20 Regulering av handel i børsnoterte aksjer mv. for ansatte i Kredittilsynet

20.1 Bakgrunn for lovforslaget

Lov 7. desember 1956 nr. 1 om tilsynet for kredittinstitusjoner, forsikringsselskaper og verdipapirhandel m.v. (kredittilsynsloven) har ingen generell regulering av adgangen for ansatte i Kredittilsynet til å kjøpe og selge børsnoterte aksjer eller andre børsnoterte verdipapirer. Etter lovens § 7 fjerde ledd kan imidlertid styremedlemmer eller ansatte i Kredittilsynet som utgangspunkt ikke eie aksjer i eller andeler utstedt av institusjoner som er under tilsyn. Av § 7 tredje ledd tredje punktum, følger at tilsynets direktører og styremedlemmer - etter nærmere regler gitt av Kongen - skal gi opplysninger om egen handel i finansielle instrumenter. Det er ikke gitt forskrift om dette, men rapporteringsplikt om egne transaksjoner følger av Kredittilsynets Etiske regler og retningslinjer.

De senere år har det bl.a. blitt vedtatt ny lov om verdipapirhandel i 1997, samt nye regler om egenhandel i verdipapirer for ansatte i meglerforetak fra 1999 og skjerpede regler mot ulovlig innsidehandel fra 2001. Samtidig har Kredittilsynets ansvar og oppgaver med overvåkning av atferd i verdipapirmarkedet blitt utvidet og intensivert. Samlet sett gir dette økt flyt i Kredittilsynet av fortrolig informasjon som kan være av betydning for markedskursen til børsnoterte verdipapirer.

Et nytt og sentralt forhold er at nylig vedtatte og kommende forordninger og direktiver i EU vil kunne medføre nye oppgaver for Kredittilsynet knyttet til børsnoterte foretak. Dette gjelder blant annet oppgaver med kontroll av børsnoterte selskapers regnskapsavleggelse (IAS), som er foreslått lagt til Kredittilsynet, jf. Ot.prp. nr. 89 (2003-2004) om lov om endringer i lov 17. juli 1998 nr. 56 om årsregnskap m.v. (regnskapsloven) - gjennomføring av EØS-regler etter forordning (EF) nr. 1606/2002 om anvendelse av internasjonale regnskapsstandarder m.m. Dersom forslaget blir vedtatt, vil dette kunne gi en betydelig økning i tilgangen til fortrolig informasjon om børsnoterte foretak.

Videre har det vært en økende oppmerksomhet mot gode etiske standarder og atferd i institusjonene under tilsyn og i finansmarkedene. Dette vil også reflekteres i de krav som stilles til Kredittilsynet. Kredittilsynet har et grunnleggende behov for en høy grad av allmenn tillit - i samfunnet generelt og hos de institusjoner Kredittilsynet er satt til å føre tilsyn med. Slik tillit, og høy integritet hos de ansatte, er avgjørende for Kredittilsynets gjennomslagskraft i markedet og for en god forvaltning av de oppgaver som skal utføres. Det er derfor vesentlig at det ikke skapes tvil om de ansattes integritet, habilitet og etiske standard, ved mistanker om at fortrolig informasjon kan ha blitt misbrukt ved handel i børsnoterte aksjer, og andre egenkapitalinstrumenter, herunder (noterte eller unoterte) derivater til slike (senere omtalt som «børsnoterte aksjer o.l.») eller at avgjørelser som treffes kan være påvirket av ansattes aksjeeie i berørte selskaper mv. På denne bakgrunn fremmet Kredittilsynet i brev 7. oktober 2003 et forslag om at det innføres en forskriftshjemmel til å innføre forbud mot handel i børsnoterte aksjer og lignende for Kredittilsynets ansatte.

20.2 Gjeldende rett

I følge kredittilsynsloven § 7 fjerde ledd er det forbudt for ansatte og styremedlemmer i Kredittilsynet å eie aksjer i eller andeler utstedt av institusjoner som er under tilsyn. Det samme gjelder for styrets varamedlemmer, observatører og observatørers stedfortredere, jf. kredittilsynsloven § 7 siste ledd. Institusjoner som er under tilsyn av Kredittilsynet er blant annet banker, forsikringsselskaper og finansieringsforetak, jf. kredittilsynsloven § 1.

Kredittilsynsloven har i dag ingen regulering av nærståendes verdipapirtransaksjoner, heller ikke i forhold til handel i aksjer og andre verdipapirer utstedt av institusjoner under tilsyn.

20.3 Forslaget

I vedlegg til Kredittilsynets brev 7. oktober 2003 foreslås et nytt femte ledd i kredittilsynsloven § 7:

«Kongen kan i forskrift fastsette forbud mot eller andre begrensninger i adgangen for tilsynets tjenestemenn til å erverve eller avhende aksjer eller andre egenkapitalinstrumenter notert på norsk børs eller autorisert markedsplass, eller derivater eller andre rettigheter til slike. Bestemmelsene kan også gjelde handler i fremmed navn og regning. Det kan også gis bestemmelser om ansattes plikt til rapportering av transaksjoner i finansielle instrumenter til Kredittilsynet eller departementet, herunder om erverv og avhendelser hos personlige nærstående som nevnt i aksjeloven § 1-5 annet ledd. Rapporteringsplikt knyttet til personlige nærstående kan også omfatte finansielle instrumenter utstedt av institusjoner under tilsyn, eller derivater til slike.»

I brev 7. oktober 2003 gjør Kredittilsynet rede for forslaget, og uttaler blant annet:

«Kredittilsynet foreslår at det fremmes lovendringsforslag om en forskriftshjemmel i kredittilsynsloven for fastsettelse av et forbud for Kredittilsynets ansatte mot visse typer verdipapirhandel. Forbudet foreslås å gjelde handel i - erverv og avhendelse av - aksjer og andre egenkapitalinstrumenter som er notert på norsk børs eller autorisert markedsplass som er under tilsyn fra Kredittilsynet. Forbudet bør også gjelde derivater eller andre rettigheter til slike aksjer/egenkapitalinstrumenter. Det foreslås ikke noe tilsvarende forbud for den ansattes nærstående, men at det gis hjemmel til forskrifter om plikt for den ansatte til å rapportere nærståendes transaksjoner i slike verdipapirer, samt i verdipapirer utstedt av institusjoner under tilsyn.

Det foreslås ikke noe generelt forbud mot selve det å eie børsnoterte aksjer o.l. Et handleforbud skal hindre de aktive transaksjoner og vil altså ikke være til hinder for at ansatte er eller blir eier av slike verdipapirer ved arv, gave o.l., ved nyansettelser eller ved ikraftsettelse av et nytt handleforbud. I denne sammenheng forutsettes at forskriften vil inneholde nærmere bestemmelser om dispensasjon fra handleforbudet, slik at ansatte etter visse rutiner for eksempel kan selge slike aksjer i forbindelse med generelle oppkjøpstilbud, for å finansiere boligkjøp osv. Habilitetsproblemer knyttet til slikt eierskap hos ansatte forutsettes håndtert ved de alminnelige habilitetsbestemmelser og Kredittilsynets Etiske regler og retningslinjer. For visse typer stillinger - særlig knyttet til håndhevelsen av regelverk for adferd i børsmarkedet og til eventuell prospekt- og regnskapskontroll overfor børsnoterte selskaper - er det likevel sterke grunner som taler for et forbud også mot å eie børsnoterte aksjer mv. av noen betydning. Det kan her lettere oppstå interessekonflikter i forholdet mellom den ansattes eierposisjon og avgjørelser knyttet til et børsnotert foretak. Slike forbud forutsettes vurdert og avklart på individuell basis med grunnlag i de Etiske regler og retningslinjer og den enkeltes ansettelsesavtale.

Forslaget er i korte trekk basert på at det i Kredittilsynet har vært økende tilgang til fortrolig og kurssensitiv informasjon om børsnoterte selskaper (utover institusjoner under tilsyn). Dette er særlig knyttet til arbeidet med håndhevelse av adferdsreglene i verdipapirmarkedet, tilsyn med børsen mv., men slik informasjon kommer også inn som kundeopplysninger ved tilsyn med bankene, samt med de børsnoterte foretakenes revisorer og ved innsyn i verdipapirforetakenes virksomhet og handelsportefølje. Vesentlig er ellers at Kredittilsynet ventelig vil få nye oppgaver knyttet til de børsnoterte selskapenes regnskapsavleggelse, prospektutgivelser osv. Dette er ansvarsområder som i betydelig grad vil kunne øke omfanget av fortrolig og kursrelevant informasjon om børsnoterte foretak i Kredittilsynet. Hvor omfattende disse oppgavene vil bli, og når de kommer, er imidlertid ikke avklart.

Det bærende hensyn bak en regulering av de ansattes handel i børsnoterte aksjer o.l. er Kredittilsynets grunnleggende behov for en høy grad av allmenn tillit - i samfunnet generelt og hos de institusjoner Kredittilsynet er satt til å føre tilsyn med. Slik tillit, og høy integritet hos de ansatte, er avgjørende for Kredittilsynets gjennomslagskraft i markedet og for en god forvaltning av de oppgaver som skal utføres. Det er derfor vesentlig at det ikke skapes tvil om de ansattes integritet, habilitet og etiske standard, ved mistanker om at fortrolig informasjon kan ha blitt misbruk ved handel i børsnoterte aksjer o.l., eller at avgjørelser som treffes kan være påvirket av ansattes aksjeeie i berørte selskaper mv. Det kreves her et nivå for adferden som er klart utover det som er grensene for det formelt straffbare etter lovgivningen generelt.

Som en offentlig institusjon som er satt til å ha tilsyn og kontroll med at andre etterlever lover og regelverk, og at aktørene i finansnæringen etterlever standarder om god forretningsskikk, må Kredittilsynet selv forvente og akseptere krav om høy standard og integritet. Selv om det ikke foreligger tilfeller hvor ansatte i Kredittilsynet har vært mistenkt for å misbruke fortrolig informasjon, er det vesentlig å forebygge slik mistanke - berettiget eller uberettiget. Dette blir enda viktigere fremover med en økende tilgang til fortrolig informasjon om børsnoterte foretak, som følge av fortsatt styrking av tilsynet med adferden i verdipapirmarkedet og nye oppgaver for Kredittilsynet knyttet til de børsnoterte selskapenes regnskapsavleggelse, prospektutgivelser osv. Det sistnevnte er oppgaver som i dag i stor grad utføres av Oslo Børs, hvor de ansatte har generelt forbud med hjemmel i børsloven mot å handle børsnoterte aksjer og andre verdipapirer.

Kredittilsynet har kommet til at alternative reguleringsmåter i form av forhåndsklarering, etablering av informasjonssperrer og lignende, ikke i nødvendig grad vil ivareta de nevnte hensyn. Et forbud for Kredittilsynets ansatte mot å handle aksjer og egenkapitalinstrumenter notert på norsk børs, vil gi en klar, tydelig og forutberegnlig regulering, både for de ansatte og for omverdenen. En generell svakhet ved de nevnte alternativer til et mer generelt forbud, er at ingen av dem vil kunne hindre ubegrunnede oppslag eller mistanker rundt transaksjoner foretatt av ansatte i Kredittilsynet. Selv om den handlende har overholdt gjeldende regelverk vil et slikt oppslag kunne føre til renommétap for Kredittilsynet.

Som nevnt er det ikke avklart når og i hvilket omfang Kredittilsynet vil få nye oppgaver, særlig knyttet til kontroll av prospekter og internasjonale regnskapsstandarder (IAS) for børsnoterte foretak. Det foreslås derfor at den konkrete utforming og fastsettelse av en forskrift om handleforbud og rapportering utstår til det foreligger nærmere avklaring av omfang og organisering av slike oppgaver for Kredittilsynet. Kredittilsynet kan da etter behandling i styret komme tilbake med et forskriftsutkast, med blant annet nærmere regulering av hvilke typer transaksjoner som skal omfattes, dispensasjonsadgang mv.

Kredittilsynet har som nevnt ikke foretatt noen nærmere vurdering i denne omgang av regulering av aksjehandel mv. for medlemmer av Kredittilsynets styre. Ved behandlingen den 28. august d.å. av det forslag som nå oversendes, besluttet imidlertid styret at det i forbindelse med behandlingen av forskriftssaken vil ta stilling til hvorvidt styret gjennom et eget vedtak skal utvide forbudet til også å gjelde styrets egne medlemmer.»

20.4 Høringsinstansenes merknader

Forslaget fra Kredittilsynet har vært på høring til lokalavdelingene av Norsk Tjenestemannslag, Norges Juristforbund, Norske Siviløkonomers Forening og Samfunnsøkonomenes fagforening i Kredittilsynet.

Både Norsk Tjenestemannslag og Norges Juristforbund støtter forslaget om lovendring. Juristforbundet uttaler følgende i forbindelse med høringen:

«Juristforbundet slutter seg til administrasjonens forslag om handleforbund for Kredittilsynets ansatte, særlig av hensyn til renommèrisikoen. Forbundet er enig i at oppslag i media, berettigede eller uberettigede, med mistanke om at ansatte i sitt arbeid har vært påvirket av egen interesser i selskaper, må unngås, selv om dette vil kunne påvirke de ansattes økonomiske handlefrihet. Dette vil etter forbundets mening bli enda viktigere dersom Kredittilsynet skulle få ansvar for eksempel for prospektkontroll.

Juristforbundet er også enig i at handler gjort av den ansattes nærstående kan få betydning for tilliten til Kredittilsynet. Forbundet er imidlertid enig i at det ikke innføres handleforbund for ansattes nærstående. Forutsetningen om at Kredittilsynets ansatte overholder sin taushetsplikt også overfor nærstående, må ligge til grunn for denne vurderingen. Juristforbundet støtter forslaget om at det skal innføres en rapporterings- eller meldeplikt for nærståendes transaksjoner. Det påpekes imidlertid at den ansatte i Kredittilsynet ikke i alle tilfeller har kunnskap om transaksjoner foretatt av nærstående, for eksempel dersom den nærstående er selvstendig næringsdrivende og at det ikke kan være aktuelt å pålegge den ansatte en undersøkelsesplikt. Juristforbundet legger til grunn for sin vurdering det som er sagt i forslaget om at bestemmelsen om rapporterings- eller meldeplikt ikke skal forstås som grunnlag for en lovhjemlet plikt for den nærstående til å gi den ansatte i Kredittilsynet opplysninger som den nærstående eller ikke vill gitt. Juristforbundet er enig i at forståelsen av «nærstående» i denne sammenheng skal være sammenfallende med definisjonen i aksjeloven.»

Norske Siviløkonomers Forening er imot forslaget om lovendring. Organisasjonen mener gjeldende regler i verdipapirhandelloven og Kredittilsynets etiske retningslinjer gir tilstrekkelig sikkerhet til å ivareta Kredittilsynets behov for allmenn tillitt. Videre legger foreningen til grunn at den enkelte ansatte selv bør ha frihet til å velge hvordan han skal forvalte sin formue, innenfor de rammer som følger av eksisterende lovverk. Foreningen viser også til at forslaget vil være en ytterligere hindring for rekruttering fra finansnæringen til Kredittilsynet, og peker på at dette er uheldig.

Samfunnsøkonomenes fagforening uttaler følgende om forslaget:

«SFF-Kredittilsynet erkjenner at det er viktig at det ikke kan stilles spørsmål ved om Kredittilsynets ansatte har fordel av den informasjon de får gjennom sitt arbeid i tilsynet eller at personlige interesser kan påvirke ansattes standpunkter. På denne bakgrunn anser SFF-Kredittilsynet det som rimelig at det en foretas ytterligere regulering av de ansattes handel med børsnoterte aksjer og andre egenkapitalinstrumenter.

SFF-Kredittilsynet vil imidlertid understreke at adgangen til å handle børsnoterte aksjer er en allmenn rett i vårt samfunn som kan ha betydning for den enkeltes økonomi. Foreningen forventer derfor at Finansdepartementet tar hensyn til dette ved fastsettelse av fremtidige lønnsrammer for Kredittilsynet.»

20.5 Departementets vurdering

Kredittilsynets ansvar og oppgaver med overvåkning av atferd i verdipapirmarkedet er blitt utvidet og intensivert de siste årene. Blant annet har Kredittilsynet siden mars 2001 hatt tilsyn med børser og autoriserte markedsplasser. Dette inkluderer blant annet tilsyn med og oppfølging av den overvåkning børsen selv har av markedet for børsnoterte verdipapirer, utsteders informasjonsplikt mv. Dette gir en økt flyt av fortrolig informasjon i Kredittilsynet som kan være av betydning for markedskursen til børsnoterte verdipapirer. Fortrolig informasjon tilflyter også Kredittilsynet gjennom tilsynet med bankene, med de børsnoterte foretakenes revisorer og ved innsyn i verdipapirforetakenes virksomhet og handelsporteføljer mv.

Omfanget av fortrolig informasjon i Kredittilsynet kan videre øke som følge av vedtatte og kommende forordninger og direktiver i EU. Det er nylig foreslått at kontroll med børsnoterte foretaks regnskapsavleggelse legges til Kredittilsynet, jf. Ot. prp. nr. 89 (2003-2004).

Med stadig økende fokus på gode etiske standarder og atferd i institusjonene under tilsyn og i finansmarkedene generelt, er det viktig at disse krav også reflekteres i regelverket som gjelder for Kredittilsynet. Som offentlig institusjon som er satt til å ha tilsyn og kontroll med at andre etterlever lover og regelverk, og at aktørene i finansmarkedet etterlever standarder som god forretningsskikk, må det forventes at det stilles høye krav til standard og integritet i Kredittilsynet. Det er vesentlig å forebygge mistanker om at fortrolig informasjon er misbrukt av ansatte i tilsynet, enten disse er berettiget eller uberettiget. Dette vil bli enda viktigere fremover med økt tilgang til fortrolig informasjon om børsnoterte foretak.

Departementet ser også at det kan være behov for en rapporteringsplikt i forhold til aksjer som innehas av den ansattes nærstående. En slik rapporteringsplikt vil bidra til å øke bevisstheten rundt den risiko slike transaksjoner kan innebære for tilliten til ansatte i tilsynet, og vil også gi økt sikkerhet for at eventuelle habilitetsproblemer blir behandlet på en forsvarlig måte. Departementet viser til at tilsvarende rapporteringsplikt allerede er innført for ansatte ved Oslo Børs.

Departementet slutter seg på denne bakgrunn til forslaget fra Kredittilsynet, og foreslår å innføre en forskriftshjemmel til å fastsette forbud mot at tilsynets ansatte kan erverve eller avhende aksjer eller andre egenkapitalinstrumenter noterte på norsk børs eller autorisert markedsplass. Det foreslås videre at bestemmelsen også gir hjemmel til å fastsette rapporteringsplikt for transaksjoner i finansielle instrumenter gjort av den ansatte selv eller nærstående.