6 Tilpasninger til ny politiregisterlov
6.1 Bakgrunn
Stortinget sluttet seg 11. mars 2010 ved behandlingen av Prop. 12 L (2008-2009), jf. Ot.prp. nr. 108 (2008-2009), til Justisdepartementets forslag til ny politiregisterlov, se Innst. 139 L (2009-2010).
I Ot. prp. nr 108 (2008-2009) punkt 19.1, uttaler Justisdepartementet følgende om behovet for endringer i andre lover.
«Videre vil kapittelet om vandelskontroll medføre flere endringer i andre lover. Siden det nå er forutsatt at alle hjemler for utstedelse av politiattest skal være hjemlet i lov, må de hjemlene som i dag er nedfelt i strafferegistreringsforskriften flyttes til særlovgivningen i den grad angjeldende område reguleres av en særlov. For de områdene som ikke reguleres av en egen lov, må hjemlene overføres til forskriften til politiregisterloven. Utover dette vil bestemmelsen om barneomsorgsattester, jf. lovforslaget til § 39 kunne medføre endringer i de lovene som hjemler utstedelse av politiattest for personer som har ansvar for barn.
Departementet tar sikte på å ta kontakt med de respektive fagdepartementene for å koordinere nødvendige endringer som følge av de nye reglene om vandelskontroll.»
Som det fremgår av proposisjonen ble endringene i spesiallovgivningen ikke tatt med. Begrunnelsen for dette er at departementet vil fremme en egen iverksettingsproposisjon, der samtlige endringer i andre lover vil bli fremmet under ett.
I forbindelse med ny politiregisterlov vil det som nevnt være nødvendig å endre enkelte bestemmelser om krav til politiattest i spesiallovgivningen, for å klargjøre hvilken attest som kan kreves, samt tilpasse bestemmelser om vandelskontroll. I den nye politiregisterloven skilles det mellom ordinær, uttømmende og utvidet politiattest. I brev til departementene 4. desember 2009 uttaler Justisdepartementet følgende om dette:
«Videre forutsetter formuleringer som ”plettfri” eller ”hederlig” vandel at det foretas en form for vandelskontroll, men begrepene gir ingen klar indikasjon på hva vandelskontrollen skal omfatte. Justisdepartementet har i den senere tid tolket slike bestemmelser dit hen at det kan kreves ordinær politiattest, med mindre andre rettskildefaktorer eller etablert praksis tilsa noe annet.
I henhold til politiregisterloven § 40 nr. 1 er hovedregelen at det utstedes ordinær politiattest, med mindre annet er ”særskilt angitt i lov eller i forskrift gitt i medhold av lov”. Det betyr at et krav om uttømmende politiattest, jf. § 41 nr. 1 eller et krav om utvidet politiattest, jf. § 41 nr. 2, må være særskilt hjemlet.
Justisdepartementet ber om at lov- eller forskriftsbestemmelser som er utformet på den måten som nevnt ovenfor endres, slik at det fremgår tydelig hvilken type politiattest som kan kreves og eventuelt hvilken konsekvens anmerkning på attesten skal få. Vi gjør igjen oppmerksom på at realitetsendringer, herunder en utvidelse fra ordinær til uttømmende attest, forutsetter ny høring.
I enkelte spesiallover kommer kravet om uttømmende politiattest frem ved at man etter pålegget om å legge frem politiattest har tilføyd: ”Tidsbegrensningene i strafferegistreringsloven § 6 gjelder ikke”, jf. for eksempel eiendomsmeglingsloven § 2-9 tredje ledd annet punktum. Bakgrunnen for denne formuleringen er at strafferegistreringsloven ikke inneholder særskilte regler om uttømmende politiattester. Slike bestemmelser bes endret ved at man kan kreve eller at noen kan pålegges å fremlegge uttømmende politiattest, jf. politiregisterloven § 41 nr. 1.»
Finansdepartementet ba på denne bakgrunn i brev 26. august 2010 Finanstilsynet om å utarbeide høringsnotat om tilpasning av bestemmelser om vandelskontroll på finansmarkedsområdet til ny politiregisterlov. Finanstilsynets høringsnotat ble oversendt Finansdepartementet i brev 3. januar 2011.
Den nye politiregisterloven skal etter planen tre i kraft 1. juli 2012.
6.2 Høring
Finansdepartementet sendte Finanstilsynets høringsnotat på høring ved brev 21. januar 2011. Høringsfristen var 15. april 2011. Høringsnotatet og høringsbrevet ble sendt til følgende instanser:
Arbeidsdepartementet
Fornyings-, administrasjons- og kirkedepartementet
Nærings- og handelsdepartementet
Justis- og politidepartementet
Datatilsynet
Det juridiske fakultet, Universitetet i Bergen
Det juridiske fakultet, Universitetet i Oslo
Det juridiske fakultet, Universitetet i Tromsø
Finanstilsynet
Norges Bank
Regjeringsadvokaten
Riksadvokaten
Statens Pensjonskasse
ØKOKRIM
Den Norske Advokatforening
Den Norske Aktuarforening
Den norske Revisorforening
Eiendomsmeglerforetakenes Forening
Finansforbundet
Finansieringsselskapenes forening
Finansnæringens Fellesorganisasjon
Landsorganisasjonen i Norge
Norges Autoriserte Regnskapsføreres Forening
Norges Eiendomsmeglerforbund
Norges Fondsmeglerforbund
Norges Juristforbund
Norges Kommunerevisorforening
Norsk Kapitalforvalterforening
Norske Finansanalytikeres Forening
Norske Forsikringsmegleres Forening
Næringslivets Hovedorganisasjon
Pensjonskasseforeningen
Revisjonssjefkretsen
Skatterevisorenes Forening
Sparebankforeningen i Norge
Økonomiforbundet
Følgende høringsinstanser har kommet med merknader til ett eller flere av forslagene i høringsnotatet:
Justis- og politidepartementet
Datatilsynet
Norges Bank
Oslo Politidistrikt
Finansnæringens Fellesorganisasjon
Norges Eiendomsmeglerforbund
Pensjonskasseforeningen
Følgende høringsinstanser har opplyst at de ikke har merknader til forslagene i høringsnotatet:
Fornyings-, administrasjons- og kirkedepartementet
Nærings- og handelsdepartementet
Finanstilsynet
Riksadvokaten
Den Norske Aktuarforening
Den norske Revisorforening
Finansieringsselskapenes Forening
Landsorganisasjonen i Norge
Næringslivets Hovedorganisasjon
6.3 Gjeldende rett
For tilnærmet alle virksomheter under tilsyn av Finanstilsynet er det stilt krav til at styremedlemmer, daglig leder eller annen person som faktisk leder virksomheten, skal oppfylle visse egnethetskrav, herunder krav om fremleggelse av politiattest. Tilsvarende er det krav om hederlig vandel og egnethet for å få personlig konsesjon til å drive inkassovirksomhet, og til å opptre som eiendomsmegler, ekstern regnskapsfører og revisor. Hvilken ordlyd og hvilke personer som må fremlegge politiattest kan variere noe mellom de ulike områdene, og personkretsen er ofte noe skjønnsmessig angitt. Begrunnelsen for at hederlig vandel anses som særlig viktig for personer med ansvar for virksomhet underlagt Finanstilsynets tilsyn, er sammenfallende med de hensyn som begrunner behovet for offentlig kontroll med virksomheten. Formålet med en egnethetsvurdering er å sikre en sunn og forsvarlig drift av institusjonen. I vurderingen av om en person har hederlig vandel vil det, blant flere forhold som vurderes, være av betydning om vedkommende er dømt for straffbart forhold.
Det framgår av de ulike bestemmelsene at konsekvensen av å ha begått straffbart forhold, er at dersom det utviste forhold gir grunn til å anta at vedkommende ikke vil kunne ivareta stillingen på en forsvarlig måte, skal det medføre at tillatelse nektes. Også her kan ordlyden variere noe mellom bestemmelsene. Finanstilsynet har utarbeidet et særskilt rundskriv (rundskriv 5/2012, som erstatter tidligere rundskriv 29/2001) om prøving av egnethetskrav, der vurdering av vandelskravet er særskilt behandlet. Det er normalt ordinær politiattest som innhentes i forbindelse med vandelsvurderinger på finansmarkedsområdet.
Selv om egnethetsvurderingen gjøres i forbindelse med konsesjonstildelingen, er det lagt til grunn at vilkårene skal være oppfylt så lenge foretaket har konsesjon og er underlagt tilsyn. Finanstilsynet vil dermed etter gjeldende rett til enhver tid kunne be om at politiattest fremlegges for de personer som skal inn i stillinger der det er krav om egnethetsvurdering. På enkelte av Finanstilsynets områder foretas egnethetsvurderinger også ved løpende endringer i styrets sammensetning og endringer i foretakets daglige eller faktiske ledelse. Finanstilsynet krever som utgangspunkt fremlagt politiattest også i disse tilfellene.
Finanstilsynet skal, i tillegg til å vurdere egenheten til personer i styret, samt ledende ansatte, også foreta egnethetsvurderinger av betydelige eiere av foretak under tilsyn. Som betydelig eierandel regnes minst 10 prosent av aksjekapitalen eller stemmene. Slik eierprøving gjøres både ved søknad om konsesjon, samt ved senere erverv av betydelige eierandeler i foretaket.
6.4 Høringsutkastet
Finanstilsynet foreslår i høringsnotatet de lovtekniske endringene som Finanstilsynet anser som nødvendige i de forskjellige spesiallovene på finansmarkedsområdet, for å tilpasse bestemmelsene til den nye politiregisterloven.
Finanstilsynet foreslår endringer i finansieringsvirksomhetsloven, forsikringsvirksomhetsloven, lov om e-pengeforetak, sparebankloven, forretningsbankloven, lov om forsikringsformidling, verdipapirhandelloven, verdipapirfondloven, verdipapirregisterloven, børsloven, revisorloven, regnskapsførerloven, eiendomsmeglingsloven og inkassoloven.
Finanstilsynet legger i høringsnotatet opp til en videreføring av eksisterende hjemler. De eksisterende hjemlene gir i hovedsak hjemmel til innhenting av ordinær politiattest. Tilsynet foreslår at dette presiseres i de aktuelle bestemmelsene, og at det inntas en henvisning til den nye politiregisterloven § 40 om ordinær politiattest. Ved slike ordinære politiattester er det tidsbegrensninger for hvor lenge et forhold vil anmerkes på politiattesten, avhengig av forholdets alvorlighet, jf. politiregisterloven § 40. Innenfor tidsbegrensningene som nevnt i politiregisterloven § 40, vil imidlertid alle lovbrudd framgå av en ordinær politiattest. Finanstilsynet foreslår ikke realitetsendringer av gjeldende rett og praksis med hensyn til hva slags politiattester som innhentes med hjemmel i spesiallovgivingen på finansmarkedsområdet.
I de tilfellene det i dag kan innhentes annen type politiattest enn ordinær politiattest, foreslår Finanstilsynet å videreføre og klargjøre disse hjemlene.
Finanstilsynet har behov for å kunne be om at politiattest fremlegges for de personer som skal egnethetsvurderes i forbindelse med ansettelse i stillinger på et annet tidspunkt enn søknadstidspunktet. Det kan for eksempel være aktuelt der en person blir ansatt i, eller forfremmet til, en stilling som innebærer egnethetsvurdering, eller ved utskiftinger av styremedlemmer. I slike sammenhenger vil fornyet vandelskontroll etter politiregisterloven § 43 etter Finanstilsynets vurdering ikke dekke behovet, siden den aktuelle personen ikke tidligere har fremlagt politiattest. Finanstilsynet ser behov for fortsatt å ha mulighet til å innhente politiattest utover konsesjonsbehandlingstidspunktet, og hensynet til klar hjemmel tilsier etter Finanstilsynets syn at dette bør framgå av loven. Finanstilsynet har derfor foreslått å presisere i de aktuelle bestemmelsene at Finanstilsynet for personer som nevnt, ”til enhver tid” kan be om å få fremlagt ny politiattest.
Finanstilsynet foreslår ikke endringer i bestemmelsene om politiattest knyttet til konsekvensene av at det er avmerket straffbare forhold på politiattesten. Finanstilsynet viser til at dette dels kommer tilstrekkelig klart nok fram av lovgivningen, og dels at Finanstilsynet har utarbeidet et eget rundskriv (rundskriv 5/2012, som erstatter rundskriv 29/2001) om prøving av egnethetskrav.
Finanstilsynet foreslår at personer som skal egnethetsvurderes i forbindelse med ansettelse i ledende stillinger, eller ved verv i styret, skal fremlegge politiattest sammen med søknad om konsesjon. Tilsvarende foreslår Finanstilsynet at det skal fremlegges politiattest sammen med søknad om godkjenning eller autorisasjon som megler, revisor og regnskapsfører. Finanstilsynets forslag er i tråd med gjeldende rett.
Finanstilsynet foreslår at det skal framgå av loven at personer som skal egnethetsvurderes i forbindelse med eierprøving, kun skal måtte fremlegge politiattest dersom Finanstilsynet ber om dette. Finanstilsynet viser til at tilsynet etter gjeldende praksis normalt ikke krever fremleggelse av politiattest ved eierprøving, og at dette derfor ikke er et nødvendig vedlegg ved alle søknader. Finanstilsynet mener likevel at det kan være enkelttilfeller der tilsynet har behov for å kunne kreve politiattest, og foreslår derfor å presisere dette i lovverket.
6.5 Høringsinstansenes syn
Datatilsynet legger til grunn i høringen at endringene kun er av en lovteknisk art, og at det ikke skal foretas realitetsendringer med hensyn til gjeldende rett og praksis. Datatilsynet har vurdert forslaget, og er av den oppfatning at de foreslåtte endringene i liten grad vil medføre nye konsekvenser for personvernet.
Finansnæringens Fellesorganisasjon (FNO) har ingen innvendinger til Finanstilsynets forslag til lovtekniske tilpasninger og videreføring av eksisterende hjemler for å kreve fremlagt ordinær politiattest etter politiregisterloven § 40. FNO ber i sitt høringssvar videre om at finansinstitusjonene gis hjemmel til å innhente begrenset politiattest ved ansettelse til betrodde stillinger og funksjoner i banker og andre finansinstitusjoner.
Justis- og Beredskapsdepartementet viser til at vandelskontroll, herunder krav om politiattest, i henhold til politiregisterloven § 36 første ledd bare kan foretas når den har hjemmel i lov eller i forskrift gitt i medhold av lov. Justisdepartementet påpeker at dette medfører at det i lovs form må hjemles krav om politiattest, herunder hvilken type politiattest som kan kreves fremlagt. Justisdepartementet ber om at hjemlene til å innhente politiattest, for eksempel finansieringsvirksomhetsloven § 2-2 og § 2-4, jf. forslag om endring i forskrift om eierkontroll i finansinstitusjoner, utformes i tråd med dette.
Videre viser Justisdepartementet til at fornyet vandelskontroll etter politiregisterloven § 43 ikke vil dekke behovet for å kunne innhente politiattest ved ansettelse av nye personer i ledelsen/styret. Justisdepartementet foreslår derfor at adgangen til å innhente politiattest for senere ansatte personer tydeliggjøres i hjemmelen. Justisdepartementet foreslår at utformingen av finansieringsvirksomhetsloven § 3-3, hvor det framgår at politiattest kan kreves ved senere tiltredelse, også brukes i andre bestemmelser. For øvrig peker Justisdepartementet på at politiregisterloven § 43 gir adgang til fornyet vandelskontroll, og at det derfor ikke er nødvendig å fastsette bestemmelser om dette i særlovgivningen.
Justisdepartementet presiserer videre at forholdet til politiattest utstedt i annet EØS-land er regulert i politiregisterloven § 36 første ledd. Etter Justisdepartementets vurdering er det derfor unødvendig å presisere dette i spesiallovgivningen.
Avslutningsvis viser Justisdepartementet til at inkassoloven hører inn under Justisdepartementets ansvarsområde, og ber om at Finansdepartementet ikke følger opp Finanstilsynets forslag til endring av inkassoloven.
Norges Bank kommenterer ikke de konkrete lovforslagene i høringsnotatet, men viser til behovet for endringer i sentralbankloven § 11 fjerde ledd. Norges Bank viser til at også denne bestemmelsen må tilpasses til ny politiregisterlov. Norges Bank foreslår at sentralbankloven § 11 fjerde ledd gis følgende ordlyd:
«Hovedstyret kan bestemme at den som skal utføre arbeid eller tjeneste for banken, eller som skal utføre arbeid for en tjenesteleverandør til banken, må fremlegge uttømmende politiattest etter politiregisterloven § 41 nr. 1 dersom sikkerhetsmessige hensyn tilsier det. Det samme gjelder dersom senere endringer i en ansatts stilling eller arbeidsoppgaver gjør at sikkerhetsmessige grunner tilsier at det framlegges politiattest. Tidsbegrensningene i politiregisterloven § 40 gjelder ikke. Kongen kan gi utfyllende forskrifter om gjennomføringen av bestemmelsene i første og annet punktum, herunder regler om hvilke straffbare forhold som skal anmerkes på politiattesten og om behandlingen av politiattester som er framlagt for banken.»
Også Norges Eiendomsmeglerforbund er enig i Finanstilsynets høringsutkast om å videreføre gjeldende rett. Norges Eiendomsmeglerforbund foreslår videre en ny § 4-6 i eiendomsmeglingsloven som vil gi eiendomsmeglingsforetaket adgang til å kreve at eiendomsmeglerfullmektig og medhjelper i oppgjør skal legge frem politiattest.
Høringsuttalelsen til Pensjonskasseforeningen fokuserer på bestemmelsene som kommer til anvendelse for pensjonskasser. Pensjonskasseforeningen har ingen innvendinger mot at Finanstilsynet legger opp til en videreføring av gjeldende rett og praksis med hensyn til hvilken type politiattest som innhentes og med hvilket hjemmelsgrunnlag i spesiallovgivningen. Pensjonskasseforeningen mener imidlertid at det er uklart hvilken prosedyre som skal anvendes ved utskiftelse av styremedlemmer og daglig leder. Pensjonskasseforeningen forstår det slik at politiattest, samt øvrig påkrevet informasjon, skal oversendes til Finanstilsynet, slik at tilsynet kan prøve om vilkårene for konsesjon fortsatt er til stede.
Justisdepartementet har forelagt høringsutkastet for Politidirektoratet. Politidirektoratet har ingen merknader, men har forelagt forslaget for Oslo Politidistrikt, som framhever at det er viktig at regelverket gjøres så tilgjengelig som mulig. Oslo Politidistrikt viser til at dette både vil være positivt for søker og for politiets saksbehandling. Oslo Politidistrikt bemerker at utstedelse av politiattest på finansmarkedsområdet krever høy kompetanse ettersom det er variasjoner av hvilke straffbare forhold som skal avmerkes. Oslo politidistrikt er i den forbindelse positive til Finanstilsynet forslag om å gjøre bestemmelsene om politiattest på inkasso- og eiendomsmeglingsområdet like.
6.6 Departementets vurdering
Finansdepartementet er enig med Finanstilsynet i at det ikke legges opp til realitetsendringer i bestemmelsene om politiattest i forbindelse med tilpasningen til ny politiregisterlov. Departementet følger derfor i denne proposisjonen ikke opp forslagene fra Finansnæringens Fellesorganisasjon og Norsk Eiendomsmeglerforbund om nye hjemler som gir foretakene adgang til å innhente politiattest ved ansettelse av personer i nærmere angitte stillinger. Disse forslagene må eventuelt utredes nærmere og sendes på egen høring.
Finansdepartementet foreslår videre å følge opp forslaget fra Norges Bank om endringer i sentralbankloven § 11. Forslaget innebærer ingen realitetsendringer, og det er derfor ikke nødvendig å sende dette forslaget på egen høring.
Finansdepartementet er enig med Justisdepartementet i at det bør tydeliggjøres i hjemmelen for innhenting av politiattest at den også gjelder for senere tiltredelse i aktuelle stillinger. Finansdepartementet foreslår derfor å bruke forslaget til utforming av finansieringsvirksomhetsloven § 3-3, hvor det framgår at politiattest kan kreves ved senere tiltredelse, også i andre bestemmelser om framleggelse av politiattest som er knyttet til søknadstidspunktet. Dette følger av gjeldende rett, men hensynet til klar hjemmel tilsier at det bør presiseres i loven. Videre er Finansdepartementet enig med Justisdepartementet i at det ikke er nødvendig å presisere i lovhjemlene at tilsynet har adgang til å foreta fornyet vandelskontroll, ettersom det følger av politiregisterloven § 43.
Finansdepartementet slutter seg videre til de øvrige merknadene fra Justisdepartementet, og foreslår justeringer i lovbestemmelsene i tråd med merknadene fra Justisdepartementet. Finansdepartementet har derfor heller ikke foreslått endringer i inkassoloven.
Finansdepartementet foreslår noen steder en annen plassering av hjemlene for innhenting av politiattest enn det Finanstilsynet har foreslått, av hensyn til å unngå å måtte foreta konsekvensjusteringer i andre bestemmelser.
Selv om departementet foreslår noe endret utforming og plassering av bestemmelsene om politiattest sammenlignet med Finanstilsynets forslag, medfører Finansdepartementets forslag ikke materielle endringer av gjeldende rett.
Finansdepartementet viser for øvrig til spesialmerknadene til de aktuelle bestemmelsene.
6.7 Økonomiske og administrative konsekvenser
Endringene i bestemmelsene om politiattest er rent tekniske og medfører ingen realitetsendringer. Forslaget vil ikke ha noen økonomiske eller administrative konsekvenser.