6 Likestillings- og diskrimineringsombudet og Likestillings- og diskrimineringsnemnda - organisatoriske forhold mv.

6.1 Innledning

I dette kapittelet behandles håndhevingsapparatets tilknytningsform, navn, organisering, oppnevning og funksjonstid for ombud og nemnd, samt nemndas sammensetning. Innledningsvis redegjøres for departementets forslag om å lovhjemle håndhevingsapparat i en separat lov og for departementsforankring.

For en fremstilling av det eksisterende likestillingsapparatet og Senter mot etnisk diskriminering, samt Holgersenutvalgets forslag i NOU 2002: 12 vises til kapitlene 2.2 og 2.3

Arbeids- og administrasjonsdepartementets utredning om håndhevingen av arbeidsmiljølovens likebehandlingskapittel behandler ikke spørsmålet om håndhevingsapparatets organisering. Utredningen omtales derfor ikke nærmere i dette kapittelet.

6.2 Lovhjemling og departementstilknytning

Departementet legger med nærværende forslag opp til at håndhevingsapparat hjemles i en egen lov.

Det eksisterende likestillingsapparatet er hjemlet i likestillingsloven, mens Holgersenutvalget foreslo at apparatet mot diskriminering på grunnlag av etnisitet skulle hjemles i lov mot etnisk diskriminering. Arbeidsgruppen omtaler ikke særskilt hvordan et felles håndhevingsapparat skal hjemles. Spørsmålet er ikke berørt av høringsinstansene som uttalte seg til arbeidsgruppens rapport.

Departementet har vurdert alternative løsninger, og har falt ned på at et felles håndhevingsapparat bør hjemles i en separat lov. Dette vil være det mest hensiktsmessige etter hvert som flere diskrimineringsgrunnlag skal håndheves av det felles apparatet.

Alternativene til en egen lov ville kunne være å hjemle bestemmelsene om håndhevingsapparatet i en av de materielle diskrimineringslovene som skal håndheves av apparatet eller å nedfelle bestemmelsene i allelovverkene som skal håndheves. Førstnevnte løsning ville innebære at bestemmelsene om apparatet hjemles i en av lovene, mens de øvrige lovverk som skal håndheves av apparatet henviser til denne loven. Denne løsningen vil imidlertid kunne gi uheldige signaler om at den ene loven, og dermed visse diskrimineringsgrunnlag, er mer sentrale enn de andre. Løsningen med å nedfelle bestemmelser om håndhevingsapparatet i alle berørte lover er uvanlig, og ville også av flere grunner være uhensiktsmessig: Dels ville den gi grunnlag for uklarhet og forvirring hos brukerne om det dreier seg om ett felles eller flere separate håndhevingsapparater, omkring ansvarlig departement osv. Dels er løsningen unødig tungvint, da flere lovverk må endres hvis bestemmelsene om apparatet skal endres.

Ved å hjemle apparatet i en separat lov, unngås ulempene som skissert i forrige avsnitt.

Departementet vurderer at loven foruten å omtale selve organiseringen av apparatet, herunder oppnevning, sammensetning og funksjonstid, må omtale organenes hovedfunksjoner, kompetanse og grunnleggende felles saksbehandlingsregler. I tillegg må loven ha en forskriftshjemmel som gir Kongen anledning til å fastsette nærmere bestemmelser på disse områdene.

Departementet vurderer at håndhevingsapparatet bør være administrativt underlagt ett departement, selv om det håndhever lovverk som faglig sett henhører under flere departementer. Departementet vurderer Barne- og familiedepartementet som mest hensiktsmessig.

Dette endrer ikke på plasseringen av det faglige ansvaret. Kommunal- og regionaldepartementet vil ha det faglige ansvaret for diskrimineringsloven og diskrimineringsforbudene i boliglovene og Arbeids- og sosialdepartementet for arbeidsmiljølovens likebehandlingskapittel. Det faglige ansvaret for likestillingsloven vil ligge til Barne- og familiedepartementet.

6.3 Organisering av Likestillings- og diskrimineringsombudet

6.3.1 Arbeidsgruppens forslag

Arbeidsgruppen foreslår en førsteinstans organisert som et faglig selvstendig forvaltningsorgan med særskilte fullmakter, under henvisning til at dette vil sikre institusjonens faglige integritet.

Arbeidsgruppens flertall foreslår at det oppnevnes et styre som har den overordnede faglige, strategiske og administrative ledelsen av organet. Flertallet ser et styre som en garantist for organets uavhengighet og faglige kvalitet og kompetanse. Flertallet foreslår et styre på sju medlemmer og tre varamedlemmer, hvis sammensetning gjenspeiler ulike brukergrupper og ulik styrekompetanse. Arbeidsgruppens mindretall anser at organets uavhengighet kan sikres gjennom lovgivning, under henvisning til de eksisterende ombudene, og foreslår at organet ikke oppnevnes med styre.

Arbeidsgruppen foreslår at lederen for organet oppnevnes av Kongen for en periode av seks år.

Flertallet foreslår å anvende betegnelsen tilsyn på organet, blant annet under henvisning til at organet i henholdt til arbeidsgruppens forslag skulle ha vedtakskompetanse i førsteinstansen. For å signalisere både lovhåndhever og pådriverrollen, blir navnet Likestillings- og diskrimineringstilsynet foreslått. Mindretallet foreslår betegnelsen ombud, under henvisning til at et tilsyn gir signaler om et ordinært forvaltningsorgan, mens betegnelsen ombud gir assosiasjoner i retning av det eksisterende likestillingsapparatets uavhengighet. Ombud er også en innarbeidet betegnelse.

Arbeidsgruppen foreslår at den interne organiseringen må konkretiseres av organet selv, men skisserer enkelte alternativer basert på at organet skal håndheve både pådriver- og lovhåndheverrollen og hvilke styrker og svakheter de ulike modellene har: Organet kan være delt i avdelinger etter diskrimineringsgrunnlag, etter funksjoner eller det kan være en kombinasjon av disse to modellene.

6.3.2 Høringsinstansenes syn

6.3.2.1 Tilknytningsform

Blant de instansene som uttaler seg om tilknytningsform, herunder Akademikerne, Arbeids- og administrasjonsdepartementet, Foreningen 2 foreldre (F2F), Landsforeningen for lesbisk og homofil frigjøring, Human-Etisk Forbund, Innvandrernes Landsorganisasjon, Likestillingsombudet, Likestillingssenteret, MiRA-Senteret, Samarbeidsrådet for tros- og livssynssamfunn og Senter mot etnisk diskriminering, er det bred enighet om at om at håndhevingsorganene må etableres som forvaltningsorganer med faglig uavhengighet. Dette synspunktet gjelder gjennomgående uavhengig av om høringsinstansen er for et felles organ eller ønsker separate organer for de to diskrimineringsgrunnlagene.

Arbeids- og administrasjonsdepartementet uttaler:

«Å organisere organet som et forvaltningsorgan med særskilte fullmakter, innebærer etter vår mening å forene statens ansvar for nærmere definerte strategiske styringsoppgaver, med full respekt for institusjonens faglige integritet.»

Likestillingsombudet peker på den faglige uavhengigheten av politiske myndigheter som helt avgjørende for organets troverdighet, særskilt i kontroversielle saker.

6.3.2.2 Organisering som ombud eller tilsyn?

Av de høringsinstansene som uttaler seg om dette spørsmålet mener et flertall at førsteinstansen bør få betegnelsen ombud fremfor tilsyn. Blant disse er Justisdepartementet, Likestillingsombudet, Senter mot etnisk diskriminering, Innvandrernes landsorganisasjon (INLO)og Landsforeningen for lesbisk og homofil frigjøring. INLO uttaler:

«INLO ønsker å påpeke at ordet tilsyn lett kan assosieres med kontroll og overvåking og mener at ombud allerede er så innarbeidet i befolkningen og med så positive assosiasjoner at det bør foretrekkes.»

Kommunenes Sentralforbund, Arbeidsgiverforeningen NAVO og Næringslivets Hovedorganisasjon foretrekker også betegnelsen ombud, men knytter begrunnelsen til at de ønsker et organ med meklingskompetanse og ikke vedtakskompetanse slik arbeidsgruppen foreslår.

Sivilombudsmannen mener at tilsyn er den heldigste betegnelsen, med tanke på å unngå forvekslingsfare mellom det nye ombudet og Sivilombudsmannen. Også Kontaktutvalget mellom innvandrere og myndigheteneønsker betegnelsen tilsyn.

Blant alternative navn foreslår Næringslivets Hovedorganisasjon navnet Mangfoldsombudet, Kirkerådet foreslår Ombudet for likeverd og Likestillingsombudetog Røde kors foreslår Likestillingsombudet.

6.3.2.3 Styre

Blant de relativt få høringsinstansene som har tatt stilling til spørsmålet om organisering med eller uten styre, støtter Samarbeidsrådet for tros- og livssynssamfunn, Senter mot etnisk diskriminering (SMED) og Statskonsulten organisering med styre, mens Likestillingsombudet, Akademikerne og Kvinneuniversitetetgår imot dette.

SMED mener at hensynet til å understreke institusjonens uavhengighet tilsier at virksomheten bør ledes av et styre.

Likestillingsombudet derimot mener at et styre uten daglig kontakt til arbeidsområdet, kan svekke organets faglige integritet. Ombudet mener at behovet for å drøfte faglige utfordringer, særlig i forbindelse med pådriverarbeidet, kan imøtekommes ved etableringen av et «fagråd». Ombudet uttaler:

«Etter mitt syn har de som til daglig arbeider med problematikken best forutsetninger for å foreta hensiktsmessige prioriteringer i tråd med mandatet, både når det gjelder arbeidsoppgaver og ressurser. Føringer fra et styre kan begrense uavhengigheten til organet, noe som igjen kan svekke organets faglige integritet. Det er etter mitt syn heller ikke naturlig å ha et styre for et organ som vil ha en klagenemnd til å overprøve de konkrete avgjørelsene i enkeltsaker. Den økonomiske og administrative oppfølgningen av etaten kan utføres av et departement, på samme måte som Barne- og familiedepartementet i dag har ansvart for Likestillingsombudet.»

Arbeids- og administrasjonsdepartementet mener at den faglige uavhengigheten sikres tilstrekkelig gjennom lovhjemling av uavhengigheten:

«Dette skal være et forvaltningsorgan, og man kan ikke se at det er behov for et eget styre som skal ivareta uavhengighet når organet kan sikres gjennom lovgivningen. Hvis det opprettes et klageorgan, er det ennå færre grunner til å ha et styre.»

Statskonsultser fordeler og ulemper ved begge alternativene. Utgangspunktet er at forvaltningsorganer normalt ikke bør ha styre, særlig dersom organet har oppgaver med klare innslag av myndighetsutøvelse, men det vil stille seg annerledes dersom hovedoppgaven er knyttet for eksempel til tjenesteyting eller forskning. Fordelene ved et styre er at det kan gi større bredde i ledelsen av virksomheten, samt bringe inn et element av kollegialitet i beslutningsprosessene, noe som kan bidra til økt faglig legitimitet.

6.3.3 Departementets vurdering

6.3.3.1 Tilknytningsform

Departementet går inn for at organet etableres som et forvaltningsorgan med særskilte fullmakter i tråd med forslaget fra arbeidsgruppen.

Departementet legger for det første vekt på at organet må ha en tilknytningsform som sikrer faglig uavhengighet og selvstendighet i forhold til overordnet organ, dvs. slik at organet ikke kan instrueres av overordnet departement eller at saker kan omgjøres eller klages inn for overordnet departement.

Faglig uavhengighet og selvstendighet er av betydning for organets tillit og troverdighet som håndhever av menneskerettighetsrelatert lovgivning og som overvåker av at FNs kvinnekonvensjon og FNs rasediskrimineringskonvensjon etterleves av statlige myndigheter i Norge. Menneskerettighetshensyn bør i større grad skjermes fra en politisk, pragmatisk tilpasning og samordning enn andre hensyn. 1

Behovet for faglig uavhengighet er også begrunnet i at organet skal behandle enkeltsaker, som av hensyn til konsekvent gjennomføring av et regelverk (forutberegnelighet og likebehandling) bør ivaretas i en viss avstand fra politisk styrte organer. 2 Her må det også tas i betraktning at klager over diskriminering fra statlige organer kan bli brakt inn for håndhevingsapparatet.

En viss avstand til politiske organer kan også bidra til å tydeliggjøre håndhevingsapparatets faglige forankring, og dermed bidra til å gi apparatet tyngde og posisjon i den brede offentligheten.

Departementet mener også at en uavhengig stilling kombinert med et faglig rettet mandat, vil tydeliggjøre rollefordelingen mellom departementet og fagorganet som målbærere av henholdsvis politiske og faglige vurderinger.

Departementet vil også fremheve at EUs rådsdirektiv 2002/73/EF (likebehandling av kvinner og menn) og Europaparlaments- og rådsdirektiv 2000/43/EF (likebehandling uavhengig av rase eller etnisk opprinnelse) forutsetter at medlemsstatene har uavhengige organer for på ulike måter å fremme likebehandling og hindre diskriminering, se nærmere under kapittel 3.1.

Departementet konkluderer derfor med at håndhevingsapparatet bør være unntatt fra departementets instruksjonsmyndighet i faglige spørsmål, og det legges - som det fremgår - derfor heller ikke opp til at departementet skal være klageinstans i enkeltsaker, men at slike klager bringes inn for en særskilt nemnd.

Departementet vil foreslå at apparatets selvstendighet og uavhengighet i dets faglige oppgaveløsning lovhjemles, slik at det ikke skapes tvil om for eksempel grensedragningen mellom håndhevingsapparatets og statsrådens ansvar i konkrete enkeltsaker. Det må imidlertid presiseres at statsråden fortsatt har det konstitusjonelle ansvaret for at apparatet agerer i tråd med mandat og budsjettrammer. Dette på samme måte som gjelder for det eksisterende likestillingsapparatet og Senter mot etnisk diskriminering.

For det andre bør organet få videreført de unntak fra økonomistyringsreglementet som Likestillingssenteret og Senter mot etnisk diskriminering har i dag. Organet skal da nettobudsjetteres, dvs. få en basisbevilgning over 50-post på statsbudsjettet og merinntektsfullmakt.

Som forvaltningsorgan blir håndhevingsapparatet i likhet med Likestillingsombudet, Likestillingssenteret og Senter mot etnisk diskriminering omfattet av forvaltningsloven og offentlighetsloven.

De ansatte vil ha status som statstjenestemenn og derigjennom omfattes av tjenestemannsloven og de tariffavtaler som inngås mellom staten og hovedorganisasjonene.

6.3.3.2 Ombud

Departementet foreslår at førsteinstansen betegnes som ombud.

Departementet anser at betegnelsen ombud er den mest hensiktsmessige når organet som hovedregel ikke har vedtaksmyndighet, men uttalerett, se nærmere om myndigheten i kapittel 8.2.4. Ombudet får derved en tilsvarende rolle som andre eksisterende ombud, og bør ha en betegnelse som plasserer organet i samme kategori.

Ombudsbetegnelsen har dessuten støtte hos flertallet av høringsinstanser som har uttalt seg om betegnelse på organet. Departementet legger vekt på høringsinstansenes synspunkter på ombudsbetegnelsen som godt innarbeidet og med positive assosiasjoner til rettsikkerhet og beskyttelse av individets grunnleggende rettigheter.

Departementet har merket seg innvendingen om at bruken av ombudbetegnelsen kan skape grobunn for forvekslinger med andre ombud, men antar at slike forvekslinger sjelden vil inntreffe da det ikke har vært nevneverdige problemer med forvekslinger mellom de allerede eksisterende ombud. Det kan ikke utelukkes at tilsvarende forvekslinger kan oppstå dersom man anvender betegnelsen tilsyn. Det kunne for eksempel tenkes forvekslinger med Arbeids tilsynet hensett til at det nye håndhevingsapparatet skal håndheve likebehandlingskapittelet i arbeidsmiljøloven, mens Arbeidstilsynet håndhever arbeidsmiljøloven for øvrig.

Departementet slutter seg til arbeidsgruppens vurdering om at det er ønskelig med et navn som signaliserer både rollene som lovhåndhever og som pådriver, og foreslår derfor at ombudet får navnet Likestillings- og diskrimineringsombudet(forkortet ombudet).

Ombudet er en fysisk person som vil ha et sekretariat knyttet til seg. Departementet foreslår at ombudet oppnevnes på åremål med en funksjonstid på inntil fire år med adgang til én gangs gjenoppnevning.

Den foreslåtte oppnevningsperioden er to år kortere enn for det eksisterende Likestillingsombudet og Forbrukerombudet, men like lenge som Barneombudet og Sivilombudsmannen. Departementet mener at hensynet til fornyelse i funksjonen tilsier at den totale oppnevningsperioden samlet ikke overstiger åtte år.

6.3.3.3 Organisering uten styre

Departementet har etter en overveielse av argumenter for de ulike alternativer falt ned på en organisering uten styre.

Et styre er verken et tilstrekkelig eller nødvendig virkemiddel for å sikre ombudets formelle uavhengighet. Den formelle uavhengigheten ligger i de fullmakter ombudet er gitt, og sikres først og fremst ved at man gjennom lovgivning avskjærer overordnet organs instruksjonsmyndighet.

Departementet legger vekt på anbefalingene i Arbeids- og administrasjonsdepartementets retningslinjer om at forvaltningsorganer som utgangspunkt ikke bør opprettes med styre 3. Anbefalingen gjelder særlig for organer med klare innslag av myndighetsutøvelse. For organer med utstrakt grad av faglig frihet er argumentene for styre sterkere. Dersom organets oppgaveutførelse ikke er underlagt lovregler eller anerkjente faglige standarder og kunnskapstradisjoner, kan organisering med et styre tilføre organet økt legitimitet.

Ombudets lovhåndheverrolle er en myndighetsutøvende rolle, som tilsier at det ikke organiseres med et styre. Heller ikke de eksisterende ombudene har styrer. Man ser også en utvikling i retning av at styrene i mer typiske tilsynsorganer avvikles, jf. blant annet Direktoratet for arbeidstilsynet og Datatilsynet.

Departementet vil også bemerke at et styre som skal avspeile brukergruppene, slik det legges opp til i høringsforslaget, kan gi utfordringer i retning av et meget stort styre etter hvert som området for ombudets håndheving utvides.

Derimot kan ombudets rolle som pådriver i noe større grad påkalle behov for et styre for å gi legitimitet til strategiske valg både av fokusområder og virkemidler. Departementet mener imidlertid at pådriverrollen vil få legitimitet gjennom den sterkt lovregulerte lovhåndheverrollen og gjennom det tilfanget av faktakunnskap som organet får ved enkeltsaksbehandlingen. En pådriverrolle med et fokus på forumsfunksjon og kunnskapsformidling, vil også bidra til at ombudet ikke i samme grad vil ha behov for et styre til å legitimere standpunkter og utspill.

Opparbeiding av legitimitet hos og kompetanseoverføring fra brukergrupper vil skje ved at ombudet utvikler former for systematisk kontakt til deres interesseorganisasjoner mv. Se kapittel 6.4 nedenfor om brukerutvalg.

6.4 Brukerutvalg

I forbindelse med høringen av arbeidsgruppens rapport har enkelte av høringsinstansene, herunder MiRA-Senteret, Krisesentersekretariatet og Kvinneuniversitetet, vært inne på ønskeligheten av at håndhevingsapparatet samarbeider med og drar nytte av interessegrupper og frivillige organisasjoners erfaringer. Likestillingsombudet foreslår at det opprettes et «fagråd», som blant annet skal bidra med innspill til prioriteringer i pådriverarbeidet, jf. kapittel 6.3.2.3.

Departementet slutter seg til at Likestillings- og diskrimineringsombudet i sitt arbeid vil kunne dra stor nytte av å innhente synspunkter og erfaringer fra relevante interesseorganisasjoner og brukergrupper, og forutsetter at ombudet legger til rette for en kontinuerlig og systematisk dialog med disse. Formålet er å styrke ombudets kunnskap om aktuelle problemstillinger og tendenser, og gi et supplerende grunnlag for ombudets prioriteringer. En slik systematisk kontakt vil også legge til rette for et nettverk som vil være nyttig for ombudets arbeid.

Departementet mener at en systematisk kontakt best kan ivaretas innenfor strukturerte og forutsigbare rammer, og forutsetter derfor at det etableres et brukerutvalg. Departementet går ikke inn for å lovfeste brukerutvalget, men vil la det være opp til ombudet å finne fram til en hensiktsmessig form for systematisk kontakt og drøftinger med aktuelle brukergrupper og interesseorganisasjoner.

Brukerutvalget må ikke forveksles med forumsfunksjonen som omtales til sist i kapittel 7.6.2, og som har som siktemål at ombudet som ledd i sitt pådriverarbeid skal være en faglig møteplass for alle som arbeider med likestillings - og diskrimineringsspørsmål.

6.5 Organisering av Likestillings- og diskrimineringsnemnda

6.5.1 Arbeidsgruppens forslag

Arbeidsgruppen foreslår at andreinstansen skal være et kollegialt forvaltningsorgan. Gruppen viser til drøftingene til Holgersenutvalget om hvorvidt andreinstansen bør være en særdomstol eller et forvaltningsorgan, der utvalget falt ned på forvaltningsorgan.

Arbeidsgruppen foreslår at klageorganet skal utføre sine oppgaver på en faglig uavhengig måte, og således ikke kan instrueres av departementet eller Kongen i behandlingen av klagesakene.

Arbeidsgruppen foreslår videre at andreinstansen får betegnelsen Klagenemnda for likestilling og diskriminering, og at den skal bestå av åtte medlemmer - leder, nestleder og seks medlemmer, alle med personlige varamedlemmer. Med sikte på å øke kapasiteten i klagenemnda foreslår arbeidsgruppen at den inndeles i to avdelinger. Samordning og koordinering mellom de to avdelingene foreslås sikret ved at leder og nestleder deltar i begge avdelingene.

Medlemmene bør ha gode juridiske kvalifikasjoner, men arbeidsgruppen mener det ikke bør settes krav til dommerkompetanse, da dette vil utelukke utenlandske statsborgere.

Arbeidsgruppen legger vekt på at nemnda får en sammensetning som sikrer at sakenes parter får tillit til avgjørelsene. Under henvisning til nemndas begrensede størrelse og det etter hvert økende antall diskrimineringsgrunnlag som skal behandles i nemnda, foreslår gruppen at det ikke skal stilles krav om representasjon fra interesseorganisasjoner eller arbeidslivets parter.

Oppnevningstiden foreslås til fire år, med adgang til en gangs gjenoppnevning.

De nærmere regler om nemndas oppnevning anbefales fastsatt i forskrift, på samme måte som i dag for Klagenemnda for likestilling.

Arbeidsgruppen foreslår at tilsynets/ombudets kontor fungerer som et forberedende og administrativt sekretariat for nemnda, mens nemnda selv utformer vedtaket.

Basert på antatt økt saksmengde med flere diskrimineringsgrunnlag, foreslår arbeidsgruppen at klagenemndas leder og nestleder frikjøpes fra ordinære stillinger med 50 prosent i oppnevningsperioden for å utføre vervene sine.

6.5.2 Høringsinstansenes syn

Utover bred enighet om at det bør opprettes en klagenemnd, har få høringsinstanser gitt uttrykk for synspunkter på forslag knyttet til nemndas tilknytnings- eller organisasjonsform.

Synspunktene omkring apparatets faglige uavhengighet, som er nevnt under kapittel 6.3.2.1 ovenfor, gjelder også for nemnda, jf. blant annet Likestillingsombudetsuttalelse.

Akademikerne anser ikke at det foreligger tilstrekkelig begrunnelse for forslaget om å dele nemnda i to avdelinger.

Akademikerne mener nemnda bør bestå av jurister, og at flere organisasjoner bør inviteres til å foreslå medlemmer enn hva som er tilfelle for Klagenemnda for likestilling. Kildenmener det i dag er mer hensiktsmessig med representanter fra organisasjoner/sentre med kunnskap og legitimitet på diskriminerings- og likestillingsområdet i nemnda, enn med representasjon fra arbeidslivets parter. Landsorganisasjonenmener at nemnda må sammensettes like bredt som den eksisterende Klagenemnda for likestilling, og slik at kompetansen ivaretas i forhold til både etnisk diskriminering og diskriminering mellom kjønnene. Norsk sykepleierforbund er bekymret for at kompetansen på særskilte forhold knyttet til kjønn og etnisitet vil forsvinne dersom klagenemnda skal sammensettes med færre medlemmer enn i dag.

Hva gjelder sekretariatsfunksjonen uttrykker OBOSi høringen til NOU 2002: 12 skepsis til at førsteinstansen skal være saksforberedende organ for andreinstansen, da man mener at alminnelige rettsikkerhetshensyn tilsier at saksforberedelsen forestås av en nøytral instans.

6.5.3 Departementets vurdering

6.5.3.1 Tilknytningsform, organisasjonsform, betegnelse og sekretariatsfunksjon

Departementet mener at andreinstansen bør være et forvaltningsorgan, men ikke underlagt det overordnede departementets eller Kongens instruksjonsmyndighet i sin faglige oppgaveutførelse. Nemndas avgjørelser skal heller ikke kunne omgjøres av eller innklages til departementet eller Kongen, men derimot prøves for domstolene. Se nærmere om dette i kapittel 8.6.

Departementet foreslår videre at andreinstansen organiseres som et kollegialt organ, da dette vurderes å gi størst rettssikkerhet. Forslaget er i tråd med den eksisterende ordningen for Klagenemnda for likestilling og med Holgersenutvalgets forslag til en klagenemnd for etnisk diskriminering.

Departementet foreslår at nemnda får navnet Likestillings- og diskrimineringsnemnda(forkortet nemnda). Ved å bruke begrepene likestilling og diskriminering tydeliggjøres forbindelsen til Likestillings- og diskrimineringsombudet. Betegnelsen nemnd foreslås brukt istedenfor klagenemnd, da departementet mener at bruken av betegnelsen klagenemnd indikerer at nemnda behandler klager over vedtak (i forvaltningslovens forstand), mens den juridiske realiteten i nærværende forslag er at det som hovedregel først er i nemnda at et egentlig bindende vedtak fattes. Se nærmere om vedtaksmyndigheten i kapittel 8.2.4. Til dette skal det dog bemerkes at ombudet foreslås å få vedtaksmyndighet i unntaksvise hastesaker, og nemnda vil i disse tilfellene reelt bli klageorgan. Departementet mener imidlertid ikke dette er tilstrekkelig til å forsvare betegnelsen klagenemnd.

Departementet foreslår at det opprettes et eget sekretariat for Likestillings- og diskrimineringsnemnda. Departementet vurderer at dette gir større rettsikkerhet enn den eksisterende ordningen for Klagenemnda for likestilling og arbeidsgruppens forslag. Når en sak blir brakt inn for nemnda, skal nemnda foreta en ny og selvstendig overprøving av ombudets uttalelse. Hensynet til avgjørelsens legitimitet og troverdighet tilsier at ombudet ikke har befatning med sakens forberedelse når den bringes inn for nemnda. Rettsikkerhet er også et spørsmål om faglig kvalitet. Når et økende antall lovverk skal håndheves, stilles det større krav til faglig oversikt og oppdatering enn i dagens Klagenemnda for likestilling som bare håndhever én lov. Med et eget sekretariat til å bistå med dette, i tillegg til faglig forberedelse og etterarbeid, vil nemnda stå kvalitativt bedre rustet i sitt arbeid enn om alle disse oppgaver skulle ivaretas av nemndsmedlemmene selv med noe administrativ bistand fra ombudets kontor.

Som et alternativ til et eget sekretariat, har departementet vurdert arbeidsgruppas forslag om delvis frikjøp av leder og nestleder fra deres ordinære stillinger for å ivareta vervene i nemnda. Departementet ser at dette til dels kan imøtekomme behovene for større kapasitet til forberedelse av saker og vedtaksutforming. Departementet frykter imidlertid at løsningen med delvis frikjøp fra ordinær stilling ikke vil være en attraktiv eller mulig løsning for høyt kompetente jurister innenfor de stillingskategorier der man særlig vil ønske å hente ledere og nestleder fra, eksempelvis dommerstanden eller i høyere universitetsstillinger. Man vurdere det derfor ikke som aktuelt å gå inn for denne løsningen.

Nemndas sekretariat skal, foruten administrative sekretariatsoppgaver, drive faglig forberedelse av nemndas vedtak, vedtaksutforming og utredningsarbeid, for eksempel i forbindelse med eventuelle søksmål. Sekretariatet vil også få ansvar for å administrere saker om tvangsmulkt etter lovens § 8.

6.5.3.2 Sammensetning, oppnevning og funksjonstid

Departementet foreslår at nemnda består av åtte medlemmer; leder, nestleder og ytterligere seks medlemmer. Nemnda inndeles i to avdelinger med fem medlemmer i hver; leder og nestleder går inn i begge avdelinger, mens de øvrige seks medlemmene fordeler seg med tre medlemmer på hver avdeling. Ved å dele nemnda i to avdelinger sikres større arbeidskapasitet, mens enhetlig praksis i de to avdelingene sikres ved at avdelingene deler samme leder og nestleder. I behandlingen av sakene blir nemnda dermed noe mindre enn Klagenemnda for likestilling. Departementet anser imidlertid at fem medlemmer er tilstrekkelig til å gi den bredde som kreves for å få en sak tilstrekkelig godt belyst og drøftet.

Departementet mener videre at nemnda bør sammensettes med fokus på faglige kvalifikasjoner . Den eksisterende Klagenemnda for likestilling er sammensatt også med visse innslag av representasjon, idet to av medlemmene oppnevnes etter forslag fra Landsorganisasjonen og Næringslivets hovedorganisasjon. Disse medlemmer er dog ikke å betrakte som partsrepresentanter. Det kan være faglige grunner for oppnevning på grunnlag av representasjon, da interesseorganisasjoner og arbeidslivets parter besitter stor fagkunnskap på sine respektive felt. På den annen side mener departementet at representativitet vil være vanskelig å forene med ønsket om å holde nemndas størrelse på et rimelig nivå, særlig når ytterligere diskrimineringsgrunnlag med tiden inkluderes i nemndas kompetanseområde. Bare få av høringsinstansene har tatt til orde for representasjon av interessegrupper i nemnda. Departementet går derfor ikke inn for sammensetning av nemnda på grunnlag av representasjon.

For å sikre at departementet blir oppmerksomt på gode kandidater til vervene i nemnda, bør imidlertid en bred krets av arbeidslivets parter og landsdekkende interesseorganisasjoner, inviteres til å komme med forslag til aktuelle medlemmer av nemnda.

Hva gjelder representasjon fra diskriminerte grupper, anser departementet at dette ikke kan imøtekommes innenfor størrelsen av en effektiv og håndterlig nemnd etter hvert som flere diskrimineringsgrunnlag kommer til. Hva gjelder kjønnsrepresentasjon vises til reglene i likestillingsloven § 21.

Nemndas oppgaver er, i motsetning til hva som gjelder for førsteinstansen, mer rendyrket lovhåndheving, og nemnda bør derfor sammensettes med minimumskrav til juridisk kompetanse. Departementet foreslår at leder og nestleder skal tilfredsstille kravet til dommere. Fra de øvrige vervene bør imidlertid ikke utelukkes medlemmer med annen fagbakgrunn, eller jurister som ikke tilfredsstiller kravet til dommere, for eksempel jurister uten norsk statsborgerskap.

Nemnda bør for øvrig søkes sammensatt med særskilt fagkompetanse på de ulike diskrimineringsgrunnlagene som til enhver tid faller inn under nemndas kompetanseområde.

Det oppnevnes inntil fire varamedlemmer som trer inn på omgang. Denne ordningen er å fortrekke fremfor personlige stedfortredere. Ordningen sikrer at alle varamedlemmer møter hyppigere i nemnda og således i større grad følger nemndas løpende virksomhet og hurtigere opparbeider fortrolighet med arbeidet i nemnda.

Departementet foreslår at nemnda oppnevnes av Kongen i statsråd.

I likhet med hva som gjelder for Klagenemnda for likestilling og i tråd med forslagene til Holgersenutvalget og arbeidsgruppen, foreslås det at nemndas medlemmer og varamedlemmer oppnevnes for fire år av gangen. Det skal være adgang til inntil én gangs gjenoppnevning.

For å sikre kontinuitet i nemnda bør halvparten av medlemmene skiftes ut hvert annet år. Ved første gangs oppnevning kan nestleder og tre av medlemmene samt to varamedlemmer oppnevnes for to år.

De nærmere regler om sammensetning, oppnevning og funksjonstid reguleres i forskrift.

6.6 Lokalisering og landsdekkende tilbud

6.6.1 Arbeidsgruppens forslag

Arbeidsgruppen reiser spørsmålet om lokalisering og fremfører ulike hensyn som må vurderes i denne forbindelse, men uten å komme med konkret forslag.

Arbeidsgruppen peker på at håndhevingsapparatet skal være et lavterskeltilbud som det må være enkelt å henvende seg til. Særlig av hensyn til etniske minoritetsgruppers behov for veiledning og språklig bistand, mener gruppen at man må legge vekt på å lokalisere apparatet nær innvandrerbefolkningen, og henviser til at den største konsentrasjon av innvandrerbefolkningen er i Oslo og omegn.

Arbeidsgruppen legger videre vekt på hensynet til kompetanseoverføring fra kjønnslikestillingsområdet til området for etnisk diskriminering. Etter arbeidsgruppens syn vil lokalisering i Oslo-området i større grad sikre overføring av personalekompetanse fra eksisterende håndhevingsapparat til et nytt felles apparat. Arbeidsgruppen legger til grunn at tilbudet skal være landsdekkende.

Hva gjelder klagenemnda, viser arbeidsgruppen til at denne ikke er et «sittende» organ, men et organ sammensatt av representanter som møtes ved behov og at den derfor ikke kan lokaliseres på fast sted.

6.6.2 Høringsinstansenes syn

De fleste instanser som uttaler seg om lokaliseringen, mener at organet bør lokaliseres i Oslo. Blant disse er Kontaktutvalget mellom innvandrere og myndighetene (KIM), Akademikerne, Antirasistisk Senter, Byggforsk, MiRA-Senteretog Senter mot etnisk diskriminering (SMED).

SMED uttaler:

«Nærhet til brukergruppene og interesseorganisasjoner med et landsdekkende nettverk er viktig, og vil være avgjørende for å fungere som et lavterskeltilbud. Hensynet til å beholde og tiltrekke seg kvalifisert arbeidskraft i et lite fagmiljø er et annet argument.»

Sametingetmener at plassering av håndhevingsapparatet i Østlandsområdet innebærer fare for at det ikke vil ha fokus på samiske problemstillinger, og foreslår at det opprettes en stilling for arbeid med kjønnslikestilling ved Kompetansesenteret for urfolksrettigheter i Kautokeino.

Både SMED og andre høringsinstanser påpeker imidlertid behov for et tilbud som er reelt tilgjengelig på landsbasis. SMED ønsker at det avsettes ressurser til enten å etablere faste lokalkontor og/eller en ambulerende ordning.

KIM understreker at tilbudet må ha en lav terskel med lokal kontaktflate til ofre for diskriminering i alle deler av landet. KIM ber om at dette utredes videre. Antirasistisk Senter foreslår et nett av regionale kontorer som minimum kan tilby en «inntakssamtale» for så eventuelt å sende saken opp til sentralt nivå.

MiRA-Senteret foreslår distriktskontorer i hvert fylke.

Kvinneuniversitetet Nord anser at det er stort behov for kompetansesentra ute i regionene, som kan veilede, informere, være «vaktbikkje» og pådriver for likestillings/diskrimineringsarbeid regionalt og lokalt:

«Slike regionale sentra kan, med kjennskap til regionenes aktører og særegenheter stå i en særstilling som mellomledd mellom det nasjonale og lokale nivået. Det nasjonale diskrimineringsapparatet vil ha behov for informasjon og data fra regionene, for å kunne utvikle og håndheve en likestillings- og diskrimineringspolitikk som faktisk tar opp i seg det mangfold av problemstillinger som eksisterer i hele landet.»

Norske kvinnelige akademikere ønsker en desentralisert modell under henvisning til at minoritetsbefolkning og kompetansemiljøer befinner seg over hele landet.

6.6.3 Departementets vurdering

6.6.3.1 Lokalisering av ombudet

Departementet går inn for at Likestillings- og diskrimineringsombudet lokaliseres til Oslo.

Det nye organet skal ha en pådriverrolle og veilederrolle, og det vil være avgjørende at organet får en lokalisering som legger til rette for en tett og løpende dialog med sentrale målgrupper og samarbeidspartnere i dette arbeidet. Dette vil ikke minst være sentrale myndigheter, arbeidslivets parter og landsdekkende interesseorganisasjoner. Disse vil for en stor del ha hovedkvarter eller være representert i Oslo.

Samarbeid med sentrale kompetansemiljøer på menneskerettigheter, tilsier lokalisering i en universitetsby. Også i denne sammenheng fremstår Oslo som velegnet med Senter for menneskerettigheter og Avdeling for kvinnerett, begge ved Universitetet i Oslo.

Departementet legger vekt på at organet skal være et lavterskeltilbud som det må være enkelt å henvende seg til for brukerne. For store deler av minoritetsbefolkningen vil det være viktig å kunne henvende seg til ombudet ved personlig oppmøte, blant annet på grunn av språkproblemer. Dette vil ikke minst gjelde i de tilfellene det er behov for tolk. Det eksisterer også andre barrierer som gjør det vanskelig å kommunisere med deler av målgruppen på andre måter, blant annet kan det være mangel på kunnskap om norsk samfunnsstruktur og byråkrati og å forholde seg til byråkratiske organisasjoner. Evalueringen av Senter mot etnisk diskriminering bygger opp under dette. Ettersom den uten sammenligning største konsentrasjonen av innvandrere i Norge befinner seg i Oslo-området, vil en lokalisering der gi et godt tilbud til flere enn en annen lokalisering vil.

Hensynet til kompetanseoverføring/overføring av personalressurser fra de relativt sett små institusjonene Likestillingsombudet, Likestillingssenteret og Senter mot etnisk diskriminering (totalt sett ca. 30 personer) til det nye ombudet, tilsier også en lokalisering i Oslo.

6.6.3.2 Landsdekkende tilbud

Departementet vil understreke at tilbudet som gis skal være landsdekkende. Likestillings- og diskrimineringsombudet må derfor arbeide for å gjøre sitt tilbud mer tilgjengelig lokalt, også utenfor Oslo-området.

Departementet har notert seg forslaget om opprettelse av lokalkontorer eller regionale sentre som underavdelinger under det felles håndhevingsorganet, men går ikke inn for dette. Behovet for lokale/regionale underkontorer vil være så vidt forskjellig for de ulike diskrimineringsgrunnlagene, at det vil være vanskelig å opprette en treffsikker ordning som kan la seg forsvare ut i fra ressursbruk og behov.

Erfaringene fra pådriverarbeid innenfor kjønnslikestillingsfeltet viser også at det kan være nyttig med en lokal forankring og tilnærming til pådriverarbeidet overfor for eksempel lokalt næringsliv og lokale myndigheter. Etter departementets syn kan det derfor være hensiktsmessig at ombudet vurderer en videreutvikling av eksisterende samarbeid mellom hhv. likestillingsapparatet og Senter mot etnisk diskriminering og lokalt forankrede interesseorganisasjoner, ideelle stiftelser, kompetansemiljøer o.l.

På likestillingsfeltet har en i dag for eksempel kompetansemiljøene Kvinneuniversitetet på Løten, Kvinneuniversitetet Nord (Nordfold) og Fredrikkes Hage (Snåsa), som driver likestillingsorienterte pådriverprosjekt med midler fra offentlige virksomheter og har samarbeid og kontakt med det eksisterende likestillingsapparatet. Gjennom å utvikle et samarbeid med disse og lignende miljøer, kan en regional/lokal forankring av pådriverarbeid på likestillingsfeltet fremmes.

Hva gjelder saksinntak, har de landsdekkende organisasjonene på innvandrerfeltet, KIM-nettverket og kommunale flyktningkonsulenter etablert en praksis for å henvise diskriminerte personer med behov for rettshjelp til Senter mot etnisk diskriminering. SMED har i kontakt med organisasjonene oppmuntret til at bestemte saker raskt blir henvist videre til dem. I forhold til problemstillinger knyttet til diskriminering av samer kan Rettshjelpkontoret i Indre Finnmark være en aktuell samarbeidspartner.

Departementet mener at ombudet også bør kunne samarbeide med offentlige instanser på regionalt nivå for å sikre at det blir spredt informasjon og kanalisert henvendelser til Likestillings- og diskrimineringsombudet. Eksempler på slike instanser kan være Arbeidstilsynet og Trygdeetatens arbeidslivssenter.

En slik innsats kan også kombineres med oppsøkende virksomhet på prosjektbasis.

Departementet mener at den nærmere utformingen av dette samarbeidet må fastlegges av organet selv innenfor mandat og økonomiske rammer.

6.6.3.3 Lokalisering av nemndas sekretariat

Departementet foreslår at nemndas sekretariat samlokaliseres med Likestillings- og diskrimineringsombudet. Departementet anser at sekretariat vil ha en begrenset størrelsesorden, og av økonomiske årsaker ansees det mest hensiktsmessig at sekretariatet lokaliseres slik at husleiekostnader og infrastruktur, som resepsjonstjenester, IKT-drift og lignende, deles med andre.

Likestillings- og diskrimineringsnemnda er et kollegialt organ som trer sammen ved behov, og vil som sådan ikke ha noen egentlig lokalisering.