5 Forutsetninger og målsetninger for revisjonsarbeidet
5.1 Forutsetninger for en lovteknisk og lovstrukturell gjennomgang
Den tekniske gjennomgangen av tollovgivningen med sikte på en bedret lovstruktur og en hensiktsmessig lovteknikk, bygger på visse generelle forutsetninger.
Ved utforming av lovens struktur, dens systematikk og redaksjonelle form er det tatt hensyn til lovens brukere. De viktigste brukergruppene for en lov om toll og vareførsel er dem som loven pålegger plikter eller gir rettigheter, enten disse er privatpersoner eller foretak, spesialister eller bare sporadiske brukere. Men ettersom loven i stor grad retter seg inn mot profesjonaliserte aktører, er det ønskelig at detaljeringsgrad og begrepsbruk er tilpasset både advokater, juridiske og økonomiske rådgivere og profesjoner som har tilknytning til internasjonal handel (som speditører, befraktere, transportører). Offentlige myndigheter som har oppgaver knyttet til toll og vareførsel (tollmyndighetene, landbruksmyndighetene, skattemyndighetene, politimyndighetene, utenrikstjenesten) utgjør også en viktig brukergruppe, sammen med tilsvarende myndighetsorganer i enkelte andre land.
Generelt tilsier ønsket om tilgjengelighet at lovreglene gis en knapp og konsis form. De enkelte brukergruppene har imidlertid ikke de samme forutsetninger for å kunne løse tollrettslige spørsmål ved hjelp av lovtekstene. Jurister med spesiell innsikt i toll- og handelsrettslige spørsmål vil gjerne se detaljer i lovteksten som en førstegangsbruker av loven neppe vil ha innsikt i – eller bruk for. Et mål om å utforme loven slik at enhver skal kunne forutberegne sin rettsstilling ved bare å forholde seg til lovtekstene, er derfor urealistisk. Siktemålet er at lovens systematikk likevel skal være utformet slik at den gir god veiledning både for profesjonelle brukere og for et bredere publikum.
Ettersom tollovgivningen retter seg mot importører og eksportører, vil regelverkets brukere gjerne ha en viss kunnskap også om andre lands tilsvarende lovgivning. Ideelt sett burde således begrepsbruk og lovstruktur i det norske regelverket utformes på lignende måte som hos våre viktigste handelspartnere. Selv om mange av tollrettens forskjellige ordninger innholdsmessig vil kunne gjenfinnes i fremmede rettssystemer, er mulighetene for en slik lovstrukturell harmonisering over landegrensene likevel svært begrenset. Til det er den nasjonale lovtradisjonen for spesiell, og i tillegg er tollovgivningen i de fleste av våre naboland integrert i EUs rettslige system – en regelteknikk som ikke uten videre lar seg overføre.
Det er ikke mulig å unngå at lovens struktur i noen grad blir fragmentarisk, og at nærmere kjennskap til begrepsbestemmelser og regelstoff på tilstøtende områder er nødvendig. Dette har blant annet bakgrunn i at tollovgivningen ikke bare gjelder plikten til å svare toll, men er styrende også for en rekke andre pliktregler knyttet til interne avgifter (som innførselsmerverdiavgiften), meldeplikter ved inn- og utførsel, innførsels- og utførselsrestriksjoner, boikott- og embargolovgivning mv. Bruk av henvisninger kan gi bedret oversikt, men fører med seg at lovteksten lett blir omfangsrik og tyngre å lese. Tilsvarende bør det unngås at lovens materielle bestemmelser utfylles med eksemplifiseringer og forklarende tekst. Dette er derfor søkt unngått. Lovens samlede tekstvolum kan imidlertid reduseres ved bruk av egnede legaldefinisjoner, og dette er vektlagt.
Uklare lovtekster volder tvil. En lovteknisk gjennomgang vil derfor måtte ta stilling til i hvilken utstrekning enkelte regler bør presiseres eller detaljeres, for på den måten å skape klarhet i hvordan loven skal forstås. Slike avklaringer kan oppnås ved for eksempel å ta regler som tidligere er gitt i forskrift inn i lovteksten – slik at forvaltningspraksis blir lovfestet. Tilsvarende kan det være hensiktsmessig å vurdere rettspraksis som grunnlag for en presisering av enkelte lovbestemmelser.
Felles for disse løsningene er en presumpsjon om at den nye lovbestemmelsen vil gi tolkningsresultater som må anses å ligge innenfor rammen av gjeldende rett, om ikke annet er uttrykkelig angitt. I enkelte tilfeller kan lovtekniske hensyn tilsi at den nye lovbestemmelsen utformes slik at den samsvarer med bare ett av flere mulige tolkningsalternativer for den regelen som den avløser. Slike tilsiktede justeringer av reglenes innhold er spesielt omtalt og begrunnet i forslaget.
5.2 Målsetninger
Den tekniske lovrevisjonen har som mål å skape en robust og oversiktlig lovstruktur, der brukerne gis umiddelbar veiledning om hvor de forskjellige bestemmelser befinner seg, og hva de går ut på. Ved lovens oppbygning er det lagt vekt på å åpne for at fremtidige endringslover lar seg innarbeide på en slik måte at kapitteloppdeling og paragrafnummerering i størst mulig utstrekning kan beholdes.
En lov gir god veiledning hvis den i kapittelinndeling og overskrifter gir brukeren oversikt over saksgangen og fremgangsmåten i de mest praktiske tilfeller. Ved redigeringen er det derfor tatt utgangspunkt i en kronologi som er gjenkjennelig for praktikere, og der hovedregler kommer foran unntaksregler, og lovteksten opplyser både om fullmaktenes innhold og om i hvilken utstrekning det ved forskrift kan gjøres unntak fra lovens bestemmelser.
Det er lagt vekt på at sentrale begreper i toll- og vareførselretten bevares i stor grad. Det har imidlertid vært nødvendig med en fullstendig omredigering av gjeldende lov, og de fleste bestemmelser er gitt en endret ordlyd. Selv om det har vært lagt mye arbeid i å finne alternative ord og utrykk som ikke medfører realitetsendringer, vil det ikke være til å unngå at det kan oppstå tolkningstvil som følge av endringene. En alminnelig presumpsjonsregel vil da gi veiledning, slik at endret ordlyd ikke skal anses å innebære realitetsendring, med mindre dette er uttrykkelig omtalt i motivene til den aktuelle lovbestemmelsen. Tilsvarende gjelder begrepsbruken i de enkelte paragrafene i forslaget.
Generelt kan det anføres at regler som gjelder rettigheter og plikter for borgeren, slik som pålegg om å betale toll eller frita for dette, bør plasseres i lov. Ikke bare gir dette en legalitetskontroll med forvaltningens praksis, men også god rettsinformasjon ved at loven som rettskilde både er lett tilgjengelig og tillegges betydelig vekt. Disse hensyn kan tilsi en viss utvidelse av lovvolumet, ved at regelstoff som ellers kunne vært plassert i forskrift løftes opp på lovs nivå.
På den annen side må målsetningen om en robust regelstruktur ses i forhold til endringshyppighet og behovet for dynamikk i regelverksutviklingen. Store deler av forskriftsstoffet i tollretten endres imidlertid relativt sjelden – når det ses bort fra beløpsgrenser, maksimalsatser og lignende (tollsatser og satsstruktur vil uansett være opp til Stortinget å fastsette årlig). Selv om forslaget til ny lov medfører en økning i tekstvolum i forhold til gjeldende tollov, vil dette neppe innebære en betydelig endring av det fremtidige forhold mellom lov- og forskriftsvolum.
Forskriftsomfanget vil fortsatt være stort; anslagsvis tre fjerdedeler av paragrafene i lovforslaget gir forskriftsfullmakter. Dersom det tas utgangspunkt i de gjeldende forskrifter hjemlet i henholdsvis tolloven og tolltariffens innledende bestemmelser (unntatt tollverdireglene – som nå foreslås plassert i lov), utgjør dette anslagsvis tre ganger så stor tekstmengde som selve lovforslaget. Til sammenligning kan nevnes at antallet tekstsider i teknisk revidert skattelov og de samlede skattelovforskriftene er om lag likt. Grensesnittet i forslaget vil dermed bare være ett skritt i retning av et slikt balanseforhold mellom lov og forskrift som for tiden finnes i skatteretten.
5.3 Nærmere om rettssikkerhetshensyn og lovteknisk revisjon
Som nevnt over har den tekniske lovrevisjonen som mål å gi brukerne en oversiktlig og informativ lov, og det er dessuten ønskelig at loven gir mulighet for legalitetskontroll med forvaltningens praksis – blant annet på bakgrunn av at loven som rettskilde tillegges betydelig vekt. Ved den forrige revisjonen av tolloven i 1993, ble det lagt vekt på rettssikkerhetshensyn ved valg av lovteknisk utforming, jf. Ot.prp. nr. 108 (1992–93) side 11.
Departementet viser til at rettssikkerhetshensyn spiller inn blant annet i vurderingen av i hvilken utstrekning regelstoff bør plasseres i lov eller forskrift. Videre vil det generelt være ønskelig at lovbestemmelser på legalitetsprinsippets område er klart og utvetydig utformet, og at forvaltningens adgang til å fravike loven (derogasjonsfullmakter) bør fremgå med tydelighet. Det vises for øvrig til kapittel 6 om fordeling av regelstoff.
5.4 Teknisk lovrevisjon versus realitetsendringer
Materielle endringer lå i utgangspunktet utenfor mandatet for lovrevisjonen, men arbeidet med loven har vist at det på enkelte områder likevel er hensiktsmessig å gjøre enkelte materielle endringer nå. Det er videre som nevnt over, åpnet for at nødvendige omredigeringer og endringer i ordlyd og begrepsbruk vil kunne innebære enkelte justeringer i det materielle innholdet. Et slikt utgangspunkt innebærer at det må foretas en avgrensning mot de mer gjennomgripende materielle endringer.
Omredigering av bestemmelsers ordlyd og endringer i kapittel- og paragrafstruktur vil være en nødvendig følge av en lovteknisk gjennomgang, og det samme vil gjelde forflytning eller omplassering av regelstoff mellom lov- og forskriftsnivåene, eller kodifisering av myndighetspraksis, slik at lovstedets meningsinnhold utdypes. Her vil det være presumpsjon for at de materielle rettsreglene videreføres, selv om tekstplassering og ordlyd er endret.
En slik alminnelig presumpsjonsregel ble lagt til grunn for arbeidet med å revidere den nye skatteloven, jf. Ot.prp. nr. 82 (1997–98) side 13. En lignende synsmåte er fulgt her, ved at de endringer i ordlyd som foreslås, og som ikke er særskilt begrunnet eller forklart som realitetsendringer, skal tolkes og anvendes som videreføring av gjeldende rett. Tolkningsresultatet vil følgelig påvirkes av flere rettskildefaktorer, blant dem tidligere forarbeider.
Den lovtekniske revisjonen har også medført introduksjon av nye begreper og uttrykksmåter, enten til erstatning for eller som supplement til de uttrykk som er benyttet i gjeldende lovverk. Her vil også den alminnelige presumpsjonsregel tilsi at dette ikke innebærer realitetsendringer, med mindre det uttrykkelig er gjort rede for dette.
Det kan være grunn til å understreke at en slik alminnelig presumpsjonsregel ikke sikter mot å redusere ordlydens relative vekt som rettskildefaktor. Lovens ordlyd er utgangspunktet for tolkningen og dermed for løsningen av rettslige spørsmål. Øvrige rettskildefaktorer vil kunne trekkes inn, særlig der det vil kunne reises tvil om spørsmålet kan løses med utgangspunkt i lovteksten alene. Viktige kilder vil være lovens forarbeider, høyesterettspraksis og forvaltningspraksis. Ettersom tollovgivningen befinner seg innenfor legalitetsprinsippets kjerneområde, vil lovens ordlyd ha særlig vekt. På tollrettens område vil også bestemmelsenes traktatbakgrunn ha relevans ved tolkning og anvendelse, og for enkelte av bestemmelsene i forslaget vil det være angitt eksplisitt at myndighetsutøvelse skal skje innenfor de rammer som avtale med fremmed stat eller organisasjon setter. En slik forutsetning om samsvarstolkning kan tilsi at tolkningsresultatet bør svare til hvordan traktaten er å forstå på rettsanvendelsestidspunktet.