9 Tollovgivningen i våre naboland
9.1 Generelt om forholdet mellom nasjonal tollovgivning og tollunionens regler
Tollovgivningen i våre nærmeste naboland kjennetegnes ved at disse er EU-medlemmer, og at fellesskapets rettsregler om tollunionen har direkte anvendelse og forrang foran medlemslandenes nasjonale lovgivning. Tollunionens sekundærlovgivning er gitt i forordnings form, og det gjelder et alminnelig forbud mot å innskrive (transformere) denne lovgivningen i medlemslandenes internrett – dette for å sikre ensartet rettsanvendelse og like muligheter for enhver til å påberope seg de samme rettsreglene overfor nasjonale myndigheter og i nasjonale domstoler, så vel som i Europa-domstolen. I medlemslandenes nasjonale tollovgivning er det derfor benyttet en henvisningsteknikk til tollunionens rettsakter, og av samme grunn er de nasjonale tollover relativt kortfattede.
Fellesskapsretten forutsetter imidlertid at visse deler av den materielle tollovgivning gis av nasjonale lovgivere. Spørsmål om straffenivå (strafferammer) og alternative sanksjonsformer ved tollovertredelser vil eksempelvis være opp til medlemslandene selv å fastsette. Men også her benyttes en henvisningsteknikk, ettersom det er brudd på de fellesskapsrettslige reglene som straffesanksjoneres. Videre forutsetter fellesskapsretten at nasjonal lovgivning gir regler om oppgjør og avregning av tollkrav, registreringsmåter og -vilkår for visse aktører (importører, ekspeditører, autoriserte speditører m.fl.) og om de krav som stilles til sikkerhetsstillelse og kreditt for tollmyndighetenes krav på toll. Nasjonal tollovgivning vil også regulere administrative forhold om tollforvaltningens organisasjon og dens tjenestepersonell, og lokale bestemmelser om ankomst- og godsregistreringssteder, visse tekniske forhold omkring tolldeklarering mv. – som supplement til fellesskapsrettens tilsvarende regler.
I fellesskapsretten er det gitt en rekke materielle forvaltningsrettslige regler som setter minstestandarder til utøvelse av tollmyndighet, og disse skal forutsetningsvis samsvare med og utdypes i medlemslandenes interne forvaltningslovgivning. Eksempelvis er det i fellesskapsretten gitt eksplisitte regler om at borgeren skal ha rett til å påklage tollmyndighetenes vedtak overfor et høyere forvaltningsorgan eller å bringe vedtaket inn for en domstol, at borgeren skal ha rett til å kreve bindende forhåndsvedtak i visse tollsaker, og videre at tollmyndighetene på den annen side er forpliktet til å treffe vedtak innen visse frister, og til å bevare taushet om konfidensielle opplysninger om den tollskyldige mv. Her forutsettes det at medlemslandenes internrett gir utfyllende materielle regler. Personverndirektivet og en rekke andre av fellesskapsrettens rettsakter med generell anvendelse, vil dessuten slå inn i medlemslandenes interne tollovgivning, og i noen grad gi likeartede materielle regler, for eksempel om krav til nasjonale myndigheters oppbevaring av og taushet om personopplysninger.
Selv om fellesskapsretten har direkte anvendelse i medlemslandenes internrett, vil det likevel gjelde et internrettslig hjemmelskrav, så vel på strafferettens område som for myndighetsinngrep i sin alminnelighet. Straff for brudd på tollovgivningen og tollmyndighetenes kontrollinngrep overfor borgeren – for eksempel i form av visitasjon av reisende, beslag i varer eller innsyn i regnskaper og dokumenter – vil derfor kreve hjemmel i nasjonal lovgivning. Av samme grunn gir fellesskapsretten bare et fåtall bestemmelser om selve kontrollutøvelsen, og tradisjonelle straffebud er helt fraværende. På disse områdene vil tradisjoner og rettspolitiske forhold naturlig nok variere mellom de ulike EU-landene.
Men visse avveininger vil likevel være felles for alle medlemslandenes nasjonale tollover, for eksempel om proporsjonalitetskrav, personvernhensyn, judisiell kontroll og øvrige rettsikkerhetsgarantier – fordi både traktatsgrunnlaget og en rekke sekundærrettsakter representerer rammer som de nasjonale lovgivere må holde seg innenfor. Fellesskapsretten stiller også økende krav til hvordan medlemslandene skal utføre toll- og vareførselkontrollen, blant annet ved felles kriterier for kontrollinnsats, risikoanalyse, kontrollhyppighet og praktisk koordinering med andre etater, som politi-, veterinær- og fremmedmyndigheter.
9.2 Nærmere om fellesskapsrettens regler på tollområdet
Romatraktaten slo fast allerede i 1957 at medlemslandene utgjør en tollunion, med en felles ytre tolltariff og et tollfritt varebytte innad. En felles tolltariff overfor tredjeland ble imidlertid ikke praktisert før i 1968, og en fullstendig tollovgivning på fellesskapsnivå kom ikke i stand før i 1993, da Rådets forordning om den felles tollkodeks trådte i kraft (Rådsforordning 2913/92). Tollkodeksen utgjør en regelsamling som innholdsmessig kan sammenlignes med tradisjonelle tollover i de fleste land (med de utelatelser som er nevnt over). Den detaljeres ytterligere i de såkalte gjennomføringsbestemmelsene som er gitt av Kommisjonen (Kommisjonsforordning 2454/93). Som nevnt over forutsettes det at medlemslandenes internrett gir en rekke regler som utfyller – men ikke repeterer – de materielle reglene i tollkodeksen og i gjennomføringsbestemmelsene.
Tollkodeksen samler de aller fleste generelle regler som gjelder handelen med varer mellom EU og tredjeland, i én sammenfattet utgave med til sammen 253 artikler over 78 sider (i Official Journal-format). Kodeksen fastsetter tollunionens geografiske område (tollområdet) og gir de grunnleggende definisjoner blant annet om pliktsubjektet («den tollskyldige») og om tollkravet («tollskylden») i fellesskapets tollrett. Den inneholder også alminnelige bestemmelser om fysiske og juridiske personers rettigheter og plikter, og om fullmakter, tollmyndighetenes vedtak og behandling av opplysninger. Videre fastsetter kodeksen de betingelser som gjelder for plikten til å svare inn- eller utførselstoll, og herunder hvordan disse skal beregnes (verdifastsettes, stykk- eller mengdeberegnes), og en rekke bestemmelser om varers midlertidige innførsel, bearbeidelse og øvrige tollprosedyrer. Det er også egne bestemmelser om såkalte privilegerte transaksjoner ( Privileged Operations ), som er et fellesbegrep for tollfritak av forskjellige slag. Kommisjonen har for tiden under utarbeidelse en ny, teknisk revidert tollkodeks, der omfanget er skåret noe ned – til 164 artikler.
Gjennomføringsbestemmelsene til tollkodeksen utgjør et svært omfattende regelstoff, med til sammen 561 artikler over 681 sider (Official Journal-format). Her finnes detaljregler om bindende forhåndsvedtak, varers opprinnelsessted, tollverdi, innførselsprosedyrer, tolldeklarasjoner, tollagerordninger, transittering, tollprosedyrer for innenlands- og utenlands foredling ( Customs Warehouses ), eksportkontroll, frisoner, tollskyld og sikkerhetsstillelse, tollrefusjon og enkelte bestemmelser om kontroll. Mange av gjennomføringsbestemmelsene forutsetter som nevnt at medlemslandenes interne lovgivning gir de nødvendige forvaltnings- og sanksjonsregler. Kommisjonen har også utgitt en rekke retningslinjer til enkelte artikler, men disse er ikke rettslig bindende.
En tollunion vil også ha særlige kompetansebestemmelser om hvordan medlemslandene fastsetter de felles tollsatser som skal gjelde overfor tredjeland. Etter traktaten er det Rådet som etter forslag fra Kommisjonen fastsetter EUs felles tolltariff ( Tarif intégré des Communautés européenes, TARIC ). Satsstruktur og beskyttelsesnivå er imidlertid et resultat av de avtaleforpliktelser som EU er bundet av, først og fremst GATT – men også de preferanseavtaler som til enhver tid er inngått. Her er det verd å merke at handelspolitikken er et politikkområde som tilligger fellesskapets institusjoner, og at Kommisjonen har enekompetanse til å inngå forhandlinger om avtaler på så vel bilateralt som multilateralt plan på fellesskapets vegne.
Bestemmelser om den felles ytre handelspolitikk finnes ikke i tollkodeksen, men er samlet i enkelte andre rettsakter – selv om traktatsgrunnlaget er delvis sammenfallende for de to politikkområdene. Av særlig betydning er de såkalte handelspolitiske instrumentene ( Trade Policy Instruments, TPI ), som alle er gitt som rådsforordninger. Disse gjelder fellesskapets iverksettelse av handelstiltak overfor tredjeland, i form av antidumpingtiltak, anti-subsidietiltak og beskyttelsestiltak. Et fjerde instrument er forordningen om handelshindringer ( Trade Barriers Regulation ), som gir nærmere regler om blant annet saksanlegg og saksbehandling for de tilfeller der eksportører i EU mener å støte på handelshindringer i tredjeland. Alle instrumentene har sin bakgrunn i de tilsvarende regelsettene i WTO.
Kodeksen gir (sammen med fellesskapets tolltariff) de alminnelige regler om toll og vareførsel til og fra tollunionen, mens de praktisk viktige reglene om tollfrihet for reisegods, yrkesutstyr og andre varer som medbringes av reisende fra et tredjeland til EU, er gitt i en egen forordning (Rådsforordning 918/83) – med til dels samme traktatshjemmel som kodeksen. Her finnes regler om verdigrenser og maksimalkvanta for en rekke vareslag – blant dem visse høyt beskattede varer som alkohol og tobakk – og de øvrige betingelser som skal gjelde for at tollfritak kan innrømmes. Tilsvarende regler om fritak for indirekte skatter (særavgifter og merverdiavgift ved innførsel) på varer som reisende bringer med seg inn til EU fra tredjeland, er gitt i et eget direktiv (Rådsdirektiv 69/169). Direktivformen innebærer at rettsakten må gjennomføres i medlemslandenes internrett ved nødvendig lovgivning. Reguleringsmåten har sammenheng med de ulike hjemmelsgrunnlagene, og at fellesskapsinstitusjonene har full kompetanse i tollspørsmål, mens den er begrenset når det gjelder indirekte beskatning.
EFs tollkodeks er som nevnt over, under teknisk revisjon, som ledd i en større omstillings- og moderniseringsprosess som Kommisjonen har tatt initiativet til, under betegnelsen «eCustoms». Målsetningen er at det omfattende tollregelverket i EU skal legge til rette for at all kommunikasjon mellom økonomiske aktører og tollmyndighetene skal kunne skje elektronisk, både deklareringer og pengetransaksjoner – enten disse gjelder innkreving av toll og andre avgifter som måtte påløpe ved vareførselen, eller overføringer av refusjoner fra tollmyndighetene tilbake til de næringsdrivende.
Av særlig betydning, både praktisk og rettslig, er den delen av forslaget som foreslår endringer i reglene om tolldeklarering, der det blant annet skal innføres et nytt system med plikt til summarisk forhåndsdeklarering ( Summary Pre-arrival/Pre-departure Declaration ) – som ledd i beredskapen mot illegal vareførsel, internasjonal terrorisme og spredning av masseødeleggelsesvåpen. Systemet bygger på at all vareførsel til og fra EU skal være varslet et bestemt antall timer før varesendingen faktisk krysser grensen for det felles tollterritoriet. Varslingen skal skje i form av en særskilt elektronisk deklareringsrutine til anløpsstedets tollmyndigheter, med spesifikke krav til informasjon om lasten. De nye reglene er foranlediget av de tilsvarende rutiner som er innført i USA, og det amerikanske initiativet for bedret containersikkerhet ( Container Security Initiative, CSI ). Endringene ble vedtatt av Europaparlamentet og Rådet i april 2005.
Kodeksrevisjonen foreslår videre at alle økonomiske operatører som kvalifiseres etter de samme kriterier i hele EU, skal kunne benytte samme informasjonsportal til EUs tollmyndigheter ( Single Window ), uavhengig av i hvilket medlemsland vareførselen skjer. Den elektroniske kommunikasjonen med tollmyndighetene skal også innrettes slik at den vil omfatte også andre offentlige instanser, som nasjonale avgiftsmyndigheter og andre kontroll- og inspeksjonsmyndigheter som overvåker vareførselen ( One-stop Shop ).
Et viktig harmoniseringsskritt, som også kan være med på å hindre forskjellsbehandling og mulig korrupsjon, vil være at tollmyndighetene i de enkelte EU-land etter forslaget skal underlegges felles regler om risikovurderinger og kontrollinnsats ( Community Risk Management Framework, CRMF ). Informasjon om risikoprofiler skal utveksles mellom medlemslandene og Kommisjonen, og en koordinert myndighetspraksis skal sikres gjennom bindende regler i kodeksen. Den tekniske revisjonen har også tatt for seg en del grunnleggende regler og definisjoner i fellesskapets tollrett, blant annet om pliktsubjektet og tollkravet. Det forslaget som nå foreligger synes imidlertid i hovedsak å videreføre gjeldende rett, men med enkelte justeringer i ordlyd og innhold i reglene om tollskyld, tollskyldner og en særlig regel om gradert solidaransvar.
Fornyelsen av tollovgivningen i EU har som mål å forenkle og redusere det totale regelstoffet på fellesskapsnivå. Den videre oppfølging har tatt noe lenger tid enn opprinnelig planlagt og tidsplan for regelrevisjonen er ikke avklart.
9.3 Sammenligning – norsk tollovgivning og tollunionens regler
Tollovgivningen i Norge har det til felles med tollunionens regler at begge i stor grad er bestemt av multilaterale avtaler. WTO-avtalens bestemmelser om toll og vareførsel, sammen med enkelte instrumenter i FN-systemet, setter rammer for hvordan partenes toll- og vareførselslovgivning skal utformes. I stor grad vil derfor det materielle innholdet i henholdsvis EUs og Norges tollovgivning være sammenfallende. Det løpende arbeidet med handelsforenklinger, blant annet i WTO, stiller også krav til utformingen av tollovgivningen, blant annet med et generelt krav til åpenhet (transparens).
Dette utgangspunkt gjelder imidlertid ikke tollsatsene og beskyttelsesnivået. Her finnes det på enkelte områder betydelige forskjeller mellom Norge og EU, og dette har bakgrunn dels i ulikheter i toll- og handelspolitikken, og dels i de avtaleforpliktelser som er inngått med tredjeland om tollnedtrappinger og tollpreferanser. Også på multilateralt plan (WTO) vil det være forskjeller mellom Norges og EUs innrømmelser.
Det bør understrekes at det internasjonale regelverket oftest har karakter av rammeregulering, og at tolkning og anvendelse av forpliktelsene er overlatt til partenes skjønn, og derfor vil variere. Videre vil traktatforpliktelser på viktige felter – som iverksettelse av handelstiltak – bare angi de rettslige rammer for hvorledes myndighetene skal gå frem, dersom et gitt toll- eller handelspolitisk virkemiddel ønskes benyttet. Om et slikt virkemiddel er ønskelig eller egnet, vil derimot være opp til de politiske myndigheter å beslutte i det enkelte tilfelle.