egne oppgaver hvem som eier disse verdipapirer. Dersom verdipapirforetaket går konkurs, vil eierne av verdipapirene etter norsk rett opptre som separatister. (Det kan dog tenkes tilfeller hvor andre lands lover ikke anerkjenner denne separatistretten).

Norske verdipapirforetak opptrer normalt som kommisjonærer og kommisjonslovens § 53 kommer til anvendelse. Bestemmelsen innebærer at verdipapirer som er overlatt tilverdipapirforetaket for salg forblir selgerens eiendom, og vil være gjenstand for indikasjon dersom salget ikke er gjennomført ved konkursåpning. Tilsvarende vil verdipapirer som er innkjøpt for kundens regning og som kunden har betalt, kunne vindiseres.

Foruten de plikter som følger av vphl § 9-1 vises til at verdipapirforetakene er underlagt internkontrollforskriften av 20juni 1997 nr 1057. Det stilles omfattende hav til verdipapirforetak til interne rutiner og intern kontroll med virksomheten. Verdipapirforetakene er dessuten underlagt et meget profesjonelt Kredittilsyn.

Det er mest nærliggende er å sammenligne med ordningene i Danmark og Sverige. I Sverige er det ingen fondsoppbygging. I Danmark er kravet til størrelse på Fondsmæglerafdelingen DEK 10 mill. I Pengeinstituttafdelingen er dessuten DEK 17,66 mill avsatt til dekning av deponerte verdipapirer.

Det har ikke vært utbetalinger under den svenske ordningen. I Danmark har det vært en utbetaling på DKK 11,6 mill i 1999. Fondet vil få tilbakebetalt i dividende 8,1 mill slik at nettoutbetalingen blir DKK 3 mill.

Det kan for øvrig tilføyes at både det svenske og det danske verdipapirmarked er langt større enn det norske.

I Norge har vi i nyere tid hatt en konkurs som ville ledet til utbetaling; nemlig konkursen i NOKA i 1997. Som kjent ble vedkommende eier og leder av verdipapirforetaket dømt til langvarig fengselsstraff for underslag av klientmidler. Det dreide seg i hovedsak om utenlandske verdipapirer i depot i utlandet.

Fra denne konkursen er følgende tall av interesse:

  • Anmeldte krav: 266 mill

  • Godkjente krav: 190 mill

  • Godkjent under daværende meglergaranti: 186 mill

  • 4 fordringshavere på til sammen 155 mill

  • Overskudd på klientkonto (penger)

Dersom det legges til grunn at man i Norge hatt et investorgarantifond i samsvar med EU direktivet, men med høyere dekning pr investor (NOK 200 000 mot 20 000 Euro) ville:

  • 53 kunder ha fått 10,6 mill fra fondet

  • 11 kunder i tillegg muligens fått 2,2 mill fra fondet

Gitt en fordeling ut fra dekkede klientkonti og dekkede transaksjoner ville et verdipapirforetak med 5 pst av antall dekkede beholdninger av klientkonti og

dekkede transaksjoner måtte dekke mellom NOK 0,5 og 0,6 mill

Moe Securities ASA gikk konkurs i mars 2003. Det ble ikke nødvendig med utbetaling under garantien. Etter vår oppfatning bør det være tilstrekkelig at fondet har en størrelse på 10 mill kroner, hvorav 25 pst består av garantier.»

Fordelingsnøkkel

Når det gjelder fordelingsnøkkel, uttaler FNH:

«(....) det er viktig at man legger en god del arbeid i å finne frem til egnede fordelingsnøkler. Det er her i alle fall to vesentlige faktorer som bør tas hensyn til. Et slikt fond må nødvendigvis ha et visst administrativt apparat med tilhørende personalressurser og utstyr. Kostnadene for dette vil i all hovedsak være faste. Det innebærer at denne delen av avgiften i all hovedsk bør være fast og lik pr. foretak uavhengig av størrelse, kundegrunnlag osv. Når det gjelder den avgiften som skal dekke mulige fremtidige tap, bør den ikke bare legge vekt på antall kunder og beløp som skal være sikret, men også den konkrete risikoen i det enkelte foretak etter visse kriterier. Ved større tap vil det måtte foregå en etterutligning av innbetalinger fordelt på alle medlemmene. Hvis årlig avgift harmonerer med risikoen i det enkelte foretak, vil det kunne ha en markedsdisiplinerende effekt ved at man gjennomfører tiltak for å redusere risikoen. Tilsvarende gjelder det vi har omtalt ovenfor om å stille krav om tegning av individuelle forsikringer for det enkelte foretak, slik at fondet i minst mulig grad blir belastet med utgifter som følge av uforsvarlig drift.

De grunnleggende kriteriene for avgiftsgrunnlag og fordelingsnøkler bør fastsettes i forskrift.»

FNH uttaler at det er viktig at den nye fondsordningen for verdipapirforetak ikke utformes slik at midler på bankkonto blir dekket dobbelt. FNH mener dette praktisk kan løses ved at innskutte midler som er dekket opp via banksikringsfondet, holdes utenfor ved beregningen av Verdipapirforetakenes sikringsfonds størrelse. Disse midler bør da heller ikke inngå i beregningsgrunnlaget for avgiftsplikten til det nye fondet.

Sparebankforeningengir uttrykk for tilsvarende synspunkter når det gjelder verdipapirforetak som er organisert innenfor en bank. Foreningen uttaler bl.a.:

«Innskudd i tilknytning til verdipapirvirksomheten vil være sikret gjennom Bankenes Sikringsfond. Det vil således kun være krav fra investor som følge av investeringstjenester i bankenes verdipapirforetak som vil være omfattet av sikkerhetsstillelsen til Verdipapirforetakenes Sikringsfond. Det er derfor rimelig at verdipapirforetak organisert innenfor banker betaler en lavere avgift enn andre verdipapirforetak. Et annet alternativ er at bankene gis mulighet til å dekke risikoen ved investeringstjenester på annen måte, for eksempel ved garantier, slik at bankene slipper å være medlem av Verdipapirforetakenes Sikringsfond. Dette bør vurderes nærmere.»

Justisdepartementet uttaler følgende om fordelingsnøkkel:

«Vi vil bemerke at utgangspunktet bør være at det enkelte verdipapirforetak skal dekke kostnadene ved risiko knyttet til egen virksomhet. Kredittilsynet argumenterer at det er vanskelig for dem som selger garantier å fastsette risikoen og beregne riktig provisjon, og foreslår en kollektiv sikringsordning. Kredittilsynet antar at det enkelte medlems forpliktelser overfor fondet bør bygge på en beregning av det enkelte medlems andel av det totale ansvaret overfor investorene for betrodde midler etter en egnet fordelingsnøkkel/beregningsmåte (proratisk ansvar). Justisdepartementet foreslår at en slik fordelingsnøkkel om mulig, bør ta hensyn til ulik risiko i de respektive verdipapirforetak for å bidra til at kostnadene ved risikoen internaliseres i det enkelte foretak. En måte å gjøre dette på, kan være å la forholdet mellom foretakets ansvar og egenkapital inngå i beregningsnøkkelen på en egnet måte.»

Administrasjon av fondet

Sparebankforeningen uttaler:

«Det synes etter vår oppfatning lite hensiktsmessig at det bygges opp en egen administrasjon rundt Verdipapirforetakenes Sikringsfond. Vi foreslår derfor at Kredittilsynet vurderer den svenske organiseringen som innebærer at sekretariatet for Bankenes Sikringsfond også er sekretariatet for verdipapirforetakene. En nær tilknytning mellom Verdipapirforetakenes Sikringsfond og Bankenes Sikringsfond er vanlig i svært mange europeiske land. Blant annet er det foreslått at Europeisk Forum for banksikringsfond åpner for assosiert medlemskap for verdipapirforetakenes sikringsfondsordninger.»

Norges Fondsmeglerforbund mener at fondet bør organiseres som en næringsdrivende stiftelse som kan administreres av en bransjeorganisasjon. Fondsmeglerforbundet tilbyr å påta seg oppgaven. Fondsmeglerforbundet uttaler:

«Norges Fondsmeglerforbund mener at fondet bør organiseres som en næringsdrivende stiftelse etter lov av 15. juni 2001 nr 59 dog slik at departementet kan bestemme at visse av stiftelseslovens bestemmelser ikke skal gjelde, herunder bestemmelsene om omdanning av stiftelser. Det bør fastsettes bestemmelser i forskriftene knyttet til vphl § 8-13 om at fondet og fondets vedtekter skal være godkjent av departementet (Kredittilsynet). Videre bør det fastsettes krav til hva fondets vedtekter skal inneholde for eksempel bestemmelser om fondets organisering, vilkår for medlemskap, tap av medlemskap og prinsipper for fordeling av avgifter og garantier. Videre bør det fastsettes bestemmelser som gir fondet rett til å kan granske medlemmenes regnskaper og revisjonsforhold samt vurdere deres forvaltning. I den sammenheng må fondet kunne kreve at et medlem legger frem dokumenter mv og andre opplysninger som fondet anser nødvendig.

Kredittilsynet tar ikke stilling til hvem som bør administrere fondet. Det følger av EU direktivet at det ikke er noe til hinder for at bransjeorganisasjoner administrerer fondet. I Norge er det også en tradisjon for dette, jfr banksikringsfondet.

Norges Fondsmeglerforbund mener at den daglige drift bør kunne administreres av en bransjeorganisasjon og vil tilby oss å påta oss denne oppgaven. Vi mener å besitte den nødvendige kompetansen og har - eller vil kunne skaffe - de ressurser som kreves for en forsvarlig og kostnadseffektiv drift av fondet. Vi er selvsagt inneforstått med at fondet må være underlagt offentlig tilsyn og at Kredittilsynet må spille en aktiv rolle for eksempel gjennom styrerepresentasjon. Vi antar at administrasjon blir et tema i det videre arbeid med rettsgrunnlaget for fondets organisering og virksomhet, og vil kunne komme tilbake med et konkret forslag til hvorledes vi kunne tenke oss å utføre administrasjonen.»

FNH avventer å kommentere hvem som skal administrere fondet inntil utkast til forskrifter foreligger.

Lovteknisk løsning

De fleste høringsinstanser synes å støtte forslaget om at hovedprinsipper for sikringsordningen lovfestes ved endringer i vhpl. § 8-13, og at det gis nærmere regler i forskrift.

Norges Fondsmeglerforbund mener lovbestemmelsen bør utformes slik at den blir mer lik innholdet i ICS-direktivet artikkel 2 og 4.

18.8 Departementets vurdering

Departementet slutter seg til Kredittilsynets forslag om å omlegge gjeldende individuelle sikringsordning for verdipapirforetak til en kollektiv sikringsordning. Det vises til Kredittilsynets begrunnelse som departementet slutter seg til. Det vises særlig til at den eksisterende ordning bygger på individuelle garantier. Slike garantier forutsetter at det fastsettes et «tak» på garantiens størrelse, i motsatt fall vil det neppe være mulig å skaffe forsikring i markedet. ESA har lagt til grunn at et slikt tak ikke er i samsvar med våre EØS-forpliktelser. Departementet er i og for seg enige i dette, og på den bakgrunn ble muligheten til å fastsette et øvre tak på garantien opphevet med virkning fra 1. januar 2004. Denne endringen nødvendiggjør en bred gjennomgang av det eksisterende garantibaserte sikringssystemet. Det er en slik gjennomgang Kredittilsynet foretar i sitt høringsnotat og det konkluderes der med at det bør foretas grunnleggende endringer i gjeldende ordning.

Departementet viser til at Kredittilsynets forslag bygger på de retningslinjer som ble fastsatt i Finansdepartementets brev til Kredittilsynet 23. januar 2004, hvor en bl.a. uttalte følgende:

«Etter departementets oppfatning bør det vurderes å innføre en kollektiv sikringsordning, som kan erstatte dagens individuelle ordning. Det legges til grunn at etablering av ett fond/en garanti vil gi den mest oversiktlige ordning, både for investorer, foretak og myndigheter. Videre vil en slik løsning sikre at alle foretakene er deltakere i ordningen under like vilkår. Det bør derfor fastsettes en plikt for alle verdipapirforetak og verdipapirfond som driver aktiv forvaltning til å være medlemmer av ordningen, og til å delta i finansieringen av ordningen. Etter vårt syn vil det ikke være aktuelt å etablere en sikringsordning hvor staten trer inn på garantisiden eller på lånesiden. Etter en foreløpig vurdering synes det mest hensiktsmessig å regulere en slik sikringsordning i eller med hjemmel i verdipapirhandelloven. En omlegging av sikringsordningen vil nødvendiggjøre endringer i verdipapirhandelloven § 8-13. Nærmere regler bør fastsettes i forskrift, jf. tilsvarende system etter gjeldende rett. Det synes naturlig at administrasjonsoppgaver knyttet til ordningen legges til Kredittilsynet.»

Ut i fra de alternative løsninger som skissert av Kredittilsynet, finner departementet det mest hensiktsmessig å foreslå etablering av ett sikringsfond; «Verdipapirforetakenes sikringsfond».

Departementet slutter seg til forslaget om å lovfeste hovedprinsipper for sikringsordningen gjennom endringer i vphl. § 8-13, samt å gi nærmere regler i forskrift. Det foreslås derfor hjemler til å gi slike forskrifter. Høringsinstansene har gitt flere merknader til de forestående endringer i forskriften/eventuelt nye forskriften. Utkast til forskrift vil sendes på høring som en egen sak. Departementet vil derfor i utgangspunktet ikke kommentere uttalelser knyttet til den forestående fastsettelsen av forskriften.

Departementet slutter seg til forslaget om at norske verdipapirforetak med konsesjon til investeringstjenestene nevnt i vphl. § 1-2 første ledd nr. 1-4 om megling, egenhandel, aktiv forvaltning og tjenester i forbindelse med emisjoner være medlem av sikringsordningen. I tillegg bør foretak som yter oppbevaring og forvaltning av finansielle instrumenter som tilknyttet tjeneste (til en konsesjonspliktig tjeneste) være medlem av ordningen. Dette omfatter kredittinstitusjoner med tillatelse til å drive investeringstjenester og forvaltningsselskap for verdipapirfond med tillatelse til å drive aktiv forvaltning. Forslaget innebærer at verdipapirforetak organisert innenfor banker må være medlem av sikringsordningen.

Det legges til grunn at sikringsordningens virkeområde for filialer av verdipapirforetak og kredittinstitusjoner med hjemstat i EØS-området og eventuelt for filialer med hjemstat utenfor EØS, vil vurderes nærmere i forbindelse med forskriftsarbeidet, jf. lovforslaget § 8-13 femte ledd.

Etter ICS-direktivet er det adgang til å frita en kredittinstitusjon fra sikringsordningen, dersom kredittinstitusjonen allerede er fritatt etter særlige regler i direktiv 94/19/EF om innskuddsgarantiordning. Departementet antar i likhet med Kredittilsynet at det pga omleggingen av banksikringsordningen vil kunne bli behov for å vurdere nærmere om denne sikringsordningen skal gjelde for kredittinstitusjoner. Departementet slutter seg på denne bakgrunn til forslaget om å videreføre hjemmel til at det i forskrift kan gis særlige regler for kredittinstitusjoner, jf. lovforslaget § 8-13 sjette ledd.

Når det gjelder utenlandske foretak, slutter departementet seg til Kredittilsynet forslag om å videreføre en forskriftshjemmel til å regulere virkeområdet for sikringsordningen for utenlandske foretak som yter investeringstjenester i Norge, jf. lovforslaget § 8-13 sjette ledd.

Departementet er enig i Kredittilsynets forslag om å lovfeste fondets formål, jf. lovforslaget § 8-13 annet ledd. Departementet er også enig i Kredittilsynets vurdering av at dekningsområdet etter sikringsordningen bør legges på linje med direktivet. Dette vil medføre at dekningsområdet reduseres i forhold til gjeldende sikringsordning. Departementet slutter seg til Kredittilsynets vurdering av at fondets ansvar bør knyttes til verdipapirforetakenes insolvenssituasjon. Dekningsområdet vil rette seg mot foretakenes manglende økonomiske evne til å oppfylle sine forpliktelser etter hvert som de forfaller. Dette vil for eksempel omfatte tilfelle hvor et verdipapirforetak går konkurs. Departementet slutter seg til forslaget om at fondets formål er å gi dekning for krav som skyldes medlemmenes behandling av kunders midler og finansielle instrumenter, ved manglende økonomisk evne hos medlemmene. Departementet slutter seg videre til forslaget om at ansvaret skal være begrenset oppad til 20 000 euro for hver investor, som er på linje med kravet etter direktivet. I overensstemmelse med Kredittilsynets forslag legges til grunn at det kan gis nærmere regler om ovennevnte i forskrift, jf. lovforslaget § 8-13 femte ledd.

Departementet legger til grunn at det fastsettes nærmere regler om fondets organisering, styre, vedtekter etc. bli fastsatt forskrift, jf. lovforslaget § 8-13 femte ledd

Departementet slutter seg til Kredittilsynets forslag om å lovfeste at fondets medlemmer plikter å finansiere fondet, samt at hovedprinsippet for fordelingen av ansvaret for finansieringen er proratarisk, subsidiært solidarisk ansvar, jf. lovforslaget til § 8-13 tredje ledd. Forslaget medfører bl.a. at dersom det fremmes et større krav mot fondet enn hva fondets kapital utgjør, vil fondets medlemmer være ansvarlig for å dekke det overskytende etter en prinsipalt proratarisk, subsidiært solidarisk modell.

Når det gjelder fondets størrelse og kapitaloppbygging, foreslår Kredittilsynet at kapitaloppbyggingen skjer innenfor rammen av et fond i størrelsesorden 20 - 50 millioner kroner med en oppbygging i en periode på fra tre til fem år. Flere høringsinstanser mener det ikke er behov for å bygge opp et stort fond, under henvisning til at skadetilfellene har vært relativt få og av liten beløpsmessig størrelse. Etter departementets oppfatning bør nærmere regler om finansiering av forpliktelsene og fordeling av ansvar, herunder om bl.a. kapitaloppbygging, kriterier for avgiftsgrunnlag og fordelingsnøkler, vurderes i forbindelse med det forestående forskriftsarbeidet. I tillegg bør det vurderes å fastsette krav til garantier utover minstekravet til egenkapital i fondet.

Departementet slutter seg videre til forslaget om å videreføre bestemmelsen om at fondet ikke kan gjøre gjeldende andre innsigelser overfor skadelidte enn de innsigelser verdipapirforetaket selv har i forhold til skadelidte, jf. lovforslaget § 8-13 fjerde ledd. Departementet slutter seg også til forslaget om å videreføre adgangen til å bestemme at enkelte grupper av investorer eller enkelte typer krav ikke behøver å være dekket av fondet, jf. lovforslaget § 8-13 sjette ledd annet punktum.

Kredittilsynet har ikke tatt stilling til hvilket organ som skal administrere fondet. Høringsinstansene har relativt ulikt syn på dette spørsmålet. Sparebankforeningen har pekt på at det er lite hensiktsmessig at det bygges opp en egen administrasjon rundt Verdipapirforetakenes sikringsfond, og har foreslått at sekretariatet for Bankenes Sikringsfond også er sekretariatet for verdipapirforetakene. Norges Fondsmeglerforbund mener fondet bør organiseres som en næringsdrivende stiftelse, og foreslår at Fondsmeglerforbundet kan påta seg ansvaret for administrasjonen. Etter departementets oppfatning er det behov for å vurdere administreringen av fondet nærmere. Det legges til grunn at disse spørsmålene vil kunne vurderes i tilknytning til det forestående forskriftsarbeidet.

Departementet slutter seg til Kredittilsynets forslag om at eventuelle overgangsregler kan fastsettes i forskrift, jf. lovforslaget del VI. Lovendringen foreslås å tre i kraft fra den tid Kongen bestemmer, jf. lovforslaget del VI.

Til dokumentets forside