2 Bakgrunn

2.1 Innledning

I NOU 2002: 12 Rettslig vern mot etnisk diskriminering foreslo Holgersenutvalget en ny lov mot etnisk diskriminering og et håndhevingsapparat for loven og arbeid for etnisk likestilling, som hadde klare likhetstrekk med lov om likestilling mellom kjønnene og det etablerte likestillingsapparatet. I 2004 har arbeidsmiljøloven fått et eget kapittel om forbud mot diskriminering i arbeidsforhold på flere grunnlag og det er innført diskrimineringsforbud i de fire boliglovene. Det er videre nedsatt et offentlig utvalg (Syseutvalget), som skal utarbeide et forslag til rettslig vern mot diskriminering av funksjonshemmede innen april 2005, herunder foreslå håndheving av lovverket.

Hovedprinsippene og metodene i det rettslige diskrimineringsvernet og pådriverarbeidet for likestilling og likebehandling har store likhetstrekk uavhengig av diskrimineringsområde. Likhetstrekkene i det norske lovverket og håndhevingen av det, forsterkes ytterligere gjennom tilpasningene til EU-regelverket på diskrimineringsområdet, som i de senere år har undergått systematiske harmoniseringsendringer. Dels er Norge bundet av disse direktivene gjennom EØS-avtalen (kjønnslikestilling), dels har Norge gjennom deltakelsen i EUs handlingsprogram for å bekjempe diskriminering (2001-2006) forpliktet seg til å vurdere å fremme lovgivning i tråd med direktivet om gjennomføring av prinsippet om likebehandling uavhengig av rase eller etnisk opprinnelse (rådsdirektiv 2003/43/EF) og direktivet om generelle rammebetingelser om likebehandling med hensyn til sysselsetting og arbeid (rådsdirektiv 2000/78/EF). Sistnevnte er allerede implementert gjennom nye kapitler XA og XB i arbeidsmiljøloven.

De store likhetstrekkene i regelverk og metoder, tilsier faglige gevinster forbundet med en håndheving innenfor en felles struktur. Likeledes mener departementet at et felles organ vil kunne oppnå større grad av faglige synergi, ressursutnyttelse, autoritet og synlighet enn små, separate organer, som uansett ville måtte kommunisere med hverandre.

I en rekke andre europeiske land har man valgt å etablere felles håndhevingsapparat for håndheving av alt diskrimineringslovverk og pådriverarbeid for likestilling på ulike områder.

På bakgrunn av dette ga regjeringen i oktober 2002 en interdepartemental arbeidsgruppe i oppdrag å utrede spørsmålet om å etablere et felles håndhevingsapparat for diskriminering på grunnlag av kjønn og etnisitet. Arbeidsgruppen ble ledet av Kommunal- og regionaldepartementet, og hadde representanter fra Barne- og familiedepartementet, Arbeids- og administrasjonsdepartementet og Justisdepartementet.

Arbeidsgruppens rapport «Felles håndhevingsapparat for diskriminering på grunnlag av kjønn og etnisitet» ble lagt fram i mai 2003. Gruppen foreslår et felles håndhevingsapparat som skal håndheve likestillingsloven og lov mot etnisk diskriminering og ha en rolle som pådriver og veileder. Apparatet skal kunne ta opp i seg arbeidet med andre diskrimineringsgrunnlag etter hvert som et rettslig grunnlag for disse kommer på plass. De eksisterende organene på området for kjønnslikestilling (Likestillingssenteret, Likestillingsombudet og Klagenemnda for likestilling) og området for etnisk likestilling (Senter mot etnisk diskriminering - SMED) tas opp i det nye felles håndhevingsapparatet. Arbeidsgruppen presiserer at forslaget ikke er en nedlegging av de eksisterende organers virksomhet, men en videreføring og videreutvikling av denne.

Arbeidsgruppen går inn for et apparat med to instanser: En førsteinstans som både behandler enkeltsaker og driver pådrivervirksomhet, og en andreinstans i form av en nemnd som behandler klager over førsteinstansens vedtak i enkeltsaker.

Rapporten var gjenstand for bred høring høsten 2003. Et flertall av høringsinstansene støttet hovedtrekkene i forslaget. Rapporten og høringen er nærmere omtalt under de enkelte kapitler. Høringsinstansene fremgår av Vedlegg 1.

Arbeidsmiljølovens nye kapitler om likebehandling i arbeidslivet ble vedtatt ved lov 26. mars 2004 nr. 15 og trådte i kraft 1. mai 2004. Arbeids- og administrasjonsdepartementet har i rapporten «Utredning om muligheten for å inkludere arbeidsmiljølovens bestemmelser om forskjellsbehandling under et fremtidig håndhevingsorgan for diskriminering» foreslått at håndhevingen av kapittelet om likebehandling i arbeidslivet skal legges til det nye felles håndhevingsapparatet fra det trer i virksomhet. Rapporten var gjenstand for høring høsten 2004. Det var bred tilslutning til å legge håndhevingen av arbeidsmiljølovens likebehandlingskapittel til det felles håndhevingsapparatet mot diskriminering, dersom et slikt apparat opprettes. Rapporten og høringen er nærmere omtalt under de aktuelle kapitler. Høringsinstansene fremgår av Vedlegg 2.

Ikke-diskrimineringsbestemmelsene i boliglovene omfatter diskriminering på grunn av etnisitet, nasjonalt opphav, avstamning, hudfarge, språk, religion eller livssyn og på grunn av homofil legning, leveform eller orientering. Høringsforslaget om felles håndhevingsapparat omfattet diskrimineringsgrunnlagene etnisitet, nasjonalt opphav, avstamning, hudfarge, språk, religion eller livssyn i dagens boliglover, i og med at forbud mot diskriminering på disse grunnlagene foreslås å bli regulert av den nye diskrimineringsloven.

Diskrimineringsgrunnlagene homofil legning, leveform og orientering i boliglovene ble derimot ikke foreslått omfattet av håndhevingsapparatets virksomhet. Av hensyn til en enhetlig håndheving av diskrimineringsforbudene på boligmarkedet, foreslår departementet at det felles håndhevingsapparatet også skal håndheve diskrimineringsgrunnlagene homofil legning, leveform og orientering i boliglovene. Dette forslaget har ikke vært gjenstand for høring.

2.2 Oversikt over dagens apparat

2.2.1 Innledning

Kapitlet gir en oversikt over organisering, funksjoner, kompetanse og saksbehandlingen i dagens statlige likestillingsapparat, Senter mot etnisk diskriminering og over håndhevingen av arbeidsmiljølovens likebehandlingskapittel, herunder om Arbeidstilsynets oppgaver, og håndhevingen av diskrimineringsforbudene i boliglovene.

Det vil bli henvist til dette kapittelet i de senere kapitlene om det felles håndhevingsapparatets organisering, funksjoner, kompetanse mv. Av hensyn til oversiktligheten vil gjeldende saksbehandlingsregler for Likestillingsombudet og Klagenemnda for likestilling imidlertid bli omtalt i kapittel 10 om saksbehandlingsregler for Likestillings- og diskrimineringsombudet og Likestillings- og diskrimineringsnemnda.

2.2.2 Håndhevingsapparatet for likestilling mellom kjønnene

Det eksisterende statlige likestillingsapparatet består av tre organer, som alle er hjemlet i likestillingsloven; Likestillingssenteret (§ 9), Likestillingsombudet og Klagenemnda for likestilling (§ 10).

2.2.2.1 Likestillingssenteret

Likestillingssenteret er et statlig forvaltningsorgan med særskilte fullmakter, administrativt underlagt Barne- og familiedepartementet. Senterets faglige selvstendighet og uavhengighet er hjemlet i likestillingsloven § 9. Videre har senteret visse budsjettfullmakter, herunder unntak fra bruttoprinsippet for budsjettering i statlig virksomhet, adgang til å overføre resultater av årets drift til påfølgende budsjettermin samt adgang til å opprette og inndra stillinger. Barne- og familiedepartementet bevilger senterets basisbevilgning. Denne er i 2004 på kr. 6,014 mill. I tillegg har senteret inntekter fra prosjektoppdrag. Disse inntektene har i perioden 1998-2003 ligget på gjennomsnittlig kr. 2 mill. pr år. I 2003 var inntektene på kr. 3,2 mill.

Likestillingssenteret ledes av et styre som oppnevnes av departementet. Styret skal ha inntil åtte medlemmer og tre varamedlemmer som oppnevnes for fire år av gangen. Den daglige ledelsen forestås av en direktør som oppnevnes av styret for seks år av gangen, med adgang til én gjenoppnevning.

Departementet gir vedtekter for senterets virksomhet og organisasjon, jf. forskrift 18. juli 1997 om vedtekter for Likestillingssenteret.

Likestillingssenterets hovedoppgave er å arbeide for reell likestilling mellom kvinner og menn på alle samfunnsområder både nasjonalt og internasjonalt. Senterets oppgaver er nærmere presisert i forskrift om vedtekter for Likestillingssenteret § 2:

«Likestillingssenteret skal

• følge utviklingen i samfunnet med sikte på å avdekke og påpeke forhold som motvirker likestilling

• være en pådriver i likestillingsspørsmål overfor myndigheter, organisasjoner, arbeids- og næringsliv

• delta i og være en premissleverandør for den offentlige debatten

• tilby myndighetene og andre aktører råd og veiledning om tiltak for å fremme likestilling i hele samfunnet

• være en kunnskapsbase med bred faglig kompetanse, herunder kunnskap om internasjonalt arbeid på sitt felt

• kunne fungere som et knutepunkt for og tilrettelegge for samarbeid og kontakt mellom organisasjoner og instanser som arbeider med likestilling

• utvikle informasjonsmateriell og forestå utrednings- og utviklingsarbeid på sitt felt

• være et møtested og et informasjonssentrum for et bredt publikum.»

Samlokaliseringen med Kilden, et informasjons- og dokumentasjonssenter for kvinneforskning eiet av Norges forskningsråd, er blant annet ment å skulle bidra til å gi senteret et særlig kompetansemessig løft.

Senteret er gitt stor frihet til selv å prioritere roller, tematikk og virkemidler. Senteret har prioritert rollen som pådriver og kritiker, og har satset på utadrettede aktiviteter som gir stor synlighet i media og offentlighet. Deltakelse i den offentlige debatten har vært et viktig virkemiddel, som dels har basert seg på funn i egne utredninger og prosjekter og dels på aktuelle hendelser i samfunnet. Støtte- og veiledningsfunksjonen og rollen som et samlende knutepunkt for samarbeid og kontakt mellom organisasjoner og instanser som arbeider for likestilling har vært lavere prioritert. Tematisk har senteret hatt stor bredde innenfor områdene vold mot kvinner, mannsrollen og kjønn og makt. 1

Senterets virksomhet og organisering var gjenstand for evaluering i 2003, se kapittel 2.6.2.

2.2.2.2 Likestillingsombudet

Likestillingsombudet er et ordinært forvaltningsorgan administrativt underlagt Barne- og familiedepartementet. Likestillingsombudets faglige uavhengighet er ikke uttrykkelig lovfestet, men er presisert i lovens forarbeider (Ot.prp. nr. 33 (1974-75), side 50) der det heter at:

«Likestillingsombudet skal være en selvstendig institusjon som utøver sin virksomhet uavhengig av Kongen.»

Ombudet har fått delegert visse budsjettfullmakter, herunder fullmakt til overskridelse av driftbevilgninger mot tilsvarende merinntekter (merinntektsfullmakt). Ombudet er, i motsetning til Likestillingssenteret, ikke gitt fullmakt til å opprette eller inndra stillinger. Likestillingsombudet oppnevnes av Kongen for seks år av gangen. Ombudet har et eget sekretariat pt. bestående av 10 personer. Bevilgning til Likestillingsombudet skjer over Barne- og familiedepartementets budsjett, og bevilgningen er i 2004 på kr. 6, 358 mill.

Departementet fastsetter vedtekter for Likestillingsombudets virksomhet og organisasjon, jf. forskrift 15. mars 1979 nr. 2 om organisasjon og virksomhet for Likestillingsombudet og Klagenemnda for likestilling.

Likestillingsombudets viktigste oppgave er å håndheve likestillingsloven, herunder å gi råd og veiledning om lovens bestemmelser, samt behandle klager over brudd på loven. Likeledes skal ombudet arbeide for økt likestilling mellom kjønnene. Dette pådriverarbeidet skjer i hovedsak gjennom informasjonsvirksomhet og aktiv deltakelse i samfunnsdebatten. Ombudets funksjon og kompetanse er regulert i likestillingsloven §§ 11 og 12 og i forskriften kapittel 1.

Enkeltpersoner som mener seg utsatt for kjønnsdiskriminering kan klage saker inn for ombudet. Grupper eller enkeltpersoner har også full adgang til å bringe saker inn for ombudet på andres vegne, samtidig som ombudet kan ta opp saker av eget tiltak.

Likestillingsombudet har som hovedregel ikke vedtaksmyndighet. Dersom ombudet mener at et forhold i en konkret sak er i strid med loven, avgjøres som regel saken ved at ombudet kommer med en skriftlig ikke-bindende uttalelse. Ombudets kompetanse er således begrenset, idet myndigheten som hovedregel er begrenset til en uttalerett. I praksis vil det altså være opp til partene selv å innrette seg etter ombudets avgjørelse, noe praksis viser at de vanligvis gjør. Dersom partene ikke retter seg etter ombudets uttalelser, har ombudet begrenset med sanksjonsmidler til rådighet. Ombudet kan som hovedregel ikke gi pålegg om stansing eller retting. Ombudet kan imidlertid bringe saker inn for klagenemnda, som kan fatte bindende vedtak. Partene selv kan også be om å få saken behandlet på nytt av klagenemnda dersom de er uenige i ombudets avgjørelse.

I hastesaker har ombudet kompetanse til å treffe bindende vedtak om å forby en handling og gi påbud om tiltak som sikrer at handlingen opphører eller ikke gjentas, dersom ombudet ikke oppnår en frivillig ordning og det antas å medføre ulempe eller skadevirkning å avvente klagenemndas vedtak, jf. § 12 første ledd. Denne myndigheten har sjelden blitt brukt.

Saker som skal behandles i klagenemnda sendes først til ombudet for ny vurdering. Ombudet kan beslutte å endre sin opprinnelige konklusjon dersom det fremkommer nye opplysninger som endrer grunnlaget for avgjørelsen. Ombudet har ansvaret for å følge opp klagenemndas vedtak. Ombudet skal således sørge for at klagenemndas avgjørelser settes i verk og se til at klagenemndas pålegg blir fulgt.

Det ligger i ombudsbegrepet at Likestillingsombudet skal være en talsperson for likestillingssaken. Dette innebærer å ivareta enkeltindividers rettigheter i forhold til kjønnsdiskriminering, men også å bringe mer generelle likestillingsspørsmål ut til offentligheten og drive pådriverarbeid. Likestillingsombudet bruker kunnskapen som opparbeides gjennom enkeltsaksbehandlingen i sitt pådriverarbeid. Enkeltsakene er kilde til kunnskap om diskriminering av mer strukturell art.

Likestillingsombudets pådriverrolle utøves for det første gjennom ombudets rettspolitiske arbeid med utvikling av likestillingsretten, for eksempel ved å skrive fagartikler, ved å ta opp nye typer saker og ta gamle standpunkt opp til ny vurdering. Rollen utøves også gjennom ombudets arbeid med høringssaker, ved å påpeke likestillingsperspektivet i forbindelse med regelverksutforming. Ombudet tar videre opp likestillingssaker av eget initiativ, uten at det foreligger noen konkret klage fra en enkeltperson. I tillegg driver ombudet et viktig pådriverarbeid gjennom sine uttalelser i mediene. Ombudet blir ofte spurt om å kommentere saker i mediene, både saker som er til behandling hos ombudet, og mer generelle spørsmål som har et likestillingsperspektiv. Ombudet skriver også avisartikler der ulike tema tas opp. Andre virkemidler ombudet benytter i sitt pådriverarbeid, er deltakelse på konferanser, foredragsvirksomhet og å gå i dialog med arbeidslivets parter, politikere, foretak mv.

I forbindelse med innføringen av aktivitets- og redegjørelsesplikten, jf. likestillingsloven § 1a, ble Likestillingsombudets rolle som pådriver utvidet. For å håndheve aktivitetsplikten effektivt må ombudet innta en offensiv rolle som pådriver for likestillingsarbeid i virksomhetene, gjennom rådgivning, informasjon og opplæring i hvordan likestillingsloven er å forstå og hvordan virksomhetene kan arbeide med likestilling.

2.2.2.3 Klagenemnda for likestilling

Klagenemnda for likestilling er et kollegialt forvaltningsorgan administrativt underlagt Barne- og familiedepartementet. Nemndas faglig selvstendighet kommer til uttrykk ved at nemndas vedtak ikke kan overprøves av Kongen eller departementet, jf. likestillingsloven § 13 siste ledd.

Nemnda for har sju medlemmer med personlige stedfortredere, og oppnevnes for en periode på fire år av gangen. Nemnda har en ordfører og en varaordfører, som begge må oppfylle vilkårene for dommere. To av medlemmene med stedfortredere oppnevnes etter innstilling fra Næringslivets Hovedorganisasjon (NHO) og Landsorganisasjonen i Norge (LO), men er ikke å betrakte som partsrepresentanter.

Likestillingsombudets kontor fungerer som forberedende og administrativt sekretariat, og nemndas budsjett er integrert i Likestillingsombudets budsjett.

Nemndas funksjon og kompetanse er regulert i likestillingsloven §§ 11, 13 og 14 og i forskrift 15. mars 1979 nr. 2 om organisasjon og virksomhet for Likestillingsombudet og Klagenemnda for likestilling kapittel 2.

Nemnda har myndighet til å forby en handling som er i strid med §§ 3-8 i likestillingsloven når den finner at inngrepet er nødvendig av hensyn til likestilling mellom kjønnene, jf. likestillingsloven § 15 første ledd. Nemnda behandler også klager over ombudets hastevedtak.

Likestillingsombudet har ansvaret for saksforberedelsen for nemnda. Ombudet utarbeider et sammendrag av saken, som sendes sakens parter og medlemmene i nemnda, hvoretter partene får anledning til å komme med sine kommentarer til saksfremstillingen. Eventuelle kommentarer blir oversendt den andre parten og samtlige medlemmer i nemnda.

Nemndas møter er offentlige og muntlige. Dersom nemnda finner det nødvendig for sakens fulle opplysning, kan partene også bli innkalt. Partene har uansett anledning til å være til stede i møtet for å gi eventuelle tilleggsopplysninger og besvare spørsmål fra nemnda.

Nemnda foretar full prøving av saken. Den kan treffe vedtak om å forby handlinger som er i strid med likestillingsloven, og den kan gi påbud om tiltak som er nødvendige for å sikre at en handling opphører eller ikke gjentas. I saker om likelønn har nemnda hjemmel til å påby høyere lønn. Nemnda har imidlertid begrenset med virkemidler til rådighet for å få gjennomført påleggene.

Nemnda har også uttalerett i saker om tariffavtalers gyldighet, uavhengig av om spørsmålet er knyttet til et konkret ansettelsesforhold, såfremt ikke sak er reist for Arbeidsretten. Nemndas uttalelser i disse sakene er imidlertid ikke bindende, og unnlatelse av å følge dem er ikke straffesanksjonert og utløser heller ikke erstatningsplikt. Nemnda kan ikke under noen omstendigheter treffe avgjørelser som etter lov 5. mai 1927 om arbeidstvister og lov 18. juni 1958 om offentlige tjenestetvister hører inn under Arbeidsretten.

Nemnda har begrenset kompetanse i forhold til andre forvaltningsorganer. Nemnda kan ikke oppheve eller endre forvaltningsvedtak truffet av andre. Den kan heller ikke gi pålegg om hvordan myndighet til å treffe forvaltningsvedtak skal nyttes for ikke å komme i strid med likestillingsloven. Endelig kan nemnda heller ikke gi pålegg som er bindende for Kongen eller et departement. De samme begrensinger i forhold til andre forvaltningsmyndigheter gjelder for Likestillingsombudet i hastesaker, da ombudets kompetanse til å fatte hastevedtak er avledet fra nemndas myndighet.

Vedtak fattet av nemnda kan ikke overprøves av departementet eller Kongen, men det er adgang til å bringe saken inn for domstolene for full prøving. I praksis skjer dette imidlertid sjelden.

Den som forsettlig eller uaktsomt overtrer vedtak om pålegg gitt med hjemmel i likestillingsloven §§ 12 eller 13, eller som medvirker til dette, straffes med bøter, jf. likestillingsloven § 18 første ledd. Overtredelse foretatt av person i underordnet stilling straffes ikke dersom overtredelsen vesentlig skyldes underordningsforholdet til den som handlingen er utført for, jf. § 18 annet ledd.

Forsettlig eller uaktsom overtredelse av pålegg i sammenheng med opplysningsplikten i likestillingsloven § 15 straffes med bøter eller fengsel inntil tre måneder eller begge deler, jf. § 18 tredje ledd.

Overtredelse av § 18 påtales ikke av det offentlige uten nemndas begjæring, med mindre det kreves av allmenne hensyn, jf. § 19 første ledd. Påtalemyndigheten kan i forbindelse med straffesaken kreve dom for tiltak for å sikre at den lovstridige handlingen opphører og for å hindre at den gjentas, jf. § 19 annet ledd.

2.2.3 Håndhevingsapparatet for diskriminering på grunnlag av etnisitet

Senter mot etnisk diskriminering (SMED) er organisert som forvaltningsorgan med særskilte fullmakter, administrativt underlag Kommunal- og regionaldepartementet. Senteret utøver sine oppgaver innenfor mandatet på en faglig selvstendig måte. SMED ledes av et styre bestående av åtte medlemmer og tre varamedlemmer. SMEDs daglige virksomhet ledes av en direktør ansatt av styret. Senterets basisbevilgning blir bevilget over Kommunal- og regionaldepartementets budsjett. Budsjettet for 2004 er på kr. 6,55 mill.

SMED ble opprettet i 1998 for en prøveperiode fram til 31. desember 2002. Det er forutsatt at senteret skal videreføre virksomheten i sin nåværende form inntil regjeringen legger fram forslag til lov mot etnisk diskriminering, jf. Budsjettinnst. S. nr. 5 (2001-2002).

Funksjonene og kompetansen til SMED er nedfelt i senterets mandat, som er fastsatt av Kongen i statsråd 11. september 1998. SMED skal arbeide for å sikre vern mot diskriminering på grunnlag av trosbekjennelse, hudfarge eller nasjonal eller etnisk opprinnelse. Hovedoppgavene til SMED er å gi rettshjelp til personer som utsettes for etnisk diskriminering, og å dokumentere og overvåke situasjonen med hensyn til art og omfang av denne typen diskriminering.

Senterets virkemidler er angitt i mandatets pkt. 5:

«5. Virkemidler

a. Rettshjelpvirksomhet

I medhold av lov av 13. august 1915 nr. 5 om domstolene, § 218 sjette ledd skal senteret utøve rettshjelpvirksomhet. Senteret skal vederlagsfritt yte rettshjelp til enkeltpersoner ved å:

• gi rådgivning/veiledning

• kanalisere henvendelser videre til rette instanser

• bistå med partsrepresentasjon og forhandlinger

Senteret kan ikke føre saker for domstolene. I saker som er av prinsipiell karakter kan senteret dekke kostnaden ved å benytte advokat til å føre sak for domstolene.

b. Dokumentasjon og utadrettet virksomhet

Senteret skal dokumentere og overvåke situasjonen mht til art og omfang av diskriminering og drive utadrettet virksomhet ved å:

• registrere henvendelser og hvordan disse følges opp

• innhente dokumentasjon om diskriminering

• utarbeide årlige rapporter om art og omfang av diskriminering

• ha kontakt med andre parter for å forebygge og forhindre diskriminering

• fremme forslag til tiltak som forhindrer diskriminering i samfunnet.»

Virksomheten skal være landsdekkende. SMED har selv definert sin rettshjelpsrolle til å kanalisere henvendelser videre til rette instanser, opptre som partsrepresentant, skrive klager og utarbeide støtteskriv, bistå partene ved forhandlinger og avgi juridiske uttalelser i saker som føres av andre.

Dokumentasjonsvirksomheten er i hovedsak basert på SMEDs arbeid med konkrete saker og undersøkelser som utføres av SMED alene eller i samarbeid med andre. Gjennom sitt rettshjelpsarbeid har SMED mulighet til å dokumentere hva slags typer saker folk opplever som diskriminering og hvilke områder som oppleves som mest problematiske. Informasjonen fra rettshjelpsarbeidet bidrar også til å synliggjøre svakheter på ulike samfunnsområder, og hvor det er behov for en styrket innsats for å sikre like muligheter og likestilling. I arbeidet med å dokumentere etnisk diskriminering har SMED også brukt andre virkemidler, herunder kampanjer, kartlegging og spørreundersøkelser, samarbeid med frivillige organisasjoner og kontakt med offentlige instanser.

SMEDs virksomhet og organisering var gjenstand for evaluering i 2003, se kapittel 2.6.3

2.2.4 Håndheving av arbeidsmiljølovens likebehandlingskapittel. Arbeidstilsynets oppgaver

Arbeidsmiljølovens likebehandlingskapittel håndheves i dag i all hovedsak av det ordinære rettsapparatet.

Arbeidstilsynet, som er en statlig etat underlagt Arbeids- og sosialdepartementet, fører tilsyn med at arbeidsmiljølovens offentligrettslige bestemmelser følges, men har også en viss tilsynskompetanse i forhold til diskrimineringsbestemmelsene, som er av privatrettslig art. Arbeidstilsynet fører tilsyn med mobbing og trakassering i strid med arbeidsmiljøloven § 12, og utfører således også tilsyn med mobbing og trakassering i strid med arbeidsmiljølovens likebehandlingskapittel. Arbeidstilsynet har også et visst tilsyn med tilrettelegging for funksjonshemmede.

Arbeidstilsynet kan gi pålegg om å rette opp lovstridige arbeidsmiljøforhold. Arbeidstilsynet både skal og kan veilede om hvordan en påleggsmottaker kan gå frem for å oppfylle et pålegg, dersom det ønskes veiledning om dette. Dersom arbeidsgiver ikke oppfyller pålegget innen fristen ilegges det tvangsmulkt. Denne løper til pålegget er oppfylt. Påløpt tvangsmulkt kan helt eller delvis ettergis av direktoratet. Arbeidstilsynet kan også stanse en virksomhet helt eller delvis, enten som et tvangsmiddel ved manglende oppfyllelse av pålegg, eller dersom et lovbrudd fører til umiddelbar fare for liv eller helse. Arbeidstilsynets pålegg er bindende i første instans, og kan påklages til direktoratet for endelig vedtak. Direktoratets vedtak i klagesaker kan ikke påklages videre. De vedtak direktoratet fatter som førsteinstans kan påklages videre til Arbeids- og sosialdepartementet. Arbeidstilsynet kan også anmelde overtredelser av arbeidsmiljøloven. Dette skjer hovedsakelig ved svært grove eller gjentatte lovbrudd.

Arbeidstilsynet har vanlig forvaltningsrettslig veiledningsplikt. Tilsynet driver også Arbeidstilsynets svartjeneste, som er et 815-nummer, hvor folk kan ringe inn og få bistand i spørsmål vedrørende arbeidsmiljøloven.

2.2.5 Håndheving av diskrimineringsforbudene i boliglovene

Diskrimineringsforbudene i boliglovene håndheves i dag i all hovedsak av det ordinære rettsapparat.

Kommunal- og regionaldepartementet har, som en forsøksordning, opprettet et partsammensatt utvalg til behandling av tvister om leie av bolig i Oslo og Akershus etter husleieloven av 26. mars 1999 nr. 17 og etter husleieloven av 16. juni 1939 nr. 6 (Husleietvistutvalget). I forhold til diskrimineringsforbudene i boliglovene, kan Husleietvistutvalget håndheve diskrimineringsforbudene nedfelt i husleieloven av 1999 i tvister om leie av bolig i Oslo og Akershus. En tvist må bringes inn for Husleietvistutvalget av en av partene. Forsøksordning gjelder frem til 31.12.2005, og videre eksistens vil bli vurdert første halvår 2005. Husleietvistutvalget bestemmer om det skal gjennomføres mekling i den enkelte sak for å forsøke å forlike partene helt eller delvis. Hvis saken ikke blir avgjort ved forlik, behandles den av Husleietvistutvalget som avgjør tvisten med samme virkning som rettskraftig dom. Husleietvistutvalget er en frivillig ordning, og saker som blir avgjort av Husleietvistutvalget kan bringes inn for tingretten.

2.3 NOU 2002: 12 Rettslig vern mot etnisk diskriminering

Regjeringen oppnevnte i mars 2000 et utvalg som skulle utrede et forslag til lov mot etnisk diskriminering, herunder vurdere hvordan man kunne organisere en effektiv håndheving av regelverket (Holgersenutvalget). I juni 2002 la utvalget fram sitt forslag i NOU 2002: 12 Rettslig vern mot etnisk diskriminering.

Utvalget foreslår at loven blir håndhevet av et nytt forvaltningsorgan kalt Diskrimineringstilsynet. Forslaget har klare likhetstrekk med håndhevingen av likestillingsloven. Tilsynet foreslås å være et faglig selvstendig forvaltningsorgan administrativt underlagt Kommunal- og regionaldepartementet og ledet av en leder/direktør oppnevnt av Kongen for seks år av gangen. Tilsynet skal primært søke å få til frivillige løsninger, men dersom dette ikke fører fram skal tilsynet kunne treffe bindende vedtak. Tilsynets vedtak skal kunne klages inn til et dertil opprettet klageorgan, Klagenemnda for etnisk diskriminering.

Klagenemnda for etnisk diskriminering skal i henhold til utvalgets forslag ha fire medlemmer med personlige stedfortredere. Minst to av medlemmene skal oppfylle vilkårene for å være dommer. Nemnda oppnevnes av Kongen for fire år av gangen. Det foreslås at berørte organisasjoner, samt aktuelle minoritetsgrupper fremmer forslag til medlemmer. Utvalget foreslår imidlertid ikke oppnevning etter innstilling av interesseorganisasjoner eller arbeidslivets parter, slik det skjer i Klagenemnda for likestilling i dag der to av medlemmene oppnevnes etter innstilling fra LO og NHO.

Utvalget foreslo at vedtak i klagenemnda kan bringes inn for domstolene til full prøving. Det skal for øvrig også være mulig å bringe sak direkte inn for domstolene uten å gå veien om de særskilte håndhevingsorganene.

Utvalget foreslo videre en omdanning av Senter mot etnisk diskriminering til et Kompetansesenter for etnisk likestilling. Kompetansesenteret tenkes å drive kunnskapsutvikling, holdnings- og atferdspåvirkning, en generell støtte- og veiledningstjeneste for offentlige og private instanser, dokumentasjon og overvåkning av etnisk diskriminering, samt ha en generell pådriverrolle innen fagfeltet. De foreslåtte oppgavene sammenfaller langt på vei med oppgavene til Likestillingssenteret.

Utvalget foreslår at Kompetansesenteret skal ledes av et styre oppnevnt av departementet, mens den daglige ledelse skulle forestås av en direktør ansatt av styret på åremål for inntil seks år.

Det vil i kapitlene 7 og 8 bli gitt en nærmere redegjørelse for Holgersenutvalgets forslag til hhv. Kompetansesenterets pådriverrolle og lovhåndheverrollen til Diskrimineringstilsynet og Klagenemnda mot etnisk diskriminering.

2.4 NOU 2003: 2 Skjerpet vern mot diskriminering i arbeidslivet og etterfølgende forslag om håndhevingen av arbeidsmiljølovens likebehandlingskapittel

Nye bestemmelser i arbeidsmiljøloven om likebehandling i arbeidslivet ble vedtatt ved lov 26. mars 2004 nr. 15 og trådte i kraft 1. mai 2004 (kapitlene XA og XB). Likebehandlingskapittelet er en gjennomføring av rådsdirektiv 2000/78/EF. Kapittel XA erstattet tidligere § 55A. Arbeidsmiljøloven nedlegger forbud mot direkte og indirekte forskjellbehandling på grunn av kjønn, religion, livssyn, hudfarge, nasjonal eller etnisk opprinnelse, politisk syn, medlemskap i arbeidstakerorganisasjon, seksuell orientering, funksjonshemming eller alder. Diskrimineringsforbudet dekker hele arbeidsforholdets forløp fra utlysning av en stilling til ansettelse og opphør.

Arbeidslivlovutvalget anbefalte i NOU 2003: 2 at det aktuelle utvalgsarbeidet og lovforslag på diskrimineringsområdet sees i en bredere sammenheng, og at det vurderes en helhetlig håndheving av diskrimineringsvernet. Regjeringen støttet dette synspunktet i Ot. prp. nr. 104 (2002-2003) side 21 flg., der det heter avslutningsvis at:

«Departementet er således av den oppfatning at et eventuelt nytt organ for håndheving av diskrimineringslovverket om etnisitet og kjønn også bør omfatte arbeidsmiljølovens regulering av forskjellsbehandling og tilhørende diskrimineringsgrunnlag, og det legges fra Arbeids- og administrasjonsdepartementets side opp til at alle grunnlagene for forskjellsbehandling i arbeidsmiljøloven skal være underlagt det nye håndhevingsorganet når dette blir operativt.»

I komitéinnstillingen (Innst. O. nr. 52 (2003-2004)) tar ikke komiteen stilling til spørsmålet om håndhevingsorgan, men bemerker at den vil komme tilbake til spørsmålet i forbindelse med behandlingen av ny lov mot etnisk diskriminering.

Arbeids- og administrasjonsdepartementet har senere utredet spørsmålet i rapporten «Utredning om muligheten for å inkludere arbeidsmiljølovens bestemmelser om forskjellsbehandling under et fremtidig håndhevingsorgan for diskriminering». Rapporten konkluderer med at:

«Arbeids- og administrasjonsdepartementet anser det som mest hensiktsmessig at man i den videre planleggingen av det nye håndhevingsorganet har som utgangspunkt at arbeidsmiljølovens diskrimineringsbestemmelser skal håndheves av samme organ fra første dag.»

Utredningen har vært på høring i utvalgte departement, underliggende etater, arbeidsgiver-/arbeidstakerorganisasjoner og interesseorganisasjoner. Det var bred tilslutning til å legge håndhevingen av arbeidsmiljølovens likebehandlingskapittel til det felles håndhevingsapparatet mot diskriminering, dersom et slikt apparat opprettes.

Det pågår også arbeid med oppfølging av NOU 2004: 5 Arbeidslivslovutvalget, hvor en odelstingsproposisjon forventes fremlagt for Stortinget primo 2005.

I odelstingsproposisjonen som følger opp Arbeidslivslovutvalgets innstilling vil det bli foreslått enkelte lovtekniske endringer i likebehandlingskapittelet, men disse vil ikke ha betydning for det materielle innholdet. Også de nødvendige endringer for at arbeidsmiljølovens likebehandlingskapittel skal kunne håndheves av det nye håndhevingsapparatet, dvs. de nødvendige henvisninger fra arbeidsmiljøloven til diskrimineringsombudsloven vil bli foreslått der.

2.5 Rettslig vern mot diskriminering av funksjonshemmede (Syseutvalget)

Regjeringen nedsatte i november 2002 et offentlig utvalg som skal vurdere en styrking av det rettslige vernet mot diskriminering av funksjonshemmede. Utvalget ledes av prof. dr. juris Aslak Syse.

Utvalget skal utarbeide forslag til en ny lov eller foreslå endringer i eksisterende lovgivning eller begge deler. Formålet er å fremme full deltakelse i samfunnet og likestilling mellom funksjonshemmede og andre.

Utvalget skal drøfte ulike sanksjonsmuligheter og ta stilling til bevisbyrderegler og ansvarsformer ved eventuelle sivilrettslige sanksjoner. Utvalget skal vurdere om særskilte organer bør ha ansvar for oppfølgning av regelverket.

Utvalget er blitt orientert om arbeidet med et felles håndhevingsapparat mot diskriminering.

Utvalgets flertall har i et brev til departementet av 26. mars 2004 sluttet seg til forslaget om å samle håndhevingen av diskrimineringslovgivningen hos ett ombud. Flertallet uttaler også at:

«[...]En naturlig konsekvens av regjeringens argumentasjon er at også framtidige diskrimineringsgrunnlag, som funksjonshemming, bør innordnes samme organ.

Samtidig vil vi understreke at tross diskrimineringens fellestrekk, vil det også være spesifikke problemstillinger knyttet til de ulike grunnlagene. I forbindelse med funksjonshemming er for eksempel tilgjengelighet og tilrettelegging et sentralt spørsmål[...] Det er derfor en forutsetning at ombudet får nødvendige ressurser og faglig kompetanse, samt en organisasjonsform som gjør det til et effektivt apparat i forhold til alle diskrimineringsgrunnlagene.»

Utvalget skal avgi sin innstilling i april 2005.

2.6 Evalueringene av Likestillingssenteret og Senter mot etnisk diskriminering

2.6.1 Innledning

Kommunal- og regionaldepartementet iverksatte en evaluering av Senter mot etnisk diskriminering (SMED) ved årsskiftet 1999/2000, mens Barne- og familiedepartementet tok initiativ til en evaluering av Likestillingssenteret høsten 2002. Evalueringene ble iverksatt med ulike formål og mandater. Evalueringene hadde ingen direkte sammenheng med arbeidet med forslag til et felles håndhevingsapparat, hvilket avspeiler seg i mandatene til evalueringene.

Evalueringene ble ferdigstilt før rapporten «Felles håndhevingsapparat for diskriminering på grunnlag av kjønn og etnisitet» ble offentliggjort. Evalueringene forholder seg derfor ikke til spørsmålet om hvorvidt ett apparat bør ivareta flere diskrimineringsgrunnlag eller til spørsmålet om ett organ både bør ha en lovhåndheverrolle og en kompetanse-/pådriverrolle.

Begge evalueringene inneholder imidlertid en rekke vurderinger og forslag som departementet har tatt i betraktning ved utarbeidelsen av nærværende forslag til diskrimineringsombudslov.

2.6.2 Evalueringen av Likestillingssenteret

Mandat

Evalueringen av senteret ble utført av Statskonsult på oppdrag av Barne- og familiedepartementet. Rapporten «Faglig frihet eller politisk frigang? En evaluering av Likestillingssenteret» (Statskonsult, rapport 2003:10) ble ferdigstilt i mai 2003.

Formålet med evalueringen var å få en beskrivelse og vurdering av hvordan Likestillingssenterets organiseringer og prioriteringer står i forhold til de mål og oppgaver senteret er tillagt. Vurderingen skulle danne grunnlag for departementets arbeid med å sikre en organisering av det statlige likestillingsapparatet som til enhver tid er best mulig tilpasset utfordringene på likestillingsfeltet.

Evalueringen skulle undersøke hvordan senteret har utformet og ivaretatt sin rolle som henholdsvis pådriver, informasjonsformidler og veileder, blant annet med sikte på å få fram hvilke oppgaver senteret prioriterer, hvilke resultater senteret selv og andre mener de har oppnådd i forhold til senterets formål og arbeidsoppgaver, og om forventningene til dannelsen av senteret er innfridd.

Videre skulle evalueringen vurdere senterets organisering, herunder organiseringen som forvaltningsorgan med særskilte fullmakter, ressurser og kompetansegrunnlag i forhold til de oppgaver senteret skal utføre.

Evalueringen skulle se på forholdet til og samarbeidet med andre aktører i likestillingsfeltet, spesielt i hvilken grad samlokaliseringen med Likestillingsombudet og Norges forskningsråds informasjons- og dokumentasjonssenter for kvinneforskning, Kilden, har ført med seg den ønskede gevinst.

Om oppgavene

Likestillingssenteret har et bredt mandat og stor valgfrihet i forhold til valg av fokustema og virkemidler. Evalueringen påpeker at omverdens forventninger til hvilke roller senteret skulle fokusere på også er brede; dels er det forventninger til at senteret skal være deltaker i debatten, dels at det skal ha fokus på å være en oppdatert kunnskapsbase og å spre denne kunnskapen.

Evalueringen viser at både oppgaveporteføljen, omverdens opplevelse av senteret og de ansattes egen oppfatning går i retning av at senteret faktisk prioriterer rollen som kritiker og dagsordensetter høyest, ved å være en markert debattant og aktør i den offentlige debatten. I utøvelsen av denne rollen har senteret hatt et bredt valg av temaområder, og ikke alltid med like klar henvisning til bakenforliggende faktagrunnlag. Det har skapt inntrykket av en meningsprodusent, snarere enn faktaprodusent og -formidler.

Evalueringen påpeker videre at senteret har lagt mindre vekt på å være en kunnskapsbase, noe som blant annet kommer til uttrykk ved at senteret i mindre grad har satset på å bygge relasjoner til andre kunnskapsorganisasjoner og å bearbeide og spre bidrag fra andre kompetansemiljøer. Samlokaliseringen med Kilden synes ikke å ha hatt en effekt i retning av å dreie senteret mot en kunnskapsbase/ formidlerfunksjon som departementet opprinnelig la til grunn, jf. Ot. prp. nr. 51 (1996-1997).

Det ligger i senterets mandat at det skal være et knutepunkt og møtested for organisasjoner, offentlige instanser og andre som arbeider med og er opptatt av likestillingsspørsmål. Rapporten konstaterer at denne siden av mandatet ikke har vært vektlagt av senteret. Senteret har riktignok samarbeidet tett med en del interesseorganisasjoner, men samarbeidet har vært saksrettet og avhengig av hvilke saker senteret har valgt å arbeide med. Blant de som rent faktisk har samarbeidet med senteret er det tilfredshet med samarbeidet.

Om organiseringen

Likestillingssenteret er organisert som et forvaltningsorgan, men er samtidig gitt flere fullmakter som gir senteret stor grad av uavhengighet i forhold til overordnet departement. Senteret er for det første nettobudsjettert. Senteret er dernest organisert med et styre som et styringsledd mellom senteret og departementet. Sist, men ikke minst, er senteret gitt en lovbestemt selvstendighet og uavhengighet i utførelsen av sine oppgaver iht. mandatet.

I evalueringen bedømmes den frie stillingen som uheldig, ettersom den begrensede politiske kontrollen ikke er erstattet med lovhjemler og faste normer for arbeidet (sml. Likestillingsombudet) eller forankret og kontrollert innenfor anerkjente kunnskapstradisjoner (sml. forskningsinstitusjoner), jf. evalueringsrapporten side 2.

«Senteret er unndratt politisk styring, men uten at det er etablert andre styrings- og kontrollformer som kan sikre organet legitimitet. Satt på spissen: Senteret kan ikke stilles til ansvar, verken overfor politiske myndigheter eller faglig ekspertise. Organisert som et statlig forvaltningsorgan, med den prestisjen og de ressursene det gir, får utspillene en spesiell autoritet. I forarbeidene som ble lagt til grunn for etableringen, ble det fremhevet at høy faglig kvalitet ville være avgjørende for senterets troverdighet. Det ble videre understreket at dette ville forutsette kunnskapsinnhenting og nettverksbygging i forhold til relevante kompetansemiljøer og egen kunnskapsutvikling. I denne evalueringen viser vi at dette ikke har blitt prioritert, og det kan være grunn til å reise kritiske spørsmål ved hva som begrunner senterets initiativ og utspill. Slik senteret har formet sin rolle fremstår det snarere som en politisk aktør, enn som et fagorgan.»

Styret har et overordnet ansvar for senterets strategier og virksomhetsplaner, men evalueringen peker på at styret har hatt vanskelig for å finne sin rolle. Utfordringene henger sammen med at senterets enkeltutspill i så stor grad former senterets profil at styret - i større grad enn hva senterets administrasjon finner rimelig - har engasjert seg i løsningen av konkrete oppgaver.

Anbefalinger

Statskonsult anbefaler at senterets organisering og oppgaver tas opp til vurdering. Likestillingssenterets mandat er vidt og preget av til dels motstridende målsetninger og ønsker for senteret. Senteret har hatt stor frihet i valg av profil, og har gått langt i retning av å innta en rolle som interesseorgan, noe som samsvarer dårlig med organiseringen som forvaltningsorgan. Statskonsult mener man bør vurdere å flytte senterets virksomhet ut av statsforvaltningen og overlate den til organisasjoner i det sivile samfunn, eventuelt med statlig finansiell støtte.

Dersom senteret skal fortsette som forvaltningsorgan, bør det vurderes om rammene for virksomheten skal ha en klarere avgrensning.

Avgrensningen av mandatet bør skje i retning av at senteret får en forumsfunksjon og rolle som kunnskapsformilder, slik at senteret selv spiller en mindre aktiv rolle som debattant og i stedet legger til rette for meningsutveksling og debatt mellom andre aktører.

2.6.3 Evalueringen av Senter mot etnisk diskriminering

Bakgrunn

Ved opprettelsen av SMED som en prøveordning, ble det forutsatt at ordningen skulle evalueres innen utløpet av prøveperioden. Bakgrunnen var at evalueringen ville være viktig i vurderingen av om og eventuelt hvordan SMEDs virksomhet skulle videreføres etter prøveordningen.

Institutt for rettssosiologi ved Universitetet i Oslo (nå Institutt for kriminologi- og rettssosiologi) og Norsk institutt for by- og regionforskning (NIBR) (heretter utrederne) fikk i oppdrag å foreta en løpende evaluering av virksomheten ved SMED i prøveperioden, som startet høsten 1999 og utløp 31. desember 2002. Evalueringen «SMED underveis. En prosessevaluering av Senter mot etnisk diskriminering» (Skriftserie nr. 75/2003) ble lagt fram i 2003. Rapporten ser på ulike måter å organisere innsatsen mot diskriminering på i fremtiden. Den går også inn på spørsmål om kompetanse, målsettingen om å være et landsdekkende tilbud, hvilke grupper som bør omfattes av denne innsatsen, samt spørsmålet om stasjonær eller oppsøkende virksomhet.

Ved vurderingen av hvordan SMED bør videreføres, argumenterer utrederne først og fremst i forhold til Holgersenutvalgets forslag i NOU 2002: 12 Rettslig vern mot etnisk diskriminering, siden NOU 2002: 12 var det eneste dokumentet som presenterte et alternativ til videreføring av SMED før evalueringen ble ferdigstilt. Av denne grunn argumenteres det særlig i forhold til Holgersenutvalgets forslag om å opprette et kompetansesenter for etnisk likestilling som ikke skal ha noen form for saksinntak (verken rettshjelp eller enkeltsaksbehandling) - noe evalueringen sterkt fraråder. Evalueringen anbefaler istedenfor at SMED videreføres som et kompetansesenter som også yter rettshjelp. Denne anbefalingen må ses på bakgrunn av at Holgersenutvalget i NOU 2002: 12 foreslo at saker om etnisk diskriminering kan klages inn for et diskrimineringstilsyn, som kan avgjøre saken med bindende virkning.

Vurdering av Holgersenutvalgets forslag i NOU 2002: 12

Utrederne drøfter Holgersenutvalgets forslag om å opprette et tilsyn og et klageorgan som skal håndheve lov mot etnisk diskriminering, jf. NOU 2002: 12 Rettslig vern mot etnisk diskriminering. Utrederne påpeker at et tilsyn vil kunne utføre noen av de samme oppgavene som SMED har hatt, men vil være ute av stand til å utføre andre. Det vises til at et tilsyn som har som hovedoppgave å håndheve en lov, vil måtte opptre nøytralt overfor involverte parter, mens det ut fra mandatet til SMED har vært sentralt å kunne opptre som partsrepresentant for enkeltpersoner og for gruppeinteresser. Utrederne vurderer Holgersenutvalgets forslag om en tilsynsordning opp mot en ombudsordning i rapportens kapittel 10.4, på side 215:

«Et ombud vil ha noe av samme typen funksjoner som et tilsyn; det er i alminnelighet et krav at også ombud skal innta en nøytral holdning i forhold til partene. Et ombud vil imidlertid kunne gå ut over den rollen som må kreves av et tilsyn ved at ombudet vil ha som en av sine naturlige oppgaver å følge opp og eventuelt kritisere et tilsyns håndheving av lovgivningen. Ombudet vil med andre ord ha en friere stilling enn et tilsyn, men vil også være i en mer uforpliktende rolle. [...]

Tilsyn og ombud har håndhevings- og kontrollfunksjoner. Vi har mange eksempler på at slike funksjoner kombineres med hjelpefunksjoner overfor de gruppene ordningen omfatter, blant annet i form av rådgivning og veiledning om hvordan hjelp kan søkes eller problemer løses. Men det er ulike oppfatninger om hvor hensiktsmessig det er å samle kontroll- og hjelpefunksjoner på en hånd. Et organ som håndhever en lov kan selvsagt ikke samtidig yte klienter en partsorientert bistand, men må i prinsippet holde seg like nøytral i rådgiverrollen som i håndheverrollen. Et ombud, som ikke kan treffe bindende vedtak, men avgir rådgivende uttalelser, kan stå noe friere med hensyn til en mer partsorientert bistand, men risikerer raskt å bli utsatt for kritikk og miste legitimitet ved slik adferd. Ut fra våre erfaringer vil det være lite heldig å samle ulike former for håndhevings-, kontroll- og hjelpefunksjoner i én institusjon. Etter våre oppfatninger vil hjelpefunksjonene lett bli skadelidende med en slik organisering. [...]»

SMEDs funksjoner og virkemidler

Utrederne analyserer SMEDs arbeid med dokumentasjon, informasjon, utadrettet virksomhet og rettshjelp. Evalueringen viser at SMED i stor grad har lykkes med operasjonaliseringen av de overordnede målsetningene for virksomheten, men det pekes også på at senteret har et forbedringspotensial på visse områder.

Når det gjelder dokumentasjonsvirksomheten, viser utrederne til at SMED bruker rettshjelpssakene som grunnlag for dokumentasjonen av art og omfang av rasisme og diskriminering, og at dette fører til at dokumentasjonen får en autentisitetsgrad som gir den sterk tyngde. Det vises videre til at senteret gjennomfører prosjekter for å få dypere innsikt i spesielle problemområder, for deretter å utnytte dette materialet i offentlige påvirkningsprosesser. Senteret har også utnyttet materiale som er kommet fra andre organisasjoner og etater, samt fra andre som har rapportert om diskriminering til senteret. Senteret klarer dermed å produsere en innsikt om feltet som rettshjelpen alene ikke kunne bidra til på grunn av manglende eller for lite saksmateriale innen det enkelte problemområde.

Når det gjelder SMEDs arbeid med informasjon og utadrettet virksomhet, påpeker utrederne at utviklingen på pådriverfeltet er nært knyttet opp til utviklingen av rettshjelpen og dokumentasjonsvirksomheten. Senteret har utnyttet materiale fra dokumentasjonsvirksomheten og rettshjelpsvirksomheten i påvirkningsarbeidet, og dette trekkes fram som positivt i evalueringen.

Utrederne slår fast at SMED har etablert seg som en sentral aktør i ulike debatter på minoritetsfeltet. Senteret har utviklet en solid pådriverrolle både overfor myndighet og aktører i privat sektor. Senteret har vært utsatt for lite offentlig kritikk i forbindelse med sin utadrettede virksomhet. Utrederne skriver at en årsak til dette kan være at SMED har fremstått med en profesjonalitet og faglig tyngde som har gjort det vanskelig å ta til motmæle.

SMEDs rettshjelp har utgjort den tyngste delen av senterets virksomhet, og har også hatt en sentral betydning for hvordan SMEDs øvrige oppgaver er blitt utført. Ifølge utrederne hadde dokumentasjons-, informasjons- og pådriverarbeidet hatt et helt annet og magrere innhold uten erfaringene og materialet fra rettshjelpsvirksomheten.

Utrederne drøfter hvorvidt rettshjelpsvirksomheten bør integreres i et nytt kompetansesenter på side 218-219 i rapporten, og konkluderer med at rettshjelpsvirksomheten bør inn i kompetansesenteret. Det legges blant annet vekt på at et kompetansesenter vil kunne ha en mer oppsøkende profil for rettshjelpsarbeidet enn det foreslåtte diskrimineringstilsynet, og at man da vil kunne nå grupper som SMED i mindre grad har oppnådd kontakt med (mer marginaliserte innvandrere, innvandrerkvinner og minoriteter i distriktene). Utrederne kan heller ikke se at SMEDs funksjon når det gjelder å heve et saks- eller konfliktmateriale fra et mikronivå til et rettspolitisk makronivå i den hensikt å få endret den utilfredsstillende utgangssituasjonen, kan erstattes av et diskrimineringstilsyn eller andre rettshjelpsaktører på feltet. Det påpekes videre at en partsrepresentant kan være mindre objektiv og mer offensiv enn et diskrimineringstilsyn, og at et diskrimineringstilsyn vil bidra til å høyne tersklene for minoritetsbefolkningens rettshjelp. Det vises også til at et kompetansesenter som kan opptre som partsrepresentant, i motsetning til et diskrimineringstilsyn, vil ha et dialogisk forhold til klienten som gir helt annen informasjon om hva personer med minoritetsbakgrunn opplever som problemer i møtet med samfunnet. I tillegg anføres det at man ville miste spisskompetanse og den tyngden som er nødvendig i forhandlingene med motpartene. Til sist vises det til at det utenfor virkeområdet til den nye loven mot etnisk diskriminering fortsatt vil være nødvendig å observere feltet i forhold til andre regler ut over denne nye loven, for å se om problembildet endrer seg.

På denne bakgrunn anbefaler utrederne at rettshjelpsvirksomheten integreres i et nytt kompetansesenter (som SMED skal omdannes til ifølge Holgersenutvalgets forslag). Utrederne kan ikke se at de nevnte oppgavene kan ivaretas godt nok av et nytt diskrimineringstilsyn eller av andre rettshjelpere, fordi de vil mangle den nødvendige spisskompetansen. De mener også det kvalitativt vil være en dårlig løsning å si at rettshjelpsbehovet kan ivaretas gjennom den ordinære fri rettshjelp-ordningen, fordi man finner liten eller ingen kompetanse for denne type spørsmål i advokatstanden.

Landsdekkende tilbud

Evalueringen tar utgangspunkt i at virksomheten til det fremtidige senteret fortsatt må ha som målsetting å være landsdekkende, selv om dette er svært vanskelig å få til på en tilfredsstillende måte med ett sentralt kontor i Oslo. Det vises til at en stor del av SMEDs saker kommer fra Oslo- og Østlandsområdet, og i stor utstrekning dreier seg om diskriminering av personer med ikke-vestlig bakgrunn. Det reises spørsmål om det bør satses mer aktivt på å få etablert mer kontakt med andre personer og grupper som holder til andre steder i Norge, som samer og nasjonale minoriteter.

Oppsøkende virksomhet

Målsettingen om å være et landsdekkende tilbud har sammenheng med omfanget av Senterets oppsøkende virksomhet. Evalueringen viser at kontakten med klienter fortrinnsvis synes å ha oppstått ved at klienter har oppsøkt Senteret på dets hovedkontor. Klientene har relativt lang botid, noe som tyder på at Senteret i stor utstrekning har tiltrukket seg klienter som har hatt muligheten til å bli godt kjent med norske forhold. Senteret har i liten grad gått inn på felt hvor de må forholde seg til tunge problemer som gjelder mindre grupper blant minoritetene. Evalueringen viser også at noen minoritetsgrupper i liten grad har henvendt seg til Senteret, blant annet minoritetsgrupper med tilhold i den nordlige delen av Norge. Utrederne mener det bør legges opp til større mangfold i den oppsøkende virksomheten, og at fantasien i større grad bør tas i bruk for å nå nye grupper og nye problemer. Det vises til at oppsøkende virksomhet kan organiseres i forhold til avgrensete grupper, avgrensete problemstillinger og geografisk avgrensete områder, for eksempel gjennom pendling mellom stasjonær og ambulerende virksomhet.

Anbefalinger

Utrederne anbefaler at SMED videreføres som et kompetansesenter med rettshjelp. Argumentasjonen er knyttet opp mot Holgersenutvalgets forslag til håndhevingsapparat i NOU 2002: 12. SMED tiltenkes således ingen rolle med å håndheve den nye loven mot etnisk diskriminering. Håndheverrollen forutsettes lagt til et annet organ, jf. forslaget om et eget Diskrimineringstilsyn i NOU 2002: 12. Utrederne uttaler i kapittel 10.6, på side 222 i rapporten:

«Vi har argumentert for at det er viktige oppgaver som et tilsyn ikke vil kunne håndtere på en tilfredsstillende måte. Vi mener også at et kompetansesenter uten et rettshjelpstilbud, vil bli et halvhjertet tilbud som vil gå glipp av mye verdifullt erfaringsmateriale som grunnlag for sin virksomhet. [...]

[...]Vi mener at koplingen mellom håndhevingsorgan og kompetansesenter er uheldig, men at kompetansesenter og rettshjelp er en god kombinasjon. Etter vår oppfatning er SMEDs egen virksomhet, med kombinasjon av disse oppgavene, en god illustrasjon på dette.

Et kompetansesenter som også yter rettshjelp til sine klienter vil ha et godt grunnlag for å utføre flere av de sentrale oppgavene på diskrimineringsfeltet. Med rettshjelp i «porteføljen» vil det være grunnlag for så vel systemtilnærming som individtilnærming til problemene. Videre vil man være sikret erfaringsmateriale som gir særlig godt grunnlag for å følge med på hvordan lovgivningen og de organer som skal håndtere lovgivningen fungerer. Man vil også være sikret tilgang på et bredt og sammensatt erfaringsmateriale, som når det blir akkumulert, i mange tilfeller er særlig godt egnet som grunnlag for rettspolitisk virksomhet og pådriverarbeid.

Vi antar at et kompetansesenter uten rettshjelpstilbud vil ha betydelig større problemer med å få klienter og saker, og at grunnlagsmaterialet for et slikt senters virksomhet i stor utstrekning må hentes utenfra. Uten klienter og saker vil et kompetansesenter ha et betydelig svakere materielt grunnlag for virksomheten, og det vil i større grad kunne bero på tilfeldigheter hva slags saker som blir tatt opp. Man risikerer også at et slikt senter vil ha problemer med å ta opp de sakene som gir et adekvat uttrykk for de berørte gruppenes problemer. Vi er av den oppfatning at erfaringer fra andre områder, blant annet likestillingsområdet, styrker et slikt syn. Et kompetansesenter uten rettshjelp vil også måtte avvise eller henvise mange klienter videre til andre instanser eller institusjoner, fordi problemene deres helt eller delvis vil være av rettslig karakter. Vi tror kort sagt at et kompetansesenter uten rettshjelp vil bli et mindre effektivt og levende kraftsentrum for antidiskrimineringsarbeidet enn et senter med rettshjelp i porteføljen.»