12 Administrative og økonomiske konsekvenser

12.1 Generelt

Departementet foreslår i nærværende odelstingsproposisjon å samle håndhevingen av likestillingsloven, diskrimineringsloven, arbeidsmiljølovens likebehandlingskapittel og diskrimineringsforbudene i boliglovene, samt pådriverarbeidet for kjønnslikestilling, likebehandling mellom etniske grupper, likebehandling i arbeidslivet og på boligmarkedet (for så vidt angår homofil legning mv.) i et felles håndhevingsapparat. Apparatet består av Likestillings- og diskrimineringsombudet og Likestillings- og diskrimineringsnemnda.

Det nye håndhevingsapparatet tar opp i seg det eksisterende likestillingsapparatet - Likestillingssenteret, Likestillingsombudet og Klagenemnda for likestilling - og deler av oppgavene til Senter mot etnisk diskriminering (SMED).

Det legges også opp til at håndhevingen av fremtidige rettslige grunnlag mot diskriminering av andre grupper kan legges til håndhevingsapparatet. Her skal spesielt nevnes Syseutvalgets arbeid med et forslag til rettslig vern mot diskriminering av funksjonshemmede, som ventes ferdigstilt i april 2005.

Håndhevingsoppgavene knyttet til likestillingsloven og pådriverarbeidet for likestilling mellom kjønnene vil i all hovedsak være de samme under et felles håndhevingsapparat som under de eksisterende organer. Omorganiseringen antas heller ikke å endre antall klager over brudd på likestillingsloven.

Diskrimineringsloven trer i kraft samtidig som nærværende lov om Likestillings- og diskrimineringsombudet og Likestillings- og diskrimineringsnemnda (diskrimineringsombudsloven). Håndhevingen av diskrimineringsloven vil således utgjøre en helt ny oppgave som ikke tidligere har krevd budsjettmidler. Pådriveroppgavene på området for likebehandling uavhengig av etnisitet, religion mv. har langt på vei vært utført av SMED.

De privatrettslige bestemmelsene i arbeidsmiljølovens likebehandlingskapittel håndheves i dag i all hovedsak av det ordinære rettsapparatet. Departementet antar at overføringen av håndhevingsansvaret fra domstolene til et lavterskeltilbud som Likestillings- og diskrimineringsombudet og Likestillings- og diskrimineringsnemnda, kan gi en økning i antallet saker som innklages etter likebehandlingskapittelet. Likebehandlingskapittelet vil, når diskrimineringsloven trer i kraft, dekke diskrimineringsgrunnlagene politisk syn, medlemskap i arbeidstakerorganisasjoner, seksuell orientering, funksjonshemming og alder. Virkeområdet til likebehandlingskapittelet er begrenset til arbeidslivet, men erfaringene fra kjønnsdiskriminering og etnisk diskriminering viser at arbeidslivet er den vesentligste arena for diskriminerende atferd. Det samme viser erfaringene fra antidiskrimineringsprosjektet til Landsforeningen for lesbisk og homofil frigjøring (LLH), som Barn- og familiedepartementet finansierer med kr. 1,19 mill. i perioden august 2002 - desember 2004.

Diskrimineringsforbudene i boliglovene skal også omfattes av diskrimineringsombudsloven.

Kompetanse-/pådriveroppgavene og håndhevingen av de tre nevnte lovverk vil i hovedsak ha samme karakter uavhengig av om de utføres i felles eller separate håndhevingsapparater, men departementet anser at det vil være faglige og økonomisk-administrative gevinster ved å samle håndhevingen av de ulike diskrimineringsgrunnlag og det tilgrensende pådriverarbeidet i ett felles apparat. Departementet vil også vise til at saksbehandlingen for ombudet vil være mer utgiftseffektiv enn å behandle saker for domstolene. Ombudet vil også avlaste Arbeidstilsynet for de tilsynsoppgaver som relaterer seg til diskriminering.

Samtidig vil nytt lovverk bety nye oppgaver som ikke ivaretas av det eksisterende apparatet, og som ikke kan ivaretas innenfor de nåværende budsjettrammer.

12.2 Kostnader ved eksisterende håndheving

I dag foretas håndhevingen av likestillingsloven og pådriverarbeidet på likestillingsområdet av det eksisterende likestillingsapparatet med et årlig budsjett på til sammen kr.12,372 mill. (2004). På området for etnisk diskriminering ivaretar SMED kompetanse- og pådriveroppgaver og yter bistand til rettshjelp til personer utsatt for diskriminering på grunn av etnisitet, med et årlig budsjett på til sammen kr. 6,55 mill. (2004).

Likebehandlingskapittelet i arbeidsmiljøloven håndheves i dag av det ordinære rettsapparatet. Da bestemmelsene først trådte i kraft i mai 2004, har man relativt begrensede erfaringer med håndhevingen. Det estimeres at det i dag anvendes to årsverk på landsbasis til håndhevingen av de offentligrettslige bestemmelsene i kapittelet. Diskrimineringsforbudene i boliglovene trådte i kraft 1. januar 2004, og det foreligger således tilsvarende begrenset erfaring når det gjelder håndhevingen av disse.

12.3 Kostnader ved forslagene til håndhevingsapparat i NOU 2002: 12 og arbeidsgruppens rapport

Diskrimineringsloven legges fram for Stortinget samtidig med nærværende proposisjon. Forslaget er i tråd med Holgersenutvalget i NOU 2002:12 utformet med tanke på at loven skal håndheves av forvaltningsorganer med store likhetstrekk med det nåværende likestillingsapparatet. Holgersenutvalget estimerte et behov for totalt kr. 13,5 mill. (2002), hvorav SMEDs bevilgning på kr. 6 mill. (2002) ble foreslått videreført i et kompetansesenter tilsvarende Likestillingssenteret. Utgiftene til håndhevingen av lov mot etnisk diskriminering ble anslått til kr. 7,5 mill. under henvisning til at man må forvente noe større tilfang av enkeltsaker på området for etnisk diskriminering enn på området for kjønnslikestilling.

I arbeidsgruppens rapport »Felles håndhevingsapparat for diskriminering på grunnlag av kjønn og etnisitet» anslås utgiftene til et felles tilsyn/ombud til kr. 26 mill. basert på utgiftene til eksisterende likestillingsapparatet og på forslaget i NOU 2002: 12. I tillegg kommer til en felles klagenemnd som anslås til kr.1,7 mill. Estimatet er basert på at leder og nestleder delvis frikjøpes for å ivareta oppgavene i nemnda, mens tilsynet/ombudet ivaretar administrative sekretariatsoppgaver for nemnda.

12.4 Departementets vurderinger av kostnadene

12.4.1 Nytt håndhevingsapparat

Likestillings- og diskrimineringsombudet

Likestillings- og diskrimineringsombudet vil utgjøre hoveddelen av det nye apparatet med førstehånds behandling av alle enkeltsaker som klages inn og med pådriveroppgavene. Departementet anser at det nye ombudet har behov for tilføring av ressurser ut over det som ligger i det eksisterende likestillingsapparatet og SMED for å løse sine oppgaver.

Flere av ombudets oppgaver ivaretas som nevnt allerede av eksisterende organer i dag. Utgiftene til dekning av disse oppgavene vil således bare innebære en omdisponering av budsjettmidler i statsbudsjettet og ikke en økning i utgiftene. Dette gjelder for det første håndhevingen av likestillingsloven, dvs. behandling av enkeltsaker. Denne oppgaven utføres i dag av Likestillingsombudet. Da funksjoner og kompetanse i det felles apparatet i det vesentlige er formet etter modell av de funksjoner og den kompetanse som er tillagt det eksisterende Likestillingsombudet, antar departementet ikke at samlingen i et felles apparat vil få betydning for omfanget av enkeltsaker om kjønnsdiskriminering som blir innklaget, eller for de ressurser som må avsettes til å behandle den enkelte sak.

Departementet anser heller ikke at det vil bli nevneverdige endringer i omfanget av de pådriveroppgaver som i dag utføres av Likestillingssenteret og Likestillingsombudet i forhold til kjønnslikestilling. SMEDs pådriverarbeid på etnisitetsområdet videreføres, og det forutsettes at kapasiteten til å drive dette arbeidet økes noe i forbindelse med at det nye lovverket blir innarbeidet.

Departementet legger derfor opp til at personalressurser og budsjettmidlene som i dag anvendes til driften av Likestillingssenteret, Likestillingsombudet og SMED overføres i samme størrelsesorden til det nye Likestillings- og diskrimineringsombudet. Dette dreier seg om til sammen kr. 19 mill., jf. kapittel 12.2 ovenfor. I dette beløpet er også iberegnet ressurser til ombudets lovfestede utvidede veiledningsplikt, som er en ny oppgave. Slik veiledning antas å være tid- og ressurskrevende, og er blant annet en forutsetning for at SMEDs rettshjelpstilbud kan bortfalle. Departementet anslår at ombudet vil ha behov for tilsvarende ressurser til denne veiledningsplikten som SMED i dag bruker på sin rettshjelpsvirksomhet.

I tillegg til de eksisterende utgiftene, vil det være behov for økte ressurser til å ivareta de nye håndhevingsoppgavene som oppstår med ikrafttredelsen av ny diskrimineringslov, dvs. behandling av enkeltsaker etter loven. Det må forventes et større antall saker, i og med at det kommer et nytt og omfattende lovgrunnlag på dette området. Det er ikke noe som tilsier at omfanget av saker på dette området vil være mindre enn antall saker etter likestillingsloven. I tillegg kommer håndhevingen av boliglovenes diskrimineringsforbud. Dertil kommer utgifter til etablering av en veiledningstjeneste for næringslivet og arbeidsgivere i privat og offentlig sektor vedrørende etnisk mangfold i arbeidslivet. Det vises til kapittel 7.6.2.

Videre kommer utgifter til håndhevingen av arbeidsmiljølovens likebehandlingskapittel, som i dag i hovedsak håndheves av det ordinære rettsapparatet. Ved beregningen av disse merutgiftene må det tas hensyn til at likebehandlingskapittelets rekkevidde er begrenset til arbeidslivet. Samtidig regulerer arbeidsmiljøloven flere diskrimineringsgrunnlag, og erfaringer fra Likestillingsombudet og SMED viser at de fleste sakene gjelder diskriminering på arbeidsmarkedet.

Ressursene Arbeidstilsynets bruker på veiledning om arbeidsmiljølovens likebehandlingskapittel i dag er begrensede. Det antas imidlertid at behovet for ressurser vil øke ved en inkludering av arbeidsmiljølovens likebehandlingsbestemmelser under det nye ombudets kompetanseområde. Dette fordi det nye ombudets pådriverrolle vil gå lenger enn Arbeidstilsynets veilederrolle gjør i dag, og fordi ombudet i tillegg skal drive håndheving av likebehandlingskapittelet i arbeidsmiljøloven. Det nye organet vil fremstå som et lavterskeltilbud, og det er derfor grunn til å forvente at dette vil innebære økt pågang fra publikum i forhold til det som er tilfelle for Arbeidstilsynet i dag. En inkludering av arbeidsmiljølovens likebehandlingskapittel vil dessuten representere en utvidelse av ombudets kompetanseområde, herunder diskrimineringsgrunnlaget funksjonshemming, som vil kreve en viss spesialkompetanse.

Departementet legger opp til at håndhevingsapparatets tilbud skal være reelt landsdekkende og at det skal være et lavterskeltilbud. Det er spesielt viktig at ombudet driver oppsøkende virksomhet i forhold til innvandrerbefolkningen i hele Norge. Språkproblemer og andre barrierer, som for eksempel mangel på kunnskap om norsk samfunnsstruktur og byråkrati, medfører at ombudet må gjøre en ekstra innsats for å gjøre tilbudet tilgjengelig og enkelt å henvende seg til for denne gruppen på landsbasis. Ombudet skal utvikle et samarbeid med offentlige instanser, kompetansemiljøer og frivillige organisasjoner på lokalt og regionalt nivå for å bidra i utførelsen av ombudets pådriveroppgaver. Det vil være behov for midler til å initiere lokale tiltak og til å drive lokale prosjekter, for eksempel ved at ombudet driver ambulerende oppsøkende virksomhet på prosjektbasis. Videre anser departementet at det er nødvendig med et samarbeid med landsdekkende frivillige organisasjoner, særlig på innvandrerfeltet, for å bidra i saksinntak og kanalisering av henvendelser til Likestillings- og diskrimineringsombudet. Det vises til kapittel 6.6.3.2. Det vil være behov for midler til dekning av interesseorganisasjoners utgifter i denne forbindelse.

Likestillings- og diskrimineringsnemnda

Likestillings- og diskrimineringsnemnda skal behandle de uttalelser av ombudet som blir klaget inn for nemnda eller som nemnda selv ber seg forelagt.

Nemndas vesentligste ressursforbruk vil ligge i nemndssekretariatet som foreslås opprettet. Sekretariatet skal forberede møtene i nemnda, fremlegge saker i nemnda, utforme nemndas vedtak og administrere ordningen med tvangsmulkt. Sekretariatet skal videre sørge for den administrative betjeningen av nemnda. Departementet anslår, basert på eksisterende ressursforbruk hos Likestillingsombudet til administrativ betjening av Klagenemnda for likestilling, samt nye faglige oppgaver, at nemnda - med de lovverk som i første omgang skal håndheves - vil ha behov for tre hele stillinger i sekretariatet, inkludert sekretariatsleder. Dertil kommer utgifter til lokalisering. Departementet legger opp til at nemndssekretariatet samlokaliseres med ombudets kontor, noe som vil gi besparelser sammenlignet med en friere lokalisering. Departementet vil ha det administrative ansvaret for nemnda, herunder ansettelser. Dette antas ikke å gi administrative merkostnader av betydning.

I tillegg skal nemndas åtte medlemmer godtgjøres, og utgifter til reise og opphold for nemndsmedlemmer dekkes. Da det opprettes eget sekretariat for nemnda vil nemndsmedlemmene antakelig trenge mindre tid til forberedelse og etterarbeid med saker enn medlemmene av den eksisterende Klagenemnda for likestilling, men det må påregnes noe flere møter da flere lovverk skal håndheves.

Det må også påregnes noe ressursforbruk i form av dekning av utgifter til innkalte parter og vitner, samt utgifter til dekning av kostnader ved klage, jf. forvaltningsloven § 36.

Departementets vurdering

Departementet antar på bakgrunn av ovennevnte at de totale utgiftene til det nye felles håndhevingsapparatet på sikt vil utgjøre om lag kr. 40 mill. Merutgifter som følge av sammenslåingen til et felles håndhevingsapparat vil bli dekket innenfor de berørte departementers samlede budsjettrammer.

12.4.2 Konsekvenser for privat sektor

For privat sektor vil nærværende lovforslag først få konsekvenser dersom lovpålagte plikter etter likestillingsloven, diskrimineringsloven, arbeidsmiljølovens likebehandlingskapittel og diskrimineringsforbudene i boliglovene overtres. I slike tilfeller vil nemnda kunne vedta pålegg som kan få økonomiske konsekvenser, for eksempel pålegg om å rette opp lønnsforskjeller mellom to ansatte eller pålegg om å iverksette tiltak som tilrettelegger for en bestemt arbeidstaker med funksjonshemming. Vedtakene vil være begrenset til konkrete og individuelle tilfeller.

Dersom pålegg - enten disse har økonomiske konsekvenser eller ei - ikke følges opp, kan nemnda idømme den diskriminerende part tvangsmulkt. Ved påtale for brudd på pålegg eller opplysningsplikt kan straffen bli bøter. Tvangsmulkt og bøter vil representere inntekter til statskassen.