2 Om forslaget til lov om toll og vareførsel

2.1 Innledning

Et viktig siktemål i arbeidet med lovrevisjonen har vært å finne en egnet lovstruktur. For å oppnå bedret oversikt og tilgjengelighet, er det behov for vesentlige omstruktureringer av det samlede regelstoffet, med til dels omfattende redaksjonelle endringer – både når det gjelder enkeltbestemmelsenes ordlyd og omplassering av tekst.

Utgangspunktet har vært i størst mulig grad å videreføre de materielle reglene i gjeldende rett. Omredigering og omplassering av regelstoff har vært nødvendig som ledd i den tekniske revisjonen av regelverket, og tar ikke sikte på materielle endringer, med mindre det gjøres uttrykkelig rede for dette. En slik alminnelig tolkningspresumpsjon om at rettsreglene videreføres, vil innebære at rettskildene til dagens lovbestemmelser vil gi holdepunkter ved tolkning og anvendelse også av de nye bestemmelsene. Det er ikke gjort endringer som har betydning for tollbelastningen for den enkelte vare (tollsatsene).

Tollovgivningen inneholder ikke bare regler om plikten til å svare toll, men også en rekke bestemmelser som gjelder vareførselen i alminnelighet. Om den enkelte vare eller varesending er belagt med toll eller er tollfri, er ikke avgjørende for plikten til å la vareførselen tollbehandles. Tollovgivningen inneholder en rekke forvaltningsbestemmelser, om importørers og eksportørers plikter og rettigheter, om hvordan tollmyndighetene kan eller skal gå frem, og bestemmelser om hvordan reglene skal håndheves og sanksjoneres. Anvendelse av tollovgivningens regler er dessuten en forutsetning for den interne beskatningen av vareimporten. Betegnelsen «lov om toll og vareførsel» er valgt for å tydeliggjøre hvilke saksområder loven vil omfatte. Den innarbeidede kortformen «tolloven» beholdes også for den nye loven.

Selv om det årlige tollprovenyet er beskjedent sammenlignet med andre av statens inntekter, styrer tollovgivningen store pengestrømmer, særlig gjennom statens inntekter av innførselsmerverdiavgift og særavgifter. Tollplikt og tollsats er derfor bare deler av den større helheten som tollovgivningen utgjør. Forslaget innebærer imidlertid ikke vesentlige endringer i den saklige avgrensningen mot lovgivningen på tilstøtende områder, som merverdiavgifts- og særavgiftslovene og lovgivning om inn- og utførselsregulering, varekontroll mv.

Lovforslaget inneholder materielle regler om toll, det vil si bestemmelser om tollplikten og hvem som er tollpliktig (tollskyldig), om tollgrunnlaget (beregningen og fastsettelsen), om fritak og nedsettelse, om preferansetoll og tollmessige handelstiltak. Videre omfattes regler om vareførsel og tollbehandling og forvaltnings- og straffebestemmelser.

Regler om betaling og innkrevning er imidlertid holdt utenfor lovrevisjonen, idet slike regler allerede er innarbeidet i ny skattebetalingslov, jf. lov 17. juni 2005 nr. 67 om betaling og innkreving av skatte- og avgiftskrav. I likhet med den lovstrukturelle løsning som er valgt i skatteretten, vil det også i plenarvedtaket om toll være en henvisning til formell lov.

Vår nasjonale regler om toll og vareførsel speiler på mange måter sitt internasjonale motstykke – de multilaterale og bilaterale avtalene om toll og handel som vårt land er bundet av. Den internasjonale tollrettens prosedyrer og rettslige institutter vil gjenfinnes i de fleste lands interne rett. Vår tollovgivning er langt på vei traktatdrevet , i den forstand at mange av enkeltbestemmelsene er kommet til på bakgrunn av tilsvarende bestemmelser i folkerettslige avtaler Norge er bundet av. At det er samsvar mellom internretten og traktatforpliktelsene i blant annet EØS-avtalen og WTO-avtalen, er derfor av stor praktisk betydning for mange av regelverkets brukere. Dette er det tatt hensyn til i lovforslaget ved at det på enkelte saksområder uttrykkelig er forutsatt at myndighetsutøvelse skal skje innenfor de rammer som følger av avtale med fremmed stat eller organisasjon.

Ideelt sett burde vår nasjonale tollovgivning innrettes slik at den var lett å orientere seg i, også for brukere med bakgrunn i fremmed rett. Nasjonal lovtradisjon innebærer imidlertid sterke begrensninger for slik «lovstrukturell import». Våre nabolands tollovgivning er dessuten integrert i EUs rettslige system (tollunionen) – som ikke uten videre lar seg overføre til norske forhold. Selv om tollunionens begrepsbruk og regelteknikk på enkelte punkter kan samsvare med den som benyttes i vår tollrett, har den lovtekniske gjennomgangen vist at forskjellene ikke lar seg redusere vesentlig.

Lovforslaget er redigert slik at kapitler og paragrafer er ordnet etter et desimalsystem, på lignende måte som i den teknisk reviderte skatteloven av 1999. Lovforslaget består av til sammen 143 paragrafer, fordelt over 16 kapitler (og kapittel 17 om ikrafttredelse, overgangsbestemmelser, opphevelse av og endringer i andre lover). Gjennomgående er lovens forskriftsfullmakter plassert i de enkelte paragrafer som omhandler saksforhold som det erfaringsvis er behov for å detaljregulere i forskrift. En slik redigering vil gjøre det mulig å samle forskriftsstoffet i en fellesforskrift til loven, med en paragrafnummerering som korresponderer med loven. Dette vil gjøre det vesentlig lettere og raskere å finne frem i regelverket. Lovrevisjonen gjør det nødvendig med en omfattende opprydning i gjeldende forskrifter som i dag er hjemlet i tolloven av 1966, i tolltariffens innledende bestemmelser og i andre lover. Dette arbeidet er igangsatt og vil bli sluttført før den nye loven trer i kraft.

Toll- og vareførselretten har bare fått begrenset oppmerksomhet opp gjennom årene sammenlignet med det som finnes av offentlige utredninger og rettsvitenskapelig behandling på nabofeltene skatte- og avgiftsrett. Dette var bakgrunnen for at det da lovutkastet ble sendt på høring, ble ansett hensiktsmessig å drøfte enkelte bakgrunnsspørsmål noe mer omfattende enn det som er strengt nødvendig for en lovteknisk gjennomgang. Departementet har ikke funnet det formålstjenelig å gjenta denne drøftelsen i proposisjonen her. I avsnitt 2.2 gis det i stedet en oversikt over hovedpunktene i lovforslaget.

2.2 Hovedpunkter i lovforslaget

Tollregelverket er omfangsrikt og komplisert, og det er preget av at internasjonale avtaler om toll og handelsrutiner over mange tiår har måttet innpasses i en etter hvert foreldet lovstruktur. Resultatet er blitt et fragmentert lovverk, med manglende oversikt. En fornyelse og språklig forenkling er derfor nødvendig.

Lovforslaget samler i én lov slike bestemmelser som i dag finnes fordelt dels i tolloven og forskrifter gitt med hjemmel i tolloven, og dels i Stortingets plenarvedtak om toll og forskrifter gitt med hjemmel i plenarvedtaket. Forslaget innebærer ikke endringer i gjeldende tollregime, og tollsatsene vil forbli uendret.

Forslaget er først og fremst et bidrag til forenkling og modernisering, og det er lagt vekt på at loven generelt skal legge til rette for forenklede rutiner og elektronisk informasjonsutveksling. Målsetningen har vært å skape en modernisert, oversiktlig og forenklet lovgivning på tollområdet – og dermed et regelverk som vil gjøre det lettere for næringsliv og øvrige brukere å avklare rettigheter og plikter ved inn- og utførsel av varer. Forenklingen vil også effektivisere offentlige myndigheters arbeid med å håndheve toll- og vareførselslovgivningen, og herunder sikre korrekt fastsettelse av toll og andre avgifter som påløper ved inn- og utførsel.

Lovforslagets systematikk og kapitteloppdeling følger i store trekk de enkelte faser i tollbehandlingen, slik at kapittel 3 til og med kapittel 11 følger en tenkt tidsakse langs de stadier som en regulær vareførsel gjennomgår. Tollrettens kompleksitet, samt ønsket om å unngå dobbelbehandling av like regler, gjør imidlertid at dette ikke lar seg gjennomføre fullt ut.

Reglene om ansvaret for toll er samlet i lovens kapittel 2 om tollskyld, og bygger på tilsvarende regler i EUs tollkodeks. Kapittelet viderefører i det alt vesentlige dagens regime for tollansvar, men ansvarliggjør i noe større grad den som på klanderverdig måte medvirker til unndragelse av toll. På den annen side faller enkelte typetilfeller av dagens ansvarlige godtroende erververe utenfor ansvaret. Begrepene «tollskyld» og «tollskyldner» er nye og erstatter «vareeier», uten at det i seg selv endrer ansvarets omfang.

I kapittel 3 finnes reglene om trafikken til og fra tollområdet. Dette er regler om handleplikter for den som bringer varer inn i og ut fra tollområdet. Kapittelet regulerer den faktiske vareførselen (transporten til og fra tollområdet), og viderefører gjeldende regler uten materielle endringer.

Vareførsel utløser plikt til tollbehandling, og de omfattende regler om dette er tatt inn i kapittel 4. Først i kapittelet kommer reglene om selve plikten til tollbehandling, og deretter hvordan tollbehandlingen skal skje. Tollbehandling av varer faller i to hovedkategorier; tollekspedisjon og innlegg på lager for ufortollede varer. De forskjellige former for tollekspedisjon reguleres i avsnittet om tollekspedisjon, mens tollager, frisone og frihavn kommer til slutt i avsnittet om lagring av ufortollet vare. Bortsett fra noe kodifisering av ulovfestet praksis, er kapittelet utelukkende en videreføring av dagens skrevne prosedyreregler for tollbehandling.

I kapitlene 5 og 6 finnes de mange fritakene fra tollplikten som i dag er plassert i tolltariffens innledende bestemmelser. Disse fritakene videreføres i loven. I tillegg kodifiseres en del ulovfestede fritak som følger av våre folkerettslige forpliktelser.

Kapittel 7 om beregningsgrunnlaget for tollen er for en stor del viet reglene for beregning av tollverdi. Reglene er en videreføring av dagens tollverdiforskrift, samt enkelte nødvendige presiseringer som bygger på forvaltningspraksis. Reglene om tollnedsettelse for varer som har vært bearbeidet i utlandet, er også plassert i kapittelet.

En særskilt type tollnedsettelse er preferansetoll som innrømmes i henhold til frihandelsavtale. Retten til preferansetollbehandling fremgår av plenarvedtaket, men de nærmere regler er plassert i lovens kapittel 8. Forvaltningsmessige tollnedsettelser er hjemlet i plenarvedtaket § 3, mens de nærmere regler finnes i loven kapittel 9.

Kapittel 9 gir regler for tollnedsettelser i budsjettåret. Bestemmelsene gjelder i all hovedsak tollnedsettelser for landbruksvarer (§§ 9-1 til 9-4) og er en videreføring av gjeldende rett på området. Tollnedsettelsene etter dette kapitlet kan være generelle (i hovedsak knyttet til jordbruksavtalens bestemmelser om målpris), individuelle (innvilget etter søknad) eller knyttet til tildeling av tollkvoteandeler (hvor fordeling skjer ved auksjon eller på annen måte).

Bestemmelser om handelstiltak er plassert i kapittel 10, som suppleres av visse saksbehandlingsregler i kapittel 12 om fremgangsmåten for anvendelse av slike tiltak. Handelstiltakene er gruppert på samme måte som i internasjonale avtaler, i første rekke WTO-avtalen, men også frihandelsavtalene inneholder slike regler.

Regler for refusjon av toll finnes i kapittel 11, og viderefører dagens ordninger. Kapittel 12 omhandler de særlige forvaltningsregler som gjelder for tollmyndighetene, mens bestemmelsene om tollkontroll er videreført i kapittel 13. I kapittel 14 finnes lovreglene om hvorledes avtaler om tollsamarbeid med andre stater skal håndheves, og i kapittel 15 er det gitt særlige regler om adgangen til å tilbakeholde varer som krenker immaterialrettigheter. Sanksjoner mot overtredelser er plassert kapittel 16, som er lovens siste ordinære kapittel.