Prop. 126 S (2010–2011)

Jordbruksoppgjøret 2011 – endringer i statsbudsjettet for 2011 m.m.

Til innholdsfortegnelse

5 Importvernet og internasjonale forhold

5.1 Importvernet for landbruksvarer

Regjeringen legger til grunn at importvernet er – og fortsatt kommer til å være – en bærebjelke i norsk landbrukspolitikk. Importvernet er en forutsetning for å kunne sikre avsetningen av norske landbruksvarer, oppnå fastsatte priser i jordbruksavtalen og utnytte ressursene vi har til matproduksjon. Dette er grunnlaget for en tilfredsstillende inntektsutvikling i jordbruket.

Summen av handelsavtaler og forvaltningen av importvernet er avgjørende for muligheten for norsk matproduksjon. Derfor må ulike internasjonale forhandlinger og andre nasjonale prosesser som berører importvernet ses i sammenheng. Dette gjelder både WTO-forhandlingene og forhandlinger om bilaterale avtaler innenfor både EØS og EFTA, samt markedsåpninger til Norge gjennom vårt importregime for handel med u-land. Den samlede virkningen av ulike importlettelser bør være på et nivå som er forenlig med målsettingene for landbrukspolitikken.

Regjeringen har i internasjonale forhandlinger om handel med landbruksvarer lagt avgjørende vekt på å sikre handlingsrom for fortsatt å kunne føre en landbrukspolitikk som ivaretar nasjonale mål for landbruket. I forhandlinger har Norge i første rekke åpnet for import av landbruksvarer der det er liten eller ingen norsk produksjon, og der import vil være fordelaktig for norsk næringsmiddelindustri gjennom rimeligere innsatsvarer og for forbrukere gjennom økt matmangfold. De samme prinsippene om et sterkt, men fleksibelt importvern, er lagt til grunn for den løpende forvaltningen av tollvernet.

5.2 WTO Landbruksavtalen

Uruguay-runden med multilaterale forhandlinger om regelverk knyttet til handel resulterte i opprettelsen av Verdens Handelsorganisasjon (World Trade Organisation – WTO) 1. januar 1995. Samtidig ble det etablert egne avtaler om landbruk (Landbruksavtalen) og om sanitære og plantesanitære forhold (SPS-avtalen). Landbruksavtalen legger viktige rammebetingelser for den nasjonale landbrukspolitikken gjennom forpliktelser og rettigheter på tre områder: markedsadgang, internstøtte og eksportsubsidier. Det pågår nye forhandlinger, gjennom den såkalte Doha-runden, jf. kapittel 5.3. Inntil en ny landbruksavtale er ferdigforhandlet, vil Norge være bundet av forpliktelsene i dagens landbruksavtale.

Markedsadgang

Landbruksavtalen medførte omlegging til et tollbasert importvern der tollsatsene i gjennomsnitt skulle reduseres med 36 pst. til år 2000. I tillegg forpliktet Norge seg til å etablere importkvoter for såkalt eksisterende og ny markedsadgang. Tollsatsene i tolltariffen ble trappet ned til forpliktelsene for år 2000 allerede i 1995. Norge har notifisert bruk av importkvoter til og med 2009.

Internstøtte

WTO Landbruksavtalen definerer tre typer internstøtte – gul, blå og grønn støtte.

Gul støtte eller AMS (Aggregate Measurement of Support) er verdien av differansen mellom norske målpriser og faste referansepriser fra perioden 1986-88 multiplisert med tilhørende volumer, i tillegg til prisstøtte over budsjett fratrukket særavgifter. Norges maksimale gule støtte har vært 11,4 mrd. kroner for år 2000 og deretter. Ved siste notifikasjon i 2009 var det notifiserte nivået i gul boks 10,32 mrd. kroner.

Blå støtte er støtteordninger under produksjonsbegrensende programmer basert på faste arealer eller avlinger, eller på et fast antall dyr. Blå støtte var unntatt fra reduksjonsforpliktelsene i Uruguayrunden. I 2009 var notifisert blå støtte på 4,14 mrd. kroner.

Grønn støtte er støtte som har liten eller ingen innvirkning på produksjon og handel. Grønn støtte er unntatt fra reduksjonsforpliktelsene. I 2009 var notifisert grønn støtte på 7,09 mrd. kroner.

Eksportstøtte

Landbruksavtalen i WTO begrenser bruken av eksportsubsidier både målt i verdi og målt i volum. Det er særlig for egg og ost at bindingene for eksportstøtte er reelt begrensende for Norge. Norge har notifisert bruk av eksportsubsidier til og med år 2009, og da var eksportstøtten notifisert til 239 mill. kroner.

5.3 WTO-forhandlingene

Landbruksforhandlingene er en del av den brede forhandlingsrunden som ble vedtatt på WTOs ministerkonferanse i Doha i 2001. 1. august 2004 ble det vedtatt et rammeverk som la føringer for de videre forhandlingene for landbruksvarer, industrivarer inkl. fisk, tjenester og forenkling av handelsprosedyrer.

Ministerkonferansen i Hongkong i desember 2005 innebar et skritt videre i forhandlingene ved at en kom til enighet om bl.a. følgende elementer i en ny mulig WTO-avtale:

  • Alle former for eksportstøtte skal elimineres innen utgangen av 2013. Kriteriene for behandling av andre former for eksportstøtte, f.eks. eksportkreditter, statshandelsforetak og matvarehjelp skal også avklares.

  • Alle landbruksvarer skal fordeles i fire bånd etter hvor høye tollsatser de har. Ulike tollkutt skal foretas for de varer som havner i de enkelte bånd med utgangspunkt i at de høyeste tollsatsene skal reduseres mest. Enkelte produkter kan defineres som sensitive og gis lavere tollkutt, jf. rammeverket fra 2004.

  • For internstøtte skal medlemslandene plasseres i tre bånd etter størrelsen på internt støttenivå (absolutt nivå). Land med høyest støttenivå skal redusere sin internstøtte mest.

  • De minst utviklede landene (MUL) skal gis toll- og kvotefrihet for minst 97 pst. av alle sine varer inn til i-landenes markeder innen utgangen av 2008.

Forhandlingsformannen på landbruk la i juli 2007 fram et utkast til modaliteter som medlemslandene aksepterte som grunnlag for videre forhandlinger. Formannen la frem reviderte modaliteter på landbruk i februar 2008 og videre nye tekster i juli 2008. På bakgrunn av disse tekstene ble det i slutten av juli 2008 avholdt et ministermøte i Genève med sikte på å ferdigstille modaliteter for landbruk og industrivarer, inkl. fisk. Forhandlingene stoppet opp da det viste seg at avstanden mellom enkelte av aktørene på sentrale punkter var for stor. Forsøkene på å få til et nytt ministermøte i desember 2008 basert på enda en ny revisjon av modalitetspapirene, førte ikke fram.

Forhandlingsprosessen i løpet av 2009 og 2010 lyktes ikke i å oppnå betydelig fremgang på de uløste spørsmålene i forhandlingstekstene fra 2008. Det er samtidig usikkerhet rundt hvilke justeringer som eventuelt må til i eksisterende forhandlingsgrunnlag for å kunne oppnå multilateral enighet. Med fortsatt global usikkerhet omkring økonomien og et vanskelig politisk klima for handelsliberalisering hos enkelte nøkkelaktører, er det ikke sannsynlig med en sluttføring av runden i 2011. Motsetningene er for store mellom på den ene siden USA og på den andre siden framvoksende utviklingsland som Kina, India og Brasil.

5.4 MUL-import

Toll- og kvotefri markedsadgang for alle produkter fra verdens minst utviklede land (MUL) er et sentralt tiltak i Regjeringens utviklings- og handelspolitikk. Formålet er å fremme handel og utvikling, og slik bidra til at de fattigste landene blir bedre integrert i verdensøkonomien.

Toll- og kvotefri adgang til det norske markedet for alle produkter fra land som står på FNs offisielle MUL-liste, ble iverksatt fra 1. juli 2002 med hjemmel i Norges generelle tollpreferanseordning (GSP) for import fra utviklingsland. Denne ordningen ble fra 1. januar 2008 utvidet med 14 nye lavinntektsland, slik at det nå er 64 land som kan eksportere alle sine jordbruksprodukter til Norge uten toll. Importen fra disse landene til Norge har vært svakt økende de siste årene.

En ny forskrift om sikkerhetsmekanisme ved import av landbruksvarer fra utviklingsland omfattet av GSP-ordningen, trådte i kraft 7. mars 2008. Denne forskriften regulerer mulig utløsning av sikkerhetsmekanismen ved innenlandsk markedsforstyrrelse forårsaket av preferansetollbehandling ved import av landbruksvarer fra GSP-land.

5.5 EUs landbrukspolitikk og forhandlinger med EU

5.5.1 Utviklingen i EUs landbrukspolitikk

Landbrukspolitikken er ikke en del av EØS-avtalen, men utviklingen av EUs landbrukspolitikk har likevel betydning for norsk landbruk og næringsmiddelindustri. Prisutviklingen på landbruksproduktene i EU påvirker omfanget av grensehandelen og konkurransekraften til i første rekke RÅK-industrien, som er konkurranseutsatt både på hjemmemarkedet og eksportmarkedet. Utformingen av EUs landbrukspolitikk har også betydning for graden av sammenfall i interesser mellom EU og Norge i multilaterale forhandlinger som i WTO.

Den siste omfattende reformen av EUs landbrukspolitikk ble gjennomført fra 2005–2006 hvor en hovedmodell var landbruksstøtte utbetalt på grunnlag av historisk produksjon. Som et alternativ til en historisk støttemodell, kan medlemsland velge en såkalt regional modell for støtte. Den innebærer at det blir gitt lik støtte per hektar i en hel region. Medlemsland kan også velge en kombinasjon av de to modellene. Det er åpnet for å beholde noe produksjonstilknyttet støtte, f.eks. til korn, storfe og sau/geit. Medlemslandene har i praksis valgt ulike modeller for gjennomføringen. I mange land er andelen produksjonsuavhengig støtte høyere enn regelverket krever. Endringene innebærer at en større del av overføringene til landbruket i EU faller innenfor kategorien grønn støtte i WTO.

Samtidig med overgangen til nye støtteformer ble det innført såkalte «tverrvilkår», som innebærer at bøndene må innfri bestemte krav om å drive på en måte som holder landbruksareal i god agronomisk hevd og god miljøtilstand. Krav etter generell miljølovgivning og lovkrav om miljø, matvarekvalitet, dyrevelferd og dyrehelse/ folkehelse kommer i tillegg.

Ved den såkalte «helsesjekken», en minireform som ble vedtatt i januar 2009, gikk EU et nytt skritt i retning av mindre regulering. Markedsordningen for svin ble besluttet avviklet, og totalkvotene for melk skal økes med 1 pst. per år, til sammen med 5 pst., før kvoteordningen avvikles i 2015.

Som følge av finanskrisen og matkrisen de siste årene, har prisene på jordbruksråvarer internasjonalt og i EU fluktuert mer enn vanlig. Prisene på f.eks. melk og svinekjøtt nådde rekordhøye nivåer i 2008, men hadde i 2009 en betydelig nedgang som førte til svak økonomi i produksjonen og nedgang i produksjonsvolum. I løpet av 2010 har markedene stabilisert seg og prisene økt. Fluktuasjonene i markedet har medført at EU vurderer nye typer virkemidler for regulering av markedet i krisesituasjoner. I løpet av 2010 ble det f.eks. gjennomført salg fra lagrene som var bygget opp etter støttekjøp for meierimarkedet i 2009.

Situasjonen i matmarkedet de siste årene har ført til økt oppmerksomhet om styrkeforholdene i verdikjeden og handelens makt til å holde oppe forbrukerpriser selv om produsentpriser faller. EU har iverksatt omfattende arbeid med sikte på tiltak for en bedre fungerende matvarekjede. Det er bred oppslutning i mange medlemsland og i Europaparlamentet om behovet for tiltak.

Bygdeutvikling er fortsatt en viktig del av EUs politikk på landbruksområdet. Bygdeutviklingstiltakene som ble vedtatt av Rådet høsten 2005, trekker fram tre hovedmål for politikkområdet: i) øke konkurranseevnen i jord- og skogbruket gjennom tilskudd til omstilling, ii) økt miljøstandard og bedret arealforvaltning og iii) bedret livskvalitet og økt mangfold i næringsaktiviteten i distriktene. Ved «helsesjekken» i 2009 ble bygdeutviklingsbegrepet utvidet til å omfatte nye områder som grønn energi (biodrivstoff), klimgassautslipp, vannressurser, artsmangfold og innovasjon knyttet til disse områdene.

Lisboatraktaten gjør at Europaparlamentet fra og med 2010 har lik medbestemmelse med medlemslandene i Rådet også innen landbrukspolitikk.

EU forbereder nå en videre gjennomgang av sin landbrukspolitikk fram mot 2013 da gjeldende mandater og budsjettfullmakter utløper. De økonomiske rammene for landbrukspolitikken etter 2013 og fordelingen av midlene vil bli sentrale spørsmål. I november 2010 la EU-kommisjonen fram et rammeforslag for innholdet i den nye politikken. Forslaget innebærer bl.a. at den historiske støttemodellen skal fases ut og at det blir gradvis tilnærming av støttesatser mellom nye og gamle medlemsland. Forslaget innebærer også at det skal bli mulig å behandle ulike regioner og ulike typer bruk forskjellig og at det skal kunne settes en begrensning eller «tak» på maksimal støtte til enkeltbruk. Videre skal støtten siktes tydeligere inn mot «aktive bønder». EU har også gjort matsikkerhet til et sentralt premiss i reformen av sin landbrukspolitikk.

5.5.2 Forhandlinger med EU

I henhold til EØS-avtalens artikkel 19 skal EU og Norge søke å fremme handelen med landbruksvarer innenfor rammen av partenes landbrukspolitikk og på en gjensidig fordelaktig måte. I desember 2002 kom Norge og Europakommisjonen til enighet om en avtale om utvidet handel, som bl.a. innebar økte gjensidige tollfrie importkvoter for ost. Stortinget ga sitt samtykke til avtalen gjennom St.prp. nr. 71 (2002-2003). Avtalen ble implementert fra 1. juli 2003.

Etter å ha forhandlet siden 2008 ble Norge og EU enige om en ny artikkel 19 avtale den 28. januar 2010. Det gjenstår formell godkjenning av avtalen fra begge parter.

Norge har i avtalen i stor grad gitt konsesjoner for landbruksvarer der det allerede er import til ordinær toll eller der næringsmiddelindustrien allerede har et importbehov. Økningen av importen for disse varene som følge av avtalen, vil derfor være begrenset. Det er også åpnet opp for mer import av enkelte matspesialiteter.

For Norge innebærer forhandlingsresultatet at kvoten for tollfri eksport av ost inn til EU øker fra 4 000 tonn til 7 200 tonn. Videre innebærer avtalen tollfrihet eller tollfrie kvoter inn på EU-markedet for bl.a. vegetabilske oljer, bær, snacks, hunde-/kattemat, tran og juletrær som det er realistisk at norske bedrifter vil kunne utnytte.

For ost økes den tollfrie importkvoten inn til Norge fra 4 500 tonn til 7 200 tonn. For økningen på 2 700 tonn vil kvotene bli fordelt ved auksjon. Ordningen med «historiske rettigheter» knyttet til import av ost vil bli avviklet etter tre år, og det vil bli etablert et nytt importsystem for dagens importkvote på 4 500 tonn som sikrer likebehandling av aktørene. Importen av ost inn til Norge var på 8 000 tonn i 2010.

For kjøtt vil det bli etablert importkvoter fra EU for storfe (900 tonn), kylling (800 tonn) og gris (600 tonn). Dette er midlertidige kvoter som vil bli en del av en eventuell ny WTO-avtale. For kjøttvarer er det i tillegg en begrenset økning av eksisterende importkvoter for noen produkter (skinker, pølser, kjøttboller, andebryst). Norge har videre gitt EU toll-lettelser eller importkvoter på enkelte innsatsvarer til konserves- og fôrindustrien.

For landbruksvarer med svært lav tollsats er det innført gjensidig nulltoll. Dette gjelder om lag 14 pst. av antallet landbrukstollinjer.

Stortinget ga 5. april 2011 enstemmig samtykke til å inngå avtalen. Avtalen vil tidligst tre i kraft 1. november 2011. Det legges til grunn at nye tollkvoter som følger av avtalen skal fordeles på pro rata basis fra ikrafttredelsestidspunktet til 31. desember 2011.

5.5.3 Forhandlinger om handelsavtaler

Norge har gjennom det europeiske frihandelsforbundet, EFTA, iverksatt 16 handelsavtaler. EFTA omfatter Sveits, Liechtenstein, Island og Norge. EFTA forhandlet ferdig handelsavtaler med Colombia høsten 2008, Peru, Albania, Serbia og Gulf-statene i 2009, Ukraina i 2010 og Hongkong i 2011. Det pågår forhandlinger om handelsavtaler mellom EFTA og Thailand, Algerie, India, Bosnia Herzegovina og Montenegro og tollunion Russland, Hviterussland og Kasakhstan. Videre er Norge og Kina i forhandlinger om en bilateral handelsavtale. Forhandlingene omfatter bl.a. handel med landbruksvarer, både råvarer og bearbeidede varer. Fra norsk side gis det i handelsavtalene i første rekke konsesjoner på «sørlige» produkter der det er liten eller ingen norsk produksjon.

Handelsavtalene forelegges Stortinget før iverksettelse.

Til dokumentets forside