5 Felles håndhevingsapparat

5.1 Innledning

I rapporten «Felles håndhevingsapparat for diskriminering på grunnlag av kjønn og etnisitet» foreslås det å etablere et felles håndhevingsapparat på tvers av diskrimineringsgrunnlagene kjønn og etnisitet, og å samle funksjonene som lovhåndhever og pådriver i ett organ. Apparatet foreslås videre delt i to instanser; en førsteinstans som behandler enkeltsaker og ivaretar pådriverrollen, og en andreinstans som behandler klager over førsteinstansens avgjørelser i enkeltsaker.

Høringsinstansene deler seg noe i synspunktene på de tre elementene i forslaget, og det er derfor naturlig å behandle disse i separate kapitler. Spørsmålet om felles håndhevingsapparat på tvers av diskrimineringsgrunnlag behandles i kapittel 5.2, spørsmålet om samling av lovhåndhever og pådriveroppgavene i ett organ behandles i kapittel 5.3 og spørsmålet om en toinstansordning i kapittel 5.4.

Muligheten for å inkludere arbeidsmiljølovens likebehandlingskapittel under det nye håndhevingsorganets kompetanseområde ble behandlet særskilt i Arbeids- og administrasjonsdepartementets rapport «Utredning om muligheten for å inkludere arbeidsmiljølovens bestemmelser om forskjellsbehandling under et fremtidig håndhevingsorgan for diskriminering». Se kapittel 5.2.2.

5.2 Felles organer på tvers av diskrimineringsgrunnlag

5.2.1 Arbeidsgruppens forslag

Arbeidsgruppen anser at et felles apparat på tvers av diskrimineringsgrunnlag best vil imøtekomme brukernes framtidige behov på området, og at en sammenslåing vil medføre store fordeler for arbeidet i håndhevingsapparatet.

Arbeidsgruppen påpeker at mange av målgruppene for likestillings- og ikke-diskrimineringsarbeidet er de samme. For å sikre en integrert og helhetlig tilnærming til likestillingsarbeidet og gjøre det enklere for brukerne å orientere seg i tilbudet, vil det være fordelaktig å samle arbeidet innenfor ett felles organ.

Den tyngde og gjennomslagskraft som et felles håndhevingsapparat kan oppnå sammenlignet med flere mindre organer med begrensede virkeområder, trekkes også fram. Et større, samlet apparat vil også gi et mer stimulerende fagmiljø med større bredde i kompetansen. Dette kan bidra til at apparatet tiltrekker seg og beholder høyt kvalifisert arbeidskraft som sikrer høy kvalitet på arbeidet.

Erfaringsoverføring mellom de ulike diskrimineringsgrunnlagene er et annet moment som trekkes fram. Likestillingsombudets og Likestillingssenterets lange erfaring med å motvirke diskriminering og fremme likestilling mellom kjønnene kan ha betydelig overføringsverdi for arbeidet med likestilling og diskriminering på andre og - etter norske forhold - nyere diskrimineringsområder.

En sammenslåing vil dessuten kunne gi mer effektiv utnyttelse av ressursene. Overlappende innsats fra flere mindre organer vil også kunne unngås.

En utfordring ved en organisering på tvers av diskrimineringsgrunnlag vil være å ta hensyn til særtrekk ved de ulike diskrimineringsgrunnlagene. Det blir viktig å sikre at særekspertisen på de ulike diskrimineringsgrunnlagene opprettholdes og videreutvikles.

Arbeidsgruppen påpeker at det på samme måte er viktig at man ikke mister fokus på de enkelte grunnlagene og at man må hindre at noen grupper av diskrimineringsgrunnlag drukner i helheten. Dette må vies oppmerksomhet både ved innhenting og utvikling av ekspertise innad i organet og når det gjelder utspill i offentligheten. Det vil bli en utfordring for apparatet å balansere ressursbruken.

Arbeidsgruppen påpeker også faren for at et felles apparat kan komme til å fremstå som tammere i sine offentlige utspill, enn dersom hvert diskrimineringsgrunnlag hadde sitt eget organ som kunne fremme denne saken uten å måtte balansere mot andre hensyn. Ett samlet organ vil også gi færre stemmer i den offentlige debatten enn en organisering med flere organer vil.

5.2.2 Utredning om håndhevingen av arbeidsmiljølovens likebehandlingskapittel

Rapporten foretar en sammenligning av regelverkene i likestillingsloven, arbeidsmiljøloven og den foreslåtte lov mot etnisk diskriminering, for å avdekke ulikheter som eventuelt kan vanskeliggjøre felles håndhevingsapparat. Grensesnittet mellom det foreslåtte håndhevingsorgan og Arbeidstilsynets og Petroleumstilsynets kompetanseområder, samt fordeler og ulemper med felles håndheving blir også belyst.

Arbeids- og administrasjonsdepartementet konkluderer med at arbeidsmiljølovens likebehandlingskapittel bør håndheves av det nye felles håndhevingsorganet mot diskriminering.

Gjeldende rett gir arbeidstakere som mener seg diskriminert i strid med arbeidsmiljøloven få andre muligheter enn å ta saken til domstolene for avklaring. De fleste som har blitt utsatt for diskriminering vil ha store barrierer mot å gå til et slikt skritt.

Dersom håndhevingsorganet opprettes kun for diskrimineringsgrunnlagene kjønn og etnisitet vil dette føre til ulik behandling av de som blir diskriminert på disse grunnlagene og de som mener seg diskriminert på andre grunnlag (for eksempel alder, funksjonshemming osv.), som fremdeles måtte tatt saken til rettsapparatet for avgjørelse. Arbeids- og administrasjonsdepartementet anser dette som uheldig.

Ulik håndheving av de forskjellige diskrimineringsgrunnlagene vil dessuten kunne føre til problemer der det er vanskelig å konkretisere på hvilket grunnlag en person er diskriminert, og hvor flere grunnlag er aktuelle (multippel diskriminering).

Diskrimineringslovverkene er også materielt svært like, og Arbeids- og administrasjonsdepartementet mener at de ulikhetene som foreligger ikke er av en slik karakter at felles håndheving ikke er tilrådelig.

5.2.3 Høringsinstansenes syn

5.2.3.1 Arbeidsgruppens rapport

Høringsinstansene til arbeidsgruppens rapport er delt i synet på forslaget om et felles håndhevingsapparat på tvers av diskrimineringsgrunnlag.

For de tre berørte instansenes vedkommende, støtter Senter mot etnisk diskriminering (SMED) forslaget. Likestillingsombudet ønsker primært ett samlet organ for lovhåndhevings- og pådriverarbeid på området for kjønnslikestilling, men kan subsidiært støtte arbeidsgruppens forslag. Likestillingssenteret støtter et felles lovhåndhevingsorgan, men ønsker pådriverrollen på området for kjønnslikestilling videreført i et separat organ.

Blant de som støtter arbeidsgruppens forslag er ellers Norges Byggforskningsinstitutt (Byggforsk), Oslo og Bærum kommuner, fylkesmennene i Rogaland og Buskerud, Møre og Romsdal fylkeskommune, Oslo politidistrikt, Arbeidsgiverforeningen NAVO, Næringslivets hovedorganisasjon, Utdanningsforbundet, Norges bygdekvinnelag, Juss Buss, MiRA - ressurssenter for innvandrer- og flyktningkvinner, Innvandrernes landsorganisasjon (INLO), Landsforeningen for lesbisk og homofil frigjøring (LLH), Norsk folkehjelp og Røde Kors.

I likhet med Likestillingssenteret er det flere høringsinstanser som gir delvis støtte til forslaget ved at de går inn for et felles organ for håndheving av diskrimineringslovgivningen, men vil ha pådriverrollen i separate organer. Blant disse er Kilden, Human-Etisk Forbund, Krisesentersekretariatet, Kvinneuniversitetet Nord, Norsk Kvinnesaksforening og Kirkerådet.

Antirasistisk senter vil, som Likestillingsombudet, primært ha separate håndhevingsapparater for hvert diskrimineringsgrunnlag.

Enkelte instanser mener at man bør begrense seg til å etablere felles klageorgan, se nærmere om dette under kapittel 5.4.3.

Videre er det enkelte høringsinstanser som mener at tilstrekkelige synergieffekter kan oppnås ved en samlokalisering av håndhevingsapparatene på de ulike diskrimineringsområdene. Dette gjelder blant annet Likestillingsombudetog Norsk Forbund for Utviklingshemmede.

Høringsinstansene som støtter arbeidsgruppens forslag trekker særlig fram potensialet for faglig synergi og kompetanseoverføringer, brukernes behov for å kunne henvende seg ett sted og den synlighet og gjennomslagskraft som et større og samlet organ vil kunne få.

Både LLH, MiRA-senteret og SMED fremhever hensynet til brukerne. SMED uttaler at:

«[...] utviklingen av diskrimineringsvernet generelt og sektorvis lovgivning, f.eks. kapittel X A i arbeidsmiljøloven og diskrimineringsforbud i boliglovgivningen, medfører at det må vurderes en sammenslåing, særlig av hensyn til brukerne, både de som har rettigheter og de som er forpliktet etter lovgivningen.»

MiRA-Senteret og SMED er blant høringsinstansens som særlig fremhever muligheten for kompetanseoverføring mellom de ulike diskrimineringsfeltene.

MiRA-Senteret påpeker at et felles håndhevingsorgan vil ha bedre forutsetninger for å gripe fatt i diskriminering på flere grunnlag (multippel diskriminering):

«MiRA-Senteret arbeider med spørsmål knyttet til minoritetskvinner, som ofte diskrimineres på grunn av kjønn, i tillegg til etnisitet. For vårt arbeid ser vi nytten av et apparat som arbeider med flere diskrimineringsgrunnlag samtidig.»

Statskonsult, LLH, SMED og Utdanningsforbundet trekker fram betydningen av å tilrettelegge for fagmiljøer som ikke er så små og sårbare at de har vansker med å tiltrekke seg og beholde kvalifisert arbeidskraft.

Statskonsult ser positivt på forslaget, blant annet under henvisning til mulighetene for økt rettslig konsistens og samordning mellom beslektede områder:

«En viktig fordel synes særlig å være knyttet til rettslig konsistens og samordning mellom beslektede rettsområder knyttet til diskriminering. Disse har en felles forankring i menneskerettighetsperspektivet, som også vil gi et overordnet formålsgrunnlag for håndhevingsapparatet. En annen fordel kan være at samlet innflytelse og gjennomslagskraft vil være større, enn dersom separate organer hver for seg skal forvalte mer spesialiserte hensyn. Dette kan både gi bedre etterlevelse av regelverk, og forhindre unødig konkurranse mellom formål.»

Høringsinstanser som er skeptiske til arbeidsgruppens forslag fremhever forskjellene mellom diskrimineringsgrunnlagene.

Likestillingssenteret og Likestillingsombudet fremhever at representasjonslikhet er et viktig utgangspunkt for arbeidet for kjønnslikestilling, mens det på etnisitetsområdet i større grad er et spørsmål om likebehandling enn endring av maktstrukturer. Likestillingsombudet uttaler:

«Arbeidet for likestilling mellom kjønnene dreier seg om alle menn og kvinner i landet, og har blant annet sin berettigelse i at hvert kjønn utgjør ca halvparten av befolkningen og derfor bør være representert noenlunde likt på alle arenaer av betydning. Arbeid for etnisk likestilling angår i utgangspunktet en langt mindre del av befolkningen, og tankegangen om representasjon er neppe anvendbar på samme måte. På etnisitetsområdet er målet i mye større grad å sikre likebehandling enn å sørge for endring av samfunnets maktstrukturer.»

Likestillingssenteret mener imidlertid at lovhåndhevingen har så vidt store metodiske likhetstrekk innenfor begge diskrimineringsgrunnlag at det vil være en fordel å samle lovhåndheveroppgaven i et felles apparat på tvers av grunnlagene.

Flere høringsinstanser ytrer også frykt for at interessemotsetninger mellom diskrimineringsgrunnlagene kan bidra til et unnvikende håndhevingsapparat, eller til at arbeidet med enkelte diskrimineringsgrunnlag vil bli nedprioritert i forhold til andre. Hvilke diskrimineringsgrunnlag de ulike instansene frykter kan bli skadelidende ved en sammenslåing, avhenger av ståsted og arbeidsfelt.

Kontaktutvalget mellom innvandrere og myndighetene (KIM) uttaler:

«For minoritetsbefolkningen har det vært av stor praktisk og symbolsk betydning at det finnes et håndhevingsapparat og kompetanseorganer som arbeider særskilt med etnisk diskriminering. For mange i minoritetsbefolkningen vil sammenslåing av eksisterende organer til et felles håndhevingsapparat, fortone seg som en offentlig usynliggjøring av etnisk diskriminering som et problemfelt.»

Juridisk rådgivning for kvinner (JURK) sier:

«Når flere ulike diskrimineringsgrunnlag integreres i ett og samme organ, vil det være en fare for at man kan miste fokus på de enkelte diskrimineringsgrunnlag. Blant annet kan det være en fare for at diskriminering på grunnlag av kjønn kommer i skyggen av andre diskrimineringsgrunnlag, da andre diskrimineringsgrunnlag ofte vil være mer synlige [i] samfunnet. Et fellesorgan kan være med på å redusere den fremtredende posisjonen likestillingsorganene har i dag.»

Enkelte høringsinstanser, herunder Funksjonshemmedes Fellesorganisasjon (FFO), Samarbeidsutvalget (for åtte organisasjoner for funksjonshemmede) og Human-Etisk Forbund, anser at man bør avvente Syseutvalgets utredning og et eventuelt samlet rettslig vern mot diskriminering på grunnlag av seksuell orientering før man vurderer å samle diskrimineringsgrunnlagene i et felles håndhevingsapparat.

5.2.3.2 Utredning om håndhevingen av arbeidsmiljølovens likebehandlingskapittel

De fleste høringsinstansene er positive til utredningens hovedkonklusjon og støtter at arbeidsmiljølovens likebehandlingskapittel bør håndheves av et nytt felles organ mot diskriminering. Blant de som støtter forslaget er Direktoratet for arbeidstilsynet, Likestillingsombudet, Likestillingssenteret, Petroleumstilsynet, Statens råd for funksjonshemmede, Senter mot etnisk diskriminering (SMED), Statens seniorråd, Syseutvalget, Arbeidsgiverforeningen NAVO, Handels- og servicenæringens Hovedorganisasjon (HSH), Næringslivets hovedorganisasjon (NHO), Yrkesorganisasjonens sentralforbund (YS), Landsforeningen for lesbisk og homofil frigjøring (LLH), Norges Handikapforbund, Organisasjon mot offentlig diskriminering (OMOD) og Senter for seniorpolitikk.

LLH og SMED peker på at boliglovgivningen også inneholder et forbud mot diskriminering på grunn av seksuell orientering mv. og etterlyser dette området under det nye organets kompetansefelt. Likestillingsombudet og Likestillingssenteret er noe skeptisk til om det er hensiktsmessig at det nye organet håndhever diskriminering på grunn av deltid og midlertidig tilsetting, da dette ikke alltid vil ha en nær sammenheng med kjønn eller etnisitet. Landsorganisasjonen (LO) er ikke negativ til at arbeidsmiljølovens likebehandlingskapittel skal ha tilsvarende håndhevingsmuligheter som likestillingsloven og diskrimineringsloven, men mener at en utvidelse av Arbeidstilsynets kompetanse kan gi et like godt resultat som å inkludere likebehandlingsbestemmelsene under det nye ombudets kompetanseområde. Kontaktutvalget mellom innvandrere og myndighetene (KIM) er også positive til konklusjonen, men uttrykker bekymring for at etnisitet som diskrimineringsgrunnlag ikke vil få det ønskelige og nødvendige fokus når flere diskrimineringsgrunnlag skal underlegges ombudet. Funksjonshemmedes Fellesorganisasjon (FFO) ønsker primært et eget håndhevingsorgan for arbeidsmiljølovens likebehandlingskapittel, men støtter sekundært et felles håndhevingsorgan. Utdanningsgruppenes hovedorganisasjon (UHO) ønsker primært ikke et felles organ for diskrimineringssaker, men dersom dette blir en realitet støtter UHO at arbeidsmiljølovens likebehandlingsbestemmelser også underlegges organets kompetanseområde. Likestillingsombudet, SMED og LO mener det bør arbeides aktivt for å gjøre ordlyden i de tre lovverkene som skal underlegges det nye organet så lik som mulig, for å hindre tolkningstvil.

5.2.4 Departementets vurdering

Departementet går etter en avveining av argumentene inn for etablering av et felles håndhevingsapparat på tvers av diskrimineringsgrunnlag, i tråd med arbeidsgruppens forslag og forslaget i Arbeids- og administrasjonsdepartementets utredning om håndhevingen av arbeidsmiljølovens likebehandlingskapittel.

Departementet konstaterer at høringsinstansene er delt i synet på arbeidsgruppens forslag, og at flere alternative modeller foreslås. Departementet finner imidlertid ikke at det er framkommet nye, vesentlige argumenter i høringsrunden.

Blant annet som en konsekvens av den internasjonale rettsutviklingen på menneskerettighetsområdet, er den nasjonale utviklingen av regelverk som skal sikre ikke-diskriminering og likestilling inne i en rask utvikling. Dette er først og fremst synliggjort ved at flere grupper får eget regelverk, men også ved at eksisterende regelverk skjerpes og utvikles. Det er et stort innbyrdes slektskap mellom disse rettsområdene, og for å sikre en enhetlig rettsutvikling vil det være hensiktsmessig at regelverket forvaltes innenfor den samme instansen.

En konsekvens av at vernet mot diskriminering og arbeidet for likestilling styrkes på flere områder, er at arbeidsgivere, organisasjoner og samfunnet for øvrig må tilbys en mer helhetlig og integrert tilnærming til likestillingsarbeidet. En annen konsekvens er at jo mer omfattende rettsvern mot diskriminering, jo større sjanse er det for at enkeltpersoner kan påberope seg flere diskrimineringsgrunnlag, såkalt multippel diskriminering.

Et felles håndhevingsapparat på tvers av diskrimineringsgrunnlagene vil kunne utføre sitt arbeid på basis av en bredere og mer helhetlig forståelse av hvordan forskjellsbehandling kommer til uttrykk i samfunnet og hvordan den kan bekjempes.

Et felles apparat som omfatter flere diskrimineringsgrunnlag vil bidra til enkelhet og klarhet for brukeren. Det er et mål at brukerne, det være seg enkeltpersoner, virksomheter, organisasjoner eller offentlig myndigheter, ikke skal behøve å forholde seg til flere myndigheter enn nødvendig. Departementet viser her blant annet til St. meld. nr. 17 (2002-2003) Om statlige tilsyn.

For arbeidsgivere som trenger veiledning og bistand om ikke-diskrimineringslovgivning og hvorledes mangfold og likestilling aktivt kan fremmes, vil det være en hjelp å kunne forholde seg til ett organ fremfor en serie organer. For enkeltpersoner som mener seg diskriminert, vil det likeledes være en fordel å forholde seg til ett organ, fremfor å finne fram i en flora av ulike organer. Fordelene ved ett felles organ vil særlig vise seg i forhold til tilfeller av multippel diskriminering, dvs. diskriminering på flere grunnlag. Aktuelle eksempler er tilfellene der kvinner er nektet å bruke religiøst hodeplagg (hijab) på arbeidsplassen. Disse sakene ligger i grenselandet mellom diskriminering på grunnlag av kjønn og religion, og et felles håndhevingsapparat vil tilrettelegge for en langt mer helhetlig behandling både av konkrete enkeltsaker og mer generelt pådriverarbeid omkring hijab-problematikken enn separate håndhevingsorganer.

Det er departementets vurdering at en samling kan gi organet en større gjennomslagskraft enn flere mindre håndhevingsorganer med mer begrenset virkeområde. Det vil tilrettelegge for et større og bredere fagmiljø, som kan fastholde og tiltrekke seg velkvalifisert fagkompetanse. Høy faglig kvalitet vil gi den legitimitet og tillit som er nødvendig for å bli et autoritativt organ.

Departementet mener også at en felles organisering legger godt til rette for en kompetanseoverføring fra arbeidet med kjønnsdiskriminering og kjønnslikestilling som kan være til stor nytte ved utviklingen av arbeidet med øvrige diskrimineringsgrunnlag. Samtidig vil arbeidet for kjønnslikestilling kunne hente fornyet inspirasjon fra arbeidet med diskrimineringsgrunnlag som er nyere både som politikk- og rettsområder.

Felles håndhevingsapparat antas også å kunne gi en mer effektiv utnyttelse av ressursene, blant annet vil stordriftsfordeler ved løsning av interne, administrative oppgaver kunne frigjøre ressurser til det faglige arbeid.

Departementet har også merket seg at utviklingen i de europeiske land går i retning av etablering av felles apparater for diskriminering og likestilling. Det vises til at de foreløpige erfaringene med en integrert tilnærming synes å være at felles apparater har en sterkere posisjon enn separate organer og kan dra stor nytte av erfaringsutveksling. 1

Departementet er oppmerksomt på at en håndtering av flere diskrimineringsgrunnlag i ett apparat, vil innebære utfordringer. Det vil blant annet være viktig å ha en oppmerksomhet på at det vil være visse forskjeller mellom diskrimineringsgrunnlagene, og i metodene for å fremme likestilling for de ulike diskriminerte gruppene. Et fellesorgan må derfor sikre at den særlige ekspertisen på de ulike diskrimineringsgrunnlagene opprettholdes og videreutvikles.

Enkelte høringsinstanser har foreslått at det ikke tas stilling til et felles håndhevingsapparat før det rettslige vernet er tilstrekkelig utredet for alle grunnlag, og det siktes da i særlig grad til det rettslige vernet for funksjonshemmede som er under utredning. Departementet konstaterer at Syseutvalget har frist til april 2005, og at det vil gå ytterligere noe tid før et eventuelt lovforslag blir framlagt for og behandlet i Stortinget og en lov kan tre i kraft. Dersom man skal avvente denne prosessen, vil man enten måtte utsette ikrafttredelsen av lov mot diskriminering på grunn av etnisitet, religion mv. eller etablere et midlertidig håndhevingsapparat for denne loven. Dette er etter departementets syn ikke en tilfredsstillende løsning.

Departementet har imidlertid merket seg den foreløpige holdning til spørsmålet hos Syseutvalgets flertall, se kapittel 2.5, og vil legge vekt på å utforme et forslag til håndhevingsapparat som uten nevneverdige justeringer kan håndheve ytterligere diskrimineringslovverk.

5.3 Felles organ for håndheverrollen og pådriverrollen

5.3.1 Arbeidsgruppens forslag

Arbeidsgruppen foreslår at arbeidet med konkrete enkeltsaker (lovhåndheving) og hele bredden av pådriverarbeidet samles i ett og samme organ. I dagens likestillingsapparat er disse rollene til en viss grad atskilt ved at Likestillingssenteret driver pådriverarbeid, mens Likestillingsombudet har hovedfokus på lovhåndheverrollen i tillegg til noe pådriverarbeid. Holgersenutvalget foreslo en lignende oppgavefordeling på området for etnisk diskriminering og likebehandling, med et Diskrimineringstilsyn som i hovedsak skulle ta seg av lovhåndheverrollen, mens et kompetansesenter skulle ta seg av pådriveroppgavene.

Arbeidsgruppens argumenter for å samlere lovhåndhever- og pådriverfunksjonene er langt på vei de samme som for sammenslåing på tvers av diskrimineringsgrunnlag.

Arbeidsgruppen viser til at en sammenslåing kan virke gjensidig styrkende på utøvelsen av funksjonene ved at enkeltsaker gir grunnlag for å avdekke utfordringer av mer generell karakter, noe som i sin tur danner grunnlag for kritiker- og pådriverrollen.

Arbeidsgruppen viser også til at overlappende arbeid er en reell problemstilling for det eksisterende likestillingsapparatet ved at både Likestillingssenteret og Likestillingsombudet utfører pådriverarbeid til dels relatert til de samme tema og til dels rettet mot samme målgrupper. En felles organisering vil, i tillegg til at man unngår slikt overlappende arbeid, kunne bidra til å gi en klarere profil utad på arbeidet og lette kommunikasjonen med publikum og brukere. I tillegg ligger det et potensial for en bedret ressursutnyttelse, blant annet med muligheter for å redusere administrative utgifter. Gruppen påpeker videre at en samling av offentlige oppgaver utgjør en viktig del av Moderniseringsprogrammet for offentlig forvaltning.

Arbeidsgruppen ser imidlertid at en samling av lovhåndheverrollen og pådriverrollen i ett organ medfører en risiko for at det ikke opprettholdes et tilstrekkelig klart skille mellom disse to rollene. Faren ved en sammenslåing er at tilsynets troverdighet som uavhengig og objektiv instans kan bli svekket dersom den nye enheten samtidig skal ivareta en kritisk pådriverrolle.

Arbeidsgruppen viser også til at man ved en samling av de ulike funksjonene reduserer antall talerør ut til media og offentligheten.

Arbeidsgruppen påpeker imidlertid at det eksisterende Likestillingsombudet ikke opplever rollesammenblanding som et praktisk problem.

Gruppen mener videre at en partisk rettshjelpsfunksjon tilsvarende den Senter mot etnisk diskriminering utfører i dag, ikke kan ytes innen for ett felles håndhevingsorgan.

5.3.2 Utredning om håndhevingen av arbeidsmiljølovens likebehandlingskapittel

Utredningens synspunkter på koblingen av håndheverrollen og pådriverrollen avviker ikke fra det som framkommer i arbeidsgruppens rapport, som fremstilt under kapittel 5.3.1 ovenfor.

5.3.3 Høringsinstansenes syn

5.3.3.1 Arbeidsgruppens rapport

Flere av høringsinstansene til arbeidsgruppens rapport, blant annet Likestillingsombudet, Senter mot etnisk diskriminering (SMED), Innvandrernes landsorganisasjon og Statskonsult, fremhever den legitimitet og det faglige fundament som pådriverinitiativene kan få ved å bygge på de konkrete diskrimineringssaker som behandles under lovhåndheverrollen.

Likestillingsombudet mener det vil være

«[...]en fordel å ha klagesakene som bakgrunn når man skal ta stilling til mer generelle og prinsipielle spørsmål, fordi sakene gir et godt bilde av de likestillingsutfordringene man til enhver tid står overfor, det være seg i arbeidsliv, familieliv eller samfunnsliv generelt.»

Likestillingsombudet trekker også fram at ombudet og senteret allerede i dag har til dels overlappende oppgaver og at det er forvirring hos publikum og brukere om hvem som gjør hva.

SMED mener at det ikke bør opprettes flere organer på diskrimineringsområdet enn nødvendig, og trekker i likhet med ombudet fram hensynet til brukerne som et argument for å samle flere funksjoner i samme organ.

Generelt har Statskonsult vært kritisk til organer som har en oppgaveprofil som medfører risiko for rolleblanding, men viser på den annen side til at mange organer mestrer en kombinasjon av en myndighetsutøvende og pådriverrolle:

«Det sentrale spørsmål her er at organet har et mandat og en oppgaveportefølje som er forenlig med rollen som lovhåndhevende myndighet. Organets pådriverfunksjon bør derfor klarest mulig forankres på en måte som sikrer legitimitet, dels med basis i lovene og lovenes formål og dels med basis i rollen som troverdig produsent og formidler av kunnskap.»

En rekke høringsinstanser, herunder Likestillingssenteret, Kilden, Human-Etisk Forbund, Krisesentersekretariatet, Kvinneuniversitetet Nord, Norsk Kvinnesaksforening og Kirkerådet støtter som nevnt under kapittel 5.2.3, forslaget om et felles organ for håndhevingen av diskrimineringslovene, men er skeptiske til å integrere lovhåndhever- og pådriverfunksjonene i samme organ.

Likestillingssenteret anser at lovhåndheverrollen og pådriverrollen har atskilte målsettinger - ikke-diskriminering og reell likestilling - og derfor ikke bør kombineres. Senteret ser det som meget uheldig at et felles håndhevingsapparat både skal behandle klager over brudd på loven og være pådriver:

«Vi snakker da om pådriverarbeid utover det som kan relateres til lovverket og som hører til lovhåndheverrollen. Anti-diskrimineringsarbeid og likestillingsarbeid har to forskjellige målsetninger, og arbeidet med disse målene krever ulik virkemiddelbruk og forskjellige arbeidsmetoder. Et felles håndhevingsapparat kan ha for mange adressater for sitt arbeid. Vi ser derfor at arbeidet mot diskriminering og for likestilling er best tjent med to klart atskilte organer som kan rendyrke henholdsvis lovhåndheverfunksjoner og pådriverfunksjoner.»

Kvinneuniversitetet Nord advarer mot at arbeidet med holdningsendringer og rollen som pådriver i den offentlige debatten om kjønn og likestilling kan komme i bakgrunnen i forhold til det langt mer konkrete og håndgripelige arbeidet med håndheving av diskrimineringslovgivningen.

Foreningen for kvinne- og kjønnsforskning i Norge (FOKK) og Kilden mener i likhet med ovennevnte instanser at arbeidsgruppens rapport i for liten grad reflekterer over forskjellene mellom de ulike funksjonene, og at pådriverfunksjonene og den politiske betydningen av denne er for lite drøftet. De fremhever også at pådriverarbeidet på de to diskrimineringsområdene tradisjonelt bruker ulike virkemidler. Begge mener at Likestillingssenterets kompetansefunksjon ikke har blitt tilstrekkelig ivaretatt siden opprettelsen av senteret, men anser ikke at en sammenslåing av senter og ombud er et godt svar på disse utfordringene.

5.3.3.2 Utredning om håndhevingen av arbeidsmiljølovens likebehandlingskapittel

De aller fleste høringsinstansene støtter at ombudet bør håndtere både håndheverrollen og pådriverrollen, også for arbeidsmiljølovens diskrimineringsgrunnlag. Blant disse er Direktoratet for Arbeidstilsynet, Likestillingsombudet, Norges Handikapforbund, Senter for seniorpolitikk og Syseutvalget.

Kommunenes Sentralforbund (KS) er skeptisk til opprettelse av et organ med vedtakskompetanse, og ønsker kun at organet skal utøve pådriverrollen, veilederrollen og en meklingsrolle. KS støtter at arbeidsmiljølovens likebehandlingskapittel blir underlagt et slikt organ.

5.3.4 Departementets vurdering

Departementet ser fordelene ved å samle funksjonene lovhåndheving og pådrivervirksomhet i det samme organet som større enn de ulemper som har vært påpekt, og slutter seg til arbeidsgruppens vurdering og konklusjon i dette spørsmålet.

Flere av hensynene bak en samling av lovhåndhever- og pådriverfunksjonene i ett og samme organ, er sammenfallende med hensynene bak en felles håndheving på tvers av diskrimineringsgrunnlag: Et felles apparat vil bidra til større oversiktlighet og tilgjengelighet for brukerne, det vil gi en mer effektiv ressursutnyttelse og bedre grunnlag for erfaringsoverføringer og kompetanseutveksling.

Departementet mener at en samling av lovhåndhever- og pådriverfunksjonene kan styrke begge funksjonene. Det empiriske underlagsmateriale som de konkrete enkeltsakene utgjør, kan gi en legitimitet og et grunnlag for pådriverfunksjonen. Departementet viser her til Statskonsults evaluering av Likestillingssenteret, der det reises kritikk mot senteret med henvisning til sviktende faglig fundament for pådriverarbeidet. Det samme aspektet berøres i evalueringen av Senter mot etnisk diskriminering. Der trekkes det fram at erfaringsgrunnlaget fra behandlingen av konkrete enkeltsaker gir autoritet til senterets rettspolitiske arbeid (pådriverarbeidet).

Lovhåndheveren på likestillingsområdet (Likestillingsombudet) har allerede i dag en viss pådriverfunksjon knyttet til sitt arbeid, men å samle lovhåndheverfunksjonen med en bredere pådriverfunksjon vil ytterligere kunne gi enkeltsaksbehandlingen betydning utover individnivået. Enkeltsakene kan få en større betydning som grunnlag for pådriverarbeidet, ved at de mer systematisk sees i sammenheng med strukturelle skjevheter og gjennomgående holdninger i samfunnet.

Enkelte høringsinstanser har trukket fram konfliktpotensialet mellom en objektiv lovhåndheverrolle og en mer stillingstakende pådriverrolle. Departementet mener at Likestillingsombudet, som har en slik dobbeltrolle, demonstrerer at lovhåndheverrollens objektivitet kan kombineres med en pådriverrolle.

Departementet ser imidlertid risikoen for at konfliktpotensialet kan forsterkes: Det er en fare for at håndhevingsapparatet mister troverdighet som objektiv lovhåndhever dersom førsteinstansen både skal ha en pådriverrolle og vedtaksmyndighet slik arbeidsgruppen foreslår. Dette er hovedårsaken til at departementet mener at førsteinstansen som hovedregel kun skal ha uttalerett tilsvarende det eksisterende Likestillingsombudet, mens vedtaksmyndigheten legges til andreinstansen, som ikke skal ivareta noen pådriverrolle. Se nærmere om dette i kapitlene 8.2.4.2 og 8.2.4.3.

Departementet har merket seg bekymringene for at lovhåndheverrollen og pådriverrollen kan komme i en ressursmessig konkurransesituasjon, der pådriverrollen kan bli den tapende part fordi lovhåndhevingen kan fortone seg mer håndgripelig og umiddelbart presserende. Departementet mener at dette er en situasjon som må unngås, og at dette må komme til uttrykk gjennom mandatet, i håndhevingsapparatets interne organisering og gjennom den konkrete ressursdisponeringen. Departementet har ansvar for å kontrollere at organet etterlever sitt mandat.

Departementet har også merket seg at flere høringsinstanser foreslår en intern organisering av håndhevingsapparatet som skiller enten diskrimineringsgrunnlagene eller funksjonene i atskilte avdelinger. Departementet mener imidlertid at beslutninger om den interne organiseringen bør overlates til organet selv, og viser i denne forbindelse til forutsetningene om organets faglige uavhengighet. En departemental styring av den interne organiseringen kan legge for store begrensninger på den faglige uavhengigheten.

5.4 Organisering i en førsteinstans og en andreinstans

5.4.1 Arbeidsgruppens forslag

Arbeidsgruppen går inn for et håndhevingsapparat i to instanser, med førsteinstansen som et lovhåndhever- og pådriverorgan som beskrevet i de foregående avsnittene, og med andreinstansen i form av en klagenemnd som har som sin eneste oppgave å prøve førsteinstansens konklusjoner i enkeltsaker. Dette er i tråd med det håndhevingsapparatet som Holgersenutvalget foreslår for lov mot etnisk diskriminering og med det eksisterende håndhevingsapparatet for likestillingsloven.

Arbeidsgruppen fremhever at tilsyn/ombud som håndhevingsinstitutt har en av sine viktigste begrunnelser i at man skal unngå tids- og kostnadskrevende domstolsbehandling. Av den grunn finner gruppen det nærliggende å åpne for en toinstansbehandling. En toinstansbehandling vil dessuten være i tråd med forvaltningslovens system og alminnelige rettssikkerhetsprinsipper.

Gruppen mener videre at hensynet til brukerne taler for at man bør opprette en klageinstans. Gruppen antar at det vil være en lavere terskel for å bringe en diskrimineringssak inn for en nemnd enn for domstolene, da det legges til grunn at nemndas behandling vil være gratis og at man ikke vil trenge bistand for å klage en sak inn her.

Arbeidsgruppen viser videre til at en klageinstans vil sikre tilliten til apparatets nøytralitet i de sakene der en part kan komme til å oppfatte førsteinstansen - tilsynet/ombudet - som partisk pga. dets utøvelse av pådriverrollen.

Til sist fremhever arbeidsgruppen at erfaringene med Klagenemnda for likestilling er gode, da de aller fleste retter seg etter nemndas vedtak. Nemnda bidrar således til at enkeltpersoner og samfunnet unngår tids- og kostnadskrevende behandling i et arbeidsbelastet rettsapparat.

5.4.2 Utredning om håndhevingen av arbeidsmiljølovens likebehandlingskapittel

Utredningen behandler ikke dette temaet, da det forutsettes samme organisatoriske løsning for håndhevingen av alle diskrimineringsbestemmelsene som ligger under håndhevingsorganets kompetanseområde.

5.4.3 Høringsinstansenes syn

Høringsinstansene til arbeidsgruppens rapport gir bred støtte til forslaget om at håndhevingsapparatet bør bestå av to instanser.

Enkelte instanser - så som Kontaktutvalget mellom innvandrere og myndighetene, Landsorganisasjonen og Human-Etisk Forbund - mener at klageorganet er det eneste organet som bør være felles for de ulike diskrimineringsgrunnlagene.

Kommunene Sentralforbund, Handels- og servicenæringens Hovedorganisasjon, Arbeidsgiverforeningen NAVO og Næringslivets Hovedorganisasjon mener at det ikke bør opprettes noen klagenemnd, under henvisning til at de ikke ønsker et håndhevingsapparat med vedtaksmyndighet. De mener den rettslige prøving må overlates til det ordinære rettsapparatet.

Universitetet i Tromsø foreslår, på bakgrunn av arbeidsgruppens forslag om at førsteinstansen skal ha vedtaksmyndighet, at klageinstansen bør være tingrettene. Universitetet mener dette alt i alt vil være en rimeligere løsning, og bedre for utviklingen av rettspraksis og rettsbevissthet om diskriminering.

5.4.4 Departementets vurdering

Departementet går inn for et felles håndhevingsapparat med to instanser, slik at enkeltsaker som behandles i førsteinstansen (ombudet), kan bringes inn for andreinstansen (nemnda) dersom partene ikke frivillig innretter seg etter førsteinstansens uttalelse.

Departementet går inn for denne modellen fordi man mener at førsteinstansen vil sikre tilliten til apparatets nøytralitet i de sakene der en av partene kan komme til å oppfatte førsteinstansen som partisk pga. dens utøvelse av pådriverrollen.

Departementet mener også at man har hatt god erfaring med den eksisterende ordningen med Likestillingsombudet og Klagenemnda for likestilling.

Departementet forslag tilsvarer i hovedtrekk dagens ordning med Likestillingsombudet og Klagenemnda for likestilling. Denne ordningen innebærer at førsteinstansen fortolker og anvender loven på konkrete handlinger, og på dette grunnlaget uttaler seg om handlingens lovlighet. Dersom førsteinstansens uttalelse om forståelsen av loven ikke frivillig følges opp av partene i saken, kan førsteinstansen bringe saken inn for andreinstansen for en ny vurdering og en egentlig rettslig bindende avgjørelse. Partene kan også selv bringe saken inn for andreinstansen dersom de er uenige i førsteinstansens forståelse. Førsteinstansen skal få mulighet til å fatte rettslig bindende vedtak i hastesaker, i tråd med hva Likestillingsombudet har i dag.

For øvrig henvises det til kapittel 8.2.4 om organenes vedtaksmyndighet.