6 Tollovgivningens struktur
6.1 Tollrett og forvaltningsrett
Tollretten er – som skatteretten – spesiell forvaltningsrett , i den forstand at den inneholder et utsnitt av forvaltningsrettens regler, nemlig de reglene som relaterer seg til borgerens plikt til å svare toll, og forholdet til tollmyndighetene i sin alminnelighet. Tollretten kan videre oppdeles i regler om tollforvaltning , som finnes i tolloven, og de materielle tollregler om tollsatser, tollfritak, preferansetoll og tollprosedyrer mv., som i dag finnes i tolltariffens innledende bestemmelser. De sistnevnte omhandler selve tollpålegget, og er rettslig sett en del av Stortingets budsjettvedtak om toll.
Etter sitt innhold gjelder tollretten særlig tre forhold. For det første gis det fiskale regler om plikten til å svare toll til staten, og disse korresponderer med de tilsvarende bestemmelser om internbeskatning (merverdiavgift, særavgifter mv. som påløper ved innførsel og avløftes ved utførsel). Videre finnes det regler om vareførselen , det vil si de fremgangsmåter som skal følges overfor offentlige myndigheter når en eier eller en transportør fører varer inn i eller ut av landet. Vareførselreglene vil omfatte et vidt spenn av reguleringer, enten det er meldings- og deklareringsrutiner overfor tollmyndighetene, eller iverksettelse av handelsrestriksjoner eller handelstiltak. Endelig omfatter tollretten de øvrige regler som får anvendelse ved vareførselen, særlig bestemmelsene om varekontroll som gir tollmyndighetene relativt vide fullmakter, og bestemmelser om administrative og strafferettslige sanksjoner ved brudd på reglene. Saksbehandlingsregler i tollretten vil etter sitt nærmere innhold kunne rubriseres enten under de forannevnte kategoriene, eller som spesialregler innenfor forvaltningsretten.
Som det fremgår vil toll- og vareførselretten omfatte så vel de tilfeller der skal svares toll, som de tilfeller der vareførselen ikke utløser tollplikt – enten fordi det er gitt et særlig tollfritak, eller fordi vedkommende vare er tollfri (0 som ordinær tollsats, eller omfattet av preferanseordning, enten etter avtale eller som ensidig innrømmelse).
Det kan diskuteres om «tollretten» bør favne alle regler som gjelder vareførselen, eller om rene handelspolitiske reguleringer i form av inn- og utførselsforbud, restriksjoner og lignende bør holdes utenfor. I forslaget er det lagt opp til at også reguleringer av mer handelspolitisk karakter omfattes. Bakgrunnen er at tollrelaterte regler og regler om vareførselen ofte vil flyte over i hverandre. I tillegg vil praktisering av slike lovregler om inn- og utførselsrestriksjoner forutsette aktiv håndhevelse fra tollmyndighetenes side – på grunnlag av de alminnelige lovregler om kontroll med vareførselen.
Til forskjell fra den alminnelige forvaltningsretten er tollretten undergitt detaljerte folkerettslige forpliktelser. Eksempelvis er tollovgivningens bestemmelser om tollberegningsgrunnlaget en transformering av de tilsvarende reglene i WTO-avtalen. Tollovgivningens regler om preferansetollbehandling og opprinnelsesvarer er en gjennomføring av de tilsvarende reglene i frihandelsavtalene som Norge har inngått med fremmede stater eller organisasjoner. Det samme gjelder en rekke detaljbestemmelser om tollfrihet og tollprosedyrer som gjennomfører forskjellige konvensjoner på toll- og vareførselområdet.
6.2 Særtrekk ved dagens tollovgivning
Tolloven og Stortingets plenarvedtak, herunder tolltariffens innledende bestemmelser, utgjør det sentrale regelstoffet i tollovgivningen. Et særtrekk er fordelingen innbyrdes mellom disse. Synsmåtene har vekslet gjennom tidene, men den valgte lovstruktur synes å ha festet seg allerede tidlig på 1800-tallet. Strukturen ser ut til å være bygget på visse konstitusjonelle antagelser, blant annet om at materielle regler som pålegger borgeren å svare toll, skal inntas i Stortingets plenarvedtak. Det synes også som om at det har vært lagt til grunn at korresponderende regler, slike som innebærer unntak fra eller betingelser for disse reglene, skal inntas samme sted.
Tollrelaterte regler vil også finnes i annet regelverk, særlig i innførsels- og utførselsrelaterte lover og forskrifter. Eksempelvis er landbrukstollen regulert i et stort antall forskrifter gitt med hjemmel i stortingsvedtaket om toll, og det finnes regler om toll og tolletaten i merverdiavgiftsloven og særavgiftsloven. Hvis tollretten defineres slik at også vareførselrelaterte regler omfattes, må en rekke særlover medregnes – for eksempel lov 22. juni 1934 nr. 5 om midlertidige innførselsforbud og lov 6. juni 1997 nr. 32 om innførsle- og utførsleregulering. I tillegg kommer en rekke varespesifikke lover som lov 4. desember 1992 nr. 132 om legemidler. Disse lovene har det til felles at vesentlige forvaltnings- og kontrolloppgaver er tillagt tollmyndighetene.
6.3 Tekstvolum i tollovgivningen
Tolloven og tolltariffens innledende bestemmelser utgjør kjernen i tollovgivningen. I tillegg kommer tolltariffen og annet relatert regelstoff. Sammenlagt utgjør dette et betydelig antall tekstsider.
På lovnivået kan tekstvolumet anslås til 35 sider (utenom tolltariffen), fordelt på tolloven, som teller 75 paragrafer, tolltariffens innledende bestemmelser, som teller 25 paragrafer, budsjettvedtaket om toll, som for 2007 utgjør en side, og trykte vedlegg i form av varelister og lignende på seks sider (omfanget har variert fra år til år); dertil kommer tolltariffen – som rettslig sett er en del av tollvedtaket – på ca. 500 sider.
På forskriftsnivået kan tekstvolumet anslås til i overkant av 200 sider, fordelt på ca. 35 forskjellige forskrifter hjemlet i tolloven og tolltariffens innledende bestemmelser.
Også i andre deler av lovgivningen finnes bestemmelser som relaterer seg til toll og tollmyndighet, blant annet i lover om interne avgifter (særlig merverdiavgift) og om vare- og grensekontroll. Slik henvisning til tolloven kan være stilltiende forutsatt, eller eksplisitt i form av en lovregel i vedkommende særlov som viser til en eller flere bestemmelser i tolloven (herunder uspesifisert henvisning, slik som for eksempel i forskrift til særavgiftsloven § 2–6, der det heter at tolloven og tolltariffens innledende bestemmelser
«gjelder så langt de passer og ikke annet er bestemt i lov eller denne forskrift»).
Tollretten retter seg først og fremst mot varer og vareførsel over grensene. Rettsregler om personbevegelser over de samme grensene hører i utgangspunktet ikke til tollretten, men enkelte kontrollbestemmelser representerer et praktisk viktig unntak fra dette. Tolletatens personkontroll har imidlertid ikke som siktemål å føre tilsyn med individer, men med de varene som disse fører med seg.
6.4 Tollrettens traktatrettslige bakgrunn
Et annet særtrekk ved den nasjonale tollovgivningen er den store mengde traktatregler som danner bakgrunnen for de internrettslige regler. Traktatstoffet er svært mangfoldig, og lar seg vanskelig oppregne uttømmende. Internasjonaliseringen av verdensøkonomien innebærer en løpende regelproduksjon og regelutvikling på dette felt av meget stort omfang. Vårt internrettslige tollregelverk vil til sammenligning utgjøre bare en liten brøkdel av dette.
Toll- og vareførselrelaterte regler i folkeretten finnes dels på multilateralt og dels på bilateralt nivå. Av de multilaterale instrumentene må først og fremst nevnes WTO-avtalen, som har tatt opp i seg de mange avtaler som er inngått under Generalavtalen om toll og handel (GATT) helt fra 1947. Det internasjonale tollsamarbeidet i regi av Verdens tollorganisasjon ( World Customs Organization, WCO – tidligere Verdens tollsamarbeidsråd Customs Co-operation Council, CCC ) har også resultert i en rekke avtaler om forenklinger av tollformaliteter og tollfritak på mange områder. Multilaterale toll- og vareførselrelaterte avtaler på globalt plan finnes også i FN-systemet, der eksempelvis en rekke konvensjoner om tollfrihet og tollforenklinger er inngått i regi av FNs økonomiske kommisjon for Europa, med sete i Genève ( United Nations Economic Commission for Europe, UNECE ). De multilaterale avtalene er gjennomført i internretten dels i tolloven og dels i tolltariffens innledende bestemmelser, men også spredt i enkelte andre lover.
Videre følger de multilaterale instrumentene på regionalt plan, i første rekke EFTA-avtalen og EØS-avtalen, med et etter hvert betydelig regeltilfang med relevans for toll og vareførsel. I tillegg kommer EFTAs tredjelandsavtaler, som etter hvert teller relativt mange land. Gjennomføringsreglene finnes særlig i tolltariffens innledende bestemmelser og i EØS-loven 27. november 1992 nr. 109, men også i en del forskrifter. Enkelte tolltekniske konvensjoner er også inngått med utgangspunkt i EU-EFTA-samarbeidet, som den praktisk viktige SAD-konvensjonen ( Convention on Single Administrative Document, SAD ).
Som det fremgår vil nye bestemmelser i tollovgivningen ofte gjenspeile endringer i de folkerettslige forpliktelsene som Norge har påtatt seg. Gjennomføringsmåten vil imidlertid variere, og det synes ikke å ha vært en fast praksis for hvordan gjennomføringsspørsmålene har vært løst. Tollovgivningens kompleksitet har delvis sin forklaring i dette.
6.5 Tollovgivningen og budsjettprosessen
Tollovgivningens spesielle struktur gjenspeiler det forhold at tollinntektene, og dermed de rettsregler som fastsetter tollsatsene, inngår i regjeringens budsjettfremlegg for Stortinget, og vedtas som en del av statens budsjett. Stortingets budsjettbehandling følger andre forfatningsrettslige regler enn lovsakene.
Stortingets budsjettbehandling av tollen har imidlertid ikke begrenset seg til tollsatsene. Etter en langvarig tradisjon har også de materielle tollreglene (som ellers kunne vært gitt i formell lov, slik som i skatteretten), inngått i Stortingets budsjettbehandling – til tross for at de sjelden endres. Som tidligere nevnt bygger Stortingets tollvedtak på en konsolideringsteknikk, der bare endringsteksten fremgår av vedtaket, med tilføyelsen om at vedtak for tidligere års budsjetter «skal fortsatt gjelde».
I 2005 var statens tollinntekter 1 684 millioner kroner. For 2007 er det budsjettert med 1 744 millioner kroner. Inntektene fra auksjon av tollkvoter på en del landbruksvarer regnes som tollinntekter. For 2007 er det budsjettert med 80 millioner kroner som proveny fra tollkvoteauksjoner.
Forholdet mellom statens forskjellige inntektskilder er radikalt endret over årene. Mens det 19. århundres skatte- og avgiftssystem hadde tollen som den dominerende offentlige inntektskilde, har statens tollinntekter i dag bare marginal betydning for de offentlige finanser, sammenlignet med øvrige skatter.
Tollregelverket har imidlertid stor praktisk betydning, så vel for staten som for økonomiske aktører og enkeltpersoner. Norge har en åpen økonomi, med en stor import- og eksportandel, og det er derfor store pengestrømmer som styres av tollovgivningens regler om tolldeklarering, verdifastsettelse mv.
Tollregelverket har også en viktig rolle i importvernet og markedsreguleringen for norsk landbruk og næringsmiddelindustri. Importen av landbruksprodukter reguleres gjennom en kombinasjon av høye, ordinære tollsatser og en adgang for forvaltningen til å justere ned tollsatsene under budsjettåret. Visse importvolumer skjer også innenfor tollkvoter, der importørene tildeles begrensede importrettigheter (tollkvoteandeler) innenfor forskjellige kvoteordninger. Tollbeskyttelsen på landbruksvarer er et sentralt virkemiddel for å sikre omsetning av norske landbruksvarer til priser fastsatt i jordbruksavtalen. Tollbeskyttelsen er dermed en viktig del av den samlede støtten til norsk landbruk, og utgjør den overveiende del av skjermingsstøtten, som ifølge OECDs anslag for 2005 utgjør 8 milliarder kroner.
Tollsatsene for landbruksvarer varierer sterkt, avhengig av beskyttelsesbehovet. Satsene er dels spesifikke, og dels verdibaserte. De høyeste vekttollsatsene er 144,26 kroner pr. kg, og gjelder saltet, røykt eller tørket kjøtt fra blant annet sau og reinsdyr. Den høyeste verditollsatsen er 555 prosent, og gjelder blant annet for levende kyllinger av kalkuner. Industritollsatsene er gjennomgående lave, og de fleste industrivarer er tollfrie.