7 Fordeling av regelstoffet
7.1 Én tollov – eller flere?
Utarbeidelse av nye lovbestemmelser om toll med tilhørende plenarvedtak vil innebære at det også treffes valg mellom ulike alternativer for horisontal og vertikal plassering av regelstoffet. Avveiningen mellom alternativene vil bygge på rettslige vurderinger så vel som rene hensiktsmessighetsvurderinger.
Den generelle målsetningen om forenkling og bedret oversikt vil tilsi at regelverk som over tid har vært utsatt for fragmentering, samles i større enheter, og at dette skjer på grunnlag av rettslige kriterier som hjemmelsforhold og saklig anvendelsesområde, supplert med synspunkter på hvilke deler av lovgivningen som erfaringsvis ofte bringes i samvirke. Mothensynene gjelder særlig der tekstvolumet blir stort, eller overgangen til større enheter innebærer at mange brukeres kunnskap til velkjente sektorer av lovgivningen kan gå tapt. Tilgang til databaser og elektroniske søkemotorer vil i noen grad avhjelpe at tekstmengdene i den enkelte lov økes. Tilsvarende kan kapittelstruktur med flere nivåer for paragrafnummerering og bruk av innledende innholdsfortegnelse i loven, gi bedret oversikt.
Hensynet til forenkling og god oversikt over det samlede regelverket taler imidlertid mot å la regelstoffet fordeles på en tollforvaltningslov og en tollgrunnlagslov, slik Ole Gjems-Onstad foreslo i sitt forprosjekt til utredningen i regi av Tollovprosjektet. Argumentet om at en slik fordeling vil gi brukerfordeler for de merverdiavgiftspliktige, er neppe utslagsgivende når det tas i betraktning at de samme brukerne også må forutsettes å forholde seg til vareførselbestemmelsene i tolloven.
Departementet er på denne bakgrunn kommet til at en samling av regelstoffet i én lov vil gi bedret oversikt og systematikk, selv om lovens omfang utvides. Sammenslåing av lover har dessuten generelle fordeler, ved at det samlede antallet bestemmelser kan reduseres. Det foreslås derfor én felles toll- og vareførsellov.
7.2 Flytting av regelstoff fra plenarvedtak til formell lov
En samling av reglene som nevnt over vil for tollregelverkets struktur medføre klare fordeler, ved at store deler av regelstoffet relativt ukomplisert kan forskyves fra plenarvedtaket til formell lov. Dette vil innebære at brukerne vil finne de sentrale bestemmelser der de er lettest tilgjengelige, nemlig i lov. Plassering i lov vil dessuten gi mer robuste regler, der tolkning og anvendelse kan forankres i lovens forarbeider.
Flytting av tekst fra plenarvedtak til formell lov var også et strukturelt grep som ble benyttet i forbindelse med den nye skatteloven, jf. Ot.prp. nr. 86 (1997–98) avsnitt 2.3.2.5.
Den lovtekniske forutsetningen for en slik omplassering av regelstoff i tollovgivningen, vil være at det skapes en forbindelse mellom plenarvedtaket og loven – en forbindelse som ikke finnes i dag. Et mønster finnes i skattevedtaket og i merverdiavgiftsvedtaket, i form av en henvisningsteknikk der plenarvedtaket viser til formell lov. I et omredigert tollvedtak vil en tilsvarende henvisning kunne lyde:
«Fra 1. januar 200x skal det ved innførsel av varer svares toll etter bestemmelsene i lov dd.mm.xxxx, og etter de satser som følger av dette vedtak.»
En slik henvisning i plenarvedtaket (uttrykket: «skal [...] etter bestemmelsene i lov») vil innebære en kobling mellom vedtaket og de materielle bestemmelser i formell lov, og de forskrifter som gis i medhold av loven. Pliktreglene i loven vil dermed måtte leses i sammenheng med de tilsvarende regler i plenarvedtaket. Det vises til lovforslaget § 1-2 hvor det er en slik henvisning til plenarvedtaket. Et utkast til plenarvedtak med motiver er inntatt som vedlegg her, men forslaget vil først bli fremmet i forbindelse med et statsbudsjett.
7.3 Om lov- og paragrafredigering
Justisdepartementet har gitt uttrykk for en viss skepsis overfor bruken av gjennomgående kapittel- og paragrafnummerering, og anbefaler en slik dobbelsystematikk bare for større lover, som dessuten har en markert kapittelinndeling (Justisdepartementets hefte «Lovteknikk og lovforberedelse», side 62). Justisdepartementet har i høringsuttalelsen vist til at lovutkastet er inndelt både i deler, kapitler og ytterligere undernivå med avsnitt, og stilt spørsmål ved om det er behov for en så finmasket inndeling. Det gis uttrykk for at avsnittene i det minste må markeres med romertall eller store bokstaver, og at paragrafnummereringen bør være fortløpende og ikke delt inn etter underavsnitt.
Finansdepartementet antar til at en teknisk konsolidert, ny toll- og vareførsellov både vil bli en relativt stor lov, og inneholde så vidt forskjellige kapitler eller deler, at en dobbelsystematikk likevel er mest hensiktsmessig. Det vises også til at dette systemet er benyttet i ny skattebetalingslov. Underinndelingen av kapitler i avsnitt har som formål å øke tilgjengeligheten for brukerne. Loven retter seg mot en rekke ulike subjekter i ulike tollrelaterte situasjoner og faser.
I likhet med Justisdepartementet, antar Finansdepartementet at kapitteloverskriftene vanligvis vil være tilstrekkelig ut fra et brukersynspunkt. Høringsnotatets inndeling av loven i fire deler er derfor ikke videreført i lovforslaget her. Navngitte underavsnitt til kapitlene er etter innspill fra Justisdepartementet redusert, og er beholdt bare i to kapitler. Underavsnittene er i forslaget markert med romertall.
Når det gjelder paragrafredigering, foreslås det å benytte samme system som i skatteloven og ny skattebetalingslov, og som i store trekk svarer til det som Lovstrukturutvalget har foreslått. Det innebærer at hver paragraf kan deles opp i til sammen tre undernivåer ved behov.
Departementet har lagt vekt på at inndelingen av lov- og forskriftstekster ved hjelp av ledd er godt innarbeidet. Alle leddene i paragrafene er derfor nummererte. Dette er også i samsvar med Lovstrukturutvalgets anbefaling (se NOU 1992: 32 Bedre struktur i lovverket, side 95). I mange sammenhenger kan en inndeling av hvert enkelt ledd i underpunkter lette oversikten over en bestemmelse. I forslaget er de enkelte ledd inndelt i underpunkter ved bruk av bokstaver. Hvor det er behov for en ytterligere oppdeling av underpunktene, er det benyttet arabertall med etterfølgende punktum. Denne underinndelingen skal betegnes «nummer». Det opplegget som er benyttet for paragrafinndeling skulle gi muligheter for entydige henvisninger, med liten risiko for misforståelser. Det vises for øvrig til omtalen av inndelingssystematikken i skatteloven i Ot.prp. nr. 86 (1997–98) avsnitt 2.3.3.5.
7.4 Skillet mellom lov og forskrift – delegert lovgivning
Dagens tollovgivning kjennetegnes ved utstrakt bruk av delegert lovgivning i form av lovfullmakter (forskriftshjemler) – både i tolloven og i plenarvedtaket om toll.
Tolloven inneholder anslagsvis 70 forskjellige fullmakter, de fleste er rettet til Kongen, mens et mindre antall nevner «departementet». Det er i tillegg et stort antall lovbestemmelser som gir tollforvaltningen myndighet i nærmere angitte faktiske situasjoner, men dette er bestemmelser som i praksis vil gjelde myndighetsutøvelse i form av enkeltvedtak – selv om ordlyden også kan tolkes slik at tollmyndighetene gis forskriftskompetanse.
Tilsvarende er det i plenarvedtaket inntatt over 50 fullmakter, og de fleste er også her stilet til Kongen. Et spesielt trekk er imidlertid at uttrykket «forskrift» bare forekommer et fåtall steder, idet fullmaktene ofte er formulert slik at Kongen kan «fastsette», «iverksette», «utforme» eller «bestemme». Den varierende uttrykksmåten har nok sammenheng med at mange av bestemmelsene har sin opprinnelse i tiden før forvaltningsloven i 1967 innførte en fast terminologi på dette område.
En omplassering av regelstoffet som nevnt over – fra plenarvedtak til formell lov – vil også berøre spørsmålet om en gitt regel skal plasseres i lov eller forskrift, og hvordan en hjemmel i loven i så fall bør utformes. Avhengig av utformingen vil en slik fullmakt i lov trekke opp retningslinjer for forvaltningens utøvelse av myndighet, og om forvaltningsorganet skal ha kompetanse til å fastsette forskrifter eller kun treffe enkeltvedtak, eller begge deler. Fullmaktens nærmere utforming vil videre være avgjørende for om skjønnsutøvelsen skal være fri eller lovbundet (rettsanvendelsesskjønn). Hensynet til legalitetskontroll vil her spille inn ved valg av lovteknisk løsning – en rettsregel plassert i lov vil i større utstrekning kunne åpne for domstolskontroll enn om den samme rettsregelen plasseres i forskrift.
Reglene om legalitetskontrollen er utviklet i rettspraksis, men for at slik kontroll kan virke effektivt i det enkelte tilfelle, er det avgjørende at lovfullmakten er utformet slik at den gir holdepunkter når rettsanvendelsen skal prøves. Alminnelige synspunkter på valget mellom lov og forskrift er drøftet i Lovstrukturutvalgets innstilling, NOU 1992: 32 side 99:
«Utvalget vil peke på at det er svært varierende hvordan delegering av lovmyndighet angis i lovene. Det svinger mellom ganske detaljerte avgrensninger for forvaltningen til å utstede forskrifter til vide bestemmelser om at «Kongen kan gi forskrifter til utfylling og gjennomføring av denne lov». [...] På den ene siden kan det ut fra for eksempel rettssikkerhetshensyn være behov for å sette klare skranker for forvaltningens forskriftsutstedelse. På den andre siden kan det være omfattende og viktige områder hvor svært mye må overlates til forvaltningens skjønn. Det er like fullt utvalgets inntrykk at en ikke er tilstrekkelig opptatt av hvilke bestemmelser som fastsettes i forskrift via delegasjonsbestemmelser i lovene, og at hjemlene i en del tilfeller er unødig vide.»
Lovstrukturutvalgets synspunkt utdypes i en senere uttalelse fra Stortingets kontroll- og konstitusjonskomité, der det heter at det må utvises særlig varsomhet med bruken av forskriftshjemler når det gjelder rettigheter og plikter for borgeren, se Innst. S. nr. 296 (1995–96).
Tilsvarende påpekes det av Justisdepartementet (i heftet «Lovteknikk og lovforberedelse», side 105), at det må stilles krav om en klar utforming av hjemmelsbestemmelsen dersom det gjelder inngripende regler, for eksempel om innkreving av skatter og avgifter. I praksis vil dette innebære at knappe og lite informative lovfullmakter bør unngås.
7.5 Vurdering
Departementet viser til at målsetningen om at den tekniske lovrevisjonen av tollovgivningen skal gi bedret oversikt over det samlede regelverket, også får betydning for skillet mellom lov og forskrift, og for hvordan forskriftsfullmaktene bør utformes. Et alminnelig ønske om bedret rettssikkerhet, kan dessuten tilsi at lovbestemmelsene bør utformes slik at blanco-fullmakter unngås, og at loven ikke avskjærer domstolskontroll med forvaltningens skjønnsutøvelse.
I forslaget er det generelt lagt vekt på at lovteksten skal være opplysende, og at viktigere materielle bestemmelser bør innarbeides i loven i stedet for en plassering i forskrift. Videre er det lagt til grunn at lovens fullmakter i størst mulig grad bør knyttes til de respektive materielle bestemmelsene, og fullmaktene er derfor gjennomgående plassert som siste ledd i vedkommende paragraf. På denne måten oppnås også en hensiktsmessig paragrafnummerering, slik at forskriftens enkeltbestemmelser vil kunne samsvare med lovens. Fullmaktene er dessuten omtalt i lovmotivene. Den begrunnelse som er gitt der, vil gi holdepunkter for tolkningen av fullmaktens nærmere innhold og rekkevidde.