7 Likestillings- og diskrimineringsombudets kompetanse-/pådriverrolle mv.

7.1 Innledning

Likestillings- og diskrimineringsombudet skal, i tillegg til lovhåndheverrollen, ha en kompetanse-/pådriverrolle, jf. kapittel 5.3. Kompetanse-/pådriverrollen brukes her som et samlebegrep for flere funksjoner. Disse funksjonene kan deles inn i følgende fire kategorier: Pådriver, holdnings- og atferdspåvirker, støtte/veileder og kompetanse/kunnskapsutvikler. I tillegg skal ombudet ha en forumsfunksjon. Kompetanse-/pådriverrollen krever et bredt spekter av virkemidler, blant annet foredragsvirksomhet, nettverksbygging, innsamling og publisering av informasjon og statistikk, mediautspill mv. I dag har både Likestillingssenteret, Likestillingsombudet og Senter mot etnisk diskriminering (SMED) en kompetanse-/pådriverrolle. Det vises til kapittel 2.2 der det eksisterende apparatet er beskrevet nærmere. Dette kapittelet omhandler hva som skal ligge i Likestillings- og diskrimineringsombudets kompetanse-/pådriverrolle, og hvilke retningslinjer som skal ligge til grunn for denne rollen.

7.2 Holgersenutvalgets forslag i NOU 2002: 12

Holgersenutvalget foreslår å opprette et Kompetansesenter for etnisk likestilling som skal drive kunnskapsutvikling, pådrivervirksomhet, holdnings- og atferdspåvirkning, veiledning, dokumentasjon og overvåking. Utvalget foreslår at Senter mot etnisk diskriminering (SMED) omdannes til et slikt kompetansesenter. Utvalget foreslår at det nye kompetansesenteret skal arbeide for å fremme etnisk likestilling i forhold til alle samfunnsområder.

De nevnte oppgavene forutsetter ifølge utvalget at kompetansesenteret har vide fullmakter og er faglig og politisk uavhengig av sentrale myndigheter.

Kunnskapsutvikling

Utvalget peker for det første på at Kompetansesenter for etnisk likestilling bør ha et ansvar for kunnskapsutvikling. Dette innebærer et ansvar for å vedlikeholde og videreutvikle kompetanse på fagområdet etnisk likestilling og etnisk diskriminering, herunder innhenting, samordning, analysering og formidling av kunnskap. Videre kreves det et bredt kontaktnett i forhold til relevante kompetansemiljøer.

Pådriverrolle

Utvalget viser til at en pådriverrolle er satt sammen av ulike elementer, som for eksempel det å ta initiativ til og delta i den offentlige debatten om politikken om etnisk likestilling. Videre ligger det til denne rollen å ha et kritisk blikk på virksomheten i offentlig og privat sektor, og å være en premissleverandør for utformingen av politikken på området. Pådriverrollen krever en variert virkemiddelbruk. Eksempler på aktuelle virkemidler er mediautspill, arrangering av og deltakelse på seminarer og konferanser, foredragsvirksomhet, publisering av ny informasjon og statistikk, nyhetsbrev/tidsskrift, og spredning av informasjon gjennom moderne datateknologi og utredningsarbeid.

Holdnings- og atferdspåvirkerrollen

Til holdnings- og atferdspåvirkerrollen ligger å bidra til en bevisstgjøring om etnisk likestilling. Et kompetansesenter for etnisk likestilling bør ha i oppgave å arbeide for å påvirke holdninger og atferd i arbeidslivet, skolen, organisasjonsliv, offentlig forvaltning osv. Målgruppen er alle samfunnsdeltakere. Den viktigste påvirkningen overfor målgruppene skjer ved å formidle kunnskap og holdninger, og ved å presentere handlingsalternativer gjennom brosjyrer, publikasjoner, foredrag osv.

Støtte- og veilederrolle

Utvalget viser til at SMED i sitt mandat er tillagt en støtte- og veilederrolle. Et kompetansesenter for etnisk likestilling bør kunne videreutvikle denne rollen til å bli en mer generell støtte- og veiledningstjeneste for offentlige og private instanser.

Utvalget foreslår at kompetansesenteret for etnisk likestilling skal tilby støtte og veiledning spesielt rettet mot de som arbeider med etnisk likestilling, enten det er i privat eller offentlig sektor, kommunale likestillingsutvalg, private organisasjoner, skoleverket e.l. En slik ordning vil innebære at det gis råd til de som ber om bistand, og at det inngås et samarbeid med offentlige myndigheter og andre sentrale aktører for å bidra til å fremme etnisk likestilling og hindre etnisk diskriminering. Dette bør utformes som en generell tjeneste.

Ifølge utvalget bør Kompetansesenter for etnisk likestilling også kunne tilby rådgiving om etnisk likestilling til arbeidslivet i privat og offentlig sektor. Det vises til at dette for eksempel kan gjøres etter modell fra The Race Relations Advisory Service (RREAS)i Storbritannia (nå innlemmet i The Advisory, Conciliation and Arbitration Service (ACAS)). Utvalget foreslår i tråd med dette at tilbudet bør omfatte kontakt med bedriftene i form av besøk, trening, kurs i arbeidslivet, og annen oppfølging, jf. NOU 2002: 12 kapittel 9.7.1.4.

Dokumentasjon og overvåking

Utvalget viser til at det etter dagens system ikke er noen instans, verken offentlig eller privat, som har et overordnet hovedansvar for å samle inn dokumentasjon om art og omfang av etnisk diskriminering i Norge. Det er etter utvalgets syn behov for et mer helhetlig system for innsamling av denne type dokumentasjon. Ifølge utvalget kan dette ivaretas ved at Kompetansesenteret for etnisk likestilling (eller eventuelt et annet offentlig organ) får det overordnede ansvaret for å samle inn dokumentasjon og kunnskap om rasisme og etnisk diskriminering. Utvalget viser til at rollen som en nasjonal dokumentasjonsinnsamler krever langsiktig omlegging av registreringsrutiner, systematisk rapportering fra berørte instanser, forbedret statistikkføring, spesialundersøkelser og målrettet grunn- og anvendt forskning.

Utvalget viser også til at det organet som tillegges et hovedansvar for dokumentasjonsinnsamlingen, bør samarbeide med frivillige organisasjoner, forvaltningsorganer og andre institusjoner for å sikre helheten i dokumentasjonen. I tillegg bør dette organet utvikle informasjonsmateriell og forestå utrednings- og utviklingsarbeid på sitt felt.

Dokumentasjonsinnsamlingen bør ifølge utvalget ikke begrenses til kun å gjelde diskriminering, men bør også ha som mål å kartlegge etnisk likestilling på ulike områder.

7.3 Arbeidsgruppens forslag

Arbeidsgruppen foreslår at førsteinstansen (tilsynet/ombudet) - i tillegg til lovhåndheverrollen - også skal ha en pådriverrolle, en holdnings- og atferdspåvirkerrolle, en støtte- og veilederrolle og at den skal drive med dokumentasjon og overvåking. Arbeidsgruppen viser til at det nye tilsynet/ombudet derved får den samme kompetanse-/pådriverrollen som Likestillingssenteret har i dag, og som er foreslått tillagt Kompetansesenter for etnisk likestilling, jf. kapittel 2.2.2.1 og 7.2 ovenfor.

7.4 Utredning om håndhevingen av arbeidsmiljølovens likebehandlingskapittel

I utredningen om håndhevingen av arbeidsmiljølovens likebehandlingskapittel foreslås det at det nye håndhevingsapparatet også skal ivareta pådriverarbeidet mot diskriminering på grunnlag av alder, funksjonshemming, medlemskap i arbeidstakerorganisasjoner, politisk syn og seksuell orientering. Dette begrunnes med at det er viktig at det drives informasjonsvirksomhet og holdningspåvirkning i forhold til alle grunnlagene som er omfattet av norsk likestillings- og diskrimineringslovgivning, og det er ingen grunn til å håndtere enkelte grunnlag annerledes enn andre når det gjelder gjennomføring av håndhevingsapparatets pådriverrolle.

Pådriverrollen i forhold til arbeidsmiljølovens diskrimineringsgrunnlag foreslås avgrenset til arbeidslivet, da dette er arbeidsmiljølovens virkeområde.

7.5 Høringsinstansenes syn

7.5.1 Holgersensutvalgets forslag i NOU 2002: 12 og arbeidsgruppens rapport

Flere høringsinstanser til arbeidsgruppens rapport uttaler seg om forholdet mellom kompetanse-/pådriverrollen og lovhåndheverrollen. Likestillingsombudet og Senter mot etnisk diskriminering (SMED) fremhever fordelene ved å kunne se det aktive pådriverarbeidet i direkte sammenheng med diskrimineringssakene. Likestillingsombudet mener det vil være en fordel å ha klagesakene som bakgrunn når man skal ta stilling til mer generelle prinsipielle spørsmål.

SMED uttaler i sin høringsuttalelse til NOU 2002: 12:

«Håndheving av loven og rettspolitikk bør åpenbart legges til samme organ. Det samme gjelder påvirkningsarbeid ut over det som angår de begrensede rettslige problemstillinger. Et organ som til daglig beskjeftiger seg med konkrete rettslige spørsmål, vil ha gode forutsetninger for å se jussens begrensninger og søke andre former for påvirkning. [...]

Det er også åpenbare fordeler knyttet til å legge dokumentasjon og overvåkningsfunksjonen til samme organ som håndhever loven og som arbeider rettspolitisk og politisk for etnisk likestilling. For å sikre at den dokumentasjonen om art og omfang av diskriminering er relevant, vil nærhet til de praktiske problemstillingene gi viktige innspill.»

I høringen til arbeidsgruppens rapport uttaler andre instanser, blant annet Likestillingssenteret, Foreningen for kvinne- og kjønnsforskning i Norge (FOKK) og Kilden, på den annen side at en sammenslåing av lovhåndheverrollen og kompetanse-/pådriverrollen vil kunne legge begrensninger på pådrivervirksomheten. Det vises til at det lett vil kunne oppstå motsetninger mellom de to rollene, siden lovhåndheverrollen medfører at håndhevingsorganet bør ha en mer nøytral form på informasjonen utad. Likestillingssenteret uttaler:

«[...]Likestillingssenterets funksjon - det å være en pådriver i debatter, det å kunne være offensiv, foreslå løsninger og være en uavhengig aktør i forhold til den til enhver tid sittende regjering - vil kunne begrenses dersom det legges i et felles håndhevingsapparat. Ut ifra vår erfaring kan det være problematisk å kombinere tilsynsrollen og pådriverrollen - nettopp fordi aktivt likestillingsarbeid i stor grad handler om å gå utover enkeltsakene og se på de strukturelle trekkene i samfunnet og de usynlige barrierene som hindrer en jevn fordeling [av] muligheter mellom kvinner og menn. Utviklingen på kjønnslikestillingsfeltet gjør at det i stor grad er samfunnsfokus, og ikke bare enkeltsaker, som bør legges til grunn for forslag om tiltak som kan bidra til reell likestilling.»

Kilden, FOKK, Kvinneuniversitetet og Kvinneuniversitetet Nord mener også at en sammenslåing vil kunne medføre en nedprioritering av kompetanse-/pådriverrollen. De frykter at et fellesorgan som både har en lovhåndheverrolle og en kompetanse-/pådriverrolle vil ha mest fokus på lovhåndhevingen, og at det lett kan bli lite ressurser til å ivareta kompetanse-/pådriverrollen.

Noen høringsinstanser frykter videre at et felles håndhevingsorgan for flere diskrimineringsgrunnlag (kjønn og etnisitet) kan medføre at ekspertisen og fokuset på de forskjellige diskrimineringsgrunnlagene svekkes i kompetanse-/pådriverarbeidet. SMED uttaler at dokumentasjonsutfordringene er særlig store når det gjelder diskrimineringsgrunnlaget etnisitet, og understreker at en sammenslåing av de to diskrimineringsgrunnlagene ikke må medføre at etnisitetsområdet mister fokus. Likestillingssenteret frykter på sin side at deres spisskompetanse på kjønns- og likestillingsspørsmål kan pulveriseres i et felles håndhevingsapparat.

Likestillingssenteret og SMED påpeker at kompetanse-/pådriverrollen for henholdsvis kjønn og etnisitet vil kunne kreve ulike virkemidler. Statistisk sentralbyrå (SSB) viser til at dette også vil gjelde for dokumentasjonsarbeidet. De uttaler at kartlegging av art og omfang av diskriminering trolig vil måtte gjøres med ganske ulike undersøkelser for de ulike diskrimineringsgrunnlagene. Undersøkelsene bør ha felles begrepsapparat, men de vil måtte gjennomføres som separate undersøkelser, med ulike metoder.

En rekke høringsinstanser, blant annet Likestillingssenteret, SMED, Statskonsult, SSB, FOKK og Kilden, understreker at kompetansegrunnlaget for likestillingsarbeidet i forhold til kjønn og etnisitet bør styrkes, for å sikre organets legitimitet i kompetanse-/pådriverrollen. Det vises blant annet til at Statskonsults evaluering av Likestillingssenteret påpeker at senteret ikke hadde et tilstrekkelig kompetansegrunnlag for pådriverarbeidet. Flere av høringsinstansene understreker også at det er behov for et mer fullstendig og helhetlig dokumentasjons- og kunnskapsgrunnlag, og at det er behov for en koordinerende instans på dette området.

Statskonsult argumenterer for at funksjonen som produsent og formidler av kunnskap bør fremheves sterkere i organets kompetanse-/pådriverrolle, enn det som har vært tilfelle for Likestillingssenteret:

«Organets pådriverfunksjon bør [...] klarest mulig forankres på en måte som sikrer legitimitet, dels med basis i lovene og lovenes formål og dels med basis i rollen som troverdig produsent og formidler av kunnskap.

Statskonsult vil her minne om de vurderinger som ble gjort i vår evaluering av Likestillingssenteret. Erfaringene fra Likestillingssenterets virksomhet viser at det er helt vesentlig at en avklarer hva som skal ligge i en «kompetansesenterfunksjon». [...] Evalueringen konkluderer med at Likestillingssenteret først og fremst har innfridd forventningen om å være en kritiker og pådriver på likestillingsområdet. Aktiviteten kjennetegnes ved at senteret tar side i kontroversielle spørsmål og artikulerer sine interesser offentlig, men synes i liten grad å ha sørget for at virksomheten bygger på et solid faglig grunnlag. Det kan til tider være uklart hvilken dokumentasjon som begrunner utspillene.

Statskonsult vil derfor understreke at det er viktig å trekke lærdom fra denne erfaringen og sørge for at et eventuelt nytt organ får et klarere mandat når det gjelder sin pådriverfunksjon enn det Likestillingssenteret har hatt, og spesielt med en klarere understrekning av senterets rolle som et fagorgan. [...]

Vår anbefaling når det gjaldt Likestillingssenterets oppgaver var at senteret burde få en forumsfunksjon og en funksjon som kunnskapsformidler. Senteret burde i mindre grad framstå som selvstendig debattant, og i større grad se som sin oppgave å spre kunnskap og å fremme meningsutveksling og debatt mellom andre.»

SMED mener at kunnskapsutvikling og formidling skal være kjerneoppgaver i håndhevingsorganet. De påpeker at dagens dokumentasjon av art og omfang av etnisk diskriminering er fragmentert og ufullstendig, og at organet derfor bør få kompetanse til samordning og innhenting av informasjon. SMED mener at dokumentasjonsfunksjonen må lovfestes, og at hjemmelen må gi organet rett til å innhente opplysninger fra private organisasjoner og offentlige institusjoner. Antirasistisk Senter støtter også Holgersenutvalgets forslag om at Kompetansesenteret bør få et overordnet hovedansvar for å samle inn dokumentasjon om art og omfang av etnisk diskriminering.

Høringsinstansene understreker særlig viktigheten av at organet har nære relasjoner med andre kompetansemiljøer, og at det benytter seg av eksisterende dokumentasjon og forskning som er utarbeidet av andre kunnskapsprodusenter. SSB uttaler:

«I rollen som dette håndhevingsapparatet er tiltenkt peker vi på viktigheten av å ha god kontakt med kunnskapsproduserende instanser (f.eks. SSB). Uttalelser og tall som presenteres om forskjeller [...] (diskriminering) må være dokumenterte. Statistikkfaglig begrunnede argument må ha klare kilder og være etterprøvbare.»

Flere, blant annet Kilden og FOKK, mener at organet også bør kunne initiere og gjennomføre mindre undersøkelser og kartlegginger. Kilden uttaler:

«Sentrene bør ha en solid utredningsavdeling, og budsjett som gjør at det er mulig å engasjere prosjektmedarbeidere. Denne utredningsavdelingen bør dels initiere og gjennomføre egne mindre undersøkelser og produsere rapporter på grunnlag av dette, dels bør den skaffe seg oversikter over og bruke forskning som finnes på ulike områder. Pådriverarbeidet ivaretas best gjennom et godt og omfattende kompetansegrunnlag. Et Kompetansesenter for likestilling har på dette området mulighet til å samarbeide med KILDEN i langt større grad enn hva som skjer i dag. KILDEN har god oversikt over forskning som gjøres i Norge og Norden - dette er kunnskap som et Kompetansesenter for likestilling bør bruke. Kompetansesentrene bør nyttiggjøre seg forskning som allerede finnes, initiere ny forskning, og dessuten ha kapasitet og økonomi til å lage mindre utredninger selv.»

En del høringsinstanser, blant annet MiRA-senteret, Krisesentersekretariatet og FOKK, fremhever viktigheten av at organet samarbeider med frivillige organisasjoner og andre aktører på feltet. FOKK uttaler:

«[Det er] viktig for et Kompetansesenter å ha et regionalt nettverk, der man har en fortløpende diskusjon med organisasjoner, forvaltning og andre som jobber med likestilling på ulike nivå og i ulike sammenhenger. Herigjennom vil det gis muligheter for å trekke på den erfaringskunnskapen som finnes på feltet - og ved en fortløpende systematisering - vil denne kunnskapen kunne representere et viktig kompetanseelement som blant annet kan gi innsikt i likestillingsarbeidets status i politikk, forvaltning og samfunnsliv.»

7.5.2 Utredning om håndhevingen av arbeidsmiljølovens likebehandlingskapittel

De fleste høringsinstansene støtter at organet skal ha en pådriverrolle og at arbeidsmiljølovens likebehandlingskapittel skal inkluderes i utøvelsen av denne rollen, blant annet Direktoratet for arbeidstilsynet, Kommunenes Sentralforbund, Petroleumstilsynet, Senter for seniorpolitikk, Landsforeningen for lesbisk og homofil frigjøring (LLH)og Norges Handikapforbund. SMEDvil ikke uten videre tilråde at ombudet tillegges en pådriverrolle i forhold til arbeidsmiljølovens diskrimineringsgrunnlag. De anbefaler at man avventer Syseutvalgets konklusjoner når det gjelder forankringen av det pro-aktive arbeidet for vern mot diskriminering av funksjonshemmede. De tror videre at det er nødvendig å vurdere konsekvensene av en oppsplitting av det pro-aktive arbeidet for vern mot diskriminering grunnet seksuell orientering mellom for eksempel LLH og et statlig ombud som kun arbeider pro-aktivt for å forebygge diskriminering innenfor arbeidslivssektoren. SMED anbefaler likevel å legge noe av pådriverarbeidet til et felles ombud, typisk rettsinformasjon og rettspolitisk arbeid. De mener også at innholdet i pådriverarbeidet bør forskriftsreguleres.

LLHfremhever viktigheten av at interesseorganisasjonene fremdeles vil ha en rolle etter at ombudet er i virksomhet, som sentrale bidragsytere og kunnskapskilder. Handels- og servicenæringens Hovedorganisasjonog Næringslivets Hovedorganisasjon mener at pådriverrollen bør begrenses til å virke for overholdelse av regelverket. Utspill av mer interesse- og rettspolitisk karakter vil kunne svekke organets troverdighet som uavhengig meklingsinstans. Yrkesorganisasjonenes Sentralforbund uttrykker skepsis til at det nye organet bør håndtere pådriverrollen, da denne vil ha ulikt innhold fra grunnlag til grunnlag. Det er derfor ikke nødvendigvis hensiktsmessig at den utøves av samme organ for alle grunnlag. Landsorganisasjonen frykter at de ulike grunnlagene skal overskygge hverandre i et felles organ i relasjon til pådriverrollen. SMED og Likestillingssenteret utfører her viktige oppgaver i dag.

7.6 Departementets vurdering

7.6.1 Innledning

Likestillings- og diskrimineringsombudets kompetanse-/pådriverrolle vil være noe forskjellig etter likestillingsloven og diskrimineringsloven, og etter arbeidsmiljøloven og boliglovenes diskrimineringsbestemmelser.

Likestillingsloven og diskrimineringsloven gjelder på alle samfunnsområder, og ombudet vil således ha en vidtgående kompetanse-/pådriverrolle etter disse lovene. Ombudet må overvåke og opparbeide kompetanse på en rekke ulike områder, noe som vil kunne kreve forskjellige virkemidler avhengig av det enkelte samfunnsområdet.

Kompetanse-/pådriverrollen etter diskrimineringsforbudene i arbeidsmiljøloven og boliglovene vil ha et snevrere virkeområde fordi rollen vil være begrenset til arbeids- og boligsektoren. Samtidig vil ombudet her få en kompetanse-/pådriverrolle i forhold til nye diskrimineringsgrunnlag, blant annet seksuell orientering, funksjonshemming og alder, som tidligere ikke har vært ivaretatt av liknende forvaltningsorganer. Selv om virkeområdet etter arbeidsmiljøloven og boliglovene er mer begrenset, vil ombudet derfor likevel stå overfor nye utfordringer i kompetanse-/pådriverrollen på dette feltet.

I det følgende behandles først ombudets kompetanse-/pådriverrolle i forhold til likestillingsloven og diskrimineringsloven i kapittel 7.6.2, deretter i forhold til arbeidsmiljøloven i kapittel 7.6.3 og til sist i forhold til diskrimineringsforbudene i boliglovene i kapittel 7.6.4.

7.6.2 Kompetanse-/pådriverrollen i forhold til likestillingsloven og diskrimineringsloven

Departementet har som utgangspunkt at kompetanse-/pådriverrollen til ombudet har avgjørende betydning for muligheten til å oppfylle formålet om å «fremme likestilling», som er nedfelt i formålsparagrafene i likestillingsloven og diskrimineringsloven. Den rene lovhåndhevingen av forbudet mot diskriminering er ikke tilstrekkelig for å oppnå verken like reelle muligheter eller likestilling. Kompetanse-/pådriverrollen skal derfor ha høy prioritet. Departementet mener, som nevnt i kapittel 5.3.4, at dette må komme til uttrykk gjennom mandatutformingen, i ombudets interne organisering og gjennom den konkrete ressursdisponeringen. Departementet understreker videre at alle diskrimineringsgrunnlagene - både kjønn, etnisitet, religion og eventuelle andre diskrimineringsgrunnlag som innlemmes i ombudets mandat - må sikres tilstrekkelig oppmerksomhet i ombudets kompetanse-/pådrivervirksomhet. Det er viktig at ingen grupper «drukner» i helheten. Dette gjelder i forhold til hele kompetanse-/pådriverrollen, dvs. både ombudets ekspertise, utspill i forhold til offentligheten (media, arbeidslivet, myndighetene), holdnings- og atferdspåvirkning mv. Likestillings- og diskrimineringsombudet må være bevisst på å balansere ressursbruken riktig her.

Departementet ser at det brede spekteret av oppgaver og målgrupper krever en variert virkemiddelbruk. Kompetanse-/pådrivervirksomheten kan blant annet kreve ulike virkemidler i forhold til kjønn og etnisitet på en rekke områder, for eksempel når det gjelder dokumentasjonsarbeid. Departementet mener ombudet bør stå relativt fritt i valg av virkemidler. Ombudet må selv vurdere hvilke virkemidler som er egnet for de ulike oppgavene og målgruppene.

Med kompetanse-/pådriverrollen mener departementet de funksjonene som i dag er tillagt Likestillingssenteret og som er foreslått tillagt Kompetansesenteret for etnisk likestilling. Også Likestillingsombudet har en kompetanse-/pådriverrolle, selv om den ikke er like tydelig nedfelt i likestillingsloven og forskriften om Likestillingsombudets virksomhet. Med unntak av rettshjelpsvirksomheten, anser departementet at Senter mot etnisk diskriminering (SMED) stort sett har hatt en tilsvarende rolle på sitt virkeområde som Likestillingssenteret har hatt på området for likestilling mellom kjønnene, til tross for at ordlyden i mandatene til de to sentrene er forskjellig. Departementet mener begge disse sentrene og Likestillingsombudet har utført et godt og viktig kompetanse-/pådriverarbeid for likestilling og mot diskriminering, og vil derfor hovedsakelig videreføre og videreutvikle deres virksomhet i det nye ombudet. Erfaringene, som for øvrig er belyst i evalueringene av sentrene, har imidlertid vist at deler av kompetanse-/pådriverrollen er problematiske. Departementet vurderer derfor at det er nødvendig å tydeliggjøre premissene for, innhold i og vektleggingen av de ulike rollene. Dette er forhold som blant annet knytter seg til grunnlaget for og utøvelsen av pådriverrollen, som departementet mener skal være solid forankret i dokumenterbare erfaringer, forskning og statistisk materiale, og som skal utøves med fokus på at håndhevingsorganene er fagorgan, og ikke politiske aktører. Utfordringene knytter seg også til funksjonene som tilrettelegger for den offentlige debatten, der departementet mener at arbeidet med å skape et møtested og debattforum for interesseorganisasjoner og det brede publikum må få prioritet i det nye håndhevingsapparatet. Se nærmere om dette i det følgende under beskrivelsene av de ulike rollene.

Dette innebærer at departementet i det vesentlige slutter seg til det som tidligere er skrevet om innholdet i kompetanse-/pådriverrollen i de bakgrunnsdokumenter som danner grunnlaget for Likestillingssenteret og SMED. Det vises først og fremst til Ot. prp. nr. 51 (1996-1997) Om lov om endring i lov 9. juni 1978 nr. 45 om likestilling mellom kjønnene og NOU 1995: 15 Et apparat for likestilling, samt til vedtektene for Likestillingssenteret og mandatet til SMED. Holgersenutvalgets beskrivelse av kompetanse-/pådriverrollen i NOU 2002: 12 er stort sett sammenfallende med disse dokumentene, jf. kapittel 7.2 ovenfor. Anbefalingene fra evalueringene av Likestillingssenteret og SMED danner grunnlag for enkelte presiseringer av premisser, innhold og vektlegging av de ulike komponentene i kompetanse-/pådriverrollen.

Departementet legger langt på vei til grunn de samme premissene knyttet til kompetanse-/pådriverrollen som Hatlandutvalget gjør i NOU 1995: 15 side 36-37. Dette innebærer blant annet at departementet anser faglig uavhengighet som et helt sentralt premiss for muligheten til å utøve pådriverrollen, jf. kapittel 6.3.3.1. Videre forutsetter pådriverrollen evne og mulighet til å påvirke den offentlige dagsorden, det vil si at ombudet må kunne reagere raskt, både med å lansere egne utspill i media og med å imøtegå eller støtte andres utspill. Dette stiller krav til ombudet. For å få gjennomslagskraft i media må ombudet ha faglig tyngde på feltet og evne til nytenkning og kreativitet med hensyn til vinkling og utforming av budskapet.

Når det gjelder premisser knyttet til kompetansefunksjonen, ser departementet det som et svært viktig premiss at det legges til rette for å beholde og videreutvikle den kompetansen som ligger i dagens Likestillingssenter, Likestillingsombud og SMED. Høy faglig kvalitet er avgjørende for at Likestillings- og diskrimineringsombudet kan ivareta støtte- og veilederrollen og holdnings- og atferdspåvirkerrollen. Også pådriverrollen vil få styrket gjennomslagskraft ved at ombudet demonstrerer et høyt kompetansenivå. Dette forutsetter for det første at det stilles relevante erfarings- og utdanningskrav til medarbeiderne. Kompetansefunksjonen legger imidlertid også premisser for arbeidsform. Spesielt med tanke på støtte- og veilederrollen og pådriverrollen bør det legges stor vekt på faglig utveksling og oppdatering, blant annet ved nær kontakt og samarbeid med andre fagmiljøer, også internasjonalt.

Selv om departementet slutter seg til premissene for og hovedtrekkene i innholdet av kompetanse-/pådriverrollen som er beskrevet i de ovennevnte bakgrunnsdokumentene, forutsetter departementets forslag om en sammenslåing av lovhåndheverrollen og kompetanse-/pådriverrollen i ett organ at kompetanse-/pådriverrollen må utøves på noe annen måte enn i en organisasjonsmodell der disse rollene er atskilt i to ulike organer. I tillegg tilsier evalueringene av SMED og Likestillingssenteret at det er behov for å foreta visse endringer i sentrenes virksomhet, også når det gjelder kompetanse-/pådrivervirksomheten. Dette må tas i betraktning når sentrenes virksomhet skal videreføres i det nye ombudet.

Departementet gir i det følgende visse føringer for Likestillings- og diskrimineringsombudets utøvelse av kompetanse-/pådrivervirksomheten. Det tas utgangspunkt i de ulike rollekategoriene som inngår i kompetanse-/pådrivervirksomheten, slik disse er systematisert i NOU 1995: 15 og NOU 2002: 12. Disse rollekategoriene er: Pådriverrollen, holdnings- og atferdspåvirkerrollen, støtte- og veilederrollen og kompetanserollen. Departementet foreslår i tillegg at det nye ombudet skal ha en forumsfunksjon. Departementet vil utarbeide et mandat i forskrifts form, som gjenspeiler føringene nedenfor.

Pådriverrollen

Departementet mener at pådriverrollen blant annet innebærer å ta initiativ til og delta i den offentlige debatten om likestilling på grunnlag av kjønn og etnisitet. Videre ligger det til rollen å ha et kritisk blikk på virksomheten i offentlig og privat sektor, og å være en premissleverandør for utformingen av politikken på området. Pådriverrollen krever en variert virkemiddelbruk, blant annet bruk av media, seminarvirksomhet, foredragsvirksomhet, publisering av informasjon mv.

Likestillingssenteret, Likestillingsombudet og SMED har alle en slik pådriverrolle i dag. Departementet mener at pådriverrollen har avgjørende betydning for arbeidet med å fremme reell likestilling i samfunnet, og at den derfor bør videreføres i det nye Likestillings- og diskrimineringsombudet. Ved vurderingen av hvordan denne rollen skal utøves, legger departementet vekt på evalueringene av SMED og Likestillingssenteret.

I evalueringen av SMED (rapporten «SMED underveis. En prosessevaluering av Senter mot etnisk diskriminering», se kapittel 2.6.3) fremgår det at SMED har utviklet en meget aktiv rolle på dette feltet. SMED har etablert seg som en sentral aktør i ulike debatter på minoritetsfeltet, og har utviklet en solid pådriverrolle både overfor myndigheter og aktører i privat sektor. Det uttales på side 212 i rapporten:

«I forhold til Senterets arbeidsområde kan det synes noe overraskende at SMED har vært utsatt for lite offentlig kritikk i forbindelse med sin utadrettete virksomhet. En årsak til dette kan være at SMED som offentlig organ har framstått med en profesjonalitet og faglig tyngde som har gjort det vanskelig å ta til motmæle.»

Rapporten belyser SMEDs strategier og utvikling i forhold til pådriverrollen. Det fremgår at SMED i den første fasen ble kritisert for å være for konfronterende, men at Senteret senere utviklet en langt mer dialog- og prosessorientert tilnærming til feltet. Denne utviklingen anses som positiv. Rapporten oppsummerer Senterets strategi for pådrivervirksomheten på side 212 i rapporten:

«Senteret har utviklet en meget fruktbar tretrinns modell: Rettshjelp har vært utgangspunktet for å avdekke problemene, erfaringene fra rettshjelpen er videreført i en mer generell dokumentasjon og eventuelt videre undersøkelser, og som tredje trinn har det vært gjennomført pådrivervirksomhet.»

Ifølge Statskonsults evaluering av Likestillingssenteret (rapporten «Faglig frihet eller politisk frigang? En evaluering av Likestillingssenteret», se kapittel 2.6.2) har Likestillingssenteret prioritert rollen som kritiker og dagsordensetter høyest av sine roller, ved å være en markert debattant og aktør i den offentlige debatten. Senteret har engasjert seg i en rekke temaer, men det har ikke alltid vært en like klar henvisning til hvilken bakenforliggende kunnskap som gjør Senteret kvalifisert til uttalelser, noe som har skapt inntrykket av en meningsprodusent, snarere enn faktaprodusent og - formidler. Det uttales på side 55 i rapporten:

«Fraværet av mekanismer for styring og kontroll, gir grunn til å reise kritiske spørsmål ved hva som begrunner senterets initiativ og utspill. Slik senteret har utformet sin rolle, fremstår det snarere som en politisk aktør enn som et fagorgan. Det tar side i kontroversielle spørsmål, og artikulerer sine standpunkter offentlig, men har i liten grad sørget for at virksomheten bygger på et solid faglig grunnlag.»

Statskonsult mener Senteret har gått langt i retning av å innta en rolle som interesseorgan, og at dette samsvarer dårlig med organiseringen som forvaltningsorgan. De mener derfor man bør vurdere å flytte Senterets virksomhet ut av statsforvaltningen og overlate den til organisasjoner i det sivile samfunn, eventuelt med statlig finansiell støtte. Dersom Senteret skal fortsette som forvaltningsorgan, mener Statskonsult det bør vurderes om rammene for virksomheten skal ha en klarere avgrensning. Avgrensningen av mandatet bør skje i retning av at Senteret får en forumfunksjon og rolle som kunnskapsformidler, slik at Senteret selv spiller en mindre aktiv rolle som debattant og i stedet legger til rette for meningsutveksling og debatt mellom andre aktører.

Departementet mener, som nevnt ovenfor, at pådriverrollen bør videreføres i det nye ombudet.

Departementet legger vekt på at evalueringen av SMED trekker fram SMEDs pådrivervirksomhet som svært vellykket. En mulig begrunnelse for dette anses å være SMEDs profesjonalitet og faglige tyngde. Evalueringen viser til SMEDs «tretrinnsmodell», hvor samspillet mellom rettshjelpsrollen og pådriverrollen er avgjørende: Tilfanget på enkeltsaker avdekker problemer og gir grunnlag for en generalisering, som deretter danner grunnlag for pådriverrollen. Departementet anser at Likestillings- og diskrimineringsombudets lovhåndheverrolle vil sikre ombudet et tilsvarende tilfang av enkeltsaker som SMED har fått gjennom sin rettshjelpsvirksomhet. Departementet mener på bakgrunn av evalueringen av SMED at erfaringsmaterialet som ombudet får innsikt i gjennom behandlingen av enkeltsaker, bør utgjøre et viktig grunnlag for pådriverarbeidet. Ombudet bør på denne måten aktivt utnytte seg av lovhåndheverrollen i pådrivervirksomheten. Erfaringene fra SMEDs pådrivervirksomhet tilsier at denne fremgangsmåten vil gi det nye ombudet høy legitimitet og stor gjennomslagskraft i pådriverarbeidet.

Likestillings- og diskrimineringsombudet må imidlertid også bruke andre fremgangsmåter for å fremskaffe informasjon som grunnlag for pådriverarbeidet. Dette kan for eksempel være innsamling av data gjennom prosjektbaserte undersøkelser, innhenting av opplysninger fra andre kunnskapsbaser eller liknende, se nærmere om kompetanserollen nedenfor. Enkeltsakene som kommer inn til ombudet vil ikke representere alle sider av likestillings- og diskrimineringsproblematikken. Evalueringen av SMED viser eksempelvis at Senteret i liten grad har kommet i kontakt med innvandrere med kort botid i Norge, selv om mange i denne gruppen sannsynligvis har et udekket rettshjelpsbehov på dette området. En del viktige problemstillinger på likestillingsområdet knytter seg heller ikke til enkeltpersoner på en slik måte at de er egnet til å legges fram for ombudet som en klagesak. Dette gjelder blant annet strukturelle trekk i samfunnet og usynlige barrierer som hindrer en jevn fordeling mellom kvinner og menn og mellom majoritetsbefolkningen og minoritetene, som for eksempel representasjon av kvinner og personer med innvandrerbakgrunn i forskjellige fora/yrker. I slike saker må Likestillings- og diskrimineringsombudet bruke andre dokumentasjonsredskaper enn sakstilfanget for å fremskaffe informasjon.

Det avgjørende må, etter departementets mening, være at ombudets pådrivervirksomhet knyttes tett til ombudets lovhåndhever- og dokumentasjonsrolle, slik at medieutspill og påvirkningsarbeid springer ut av den kompetansen ombudet har tilegnet seg gjennom sin virksomhet på disse feltene. Ombudets kompetanse vil da få en høy grad av autentisitet som gir det en stor tyngde i pådriverrollen. Departementet vil presisere denne tilknytningen mellom rollene i mandatet til ombudet, slik at pådriverrollen avgrenses mot en mer meningsproduserende rolle.

Enkelte høringsinstanser har trukket fram konfliktpotensialet mellom en objektiv lovhåndheverrolle og en mer stillingstakende pådriverrolle: Det er en risiko for at organets troverdighet som en uavhengig og objektiv instans kan bli svekket dersom den nye enheten samtidig skal ivareta en kritiker- og pådriverrolle, herunder komme med utspill av mer politisk karakter. Muligheten for en slik svekking av lovhåndheverrollen er en medvirkende årsak til at departementet går inn for at førsteinstansen ikke gis vedtakskompetanse, jf. kapittel 5.3.4 Et ombud vil ha en friere stilling til å drive pådrivervirksomhet enn et organ som kan treffe bindende vedtak. Det er likevel grenser for hvor politisk pågående og utfordrende et ombud kan være uten at det mister legitimitet som en uavhengig og objektiv håndheverinstans, selv om det ikke har formell vedtakskompetanse. Likestillings- og diskrimineringsombudet må her bruke skjønn og finne den riktige balansen mellom de to rollene. Departementet mener imidlertid ombudet vil ha stor frihet så lenge det holder seg innenfor rammene som er trukket opp ovenfor, altså når ombudets pådrivervirksomhet baseres på det empiriske underlagsmaterialet som de konkrete enkeltsakene utgjør, eller på annet dokumentasjons- eller kunnskapsmateriale. Departementet viser til at dagens Likestillingsombud har lykkes i å utøve både en lovhåndheverrolle og en pådriverrolle, uten at dette har gått ut over ombudets legitimitet.

Likestillingssenteret mener det er store forskjeller i det utadvendte arbeidet til Likestillingsombudet og Likestillingssenteret. Det påpekes at Likestillingssenterets informasjon utad favner mye bredere enn Likestillingsombudets, siden senteret også tar opp temaer som Likestillingsombudet ikke dekker, for eksempel seksualisert vold, vold mot kvinner og hjemmesfæren. Det påpekes at ombudet har loven og kontorets saksbehandling som utgangspunkt for mye av sin informasjon utad, med særlig fokus på hvilke rettigheter enkeltindividet har i forhold til lovverket. Departementet viser til at både likestillingsloven og diskrimineringsloven har som formål å «fremme likestilling», jf. lovenes formålsparagrafer (§ 1). Dette formålet gjenspeiles i § 3 i lovutkastet her, og det vil også bli nedfelt i ombudets mandat. Bestemmelsene tilsvarer således ordlyden i regelverket som danner det rettslige grunnlaget for Likestillingssenterets virksomhet, jf. likestillingsloven § 9 og Likestillingssenterets vedtekter § 1. På denne bakgrunn mener departementet det ikke foreligger noen andre begrensninger for hvilke typer saker Likestillings- og diskrimineringsombudet kan ta opp gjennom sin kompetanse-/pådrivervirksomhet, enn det som gjelder for Likestillingssenteret i dag.

Det saklige virkeområde for likestillingsloven og diskrimineringsloven (jf. lovenes § 2) vil heller ikke innskrenke Likestillings- og diskrimineringsombudets pådrivervirksomhet i forhold til Likestillingssenterets mandat i dag. Likestillings- og diskrimineringsombudet skal kunne drive pådrivervirksomhet på alle samfunnsområder. Dette er i tråd med hvordan dagens Likestillingsombud, Likestillingssenter og SMED har praktisert sin pådriverrolle, og departementet ser ikke noe behov for å gi noen begrensninger her.

Holdnings- og atferdspåvirkerrollen

Holdnings- og atferdspåvirkerrollen innebærer å bidra til en bevisstgjøring om likestilling i samfunnet som helhet. Dette omfatter blant annet å arbeide for å påvirke holdninger og atferd i arbeidslivet, skolen, organisasjonsliv, offentlig forvaltning, familieliv/privatsfære osv. Målgruppen er alle samfunnsdeltakere. Sentralt i denne rollen står opplysningsvirksomhet om status og utfordringer rettet mot den brede allmennhet. Aktuelle virkemidler er formidling av kunnskap og presentasjon av handlingsalternativer gjennom brosjyrer, publikasjoner, foredrag osv.

Både Likestillingsombudet, Likestillingssenteret og SMED har i dag en holdnings- og atferdspåvirkerrolle. Departementet vil videreføre dagens virksomhet i det nye organet. Likestillings- og diskrimineringsombudet skal være en aktiv holdnings- og atferdspåvirker, med et både juridisk og samfunnsvitenskapelig fokus.

Departementet viser ellers til hva som er sagt om viktigheten av faglig basert kunnskap under omtalen av pådriverrollen ovenfor. Dette vil også gjelde for holdnings- og atferdspåvirkerrollen.

Støtte- og veilederrolle

Til støtte- og veilederrollen ligger å tilby støtte og veiledning spesielt rettet mot de som arbeider for å fremme likestilling og motarbeide diskriminering, enten det er i privat eller offentlig sektor, kommunale likestillingsutvalg, partene i arbeidslivet, frivillige organisasjoner, skoleverket e.l. Det kan dreie seg om å veilede om opplegg for likestillingsprosjekter, formidle relevant statistikk, informasjonsmateriell og nye forskningsresultater, inngå samarbeid med offentlige myndigheter og andre sentrale aktører for å fremme likestilling. Denne generelle støtte- og veiledningstjenesten omfatter ikke støtte og veiledning til enkeltpersoner som mener å være utsatt for diskriminering. Slik veiledning behandles i kapittel 8.2.4.2.

Likestillingssenteret og Likestillingsombudet har i dag en slik støtte- og veilederrolle. SMED er i sitt mandat tillagt en støtte- og veilederrolle i tilknytning til enkeltsaker om rettshjelp, men de har også ytt en mer generell støtte- og veiledertjeneste i den grad de har hatt ressurser til det.

Likestillingsombudet har, ved innføringen av aktivitets- og redegjørelsesplikten i likestillingsloven i 2003, fått en utvidet støtte- og veilederrolle i forbindelse med at de skal håndheve denne plikten. Likestillingsloven § 1a pålegger offentlige myndigheter å arbeide for likestilling på alle samfunnsområder, og private og offentlige arbeidsgivere å arbeide for likestilling i sin virksomhet. Arbeidsgivere skal årlig redegjøre for sin innsats for likestilling som arbeidsgiver gjennom årsberetning eller budsjett. Redegjørelsen skal gi en beskrivelse av den faktiske tilstanden, av virksomhetens likestillingsaktiviteter og av planlagte tiltak. Det legges vekt på at virksomheten kan frembringe kjønnsdelt statistikk. Likestillingsombudet håndhever denne bestemmelsen dels gjennom generell informasjon og veiledningsmateriale om aktivitets- og redegjørelsesplikten, dels gjennom kontroll av at virksomhetene har utarbeidet en redegjørelse og dels gjennom konkret rådgivning i forbindelse med kontrollen.

Aktivitets- og redegjørelsesplikten er ombudets viktigste virkemiddel i pådriverarbeidet i forhold til offentlige myndigheter og arbeidslivet. Da bestemmelsen trådte i kraft allokerte departementet nye ressurser til ombudet til informasjonstiltak og økt saksehandlingskapasitet.

Bestemmelsen trådte i kraft 1. januar 2003, og i løpet av 2004 vil man kunne skaffe et overblikk over hvordan den nye bestemmelsen er fulgt opp i virksomhetenes årsberetninger for 2003.

Diskrimineringsloven pålegger, i motsetning til likestillingsloven, ingen aktivitetsplikt. Likestillings- og diskrimineringsombudet vil således ikke ha en tilsvarende håndhevingsrolle for aktivitetsplikt når det gjelder etnisk/religiøs likestilling.

Departementet vil imidlertid tillegge ombudet et særlig ansvar for å stimulere arbeidsgivere til å unngå etnisk diskriminering og fremme etnisk likestilling i sine virksomheter. Dette innebærer at ombudet skal tilby arbeidsgivere råd og veiledning når det gjelder etnisk mangfold i arbeidslivet. Denne veilednings- og konsultasjonstjenesten vil kunne samordnes med veiledningen som ombudet skal gi om aktivitetsplikten etter likestillingsloven. Målgruppen for tjenesten er arbeidsgivere i både privat og offentlig sektor. Ombudet skal tilby gratis tjenester tilpasset den enkelte arbeidsgiver. En viktig funksjon vil være å spre gode eksempler og metoder, og bidra til å bedre kunnskapen om hva som fremmer etnisk mangfold og hvordan etnisk mangfold kan håndteres på arbeidsplassen på en god måte. Tilbudet bør omfatte kontakt med bedriftene i form av besøk, trening, kurs i arbeidslivet og annen oppfølging. Denne oppgaven vil bli forskriftsfestet.

For å unngå at blandingen av veilednings- og lovhåndheverrollen vil kunne svekke tilliten til ombudet, kan det være hensiktsmessig at denne veilednings- og konsultasjonsvirksomheten organiseres i en egen enhet i ombudet. Dersom arbeidsgivere skal ønske å benytte seg av konsultasjonstjenesten og gi ombudet innsyn i sin virksomhet, for eksempel når det gjelder rekrutteringsrutiner, er det avgjørende at arbeidsgiveren har tillit til at ombudet ikke først og fremst opptrer som en lovhåndhever. Arbeidsgiveren bør ikke frykte at ombudet reiser sak og kommer med uttalelse om at vedkommende bryter lovverket dersom han/hun oppsøker veilednings- og konsultasjonstjenesten for å få hjelp til å fremme etnisk likestilling på arbeidsplassen. Likestillings- og diskrimineringsombudet må selv avgjøre hvordan tjenesten best kan organiseres.

Kompetanserollen

Med kompetanserollen mener departementet ansvar for kunnskapsutvikling og dokumentasjon og overvåking av art og omfang av diskriminering. Kunnskapsutvikling innebærer ansvar for å vedlikeholde og videreutvikle kompetanse på fagområdet likestilling og diskriminering, herunder innhenting, samordning, analysering og formidling av kunnskap. Kilder for datainnsamling kan for eksempel være enkeltsaker som kommer inn til ombudet, prosjektbaserte kartlegginger gjennomført av ombudet eller informasjon fra andre kunnskapsbaser. Ombudet skal være en nasjonal kunnskapsbase med bred faglig kompetanse, også når det gjelder internasjonalt arbeid på sitt felt. Institusjonen må derfor stadig vedlikeholde og videreutvikle sin kompetanse på likestillings- og diskrimineringsområdet, og dette forutsetter kunnskapsinnhenting fra og nettverksbygging i forhold til relevante kompetansemiljøer.

Departementet vil understreke viktigheten av kompetanserollen i forhold til ombudets øvrige roller. En løpende oppdatering og god oversikt over tilgjengelig kunnskap og erfaring på hele arbeidsområdet vil være en grunnleggende forutsetning for hele ombudets virksomhet. Kompetansen er, som nevnt ovenfor, helt avgjørende for at ombudet skal kunne fremstå med den faglige autoriteten som er nødvendig for å lykkes i pådriverrollen, holdnings- og atferdsrollen og støtte- og veilederrollen. Departementet merker seg også at flere høringsinstanser, blant annet Likestillingssenteret, SMED, Statskonsult, SSB, FOKK og Kilden, understreker at kompetansegrunnlaget bør styrkes. Departementet mener på denne bakgrunn at ombudet må gi kompetansevirksomheten høy prioritet. ombudets hovedfunksjon - ved siden av lovhåndheverrollen - skal være å være en kunnskapsbase og rådgiver i forhold til forvaltningen og samfunnet for øvrig, gjennom den generelle opplysnings- og pådrivervirksomheten.

Dokumentasjons- og kunnskapsinnsamling om likestilling og diskriminering ivaretas av flere ulike instanser. Både Holgersenutvalget, Statskonsults evaluering av Likestillingssenteret og flere høringsinstanser viser til at aktiviteten er spredt og fragmentert, og påpeker behovet for en samordnende instans. Ombudet skal ha ansvar for å holde seg oppdatert om kunnskapen og dokumentasjonen som utvikles, og bidra til å sikre helheten i dokumentasjonen. Dette forutsetter at ombudet samarbeider med forskningsmiljøer, frivillige organisasjoner, forvaltningsorganer og andre institusjoner om å avdekke kunnskapsbehov, komme med innspill til nye forskningstemaer og, hvor det er mulig, arbeide for å sikre felles kriterier for innsamling av data. Departementet understreker imidlertid at Likestillings- og diskrimineringsombudet ikke gis myndighet til å styre den dokumentasjons- og kunnskapsutviklingen som skjer på de ulike frontene, slik Holgersenutvalgets forslag om å tillegge organet et «overordnet hovedansvar» på dette området kan gi inntrykk av.

Når det gjelder kvinne- og kjønnsforskning, vil departementet særlig trekke fram at ombudet bør samarbeide nært med Kilden, Norges forskningsråds (NFR) informasjons- og dokumentasjonssenter for kvinne- og kjønnsforskning i Norge, som har et nasjonalt ansvar for å formidle norsk kvinne- og kjønnsforskning i inn- og utland. NFR vil også være en viktig samarbeidspartner på dette området. NFR har i dag ansvar for Kjønnsforskningsprogrammet og Velferdsprogrammet - Samfunn, familie, oppvekst, som begge inkluderer likestillingsrelaterte forskningsprosjekter. Senter for studier av Holocaust og livssynsminoriteters stilling i Norge (HL senteret) vil være en viktig samarbeidspartner når det gjelder religiøse minoriteter. Likeledes vil Kompetansesenteret for urfolks rettigheter være en viktig samarbeidspartner når det gjelder samiske rettigheter. Det finnes per i dag ikke noe tilsvarende forsknings-/formidlingssenter for andre etniske minoriteter. På dette området må ombudet samarbeide med de organisasjonene og institusjonene som arbeider med å produsere kunnskap og å kartlegge art og omfang av etnisk diskriminering, som for eksempel Utlendingsdirektoratet, Antirasistisk Senter og Organisasjonen mot offentlig diskriminering (OMOD). Per i dag har Utlendingsdirektoratet ansvaret for å gjennomføre statlig integreringspolitikk. Kommunal- og regionaldepartementet vurderer for tiden hvordan forvaltningsapparatet på innvandrings- og integreringsfeltet skal organiseres i fremtiden. Departementet anser ikke at Likestillings- og diskrimineringsombudet skal ha noen rolle i forhold til integrering av innvandrere. Ombudet bør derfor avgrense sin virksomhet mot integreringsfeltet, og heller fokusere på likestillings- og diskrimineringsproblematikk i forhold til innvandrerbefolkningen.

Likestillings- og diskrimineringsombudet skal, innenfor sine budsjettrammer, kunne innlede uavhengige undersøkelser, offentliggjøre rapporter og komme med anbefalinger om diskrimineringsspørsmål, jf. EUs rådsdirektiv 2000/43/EF artikkel 13 og direktiv 2002/73/EF artikkel 8a. Ombudets rolle som kunnskapsutvikler bør imidlertid, etter departementets mening, først og fremst innebære bearbeiding og formidling av bidrag fra andre kompetansemiljøer, og i mindre grad egen produksjon av kunnskap. Dette er også i tråd med høringsuttalelsene fra blant annet FOKK og Kilden. Det fremgår av Statskonsults evaluering av Likestillingssenteret at senteret har drevet kunnskapsutvikling og kunnskapsformidling i form av at de selv har foretatt utredninger og publisert statistikk. Kunnskapsformidling som innebærer bearbeiding og spredning av bidrag fra andre kompetansemiljøer, synes imidlertid å ha blitt nedprioritert. Samtidig blir det fremhevet av flere av senterets brukere og samarbeidspartnere at det her er behov for en større innsats, blant annet når det gjelder å samle og formidle statistikk på likestillingsområdet. En viktig oppgave for det nye ombudet blir derfor å bidra til at statistikk og forskningsresultater blir gjort mer kjent og blir mer brukt. Likestillings- og diskrimineringsombudet vil, i likhet med Likestillingssenteret, få en nettobudsjetteringsfullmakt, som gir dem muligheten til å skaffe seg inntekter gjennom eksternt finansierte prosjekter, jf. kapittel 6.3.3 om organisering mv. Departementet forutsetter imidlertid at ombudet først og fremst benytter denne fullmakten til å skaffe ekstern finansiering i forbindelse med kunnskaps formidling eller mindre undersøkelser/kartlegginger og lignende. Mer omfattende undersøkelser og forskning bør ikke foretas av ombudet, men heller foretas av andre kompetansemiljøer. Ombudet kan imidlertid gjerne involveres i slike større forskningsprosjekter, for eksempel gjennom deltakelse i referansegruppe eller lignende. Departementet understreker at nær kontakt med forskningsmiljøene er svært viktig, også i forbindelse med kunnskapsformidlerfunksjonen.

Forumsfunksjon

Ombudet skal fungere som et møtested og brukssenter for alle - privatpersoner, organisasjoner, fagbevegelse, media osv. - som er engasjert i likestillings- og diskrimineringsspørsmål. Flere høringsinstanser, blant annet MiRA-senteret, Krisesentersekretariatet og FOKK, fremhever viktigheten av kontakt med andre aktører på feltet. For å stimulere til dette vil departementet gi Likestillings- og diskrimineringsombudet en forumsfunksjon. Forumsfunksjonen innebærer å etablere arenaer og møteplasser for en åpen og opplyst debatt om utfordringer og veivalg i den statlige politikken på likestillings- og diskrimineringsområdet. Ombudets hovedoppgave i denne forbindelse skal være å fremme meningsutveksling og offentlig debatt mellom andre aktører, og i mindre grad spille en aktiv rolle som selvstendig debattant.

Statskonsults evaluering av Likestillingssenteret anbefaler en slik funksjon. Det vises til at Likestillingssenteret i dag først og fremst spiller en rolle som knutepunkt for de organisasjonene som deler senterets engasjement for de konkrete sakene som senteret til enhver tid arbeider med. Statskonsult finner få aktiviteter som bygger opp under mandatpunktet om at senteret skal være en møteplass og et informasjonssentrum for et bredt publikum, ut over senterets generelle satsing på utadrettet virksomhet i forhold til media og deltakelse på seminarer. Departementet registrerer at senteret har utviklet denne funksjonen det siste året, gjennom hyppige lunsjseminarer rundt aktuelle tema. Disse seminarene er åpne for et bredt, likestillingsinteressert publikum.

Evalueringen av SMED viser også at samarbeidet mellom SMED og de frivillige organisasjonene har blitt mindre enn det man forestilte seg da SMED ble etablert. Gjennom evalueringsperioden har det vært relativt lite formalisert samarbeid mellom SMED og de frivillige organisasjonene, men det har vært samarbeid fra sak til sak. Evalueringen slår imidlertid fast at etableringen av SMED generelt er blitt oppfattet som positiv for feltet som helhet, og at det ikke har fått negative følger for de frivillige organisasjonene.

Departementet mener at Likestillings- og diskrimineringsombudet skal være et møtested for alle organisasjoner og myndighetsorganer som arbeider med likestilling og diskriminering. Forumsfunksjonen fremhever denne rollen. Det er viktig at ombudet inkluderer alle interesserte parter når de inviterer til arrangementer. Arenaer for diskusjon, debatt og idéutveksling kan skapes på nasjonalt nivå, for eksempel gjennom konferanser, seminarer og møtevirksomhet. Det kan imidlertid også legges til rette for møteplasser på lokalt nivå for å bidra til erfaringsinnhenting og erfaringsformidling.

7.6.3 Særskilt om kompetanse-/pådriverrollen i forhold til arbeidsmiljølovens likebehandlingskapittel

I tråd med Arbeids- og administrasjonsdepartementets utredning om muligheten for å inkludere arbeidsmiljølovens likebehandlingskapittel under det nye håndhevingsorganets kompetanse legger departementet til grunn at kompetanse-/pådriverrollen som utgangspunkt skal utføres på samme måte for alle diskrimineringsgrunnlagene, inkludert diskrimineringsgrunnlagene i arbeidsmiljølovens likebehandlingskapittel. Det vises til kapittel 7.6.2 ovenfor. I forhold til arbeidsmiljølovens diskrimineringsgrunnlag foreslås kompetanse-/pådriverrollen imidlertid avgrenset til arbeidslivet, da dette er arbeidsmiljølovens virkeområde. Det som er sagt om kompetanse-/pådriverrollen i kapittel 7.6.2 ovenfor må derfor leses med dette forbehold hva gjelder rollen i forhold til arbeidsmiljølovens diskrimineringsgrunnlag.

Arbeidstilsynet har ikke en tilsvarende kompetanse-/pådriverrolle i relasjon til arbeidsmiljølovens likebehandlingsbestemmelser, og det er heller ingen andre offentlige organer som i dag innehar en slik funksjon for diskrimineringsgrunnlagene som omfattes av gjeldende arbeidsmiljølov, om man ser bort fra SMED på området for etnisk diskriminering. Kompetanse-/pådriverrolle i forhold til arbeidsmiljølovens diskrimineringsgrunnlag vil derfor være en helt ny oppgave som skal ivaretas av håndhevingsapparatet.

Hva gjelder støtte- og veilederrollen, se kapittel 7.6.2 ovenfor, skal denne som utgangspunkt utøves av ombudet på samme måte i forhold til alle diskrimineringsgrunnlagene. På området for etnisk diskriminering skal det imidlertid i tillegg etableres en veiledningstjeneste om likebehandling i arbeidslivet rettet mot arbeidsgivere og næringslivet, og på området for kjønnslikestilling vil ombudet - i likhet med Likestillingsombudet i dag - ha en særskilt støtte- og veilederfunksjon overfor arbeidsgivere i forbindelse med håndhevingen av aktivitetsplikten i likestillingsloven § 1a. Tilsvarende veiledningstjeneste eller aktivitetsplikt er ikke hjemlet i forbindelse med diskrimineringsgrunnlagene i arbeidsmiljøloven.

Ved utøvelsen av kompetanserollen i forhold til arbeidsmiljølovens likebehandlingsbestemmelser og diskrimineringsgrunnlag, vil flere institusjoner kunne være relevante kilder og samarbeidspartnere. Dokumentasjons- og kunnskapsinnsamling når det gjelder arbeidslivet generelt ivaretas dels av Arbeidstilsynet, men også i stor grad av forskningsinstitusjoner som Statens arbeidsmiljøinstitutt (STAMI) og Arbeidsforskningsinstituttet (AFI). Spesifikk kunnskap og kompetanse vedrørende diskriminering på grunn av seksuell orientering, alder, funksjonshemming, politisk syn og medlemskap i arbeidstakerorganisasjon er hovedsakelig plassert i interesseorganisasjonene og kompetansesentrene for de ulike grupper, eksempelvis Landsforeningen for lesbisk og homofil frigjøring, Funksjonshemmedes Fellesorganisasjon, Norges Handikapforbund, Seniorsaken Norge og Senter for seniorpolitikk.

Når det gjelder diskriminering på grunn av funksjonshemming har regjeringen besluttet å etablere et dokumentasjonssenter som skal samle inn informasjon og utvikle verktøy for å rapportere om utviklingen innenfor de ulike samfunnssektorer når det gjelder situasjonen for personer med redusert funksjonsevne. Dette senteret vil bli en svært nyttig kilde til kunnskap om funksjonshemmende barrierer i arbeidslivet, og således en viktig samarbeidspartner for likestillings- og diskrimineringsombudet i relasjon til diskriminering av arbeidstakere med funksjonshemming. 1

Når det gjelder diskriminering på grunn av medlemskap i arbeidstakerorganisasjon vil de sentrale arbeidstakerorganisasjonene være en relevant kilde til kunnskap og informasjon.

7.6.4 Særskilt om kompetanse-/pådriverrollen i forhold til diskrimineringsforbudene på grunn av homofil legning, leveform eller orientering i boliglovene

Departementet legger til grunn at kompetanse-/pådriverrollen for diskrimineringsforbudene i boliglovene på grunn av homofil legning, leveform eller orientering som utgangspunkt skal utføres på samme måte som for alle de andre diskrimineringsgrunnlagene. Det vises til kapittel 7.6.2 ovenfor. Kompetanse-/pådriverrollen på dette feltet vil være begrenset til boligsektoren, da dette er boliglovenes virkeområde. Det som er sagt om kompetanse-/pådriverrollen i kapittel 7.6.2 ovenfor må derfor leses med denne begrensning.

Det er ingen offentlige organer som i dag innehar en kompetanse-/pådriverfunksjon for diskrimineringsgrunnlagene homofil legning mv. som omfattes av diskrimineringsforbudene i boliglovene. Kompetanse-/pådriverrolle i forhold til disse diskrimineringsgrunnlagene vil derfor være en helt ny oppgave som skal ivaretas av håndhevingsapparatet.

Hva gjelder støtte- og veilederrollen, se kapittel 7.6.2 ovenfor, skal også denne som utgangspunkt utøves av ombudet på samme måte i forhold til alle diskrimineringsgrunnlagene.

Spesifikk kunnskap og kompetanse vedrørende diskrimineringsgrunnlagene homofil legning, leveform eller orientering, foreligger hovedsakelig i interesseorganisasjonene for denne gruppen, eksempelvis Landsforeningen for lesbisk og homofil frigjøring (LLH).

Når det gjelder diskrimineringsgrunnlagene på grunn av etnisitet, nasjonal opprinnelse, avstamning, hudfarge, språk, religion eller livssyn i boliglovene vises det til kapittel 7.6.2 ovenfor.