3 Bakgrunn
3.1 Innledning
Finansdepartementet ga våren 1999 professor dr. juris Ole Gjems-Onstad i oppdrag å vurdere behovet for endringer i tollovgivningens struktur. Utredningen, som fikk status som forprosjekt, skulle redegjøre for dagens struktur, herunder det innbyrdes forhold mellom plenarvedtak om toll og formell lov (særlig tolloven av 1966, men også annen inn- og utførselslovgivning). Dernest skulle relevante traktatforpliktelser på tollområdet (særlig WTO-avtalen, EØS-avtalen og frihandelsavtalene under EFTA) identifiseres med sikte på å avklare om disse kunne gi holdepunkter for valg av egnede gjennomføringsteknikker. Det ble pekt på at sammenligninger med tilsvarende struktur og lovteknikk i avgiftsretten og skatteretten kunne ha betydning.
Mandatet forutsatte at det ikke var nødvendig å gå nærmere inn på det materielle innhold i de enkelte bestemmelser. Siktemålet med forprosjektet var derfor å formulere overordnede prinsipper for fremtidig strukturutforming på tollovgivningens område. Med struktur ble det siktet særlig til plassering av regelstoff i henholdsvis plenarvedtak, formell lov og forskrift, og rettstekniske løsninger ved valg av internrettslige bestemmelser for gjennomføring av relevante traktatforpliktelser på området, med vekt på hensyn som transparens og forarbeiders kvalitet. Det ble også fremholdt at forslagene skulle begrunnes i forhold til relevante forfatningsrettslige regler.
Gjems-Onstad foreslo at det ble utarbeidet to nye lover; en tollforvaltningslov med bestemmelser om tollforvaltning og den forvaltningsmessige side av privates forhold til tollforvaltningen, og en tollgrunnlagslov med materielle bestemmelser om fortolling med særlig vektlegging av tollgrunnlaget. Det ble vist til at dagens regelverk er mer utilgjengelig og uforståelig enn de aller fleste andre rettsområder, og det ble etterlyst en hensiktsmessig og brukervennlig tollovgivning hvor bestemmelser av mer varig karakter plasseres i lov eller forskrift, mens bestemmelser av kortvarig karakter plasseres i tolltariffens innledende bestemmelser. Gjennomføring av folkerettslige forpliktelser bør skje ved omskrivning eller konstatering av rettsharmoni. Det ble vist til at tollretten er sentral for merverdiavgiften, og at flest mulig av bestemmelsene bør være felles.
3.2 Tollregelverksprosjektet
Som en oppfølgning av forprosjektet, etablerte Finansdepartementet et prosjekt med oppgave å følge opp de forslag som var fremkommet i forprosjektet. Prosjektet ble organisert med fem interdepartementale arbeidsgrupper, under ledelse av en prosjektleder med et prosjektsekretariat i Finansdepartementet. Prosjektstøtte ble gitt fra Justisdepartementet og Nærings- og handelsdepartementet, som en del av regjeringens program for fornyelse av offentlig sektor.
Under arbeidet har det vært kontakter med fagdepartementene og tollmyndighetene i Sverige og Danmark om tollregelverket i disse landene. Det har også vært kontakt med EFTA-sekretariatet i Genève, med EU-kommisjonen i Brussel og med enkelte praktiserende jurister med erfaring fra tollrettslig rådgivning. Prosjektet innhentet også en utredning fra professor dr. juris Ola Mestad om «Rettslege sider ved tolltariffen», som viste til at tollvedtaket går foran lovregulering av toll så langt Grunnloven § 75 åpner for bruk av plenarvedtak. Det ble vist til at forvaltningsloven generelt gjelder tollforvaltningen, men ikke når Stortinget behandler tollvedtak, jf. forvaltningsloven § 1 første og annet punktum. Han gav uttrykk for at mer permanente og generelle regler burde stå i lov, og satsene i plenarvedtaket.
Prosjektets arbeid ble integrert i og dannet basis for departementets utarbeidelse av høringsnotatet. Utredningene fra Ole Gjems-Onstad og Ola Mestad var vedlagt høringsnotatet.