5 Økokrims tilgang til opplysninger i verdipapirregisteret

5.1 Bakgrunn

I rapport framlagt 22. juni 2007 av Finanstilsynet, Oslo Børs og Økokrim vedrørende samarbeidet mellom de tre institusjonene om bekjempelse av verdipapirkriminalitet, fremmes blant annet forslag om å gi Økokrim elektronisk tilgang til verdipapirregisteret. Rapporten viser til at tilgang på detaljert økonomisk og personlig informasjon er viktig for å kunne avdekke verdipapirkriminalitet. Effektivitet innen bekjempelse av verdipapirkriminalitet forutsetter blant annet at det kan kreves informasjon fra aktører som har taushetsplikt, samt at institusjonene som arbeider med bekjempelse av verdipapirkriminalitet, har effektiv tilgang til informasjon i relevante offentlige registre og databaser.

I rapporten er det videre vist til at etterforskning av verdipapirkriminalitet ofte handler om å knytte transaksjoner i finansielle instrumenter til konkrete personer på et gitt tidspunkt. Det må videre etableres visshet for at vedkommende har handlet på en måte som bryter med regelverket, for eksempel handlet på innsideinformasjon, eller drevet med eller medvirket til markedsmanipulasjon. Slik etterforskning vil ofte kreve sammenstilling av store mengder transaksjonsdata for eksempel fra børsens handelssystemer og fra verdipapirregisteret. Dette betyr at en vesentlig forutsetning for myndighetenes evne til å lykkes med denne typen etterforskning er at det foreligger effektiv tilgang til ulik registerinformasjon.

I rapporten vurderes blant annet om Finanstilsynet, Oslo Børs og Økokrim har nok tilgang til informasjon i relevante offentlige registre og databaser. En viktig informasjonskilde i forbindelse med undersøkelser av mulig verdipapirkriminalitet er data fra verdipapirregisteret. Verdipapirregisteret brukes først og fremst som kilde til å finne hvem som har kjøpt eller solgt aksjer eller andre finansielle instrumenter på en gitt dato eller i en gitt periode. Per i dag har både Oslo Børs og Finanstilsynet elektronisk tilgang til Verdipapirsentralens verdipapirregister, mens Økokrim mangler slik elektronisk tilgang. Mangel på tilgang til verdipapirregisteret for Økokrim nødvendiggjør derfor regelmessig ekstern bistand under etterforskningen. I praksis kontaktes Finanstilsynet med forespørsel om bistand. Selv om Finanstilsynet er velvillige til å yte bistand, er dette en lite praktisk fremgangsmåte som medfører dobbeltarbeid og forsinkelser. En slik fremgangsmåte svekker dermed effektiviteten i kontrollkjeden generelt og i etterforskningen spesielt.

I brev fra Finansdepartementet 29. mars 2010 gis Finanstilsynet i oppdrag å utarbeide utkast til lov- og/eller forskriftsendring slik at Økokrim gis elektronisk tilgang til verdipapirregisteret, samt å utarbeide utkast til høringsnotat.

I høringsnotat 29. september 2010 foreslår Finanstilsynet at Økokrim gis elektronisk tilgang til verdipapirregisteret gjennom endring i lov 5. juli 2002 nr. 64 om registrering av finansielle instrumenter (verdipapirregisterloven).

5.2 Gjeldende rett

Verdipapirregisterloven (vprl.) § 8-1 fastsetter at tillitsvalgte, ansatte og revisor i et verdipapirregister plikter å bevare taushet om det som de får vite i sitt arbeide om noens forretningsmessige eller personlige forhold, med mindre noe annet følger av verdipapirregisterloven eller annen lov. Av vprl. § 8-2 nr. 5 følger at dersom noen med hjemmel i lov har krav på opplysninger, og opplysningene finnes i et verdipapirregister, har vedkommende rett til å få disse opplysningene fra verdipapirregisteret.

I dag har både Oslo Børs og Finanstilsynet elektronisk tilgang til data fra verdipapirregisteret. Det rettslige grunnlaget for Oslo Børs' elektroniske tilgang er børsloven § 27 tredje ledd, som fastsetter at regulert marked kan kreve at verdipapirregister (og oppgjørssentral) uten hinder av taushetsplikt gir slike opplysninger som er nødvendige for at det regulerte markedet skal kunne oppfylle sine plikter knyttet til markedsovervåkning. Opplysningene kan ikke benyttes til andre formål. Det rettslige grunnlaget for Finanstilsynets elektroniske tilgang er vphl. § 15-2 fjerde ledd som fastsetter at Finanstilsynet uten hinder av taushetsplikt kan kreve å få de opplysninger det finner påkrevet i sin kontrollvirksomhet fra et verdipapirregister på den måten Finanstilsynet finner hensiktsmessig.

I praksis innebærer den elektroniske tilgangen til verdipapirregisteret mulighet for selv å søke fram og hente ut opplysninger om transaksjoner gjennomført innenfor de fem siste årene. Opplysninger om transaksjoner som har skjedd mer enn fem år tilbake i tid, må alltid innhentes gjennom særskilt henvendelse til VPS. For øvrig kan det også bestilles skreddersydde rapporter med data sammenstilt etter spesielle behov for enkeltundersøkelser m.m.

Som det framgår av rapporten 22. juni 2007, har ikke Økokrim hjemmel til å innhente opplysninger i verdipapirregisteret elektronisk. Etter gjeldende rett har et verdipapirregister imidlertid en forklaringsplikt overfor politiet om forhold som omfattes av taushetsplikten i forbindelse med etterforskning av straffesak, jf. straffeprosessloven § 230 annet ledd. Politiet har videre hjemmel til å utferdige utleveringspålegg etter straffeprosessloven § 210 tredje ledd for opplysninger fra verdipapirregisteret som er omfattet av forklaringsplikten etter § 230 første ledd. Verdipapirregisteret foretar i praksis ingen prøving av utleveringspålegg fra Økokrim.

5.3 Høring

Departementet sendte Finanstilsynets høringsnotat 29. september 2010 på høring ved brev 15. desember 2010, med høringsfrist 16. mars 2011. Høringsnotatet og høringsbrevet ble sendt til høringsinstanser som er angitt i punkt 3.4.2.

5.4 Høringsutkastet

I høringsnotat 29. september 2010 uttaler Finanstilsynet blant annet følgende:

«Finanstilsynet foreslår at Økokrims elektroniske tilgang til verdipapirregisteret inntas i vprl. Det foreslås at det fastsettes en bestemmelse her om at Økokrim skal ha elektronisk tilgang til verdipapirregisteret ut fra behov for opplysninger i forbindelse med forebygging og bekjempelse av kriminalitet. Forslaget bygger på valutaregisterlovens formulering, der politiet gis elektronisk tilgang til valutaregisteret i lovens § 6 (1).

Finanstilsynet har vurdert hvorvidt elektronisk tilgang til verdipapirregisteret bør reguleres i annen lovgivning, for eksempel straffeprosessloven, men har ansett det som mest hensiktsmessig og oversiktlig at et slikt unntak fra taushetspliktsbestemmelsen, som en elektronisk tilgang til registeret innebærer, fremgår av vprl. Dette synes også å være i tråd med annen lovgivning som gir innsynsrett i ulike databaser/registre, for eksempel valutaregisterloven, lov om eigedomsregistrering (matrikkellova) m.fl.

Bakgrunnen for forslaget er verdipapirregisterets generelle taushetsplikt etter vprl. § 8-1, og klargjør adgangen for VPS til å utlevere opplysninger til Økokrim og hvordan slike opplysninger kan gis (elektronisk tilgang).»

Finanstilsynet har vurdert om politietaten som sådan, ikke bare Økokrim, skal gis elektronisk tilgang til VPS. Dette som følge av at det enkelte politidistrikt også etterforsker økonomisk kriminalitet, noe som kan tilsi at politiet som etat har et selvstendig behov for tilgang til opplysninger registrert i verdipapirregisteret. Etter det Finanstilsynet erfarer har imidlertid ikke det enkelte politidistrikt spesialkompetanse til å etterforske verdipapirkriminalitet, og vil således være avhengig av bistand fra Finanstilsynet i forbindelse med etterforskningen. Etter Finanstilsynets oppfatning taler derfor ikke effektivitetshensyn i særlig grad for at politiet som etat gis egen elektronisk tilgang til verdipapirregisteret. Finanstilsynet legger videre til grunn at praktiske hensyn tilsier at det bør være en viss kontinuitet i bruken av registeret for å begrunne at det er naturlig eller nødvendig med direkte elektronisk tilgang.

I vurderingen av om politiet som etat skal gis elektronisk tilgang til norske verdipapirregister, trekker Finanstilsynet videre fram at slik tilgang vil kunne innebære tilgang på innsideinformasjon. Etter Finanstilsynet oppfatning kan opplysninger registrert verdipapirregisteret være av så sensitiv karakter, at hensynet til markedet tilsier et større behov for å begrense den generelle tilgangen til verdipapirregisteret innenfor politiet. Finanstilsynet foreslår derfor at elektronisk tilgang kun gis til Økokrim.

Når det gjelder den konkrete utformingen av lovbestemmelsen uttaler Finanstilsynet følgende:

«Forslaget for øvrig bygger på formuleringene i valutaregisterloven, slik at Økokrim gis tilgang til registeret både på etterretningsnivå og i forbindelse med straffesaker, jfr. formuleringen i valutaregisterloven § 6 som nå gjelder ”i forbindelse med forebygging og bekjempelse av kriminalitet”. I forarbeidene til lovendringen i valutaregisterloven, jf. Ot. prp. nr. 1 (2006-2007) pkt. 21.4 (s. 150), uttaler departementet at: ”Politiets søk i registeret skal bare skje i samsvar med valutaregisterlovens formål (jf. § 1), som ledd i arbeidet med å forebygge og bekjempe kriminalitet”. Politiet vil derfor bare kunne utføre søk når dette er et ledd i politiets arbeid med å forebygge eller bekjempe kriminalitet.

Den foreslåtte formulering vil gi Økokrim muligheter til informasjonsinnhenting før etterforskning er iverksatt, samt at opplysningene også vil kunne benyttes i mer generell etterretningsvirksomhet.

Finanstilsynet finner det hensiktsmessig at en tilsvarende formulering benyttes, da denne må anses dekkende i forhold til det ønskede formål og at virkningene og betydningen av rekkevidden av ordlyden må anses ”kjent” (note - Sml. Ot. prp. nr. 1 (2006-2007) pkt. 21.4 om endringer i valutaregisterloven om politiets tilgang til valutaregisteret). Finanstilsynet legger til grunn at formålsangivelsen vil bidra til og effektivisere Økokrims forebyggende og kriminalbekjempende arbeid. Den mest hensiktsmessige plassering av lovforslaget antas enten å være som et nytt tillegg (nytt nr.) til bestemmelsen om innsynsrett i vprl. § 8-2, eller at det inntas en egen lovbestemmelse i vprl. kapittel 8 på linje med bestemmelsen i valutaregisterloven om ”Tilgang til opplysningene i registeret”. I forhold til sistnevnte valg av plassering kan Finansdepartementet også vurdere å innta et ledd om at Finanstilsynet og norsk regulert marked skal ha elektronisk tilgang til opplysningene, da dette i dag ikke uttrykkelig fremgår av verdipapirregisterloven eller spesiallovgivningen (børsl. og vphl.). Det vises i denne sammenheng til departementets vurdering i Ot.prp. nr. 73 pkt. 9.2.1.4 (s.158), hvor departementet uttaler:

”Utvalget har foreslått at børsers krav på opplysninger fra verdipapirsentral og oppgjørssentral bare skal reguleres i børsloven. Etter departementets syn bør dette unntaket fra Verdipapirsentralens og oppgjørssentralers taushetsplikt som dette innebærer, også fremgå av verdipapirsentralloven og verdipapirhandelloven.”»

5.5 Høringsinstansenes syn

Den norske Advokatforening uttaler at høringsutkastet i praksis ikke synes å begrense Økokrims tilgang til verken konkret mistanke eller som ledd i etterforskning av en konkret straffesak. Etter Advokatforeningens syn bør det oppstilles objektive kriterier for Økokrims tilgang til verdipapirregisteret, for å avveie hensynet til Økokrims behov for tilgang ved konkrete saker og hensynet til personvernet.

Finansnæringens Fellesorganisasjon (FNO) støtter forslaget om at Økokrim gis elektronisk tilgang til verdipapirregisteret, dog slik at tilgangen kun skal benyttes ved saklig behov. FNO er videre enig i Finanstilsynets vurdering om at politiet som etat ikke bør ha generell tilgang til verdipapirregisteret.

Næringslivets Hovedorganisasjon (NHO) uttaler at praktiske hensyn kan tilsi at Økokrim får enklere tilgang til verdipapirregistre. NHO mener imidlertid at opplysningenes karakter som mulig innsideinformasjon, samt at opplysningene er private, tilsier at adgangen begrenses mer enn det Finanstilsynet foreslår. NHO peker på at valutaregisterlovens § 6, som Finanstilsynets utkast til lovtekst bygger på, er lite treffende hensett til at denne gir Økokrim tilgang til å benytte registeret i større grad enn hva gjelder etterforskningen av konkrete saker. I tillegg påpekes at formålet med valutaregisterloven og verdipapirregisterloven er forskjellige. Etter NHOs oppfatning må behovet for tilgang til verdipapirregistre vurderes konkret, og loven må utformes slik at den dekker disse konkrete behovene. Dersom Økokrim skal få direkte tilgang til verdipapirregistre, bør man etter NHOs vurdering vurdere å begrense tilgangen til saker under etterforskning på betingelse av at opplysningene er nødvendige.

Oslo Børs støtter forslaget om at politiet gis elektronisk tilgang til verdipapirregisteret, dog slik at tilgangen ikke begrenses til særorganet Økokrim.

Oslo Børs påpeker at situasjonen og grunnlaget for evalueringsrapporten 22. juni 2007 er noe endret, da det forut for 2007 i realiteten kun var Økokrim som håndterte fagområdet strafferettslig. Oslo Børs fremhever at lokale politidistrikt i økende grad etterforsker alvorlig verdipapirkriminalitet, og derfor har behov for å kunne bruke de samme verktøy i etterforskningen som Økokrim. Det vises blant annet til at Økokrim i løpet av 2010 kun tok imot én sak til etterforskning og påtalebehandling med utgangspunkt i verdipapirhandellovens bestemmelser. Andre anmeldte forhold på området ble henvist til lokale politidistrikt. Dette innebærer etter Oslo Børs’ syn at det faktiske behovet i anledning straffesaksbehandling på verdipapirområdet i dag er dårlig ivaretatt ved forslaget, og det synes derfor lite fremtidsrettet å begrense den direkte tilgangen til kun å gjelde Økokrim.

Oslo Børs er videre ikke umiddelbart enig med Finanstilsynet i vurderingen av risiko ved politiets eventuelle håndtering av direkte tilgang til verdipapirregisteret. Etter Oslo Børs’ oppfatning vil elektronisk tilgang til opplysninger registrert i verdipapirregisteret bare ha et lite direkte potensial til å kunne misbrukes. Oslo Børs viser til at politiet i dag har ansvar for samfunnskritiske systemer med svært sensitiv informasjon som saksbehandlingssystemet (BL), straffesanksjonsregisteret (Stra.sak), dom og bøteregister, telefonkontroll, DNA-register mv. Dette innebærer at politiet etter Oslo Børs’ syn snarere tvert imot har de beste forutsetninger for sikkert å kunne håndtere en direkte tilgang til verdipapirregisteret.

Oslo Børs forutsetter at politiet på en god måte vil kunne begrense tilgangen til personer og enheter som har behov for dette i forbindelse med sitt arbeid, men bemerker samtidig at politiet selv vil være nærmest til å foreta denne vurderingen.

Verdipapirsentralen (VPS) støtter, under gitte forutsetninger gjengitt nedenfor, at også politiet som etat gis direkte tilgang til opplysninger registrert i verdipapirregisteret.

VPS fremholder at de prinsipielt støtter at politiet gis elektronisk tilgang til VPS som svarer til innsynsretten. VPS peker imidlertid på at det vil kunne ha negative sider å gjøre politiets tilgangsmulighet for omfattende. VPS påpeker at behovet i mange av politiets enheter vil være for lite til å sikre kontinuitet i systembruken ut fra foreliggende saksmengde, samtidig som enkelte politidistrikt, f. eks. Oslo, på den andre side vil kunne utnytte tilgangen på en rasjonell måte. VPS trekker avslutningsvis fram at behovet for tilgang muligens kan prøves i en intern godkjenningsprosedyre fra administrativt hold innen etaten.

Økokrim støtter forslaget, og viser til synspunktene som kommer fram av rapporten 22. juni 2007, hvor etaten var del av arbeidsgruppen.

Datatilsynet uttaler i sin høringsuttalelse at Økokrims eventuelle tilgang til verdipapirregisteret bør avgrenses til å gjelde etterforskning av konkrete saker. For øvrig savner Datatilsynet en vurdering av de personvernmessige sidene av forslaget.

5.6 Departementets vurdering

Departementet slutter seg til Finanstilsynets forslag om å gi Økokrim elektronisk tilgang til opplysninger i norske verdipapirregister. I tråd med departementets tidligere vurdering i Ot. prp. nr. 73 (1999-2000) punkt 9.2.1.4 (s.158), som er referert i Finanstilsynets høringsnotat 29. september 2010, har departementet også funnet grunn til å presisere at Finanstilsynet og norsk regulert marked skal ha elektronisk tilgang til opplysninger i norske verdipapirregister. Departementet viser i denne sammenheng til at slik tilgang ikke uttrykkelig framgår av verdipapirregisterloven eller særlovgivningen (børsloven og verdipapirhandelloven). Det vises til forslag til ny § 8-4 i verdipapirregisterloven. Bestemmelsen vil i prinsippet åpne for elektronisk tilgang til alle verdipapirregistre i Norge. Per i dag er det imidlertid bare Verdipapirsentralen som har tillatelse til å drive verdipapirregistervirksomhet i henhold til loven.

Departementet er enig i at de straffeprosessuelle reglene som Økokrim i dag må benytte for å innhente informasjon i forbindelse med etterforskning av verdipapirkriminalitet, er omstendelige, ressurs- og tidkrevende. Økokrim, som særskilt etterforskningsenhet for blant annet verdipapirkriminalitet, bør etter departementets vurdering kunne få tilgang til opplysninger i norske verdipapirregister uten at kravene i straffeprosessloven er oppfylt. Økokrim vil i stor grad også på etterforskningsstadiet, før det er tatt ut siktelse, kunne ha behov for opplysninger registrert i norske verdipapirregister, nettopp for å vurdere hvorvidt det skal tas ut siktelse eller tiltale. Det vises til høringsutkastet hvor det fremholdes at etterforskning av verdipapirkriminalitet ofte handler om å knytte transaksjoner i finansielle instrumenter til konkrete personer på gitte tidspunkt. Slik etterforskning krever ofte sammenstilling av store mengder transaksjonsdata. For at Økokrim skal lykkes best mulig i forbindelse med etterforskning av verdipapirkriminalitet er det en vesentlig forutsetning at det foreligger en effektiv tilgang til ulik registerinformasjon. Etter departementets vurdering er forslaget om å gi Økokrim elektronisk tilgang til norske verdipapirregister et egnet bidrag til å rasjonalisere og effektivisere etterforskningsarbeidet for Økokrim. Departementet legger til grunn at opplysninger som er innhentet, vil bli håndtert i overensstemmelse med gjeldende krav til politiets håndtering av personopplysninger.

Finanstilsynets forslag innebærer at Økokrim gis elektronisk tilgang til opplysninger i norske verdipapirregister ut fra behovet for «opplysninger i forbindelse med forebygging og bekjempelse av kriminalitet». Den norske Advokatforening, FNO, NHO og Datatilsynet har, som nevnt ovenfor, i sine høringssvar tatt til orde for at Økokrims elektroniske tilgang til verdipapirregisteret bør begrenses i større grad enn det Finanstilsynet har foreslått. Av høringsinnspillene er det foreslått at tilgangen bør begrenses til «konkrete saker», etter «saklig behov», samt at det bør oppstilles objektive kriterier som regulerer tilgangen.

Forslaget til Finanstilsynet innebærer at Økokrim gis tilgang til verdipapirregisteret både på etterforskningsstadiet og i forbindelse med konkrete straffesaker. Etter departementets vurdering er slik tilgang helt nødvendig for at forslaget skal oppnå sin hensikt, nemlig at Økokrim gis det verktøy etaten trenger for å bekjempe verdipapirkriminalitet på en mest mulig effektiv måte. Departementet viser til at forslaget innebærer at Økokrim gis tilgang til opplysninger i verdipapirregisteret på lik linje med Finanstilsynet. Dersom Økokrim ikke gis en slik tilsvarende adgang, ville Økokrim på samme måte som i dag fortsatt måtte henvende seg til Finanstilsynet for å få utlevert de samme opplysningene. Dette ville trolig i stor grad bidra til å motvirke en ønsket effektivisering av etterforskning hos Økokrim.

Den store andelen saker relatert til verdipapirkriminalitet behandles i politidistriktenes økoteam. Hovedformålet med etableringen av økoteamene i 2005 var at politidistriktene selv skulle håndtere økonomiske straffesaker, herunder verdipapirkriminalitet, med større omfang og betydelig kompleksitet. For å få til en helhetlig innsats i politi og påtalemyndighet mener departementet at politiet som etat også må gis samme tilgang til verdipapirregisteret som Økokrim. Departementet foreslår derfor at elektronisk tilgang til verdipapirregisteret gis til politiet som etat, og ikke bare til Økokrim. Departementet legger til grunn at politiet etablerer gode og praktiske rutiner for tilgang, slik at tilgangen begrenses til personer og enheter som har behov for dette i forbindelse med sitt arbeid.

Departementet har funnet det mest hensiktsmessig å plassere lovforslaget i en egen lovbestemmelse i verdipapirregisterloven (vprl.). Det vises til forslag til ny § 8-4. Departementet foreslår i samme lovbestemmelse at Finanstilsynet og norsk regulert marked skal ha elektronisk tilgang til opplysninger registrert i norske verdipapirregister, ettersom slik tilgang i dag ikke uttrykkelig fremgår av vprl. eller spesiallovgivningen (børsloven og verdipapirhandelloven). Det vises i denne sammenheng til departementets vurdering i Ot. prp. nr. 73 (1999-2000) punkt 9.2.1.4, som også referert i Finanstilsynets høringsutkast i punkt 5.4 i denne proposisjonen.

5.7 Økonomiske og administrative konsekvenser

Ved nær sagt samtlige saker hvor det foreligger mistanke om brudd på verdipapirhandelloven, utgjør data fra verdipapirregisteret en sentral faktor i etterforskningen. Mangel på egen elektronisk tilgang til verdipapirregisteret for politiet gjør informasjonsinnhentingen lite praktisk og medfører i realiteten dobbeltarbeid og forsinkelser. Dette svekker effektiviteten i kontrollkjeden generelt og i etterforskningen spesielt.

Elektronisk tilgang vil virke effektiviserende både for politiet og for kontrollkjeden generelt, i tillegg til at det vil kunne bidra til å heve kvaliteten på etterforskningen.

I likhet med Finanstilsynet legger departementet til grunn at det må foretas mindre tekniske justeringer for å gi politiet tilgang til registeret, men at det ikke vil påløpe vesentlige kostnader. Departementet antar at de økonomiske besparelsene som følger av forslaget, vil overstige kostnadene ved omleggingen.