Prop. 126 S (2010–2011)

Jordbruksoppgjøret 2011 – endringer i statsbudsjettet for 2011 m.m.

Til innholdsfortegnelse

4 Foredling og omsetning

4.1 Innledning

Foredling og omsetning av jordbruksvarer ligger i hovedsak utenfor jordbruksavtalens virkeområde. Handelspolitiske forhold, markedsordninger, annet regelverk og prisutvikling på råvarer har likevel stor betydning både for næringsmiddelindustri og omsetning. Produksjonsverdien i nærings- og nytelsesmiddelindustrien var iflg. SSB, om lag 165 mrd. kroner i 2010. Økningen fra året før var på 4,4 pst.

Betydelige deler av næringsmiddelindustrien foredler norskproduserte råvarer, samtidig som den i økende grad er eksponert for internasjonal konkurranse. Importen av næringsmidler øker, men det gjør også den totale omsetningen av matvarer i Norge. Norsk næringsmiddelindustri (ekskl. fiskevarebransjen) har fått redusert sin hjemmemarkedsandel de siste 13 årene. Hjemmemarkedsandelen (ekskl. bearbeidet fisk og fiskevarer) er for 2009 anslått til 85 pst., mens den i 1995 utgjorde 89 pst. (NILF, Mat og industri 2010). Landbrukspolitikken, og utformingen av virkemidlene i jordbruksavtalen, må på denne bakgrunn ha alle ledd i kjeden fra jord til bord som perspektiv.

4.2 Utviklingen i internasjonale matvaremarkeder

De internasjonale råvaremarkedene har vært turbulente de siste årene. Global befolkningsvekst, økonomisk vekst i fattige land og mellominntektsland, lave kornlagre, avlingssvikt, eksportrestriksjoner og økende bruk av jordbruksråvarer til produksjon av bioenergi, er blant årsakene til prisøkningene. Prisøkningene i 2007/2008 og 2010/2011 er et brudd med den lange trenden med fallende priser etter 1972/73, selv om det også i denne perioden tidvis var store svingninger i prisene enkelte år.

Siden sommeren 2010 har internasjonale råvarepriser steget kraftig og både IMFs og FAOs prisindekser nådde nye rekordnivåer i februar 2011. FAOs totalindeks falt noe igjen i mars, men prisene på melk og kjøtt har fortsatt å øke. FAOs prisindeks har steget med 57 pst. de siste 24 mnd. og med 36 pst. de siste 12 mnd. Figur 4.1 viser utviklingen i FAOs matprisindeks, som et gjennomsnitt.

Figur 4.1 FAOs matprisindeks. Gjennomsnitt 2002-2004=100.

Figur 4.1 FAOs matprisindeks. Gjennomsnitt 2002-2004=100.

Figur 4.2 viser FAOs prisindeks for grupper av matvarer. Siden sommeren 2010 har prisøkningen vært størst for sukker, korn og oljer. Men også melk og kjøttråvarer har steget mye. De siste 12 mnd. har indeksen for melk steget med 12 pst., mens indeksen for kjøtt har steget med 15 pst. Det ventes at forbruket i økende grad vil rette seg mot kjøtt, meieri- og ferdigprodukter når inntekten øker i mange utviklingsland.

Figur 4.2 FAOs prisindeks for grupper av matvarer. Gjennomsnitt 2002-2004=100.

Figur 4.2 FAOs prisindeks for grupper av matvarer. Gjennomsnitt 2002-2004=100.

Det er forventet at prisene vil svinge mye også i 2011. FAO venter høyere kornproduksjon i 2011 enn i 2010, men likevel ikke så høy som rekordåret 2008-2009. Imidlertid har dårlige avlinger hos store eksporterende land i 2010 ført til rekordlave kornlagre. FAO venter det laveste nivået i lagrene på 30 år. Små endringer i tilbud og etterspørsel kan skape store prissvingninger når lagerbeholdningen er lav. Dette kan bidra til prisvolatilitet i en periode som varer til lagrene er bygget opp igjen.

Verdensmarkedsprisene for hvete lå under råvarekrisen i 2007/2008 tidvis over norsk engrospris. Store avlinger ga imidlertid nytt prisfall. Figur 4.3 viser utviklingen siden 2007 for amerikansk og tysk hvete av sammenlignbar kvalitet med norsk vare. Norsk pris er engrospris, dvs. noteringspris fratrukket prisnedskrivingstilskudd, tillagt håndteringskostnader. Alle priser er i norske kroner og er derfor også påvirket av valutakursendringer. Internasjonale kornpriser er viktige fordi de er sentrale drivere i etterspørselen etter, og dermed prisene på, gjødsel. Dersom prisene på importerte råvarer til fôr overstiger norsk nivå, påvirkes fôrkostnadene. Budsjettnemnda for jordbruket har ikke lagt til grunn at prisnivået på importerte råvarer vil være høyere enn norske råvarer i 2011, men understreker usikkerheten rundt den internasjonale prisutviklingen på råvarer til kraftfôr.

Figur 4.3 Utviklingen i hvetepriser i noen markeder.

Figur 4.3 Utviklingen i hvetepriser i noen markeder.

Kilde: SLF, International Grains Council og Norske Felleskjøp.

4.3 Prisutviklingen på matvarer

På grunn av importvernet for sentrale produkter fra det norske jordbruket, påvirkes forbrukerprisene i Norge mindre enn i mange andre land. Mye p.g.a. prisøkning på varer som importeres uten toll, steg SSBs prisindeks for matvarer med 2,7 pst. i februar 2011, men falt igjen i mars. De siste tolv månedene er forbrukerprisene redusert med 0,3 pst. i Norge, mens de har økt med 1,3 pst. i Sverige og med 2,8 pst. i Danmark, jf. Figur 4.4. Siden starten på den internasjonale råvarekrisen i 2007 har prisveksten i Sverige og Danmark vært nesten dobbelt så høy som i Norge, målt i nasjonal valuta.

Figur 4.4 Prisutvikling på matvarer i Norge, Sverige og Danmark. Indekser, januar 2010=100.

Figur 4.4 Prisutvikling på matvarer i Norge, Sverige og Danmark. Indekser, januar 2010=100.

Kilde: NILF og SSB

Figur 4.5 viser prisutviklingen på grupper av matvarer i Norge de siste 12 mnd. Av jordbruksproduktene skiller kjøtt seg mest ut, med en prisreduksjon på 6,2 pst.

Figur 4.5 Prisutvikling på grupper av matvarer i Norge. Indekser, mars 2010=100.

Figur 4.5 Prisutvikling på grupper av matvarer i Norge. Indekser, mars 2010=100.

Kilde: NILF og SSB

Husholdningenes andel utgifter til mat og alkoholfrie drikkevarer har vært fallende over lang tid. Forbrukerundersøkelsene lå til grunn for vektingen av de ulike konsumgruppene i konsumprisindeksen til februar 2011. Da skiftet SSB til nasjonalregnskapstall som vektgrunnlag. Som følge av det tekniske skiftet økte mat- og alkoholfrie drikkevarer sin beregnede andel av konsumet fra 11,4 pst. til 13,3 pst.

Til tross for lav konsumandel er det likevel et relativt høyt prisnivå for matvarer i Norge, sammenlignet med andre europeiske land og våre naboland. Det skyldes bl.a. pris-, kostnads- og lønnsnivå, konkurranseforhold og at norske råvarepriser er høyere enn i nabolandene. Iflg. Eurostats prisnivåindekser lå prisnivået på matvarer i Norge 54 pst. over gjennomsnittet for EU27. Prisnivået på alle varer og tjenester til personlig konsum i Norge var 43 pst. høyere enn gjennomsnittet i EU27. Figur 4.6 viser prisnivået på mat, relativt til prisnivå på alle varer og tjenester i hvert land i 2009, iflg. Eurostat.

Figur 4.6 Prisnivå på mat, relativt til prisnivå på alle varer og tjenester i europeiske land i 2009

Figur 4.6 Prisnivå på mat, relativt til prisnivå på alle varer og tjenester i europeiske land i 2009

Kilde: LMDs beregninger basert på Eurostat.

Det er varegruppen melk, ost og egg som, relativt sett, er dyrest i Norge, hvor Norge ligger 69 pst. over EU27, mens kjøtt er 62 pst. dyrere. Sett i et ernæringsperspektiv viser tallene at vi relativt sett har en «sunnere prisrelasjon» mellom kjøtt og fisk og mellom kjøtt og frukt/grønnsaker enn Sverige, Danmark, Finland og Tyskland. SSBs grensehandelsundersøkelse viser at nordmenn handlet for 10,5 mrd. kroner i forbindelse med dagsturer til utlandet i 2010. Det var en økning på 4,5 pst. fra året før.

4.4 Industri og konkurranseforhold

Produksjonen i norsk jordbruk og næringsmiddelindustri har aldri vært så høy som nå. Produksjonsøkningen har de siste årene vært spesielt stor innen fjørfe og svin der etterspørselen har vært økende. For andre sektorer som melk, storfe og sau har produksjonen vært mer stabil over flere år. For noen produkter har økt etterspørsel i stor grad blitt dekket gjennom økt import, f.eks. ost og yoghurt.

Figur 4.7 viser utviklingen i importen av landbruksvarer til Norge i årene 2000 – 2010, målt i verdi, og etter opprinnelse.

Figur 4.7 Utviklingen i importverdi av landbruksvarer, fordelt etter opprinnelse.

Figur 4.7 Utviklingen i importverdi av landbruksvarer, fordelt etter opprinnelse.

Til tross for høy norsk produksjon har importen av landbruksvarer vært jevnt økende. Slik det går fram av figur 4.7, har verdien av importerte matvarer, målt i verdi, økt fra om lag 16 mrd. kroner i 2000 til om lag 35 mrd. kroner i 2010. Viktige importvarer er vin, bakverk, tilberedte næringsmidler, sjokolade, soyabønner, dyrefôr og sydfrukter. I underkant av 70 pst. av importen kommer fra EU med Danmark og Sverige som de to største eksportlandene. Rundt 20 pst. av importen kommer fra GSP-land (u-land), der Brasil er dominerende. I overkant av 1 pst. av importen kommer fra de fattigste 64 landene.

Med unntak av kjøtt økte importen av alle basis landbruksvarer i 2010. Som følge av et dårlig kornår i 2009-2010 økte importen i 2010 med 40 pst. regnet i kvantum. Tilsvarende var det betydelig importøkning av poteter og grønnsaker. For kjøtt ble det registrert en nedgang i importkvantumet på 8 pst. Dette skyldes i hovedsak redusert import av storfekjøtt.

Spesielt utsatt for økt importkonkurranse er bearbeidede landbruksprodukter som omfattes av ordningen med råvarepriskompensasjon (RÅK). Verdien av RÅK-importen har økt jevnt de siste årene fra 2,6 mrd. kroner i 1995 til i underkant av 7,4 mrd. kroner i 2009. Fra 2009 til 2010 økte importen med 4 pst. til 7,6 mrd. kroner. Bakervarer, sukkervarer og sjokolade er eksempler på viktige importvarer. Verdien av norsk eksport av RÅK-varer i 2010 var 1,1 mrd. kroner. Eksporten av RÅK-varer er rimelig stabil.

For norsk næringsmiddelindustri er det en utfordring å beholde eller øke sin markedsandel innenfor det voksende markedet for bearbeidede landbruksvarer. Dette er også viktig for underleverandørene til RÅK-industrien, både primærprodusenter og foredlingsindustri. Rundt 80 pst. av matkornet, 22 pst. av bær- og fruktproduksjonen og 14 pst. av melkeproduksjonen går til RÅK-varer.

De ustabile råvareprisene internasjonalt utfordrer norsk næringsmiddelindustri. Rammebetingelser som næringsmiddelindustrien må forholde seg til, er mer usikre enn på lenge. Fremtidig utvikling avhenger av både nasjonale rammebetingelser (råvarepriser, kronekurs og rentenivå) som industrien opererer under, internasjonal konkurranse og industriens egen evne til effektivisering og omstilling.

Det er et gjensidig avhengighetsforhold mellom primærproduksjonen og næringsmiddelindustrien. Primærproduksjonen er avhengig av en konkurransedyktig næringsmiddelindustri som kundebase og næringsmiddelindustrien er avhengig av råvarer som er konkurransedyktige både med hensyn til pris og kvalitet.

Prisutvikling råvarer

For de råvarene og ferdigvarene som er omfattet av RÅK-ordningen, blir råvareprisforskjeller kompensert med utbetaling av tilskudd. Prisutjevning skjer i form av prisnedskriving av innenlandske jordbruksvarer som nyttes til fremstilling av ferdigvarer og som tilskudd ved eksport av ferdigvarer (eksportrestitusjon).

Store prisvariasjoner på landbruksvarer internasjonalt har ført til at det er behov for å følge konkurransesituasjonen tett, og å åpne for hyppigere justeringer av prisnedskrivingssatsene for råvarer innenfor RÅK-ordningen.

RÅK-vareimporten til Norge skjer i særlig grad fra våre nærmeste naboland. Utviklingen i råvareprisene i Norge sammenlignet med EU er således et sentralt element i konkurransevilkårene for industrien og for avsetning av norske jordbruksprodukter.

Utvikling i matvarekjeden

Utviklingen i matvarekjeden har de siste tiårene gått i retning økt vertikal integrasjon, noe som påvirker konkurranseforholdene også for matindustrien. Dette er problemstillinger som Regjeringens Matkjedeutvalg har drøftet i NOU 2011:4 Mat, makt og avmakt, jf. også kapittel 4.6.

Over noen tiår er det utviklet nye grossist- og distribusjonsløsninger som har påvirket leverandørenes innflytelse over utbudet i dagligvarehandelen. Paraplykjedene kontrollerer i dag en svært stor andel av distribusjonen av dagligvarer. Leverandører av meierivarer, bakerivarer og drikkevarer har beholdt deler av egen distribusjon. Andelen av dagligvarehandelens egne merkevarer (EMV) er også i jevn vekst og utgjør nå i gjennomsnitt om lag 12 pst. av samlet omsetning i dagligvaremarkedet. Utviklingen i retning økt vertikal integrasjon forsterkes ytterligere gjennom handelens oppkjøp av industri, slik det er eksempler på innen grønt- og kjøttsektoren.

Regjeringens Matkjedeutvalg mener at det i den senere tid har skjedd en betydelig maktforskyvning i favør av paraplykjedene i dagligvarehandelen og at endringene er varige. Utvalget mener videre at særlig mindre leverandører og svakere merkevarer opplever mindre innflytelse over egne betingelser.

4.5 Matpolitikken

4.5.1 Trygg mat av riktig kvalitet

Regjeringens matpolitikk dekker hele matproduksjonskjeden fra jord og fjord til bord. Hovedmålene er å sikre trygg mat, fremme helse, kvalitets- og forbrukerhensyn, fremme god plantehelse og god helse og velferd hos landdyr og fisk. Det legges vekt på sunt kosthold og gode matopplevelser, nyskaping, mangfold, matkultur og verdiskaping, tilrettelegging for markedstilgang for norske produkter, samt langsiktig matforsyning og miljøvennlig produksjon. Matpolitikken skal også ivareta hensynet til næringsaktørene langs hele produksjonskjeden.

eSporing (se kapittel 7.4.3) er et prioritert matpolitisk satsingsområde. Prosjektet ble etablert i 2006 i samarbeid med matbransjen for å få i stand et bedre system for sporing av mat (e-sporingsprosjektet). Målsettingen er å etablere en nasjonal, elektronisk infrastruktur for effektiv utveksling av informasjon i matkjeden. Prosjektet har nå gått inn i sin avslutningsfase, og planlegges avsluttet i løpet av 2011. Prosjektet forventes å gi nyttige virkninger for norsk landbruk ved:

  • å øke matkjedens evne til raskt å kunne identifisere utrygg mat og fjerne denne fra markedet

  • å øke muligheten for å etterprøve påstander om matens opprinnelse

  • å redusere kostnader og senke terskelen for innføring av sporbarhet i matkjeden

  • å tilrettelegge for økt forbrukerinformasjon og verdiskaping

Kvalitetssystem i landbruket (KSL) er viktig for å sikre en trygg og etisk forsvarlig matproduksjon. Det arbeides for å få KSL-standarden akseptert som bransjestandard for primærproduksjonen i landbruket og som bondens kontrollsystem. Bruk av KSL i primærleddet, og et helhetlig og dokumenterbart kvalitetssystem i de øvrige delene av verdikjeden, ligger også til grunn for utvikling av den nye merkeordningen Nyt Norge (se under).

EUs reviderte hygiene- og kontrollregelverk ble etter mange års forsinkelser gjennomført i norsk regelverk 1. mars 2010. I dette regelverket stilles det krav til at primærprodusenter overholder og sikrer de hygienekrav som følger av regelverket, samt på tilfredsstillende måte dokumenterer at disse overholdes. Det er dialog mellom Mattilsynet og KSL Matmerk når det gjelder godkjenning av KSL-standarden som nasjonal retningslinje for primærproduksjonen.

4.5.2 Innovasjon og matmangfold

Norskprodusert mat består av et mangfold av kjente merkevarer som produseres i relativt store volum, samt et stadig større utvalg matspesialiteter som, hver for seg, produseres i et mer begrenset omfang.

Den nye nasjonale merkeordningen Nyt Norge synliggjør mat med norske råvarer og skal bidra til å styrke norsk mat sin markedsposisjon i en skjerpet internasjonal konkurranse. Nyt Norge vil særlig bli benyttet på produkter som produseres i større volum (se kapittel 3.1.3.1).

Merkeordningen Beskyttede betegnelser er et sentralt virkemiddel for næringsutvikling og verdiskaping i norsk matproduksjon (se kapittel 3.1.3.1). Merkeordningen omfatter alle næringsmidler som faller inn under matlovens virkeområde, bl.a. landbruksbaserte næringsmidler, fisk og fiskevarer. Merkeordningen skal bidra til å styrke konkurransekraften til norsk matproduksjon gjennom utvikling og synliggjøring av konkurransefortrinn basert på merkenavn, regionalt opphav og spesielle produktkvaliteter.

Det er et stort potensial for å øke omsetningen av norske matspesialiteter, som mat med lokal identitet og økologiske produkter. Det viktigste økonomiske virkemiddelet på området har vært Verdiskapingsprogrammet for matproduksjon som ble avsluttet i 2010 (se omtale i kapittel 3.1.3.4). Fra 2011 vil satsingen videreutvikles og forsterkes gjennom et nytt Utviklingsprogram for matspesialiteter fra norsk landbruk (se kapittel 7.2.3). Arbeidet i programmet er forankret i en styringsgruppe der det regionale partnerskapet og faglagene i jordbruket er representert. Styringsgruppen ledes av Landbruks- og matdepartementet og Innovasjon Norge har sekretariatsansvaret. Styringsgruppen fastsetter bl.a. strategisk retning for programmet, samt budsjett for hvert tilskuddsområde.

4.6 Utredning av styrkeforhold i verdikjeden for mat

I den politiske plattformen, jf. avsnittet om forbrukerpolitikk, vil Regjeringen:

«Gjennomføre en utredning om styrkeforholdene i verdikjeden for mat som skal bidra til åpenhet om innsyn, samt sikre forbrukerinteressene og en tilfredsstillende samfunnsmessig kontroll».

På denne bakgrunn nedsatte Landbruks- og matdepartementet, Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet og Fornyings-, administrasjons- og kirkedepartementet et bredt sammensatt offentlig utvalg, Matkjedeutvalget, med representanter fra forbrukerinteressene, konkurransepolitikk, varehandel, industri, sjømat og landbruk. Utvalget har kartlagt endringer i styrkeforholdene i verdikjeden for mat, vurdert konsekvensen av disse og foreslått relevante tiltak

Matkjedeutvalget avleverte sin utredning 13. april 2011. Matkjedeutvalget vurderer styrkeforholdene i verdikjeden for varig endret og peker på at en videre utvikling i favør av handelsleddet vil gi et ubalansert maktforhold i verdikjeden for mat. Utvalget mener dette vil være til skade for en sunn konkurranse til beste for forbrukerne. Utvalget legger fram en rekke anbefalinger til tiltak.

Utvalgets rapport vil bli sendt på bred høring, med høringsfrist i november 2011, og vil legge grunnlag for Regjeringens videre oppfølging på området.

Til dokumentets forside