8 Gjennomføring av folkerettslige forpliktelser
8.1 Innledning
Et særlig kjennetegn ved den internrettslige lovgivningen om toll og vareførsel er det sterke innslaget av gjennomføringsbestemmelser. Det vil si bestemmelser som oppfyller internasjonale avtaleforpliktelser. Svært mange av bestemmelsene i vår nasjonale toll- og vareførselrett har folkerettslig bakgrunn, og rettsutviklingen gjenspeiler de traktater som Norge til enhver tid inngår. Etter sitt saklige innhold vil lovgivningen om toll og vareførsel kunne deles i henholdsvis materielle bestemmelser om tollplikt (herunder rett til tollfrihet), forvaltningsbestemmelser om saksbehandling og kontroll, og endelig kompetansebestemmelser og organisatoriske bestemmelser primært rettet til de ulike forvaltningsorganer som utøver tollmyndighet.
Tidligere var det de traktatsmessige forpliktelser om tollsatser og tollpreferanser som utgjorde hovedmengden av de bestemmelser som var nødvendig å gjennomføre i internretten. I takt med internasjonaliseringen av varebyttet, utviklingen av det internasjonale tollsamarbeidet og nye konvensjonsforpliktelser blant annet om forenklinger av tollprosedyrer mv. (i WTO-forhandlingene ofte angitt med stikkordet «handelsforenklinger», Trade Facilitation , om Generalavtalen artikkel V, VIII og X), øker imidlertid andelen av rene vareførselrelaterte bestemmelser betydelig.
Tilsvarende gjelder en rekke forvaltnings- og kontrollbestemmelser av mer generell art; konvensjonsbestemte individuelle rettigheter kan eksempelvis innebære krav om at klageordninger og regler om partsinteresser må innarbeides i internretten. Enkelte avtaler, som WTO-avtalen, stiller dessuten krav til det nasjonale regelverkets klarhet og tilgjengelighet ( «Transparency» ), og dette vil medføre at avtalens bestemmelser skal kunne gjenfinnes i nasjonal lovgivning. Et slikt krav om åpenhet og forutsigelighet følger dessuten av ordningen med offentlig utspørring og gjennomgang av landenes toll- og handelslovgivning ( Trade Policy Review Mechanism, TPRM ), som WTO-medlemmene har forpliktet seg til. Slike åpenhetskrav vil etter forholdene øke omfanget av gjennomføringslovgivning ytterligere.
8.2 Generelt om gjennomføringsteknikker
Det tradisjonelle utgangspunktet i norsk rett er at folkerettslige regler ikke uten videre er en del av norsk rett (det dualistiske prinsipp ). Det vil derfor i utgangspunktet være behov for særlige gjennomføringsskritt for at en folkerettslig regel skal få virkning i internretten.
Gjennomføring i norsk rett kan gjøres på flere vis. Rettsinformasjonshensyn, sammen med hensynet til legalitet og behovet for internasjonal rettsenhet, vil ha betydning ved valg av gjennomføringsteknikk. Gjennomføring ved transformasjon vil si at det vedtas særlige lovbestemmelser med det samme materielle innhold som traktatsteksten. Transformasjonsteknikken har den fordel at de aktuelle bestemmelser gjøres tilgjengelige i den stil og orden som mange brukere vil være fortrolige med. Bestemmelsene vil dessuten kunne leses i lovsamlinger og hentes frem fra velkjente databaser. At den folkerettslige bakgrunnen ikke umiddelbart fremgår, kan imidlertid være en ulempe. Dette kan bøtes på i noen grad, ved at det for eksempel gjøres rede for dette i forarbeidene, i fotnoter eller på annen måte.
Et eksempel på en spesiell transformasjonsteknikk er tolltariffens innledende bestemmelser § 8 – der det heter at tollverdien skal fastsettes «på grunnlag av de forskrifter som Finansdepartementet har gitt i samsvar med bestemmelsene i Avtalen om gjennomføring av artikkel VII i Generalavtalen om tolltariffer og handel». Stortingsvedtakets ordlyd kan tale for at det foreligger en presumpsjon om at forskriftenes materielle innhold samsvarer med avtalen.
Alternativt kan folkerettslige regler gjennomføres ved inkorporasjon , slik at det vedtas en lovbestemmelse som kort fastsetter at vedkommende traktat (eller del av traktat) skal «gjelde som norsk lov». Den aktuelle folkerettsregel får da direkte anvendelse i norsk rett; borgeren vil kunne påberope den overfor offentlige myndigheter, og domstolene vil være bundet til å anvende den. Inkorporasjon sikrer rettsenhet mellom statene, både fordi selve konvensjonsteksten blir stående uendret og fordi tolkning og anvendelse i større grad vil være bundet av praksis som konvensjonens organer gir uttrykk for (der konvensjonen åpner for slike organer). Denne gjennomføringsteknikken egner seg imidlertid best dersom traktatteksten er tilstrekkelig klar, slik at det fremgår i hvilken utstrekning rettsreglene lar seg anvende på rettsforhold mellom internrettslige rettssubjekter – private eller offentlige. Et nærliggende eksempel på inkorporasjonsteknikk, er lov 27. november 1992 nr. 109 om gjennomføring i norsk rett av hoveddelen i avtale om Det europeiske økonomiske samarbeidsområde (EØS) mv. (EØS-loven), der det i § 1 heter at bestemmelsene i avtalens hoveddel «skal gjelde som norsk lov». Inkorporasjonsbestemmelsen omfatter dermed avtalen artikkel 10 om forbud mot «toll og avgifter med tilsvarende virkning», men ikke avtalens protokoller (og dermed er heller ikke opprinnelsesreglene i Protokoll 3 eller de særlige vareførselreglene i Protokoll 10 og 11 gjort til norsk rett).
En svakhet ved inkorporasjonsteknikken knytter seg til oversettelsen, ettersom de fleste av traktatstekstene på toll- og vareførselsrettens område inngås på et annet språk enn norsk. Oversettelsesproblemet kan tilsi at selv om det benyttes en inkorporasjonsteknikk (for eksempel ved at loven gjengir traktatsteksten i sin helhet i norsk oversettelse), vil det i realiteten være tale om en transformasjon – ettersom det ikke foreligger en autoritativ, norsk tekst å inkorporere.
Det kan imidlertid skje at nye traktatsforpliktelser samstemmer med internrettslige lovregler som er gitt tidligere. I disse tilfellene kan det være tilstrekkelig å konstatere rettsharmoni (passiv transformasjon), og det kan være unødvendig med et særlig lov- eller forskriftsvedtak om gjennomføring. Dersom eksempelvis visse konvensjonsforpliktelser materielt sett ligger innenfor den fullmaktslovgivning som forvaltningen på et gitt område er bundet av, vil det være tilstrekkelig at overordnet forvaltningsorgan påser at underordnede organers myndighetsutøvelse skjer i samsvar med og oppfyller de krav som konvensjonen stiller. Om nødvendig kan dette skje ved instruks, men som en alminnelig presumpsjon må det forutsettes at offentlige tjenestemenn og forvaltningsorganer til enhver tid utøver myndighet i samsvar med norsk lov, herunder de folkerettslige forpliktelser som Norge har påtatt seg og som er gjennomført i norsk rett.
8.3 Vurdering – egnede gjennomføringsteknikker på toll- og vareførselsrettens område
Ideelt sett ville det være ønskelig at vår internrettslige toll- og vareførselslovgivning inneholdt lov- og forskriftstekster som ga en uttømmende, samlet og presis gjengivelse av traktatsbestemmelsene som Norge til enhver tid er bundet av. Dermed ville loven selv gi den nødvendige og tilstrekkelige rettsinformasjon, og både stat og borger kunne forholde seg til loven – uten å måtte gå den møysommelige veien om traktatens tekst og tolkning av denne (og i tillegg oversette denne, dersom den ikke forelå i autoritativ norsk versjon). Omfanget av et slikt nasjonalt tollregelverk ville imidlertid lett bli uoverkommelig og ambisjonen om fullstendighet ville i realiteten være vanskelig å opprettholde.
En rekke av traktatstekstene på toll- og vareførselsrettens område oppstiller også valg mellom alternativer, eller forutsetter supplerende internrettslige regler om for eksempel visse fremgangsmåter eller prosedyrer. Enkelte bestemmelser om tollverdifastsettelse i WTO-avtalen oppstiller slike alternative materielle regler, og gjennomføringen i internretten må derfor klargjøre hvilket alternativ som er valgt. Her vil inkorporasjon ikke uten videre gi klarhet i hvilke av alternativene som skal gjelde, og gjennomføringsmåten må derfor uansett forutsette en eller annen form for transformasjonsteknikk.
I enkelte tilfeller vil konvensjonen selv forutsette at dens regler kommer klart til uttrykk i nasjonalt regelverk. En slik eksplisitt gjennomføring kan dessuten ha betydning for om borgeren vil ha rettskrav på å bli behandlet i samsvar med konvensjonens regler. WTO-avtalen forutsetter at nasjonal gjennomføring av avtaleforpliktelsene generelt skal skje med klarhet og på en åpen, gjennomsiktig måte (transparens). Dette kan tilsi at passiv transformasjon eller konstatering av rettsharmoni ikke uten videre er tilstrekkelig.
Valg av inkorporasjon som gjennomføringsmåte vil generelt forutsette at de enkelte bestemmelser i traktatsteksten er egnet for anvendelse i internretten. Konvensjoner og traktatstekster på toll- og vareførselsområdet er i all hovedsak utformet slik at det er partene (statene) som er plikt- og rettighetssubjekter, mens det bare unntaksvis forekommer konvensjonsbestemmelser som er redigert slik at private rettssubjekter er «normadressater». Spesifikt angitte myndighetsorganer (som «tollmyndighetene» eller «nasjonale domstoler») hører også til sjeldenhetene. Videre vil tekstene stort sett foreligge på andre språk enn norsk. For en teknisk revisjon av toll- og vareførselslovgivningen vil det på denne bakgrunn være mest hensiktsmessig å benytte transformasjon som et utgangspunkt, der folkerettslige forpliktelser skal gjennomføres i intern lovgivning.
På enkelte områder synes det imidlertid å være nærliggende å vurdere vekslende teknikker , slik at relevante traktatsbestemmelser (i norsk oversettelse) vil kunne gjenfinnes i lovteksten ved at de innarbeides på de steder i loven der den redaksjonelle utforming gjør dette naturlig. En slik gjennomføring (transformering) kan suppleres med en uttrykkelig henvisning (inkorporering), der det fremgår at loven på dette punkt skal tolkes og anvendes innenfor de rammer som traktaten setter.
Et slikt kompromiss mellom de to teknikker kan være nødvendig for å bevare helheten og oversikten i lovverket. På enkelte avgrensede saksområder, som tollverdibestemmelsene og handelstiltaksbestemmelsene (kapittel 7 og kapittel 10), vil det være hensiktsmessig at loven dessuten etablerer en form for «del-monisme», for å sikre samsvar med de folkerettslige forpliktelser og dessuten signalisere lojalitet overfor andre konvensjonsstater. Her foreslås det at lovteksten gjør det klart at myndighetsutøvelsen skal skje innenfor rammen av avtale med fremmed stat eller internasjonal organisasjon, se lovforslaget § 7–2 og § 10–1.
I de tilfeller der traktatsforpliktelser har vært gjennomført ved passiv transformasjon eller ved konstatering av rettsharmoni, er det ønskelig at det i forarbeidene blir opplyst om de forpliktelser som ligger til grunn for den internrettslige regelen. Dette er særlig aktuelt for de mange detaljbestemmelser om tollfritak.