10 Merknader til de enkelte bestemmelsene

10.1 Til endringene i straffegjennomføringsloven

Til § 2

Bestemmelsen har fått et nytt andre ledd som angir at kriminalomsorgen skal legge forholdene til rette for fellesskap mellom innsatte, forebygge isolasjon og avhjelpe negative virkninger av isolasjon.

Bestemmelsen i § 2 er en formålsbestemmelse, og den speiler derfor lovens innhold for øvrig, og gir uttrykk for hva som er formålet med loven og bestemmelsene i den. Bestemmelsen vil være styrende for tolkningen av loven og hvordan kriminalomsorgens frie skjønn bør utøves.

I forslagene til § 37 andre ledd, § 38 c tredje ledd og § 38 d tredje ledd foreslås regler om kriminalomsorgens plikt til å avhjelpe negative virkninger av utelukkelse, bruk av sikkerhetscelle eller sikkerhetsseng. Dette kan eksempelvis gjøres ved å tilby økt aktivitet og kontakt med ansatte, mer tid i friluft, opphold i treningsrom, flere besøk fra familie eller lignende. Sentrale tiltak er også samvær med aktiviseringsteam og ressursteam, som er varige nasjonale virkemidler i det isolasjonsforebyggende arbeidet i kriminalomsorgen.

For å oppnå formålet i § 2 er også kriminalomsorgens plikt til forvaltningssamarbeid etter straffegjennomføringsloven § 4 viktig. Bestemmelsen innebærer blant annet en plikt for kriminalomsorgen til å samarbeide med helse- og omsorgstjenestene for å gi de innsatte de tjenester som de har krav på etter helselovgivningen.

Dagens tredje ledd, som sier at kriminalomsorgen skal legge forholdene til rette for å avhjelpe negative virkninger av isolasjon ved varetektsfengsling, foreslås opphevet, fordi innholdet i tredje ledd vil inngå i forslaget til andre ledd andre punktum. Opphevelse av tredje ledd er ikke ment å redusere kriminalomsorgens forpliktelser overfor varetektsinnsatte. Varetektsinnsatte kan være underlagt restriksjoner etter straffeprosessloven §§ 186 og 186 a. Kravene til kriminalomsorgen etter § 2 må ivaretas på en måte som ikke begrenser eller svekker eventuelle restriksjoner fastsatt av domstolene. For øvrig vises det til de alminnelige merknadene i proposisjonens punkt 8.2.4.

Til § 4 nytt andre ledd

Bestemmelsen i andre ledd er en ren henvisning til helselovgivningen. Formålet er å synliggjøre innsattes rett til helsehjelp under straffegjennomføring, ikke å gjøre materielle endringer i retten til helsehjelp. Henvisningen til pasient- og brukerrettighetsloven kapittel 2 gir ikke grunnlag for å utlede at rettigheter etter andre deler av helselovgivningen ikke gjelder. Den enkeltes krav på helsetjenester må utledes av helselovgivningen med tilhørende forskrifter. I praksis vil også føringer for helsetjenestene i Helsedirektoratets Veileder for helse- og omsorgstjenester for innsatte i fengsel, være av betydning. For øvrig vises det til de alminnelige merknadene i proposisjonens punkt 8.1.4.

Til § 6

I andre ledd første punktum endres henvisningen «§ 37 fjerde ledd og syvende ledd tredje punktum» til «§ 37 a annet ledd annet punktum». Videre endres henvisningen «§ 38 tredje og fjerde ledd» til «§ 38 c femte ledd tredje punktum, § 38 d femte ledd tredje punktum». Henvisningene til § 37 fjerde ledd og syvende ledd tredje punktum og § 38 tredje og fjerde ledd var utdatert som følge av tidligere endringer i disse bestemmelsene.

Den nye henvisningen til § 37 a andre ledd andre punktum er en konsekvens av forslaget om at regionalt nivå overtar beslutningskompetansen i saker om utelukkelse på grunn av forhold ved den innsatte, dersom utelukkelsen varer i mer enn 14 dager, se punkt 6.2.2.4. De nye henvisningene til § 38 c femte ledd tredje punktum og § 38 d femte ledd tredje punktum er en konsekvens av forslagene om at regionalt nivå overtar beslutningskompetansen i saker om bruk av sikkerhetscelle eller sikkerhetsseng, dersom brukstiden varer i mer enn henholdsvis 48 eller 12 timer, se punkt 7.5.4.4.

Til § 7 bokstav e

Forslaget innebærer en opphevelse av særskilte klagefrister på straffegjennomføringslovens anvendelsesområde, slik at den alminnelige klagefristen etter forvaltningsloven på tre uker også vil gjelde i saker etter straffegjennomføringsloven.

Videre innebærer forslaget til bokstav e en særregulering av klagefristens utgangspunkt ved beslutning om utelukkelse fra fellesskapet etter § 37 femte eller sjette ledd, § 37 a eller § 37 b, eller om bruk av sikkerhetscelle etter § 38 c eller sikkerhetsseng etter § 38 d. I disse sakene løper klagefristen først fra det tidspunktet utelukkelsen eller tvangsmiddelbruken opphører. Selv om fristen først begynner å løpe fra dette tidspunktet, innebærer bestemmelsen ingen begrensninger i retten til å klage fra det tidspunktet beslutningen er avsagt, det vil si også selv om klagefristen ikke har begynt å løpe. Dersom det treffes beslutning om å videreføre utelukkelsen eller plasseringen på sikkerhetscelle eller sikkerhetsseng fordi behovet vedvarer, vil klagefristen for begge eller samtlige beslutninger først begynne å løpe når utelukkelsen eller bruken av sikkerhetscelle eller sikkerhetsseng har opphørt.

For øvrig vises det til de alminnelige merknadene i proposisjonens punkt 8.3.4.

Til § 17

Overskriften til bestemmelsen er endret fra «Fellesskap med andre innsatte» til «Fellesskap, tid utenfor cellen og meningsfull kontakt med andre personer».

Første ledd første punktum endres slik at det fremgår av bestemmelsen at kriminalomsorgen skal sikre at innsatte «daglig» har tilgang til fellesskap under arbeid, opplæring, program eller andre tiltak, og i fritiden. Dette innebærer at kriminalomsorgen som utgangspunkt må legge til rette for at innsatte daglig får tilgang til kontakt og samhandling med andre innsatte. Formuleringen «[s]å langt det er praktisk mulig» tas ut. Eventuelle begrensninger må dermed være bestemt i medhold av lov, eller skje som følge av at den innsatte selv velger å avstå fra fellesskap, jf. første ledd tredje punktum.

I første ledd andre punktum lovfestes det at tilbudt tid utenfor cellen normalt skal tilsvare åtte timer eller mer per dag. Regelen er ment som en nasjonal minstestandard, som skal bidra til å sikre at innsatte i fengsel tilbys en så normal fengselshverdag som mulig. Bestemmelsen gjelder tilbudt «tid utenfor cellen». Dette innebærer som et minimum at celledøren skal være ulåst, slik at innsatte fritt kan velge å forlate cellen. I praksis vil utlåsning fra cellen ofte være ensbetydende med deltakelse i fellesskapsaktiviteter, slik at tidsperioden for fellesskap og utlåsning vil være den samme, men bestemmelsen oppstiller ikke noe krav om at innsatte har tilgang til fellesskap med andre innsatte i hele utlåsningstiden. Kriminalomsorgen må imidlertid legge til rette for at innholdet i tiden utenfor cellen er av en viss kvalitet. Dette kan for eksempel bety at den innsatte, i tillegg til arbeid, skole eller andre tiltak, der dette er aktuelt, også får rimelig tid til praktiske gjøremål, trening, sosiale aktiviteter i fengselet, kontakt med familie og lignende. Som hovedregel skal minst én time være opphold i friluft – eller to timer hvis den innsatte er under 18 år, jf. forslaget til § 22.

Tilbudet skal videre «normalt tilsvare» åtte timer daglig. I praksis kan det dermed fastsettes en dagsorden som innebærer at innsatte normalt får tilbud om åtte timer utenfor cellen i gjennomsnitt hver dag, uken sett under ett. Bestemmelsen innebærer med andre ord ikke at den enkelte innsatte får et rettskrav på åtte timer utenfor cellen hver dag. Bakgrunnen er at kriminalomsorgens daglige drift er preget av en uforutsigbar fengselshverdag og knappe ressurser, og at det derfor er behov for en viss fleksibilitet. Samtidig presiseres det at tilbudt tid utenfor cellen aldri skal være mindre enn fire timer per dag.

Videre skal tilbudt tid utenfor cellen normalt tilsvare åtte timer «eller mer» hver dag. I dette ligger det at bestemmelsen skal forstås som en minstestandard, og ikke som noen begrensning i utlåsningstiden der forholdene ligger til rette for at innsatte også kan tilbys mer tid utenfor cellen. Som i dag skal kriminalomsorgen arbeide for at tiden utenfor cellen skal være så lang som mulig, og for de fleste innsatte skal utlåsningstiden ligge godt over åtte timer hver dag.

I første ledd tredje punktum er det presisert at det kan gjøres unntak fra bestemmelsene i første og andre punktum dersom det er bestemt i medhold av lov, eller dersom den innsatte selv velger å avstå fra fellesskap. Bestemmelsen erstatter dagens første ledd andre punktum om at kriminalomsorgen kan beslutte utelukkelse fra fellesskapet etter nærmere angitte bestemmelser. Mulige hjemler for å beslutte slike begrensninger etter straffegjennomføringsloven er § 29 andre ledd om bruk av enerom for å avdekke bruk av rusmidler, reglene om utelukkelse fra fellesskap i § 37 femte og sjette ledd, § 37 a og § 37 b, § 38 c om plassering i sikkerhetscelle eller § 38 d om plassering i sikkerhetsseng. I tillegg kan det på nærmere vilkår gis forskrift etter § 45 a, blant annet om utelukkelse av smittevernhensyn. I tillegg følger det av straffeprosessloven § 186 a at retten kan beslutte utelukkelse under varetekt, såkalt «fullstendig isolasjon».

Andre ledd er nytt, og slår i første punktum fast at innsatte som ikke deltar i ordinært fellesskap etter første ledd tredje punktum, daglig skal tilbys mer enn to timer meningsfull kontakt med andre personer. Bestemmelsen omfatter for det første innsatte som er utelukket fra fellesskapet etter beslutning fra kriminalomsorgen etter straffegjennomføringsloven § 37 femte eller sjette ledd, § 37 a eller § 37 b, eller etter beslutning fra retten etter straffeprosessloven § 186 a. Videre omfattes innsatte som er plassert på sikkerhetscelle eller i sikkerhetsseng etter straffegjennomføringsloven § 38 c eller § 38 d, samt innsatte som settes i enerom for å avdekke bruk av rusmidler etter § 29 andre ledd, såfremt situasjonen vedvarer i mer enn 22 timer. Endelig omfattes innsatte som selv velger å avstå fra fellesskap. Ved utelukkelse med hjemmel i forskrift i medhold av straffegjennomføringsloven § 45 a gjelder bestemmelsen her, med mindre noe annet er bestemt i forskriften, jf. § 45 a første ledd bokstav c.

Formålet med bestemmelsen er å sikre at ingen innsatte blir helt isolert. Dette innebærer at innsatte som ikke deltar i ordinært fellesskap fordi de ikke er i fengselet, ikke omfattes. Dette kan for eksempel gjelde innsatte er innvilget frigang eller permisjon, eller som har vært på fremstilling utenfor fengselet. Slike beslutninger har andre formål enn å ta innsatte ut av fellesskapet med andre innsatte, og departementet legger til grunn at det i slike tilfeller ikke vil være behov for isolasjonsreduserende tiltak, men at den innsatte derimot må tilbys tilgang til fellesskap og tid utenfor cellen som normalt, i den tiden den innsatte er i fengselet. I dette ligger det en forutsetning om at et kortere opphold utenfor fengselet deler av en dag, ikke innebærer større begrensninger i den normale fengselshverdagen enn nødvendig.

Bestemmelsen angir et minimum av menneskelig kontakt som denne gruppen innsatte skal få tilbud om hver dag, uavhengig av hvilken type avdeling eller celle den enkelte befinner seg på.

Med meningsfull kontakt med andre personer menes kontakt ansikt til ansikt. Videre bør den være så direkte som mulig (det vil si uten fysiske hindringer, som glassvindu), og noe mer enn den kontakten som finner sted gjennom utførelse av arbeidsoppgaver, som utdeling av mat eller medisiner, renhold mv. Legebesøk, advokatbesøk, avhør og rettsmøter skal ikke telle med i minstetiden. Samtaler mellom mennesker som fysisk er til stede i samme rom, er en typisk form for meningsfull kontakt, men også samvær under utførelse av mer fysiske aktiviteter kan innebære slik kontakt. Kontakt med lyd og bilde på digitale plattformer, slik som for eksempel videosamtaler ved bruk av nettbrett, kan også bidra til å sikre meningsfull kontakt med andre personer.

Forslaget går ut på at innsatte daglig skal «tilbys» meningsfull kontakt med andre personer. Innsatte kan altså velge å avstå fra tilbudet, uten at det vil utgjøre et brudd på regelen. Departementet understreker imidlertid at omfattende innlåsing og lite sosial kontakt kan føre til passivisering og ytterligere sosial tilbaketrekning, og at kriminalomsorgen må tilrettelegge for at flest mulig deltar i de tilbudene som blir gitt. Der en innsatt ikke er «mottakelig» for kontakt med andre personer på et gitt tidspunkt, må kriminalomsorgen avvente situasjonen og forsøke igjen senere.

Etter andre ledd andre punktum skal innsatte under 18 år til enhver tid ha tilgang til meningsfull kontakt med andre personer. Formuleringen krever at den innsatte alltid skal få mulighet til å kontakte og ha en ordentlig samtale med et annet menneske. Forpliktelsen må ivaretas på en måte som tar hensyn til den innsattes individuelle situasjon og tilstand. Er det tegn på at den innsatte trenger tilstedeværelse av et annet menneske over tid for å få ro, må dette behovet oppfylles.

Bestemmelsen i dagens andre ledd om innsatte som gjennomfører straff i avdeling som nevnt i § 10 andre ledd, flyttes til § 37 sjette ledd.

Forslaget til tredje ledd er en videreføring av dagens første ledd tredje punktum. Bestemmelsen er imidlertid endret sammenlignet med dagens første ledd ved at ordene «eller plassmangel» er fjernet, og erstattet med «eller Kriminalomsorgsdirektoratet har åpnet for at innsatte skal dele celle» avslutningsvis i setningen. Dette kan fortsatt være aktuelt ved kapasitetsmangel, men myndigheten til å beslutte dette bør i så fall ligge hos direktoratet. Bestemmelsen kan også tenkes å være aktuell ved krisehåndtering. Formålet med endringen er både å understreke hovedregelen om enerom om natten, og å gjøre unntaksadgangen så presis som mulig.

For øvrig vises det til de alminnelige merknadene i proposisjonens punkt 5.1.4 og 5.2.4.

Til § 22

Overskriften til bestemmelsen er endret fra «Lufting» til «Opphold i friluft».

Bestemmelsen endres, slik at det i første ledd første punktum inntas at innsatte skal ha mulighet til å oppholde seg i friluft i minst én time hver dag. Dette innebærer en lovfesting av gjeldende praksis, og den rettstilstanden som er lagt til grunn i lovens forarbeider, jf. Ot.prp. nr. 5 (2000–2001) punkt 13.1 side 157. Bestemmelsen vil omfatte alle former for opphold utendørs, også i såkalt «luftestråle» eller under overbygget platting. Som i dag bør den innsatte ha en viss frihet til å velge hvordan tiden utendørs skal benyttes, og om tiden eksempelvis skal benyttes til fysisk aktivitet, sosial kontakt med andre, røykepause, hvile utendørs eller lignende. Det følger av ordlyden at hovedregelen om én time opphold i friluft daglig er et minstekrav, og bestemmelsen innebærer ingen begrensninger for hvor mye tid innsatte kan være utendørs. Som i dag bør kriminalomsorgen legge til rette for utvidet tid i friluft så langt dette er mulig, særlig i helger og på helligdager.

Hovedregelen omfatter som utgangspunkt alle innsatte, også de som er utelukket av kriminalomsorgen eller retten, eller som selv velger å avstå fra fellesskapet. Videre gjelder bestemmelsen som utgangspunkt også for innsatte som er plassert på sikkerhetscelle eller i sikkerhetsseng. Den høye terskelen for bruk av disse tvangstiltakene vil imidlertid medføre at det ikke alltid vil være gjennomførbart å tilrettelegge for opphold i friluft for denne gruppen innsatte. Samtidig understreker departementet at det for innsatte som er innelåst store deler av døgnet er spesielt viktig å få mulighet til frisk luft, bevegelse og variasjon i hverdagen, og at opphold i friluft i slike sammenhenger vil være et viktig isolasjonsreduserende tiltak.

Etter første ledd andre punktum skal innsatte under 18 år ha mulighet til å oppholde seg i friluft i minst to timer hver dag. Dette har blant annet sammenheng med at innsatte under 18 år er en særlig sårbar gruppe, og at en utvidet adgang til å oppholde seg utendørs kan bidra til å redusere stress og fremme fysisk aktivitet, som igjen kan ha stor betydning for ungdoms trivsel og rehabilitering. Også for innsatte under 18 år er det tale om et minstekrav. Som i dag bør kriminalomsorgen også overfor denne gruppen legge til rette for utvidet tid i friluft så langt dette er mulig, særlig i helger og på helligdager.

Dersom særlige sikkerhetsmessige hensyn eller ekstraordinære omstendigheter er til hinder for opphold i friluft, følger det av andre ledd at den innsatte om mulig skal få tilbud om å utøve fysisk aktivitet utenfor cellen. Det følger av ordlyden at adgangen til å gjøre unntak fra første ledd er svært snever. Som utgangspunkt må det dreie seg om situasjoner hvor det ikke anses sikkerhetsmessig forsvarlig å gjennomføre opphold i friluft, eller der mer akutte bemannings- eller bygningsmessige forhold gjør det umulig. Andre former for fysisk aktivitet kan eksempelvis være trening i gymsal/treningsrom, bordtennis eller lignende. Treningstilbudet vil måtte bero på det som er tilgjengelig i fengselet. Aktiviteten skal foregå utenfor cellen.

For øvrig vises det til de alminnelige merknadene i proposisjonens punkt 5.3.4.

Til § 37

Bestemmelsen innleder forslaget til nye lovbestemmelser om utelukkelse fra fellesskap med andre innsatte. Den oppstiller felles grunnvilkår og generelle regler som er ment å gjelde for alle tilfeller av utelukkelse besluttet av kriminalomsorgen, uavhengig av om tiltaket skyldes forhold ved den innsatte (§ 37 a) eller forhold ved fengselet (§ 37 b).

Bestemmelsen viderefører deler av innholdet i dagens § 37 fjerde og syvende ledd, i tillegg til å lovfeste enkelte nye tillegg og presiseringer.

Første ledd første punktum inneholder for det første et krav om at utelukkelsen må ha hjemmel i lov. Paragraf 37 første ledd er derimot ingen selvstendig hjemmel. Paragrafene 37 a og 37 b er hjemler for utelukkelse dersom grunnvilkårene etter § 37 er oppfylt. I tillegg kommer de særlige situasjonene nevnt i § 37 femte og sjette ledd. Videre kan det på nærmere vilkår gis forskrift etter § 45 a, blant annet om utelukkelse av smittevernhensyn.

I straffeprosessloven § 186 a er det hjemmel for utelukkelse under varetekt besluttet av retten, såkalt «fullstendig isolasjon». For innsatte i varetekt følger det av straffegjennomføringsloven § 52 at bestemmelsene i loven gjelder så langt det er forenelig med beslutninger om restriksjoner eller isolasjon etter straffeprosessloven §§ 186 og 186 a. Departementet viser i denne sammenhengen særlig til bestemmelsen i forslaget til § 37 andre ledd fjerde punktum om at kriminalomsorgen skal søke å avhjelpe negative virkninger av utelukkelsen, og til bestemmelsen i ny § 37 e første og andre ledd om tilsyn og oppfølging fra kriminalomsorgen under utelukkelsen.

Videre følger det av første ledd første punktum at utelukkelse bare kan besluttes når mindre inngripende tiltak forgjeves har vært forsøkt eller åpenbart vil være utilstrekkelige. I dette ligger det at utelukkelse må være det minste mulige inngrep, og at innsatte først og fremst skal møtes med andre tiltak enn utelukkelse. Dette følger også av kravene i § 37 a og § 37 b om at utelukkelse må være «strengt nødvendig» for å oppnå minst ett av de nærmere angitte formålene. Utelukkelse kan ikke brukes for andre formål eller som respons på hendelser eller atferd som allerede har funnet sted og som anses avsluttet, og skal ikke brukes som disiplinærreaksjon eller straff, se punkt 6.7.2.4. Kan situasjonen håndteres på en mindre inngripende og tilstrekkelig måte uten at den innsatte utelukkes fra fellesskapet, er det den fremgangsmåten som skal benyttes.

I første ledd andre punktum et det inntatt et uttrykkelig krav om proporsjonalitet. Det fremgår at behovet for utelukkelse klart må overstige de negative konsekvensene som utelukkelsen kan innebære for den innsatte. Dette betyr at det må foretas en konkret, individuell og helhetlig vurdering av situasjonen og formålet som søkes oppnådd på den ene siden, og eventuelle skader eller andre belastninger som den innsatte vil kunne utsettes for på den andre. Behovet for å utelukke den innsatte vil både kunne avhenge av hvor prekær den konkrete situasjonen er, og hvilket rettsgode som er i fare, for eksempel i den forstand at det ofte vil måtte kreves mer for å kunne rettferdiggjøre utelukkelse for å unngå betydelig materiell skade, enn for å forhindre personskade. Når det gjelder konsekvensene for den innsatte, må det ses hen til den innsattes totale situasjon i fengselet, herunder eventuelle sårbarhetsfaktorer som høy eller lav alder, fysiske eller psykiske sykdommer, traumehistorikk, fysiologiske eller kognitive funksjonsnedsettelser, eller andre forhold som kan tilsi at utelukkelse vil kunne innebære en ekstra belastning for den innsatte, for eksempel øvrige begrensninger og kontrolltiltak som vedkommende er underlagt. Kravet til forholdsmessighet må være oppfylt i hele perioden utelukkelsen varer. Ved gjentatte (kortvarige) utelukkelser må kriminalomsorgen også vurdere den samlede påkjenningen for den innsatte i lys av dette, for å ivareta helheten i den innsattes situasjon.

Etter andre ledd første punktum skal utelukkelsen ikke være mer omfattende eller vare lenger enn det som er strengt nødvendig for å oppnå formålet. Dersom formålet med utelukkelsen ikke er til hinder for at den innsatte likevel kan delta i enkelte deler av fellesskapet – under arbeid, andre aktiviteter eller på fritiden – skal kriminalomsorgen dermed legge til rette for dette. For det andre innebærer bestemmelsen at kravet til nødvendighet må være oppfylt gjennom hele den tiden tiltaket varer. Når det ikke lenger er grunnlag for å opprettholde utelukkelsen, skal den umiddelbart avsluttes.

I andre ledd andre punktum videreføres kravet i gjeldende § 37 fjerde ledd om at kriminalomsorgen fortløpende skal vurdere om det fortsatt er grunnlag for utelukkelsen. Bestemmelsen krever at kriminalomsorgen alltid må ha et øye på om utelukkelsen er strengt nødvendig og forholdsmessig, uavhengig av om tiltaket fortsatt ligger innenfor en angitt tidsfrist. Kravet til begrunnelsen for bruk av tiltaket vil bli sterkere desto lenger tiltaket varer, og kriminalomsorgen må også fortløpende vurdere om forholdene utvikler seg slik at kravet til proporsjonalitet ikke lenger er oppfylt, for eksempel ved at uforutsette eller forsterkede negative konsekvenser innebærer at utelukkelsen ikke lenger kan forsvares.

Andre ledd tredje punktum er en videreføring av gjeldende § 37 syvende ledd første punktum. I kravet om at utelukkelse skal brukes med varsomhet, slik at ingen blir påført unødig skade eller lidelse, ligger det også en implisitt plikt til å så langt som mulig iverksette tiltak for å minimere negative konsekvenser av tiltaket, se Prop. 135 L (2010–2011) punkt 11.9.4 side 152. I tillegg lovfestes det i andre ledd fjerde punktum at kriminalomsorgen skal søke å avhjelpe negative virkninger av utelukkelsen. Bestemmelsen er et utslag av det som også følger av formålsbestemmelsen i § 2 første ledd.

Hvilke tiltak som egner seg for den innsatte, og som vil være sikkerhetsmessig forsvarlig å gjennomføre, må vurderes individuelt og konkret. Eksempler på tiltak som kan avhjelpe negative virkninger av utelukkelsen kan være samtaler med ansatte, helsepersonell, frivillige eller andre, eller utvidet adgang til kontakt med nærstående, som familie eller venner, enten gjennom fysisk besøk eller ved fjernkommunikasjon, som telefon eller videosamtale. Kriminalomsorgen kan også vurdere om det er mulig og forsvarlig å tilpasse de fysiske forholdene. Bestemmelsen må videre ses i sammenheng med kravet i § 17 andre ledd, om at innsatte som ikke deltar i ordinært fellesskap, daglig skal tilbys mer enn to timer meningsfull kontakt med andre personer, samt kravene om tilsyn og oppfølging i § 37 e. Videre vil muligheten til å være ute i friluft også kunne bidra til å skape normalitet, etablere god kommunikasjon og sikre raskest mulig tilbakeføring til ordinært fellesskap, jf. § 22.

Generelt vil kriminalomsorgens plikt til å søke å avhjelpe negative virkninger skjerpes etter hvert som utelukkelsen varer. Videre krever plikten til å søke å avhjelpe negative virkninger av utelukkelse at kriminalomsorgens ansatte følger nøye med på om innsattes fysiske eller psykiske helse forverres som følge av utelukkelsen. En forverring av innsattes helsetilstand vil for det første kreve en skjerpet innsats for å avhjelpe skader hos den aktuelle innsatte, herunder varsling av ansvarlig helsetjeneste. Videre vil en forverring av innsattes helsetilstand kunne innebære at utelukkelse ikke lenger kan anses som et forholdsmessig tiltak, i den forstand at behovet for å benytte utelukkelse ikke lenger klart overstiger de negative konsekvensene utelukkelsen kan innebære for den innsatte.

Tredje ledd innfører enkelte minstekrav til kriminalomsorgens saksbehandling.

Tredje ledd første punktum regulerer hvem som har kompetanse til å beslutte utelukkelse, og angir at beslutningen skal treffes av enhetslederen (ofte betegnet som fengselsleder), eller den som enhetslederen gir slik myndighet. I tilfellene der kompetansen er delegert, forutsetter departementet at beslutningene treffes på ledernivå, eksempelvis av operativ vaktleder eller førstebetjent, og at fengselsleder holdes orientert om beslutninger som treffes.

Av tredje ledd andre punktum følger det at beslutning om utelukkelse skal følge reglene som gjelder for enkeltvedtak, og nedtegnes skriftlig og begrunnes. Bestemmelsen er tatt inn av pedagogiske grunner, og er ikke ment å stille strengere krav til saksbehandlingen enn det som følger av forvaltningsloven og straffegjennomføringsloven § 7. I dette ligger blant annet at saksbehandlingen og beslutningen kan være muntlig når tidsmessige grunner gjør det nødvendig, jf. straffegjennomføringsloven § 7 bokstav b. Beslutning om utelukkelse skal imidlertid alltid nedtegnes skriftlig og begrunnes, også selv om det må skje i ettertid fordi det ikke var praktisk mulig å sørge for skriftlighet før inngrepet ble iverksatt. Begrunnelsen må være egnet til å vise hvorfor vilkårene for utelukkelse er oppfylt, herunder hvilke mindre inngripende tiltak som ble vurdert og eventuelt forsøkt, og hvorfor disse ikke ble ansett som tilstrekkelige til å oppnå formålet. Det må også fremgå at forholdsmessigheten av tiltaket er grundig vurdert. Beslutningen vil utløse forvaltningsrettslig klagerett mv.

Etter fjerde ledd skal innsatte som er utelukket fra fellesskapet gis anledning til å kontakte advokat. Det ligger i bestemmelsen at den innsatte skal få anledning til dette uten å måtte vente til utelukkelsen er avsluttet. Det vises til de alminnelige merknadene i punkt 6.1.2.4.

Etter femte ledd kan en innsatt utelukkes fra fellesskap med andre innsatte dersom dette er nødvendig for å kartlegge den innsattes behov eller sikkerhetsmessige forhold ved innsettelse i fengsel. Bestemmelsen tar sikte på situasjonen ved nyinnsettelse i fengsel. Kartlegging kan for eksempel gjelde den innsattes fysiske og psykiske helsetilstand, bruk av rusmidler, relasjoner til andre innsatte, gjengtilhørighet eller lignende. Utelukkelse etter femte ledd kan ikke vare lenger enn nødvendig, og ikke i noe tilfelle lenger enn i syv dager. Utelukkelse av en nyinnsatt utover syv dager vil være avhengig at det foreligger et annet grunnlag for tiltaket. Utelukkelse etter femte ledd krever at det alltid må foretas en konkret vurdering av behovet for å utelukke den innsatte ved innsettelse. Når det ikke lenger er nødvendig å utelukke den innsatte, skal vedkommende gis tilgang til fellesskap med andre innsatte, også om det fortsatt gjenstår behov for noe kartlegging. Videre er det en forutsetning at utelukkelse etter femte ledd ikke fremstår som et uforholdsmessig inngrep. Kriminalomsorgen må med andre ord vurdere behovet for utelukkelse opp mot de negative konsekvensene som utelukkelsen kan innebære for den innsatte. Formuleringen av § 37 femte ledd innebærer at terskelen for utelukkelse er noe lavere enn det som følger av § 37 første og andre ledd. Bestemmelsen i § 37 tredje ledd skal gjelde fullt ut. Det vises ellers til de alminnelige merknadene i punkt 6.1.2.4.

I tillegg til de ordinære reglene om utelukkelse i § 37, følger det av sjette ledd første punktum at en innsatt som gjennomfører straff i avdeling som nevnt i § 10 andre ledd kan utelukkes fra fellesskap med andre innsatte dersom det av hensyn til sikkerhet, den innsatte selv eller andre innsatte er nødvendig, og det ikke fremstår som et uforholdsmessig inngrep. Bestemmelsen er en videreføring av gjeldende § 17 andre ledd, med enkelte justeringer. For det første er alternativet «ro og orden» tatt ut som grunnlag for begrensninger i fellesskapet etter bestemmelsen. Denne endringen er først og fremst av språklig karakter, ettersom de øvrige alternativene «hensyn til sikkerhet, den innsatte selv eller andre innsatte» etter sin ordlyd er skjønnsmessige og vide. I tillegg inntas det et krav om at det må være nødvendig å beslutte begrensninger i fellesskapet, se nærmere omtale i punkt 6.7.3.4. Som for utelukkelse etter bestemmelsen i § 37 femte ledd, er terskelen for utelukkelse etter § 37 sjette ledd noe lavere enn det som følger av § 37 første og andre ledd. Også i situasjoner hvor det besluttes utelukkelse etter sjette ledd skal imidlertid § 37 tredje ledd gjelde fullt ut.

For innsatt i slik avdeling som ikke har fellesskap med andre innsatte skal kriminalomsorgen etter sjette ledd andre punktum kontinuerlig vurdere om det kan legges til rette for at den innsatte kan ha kontakt med én eller flere andre innsatte. For innsatte i avdeling med særlig høyt sikkerhetsnivå skal kriminalomsorgen etter sjette ledd tredje punktum kontrollere den innsattes kontakt med andre innsatte etter bestemmelsen. Intensiteten i kontrollen må tilpasses den risikoen som antas å knytte seg til de aktuelle innsatte.

Til ny § 37 a

Bestemmelsen er ny, og gjelder utelukkelse på grunn av forhold ved den innsatte. Første ledd er en videreutvikling av gjeldende § 37 første ledd. Innholdet skiller seg fra sistnevnte særlig ved at det lovfestes at kriminalomsorgen kun kan beslutte at en innsatt skal utelukkes dersom dette er «strengt nødvendig», og ved at bestemmelsen ikke lenger inneholder noen alternativ tilsvarende gjeldende § 37 første ledd bokstav d («hindre straffbare handlinger») eller bokstav e («opprettholde ro, orden og sikkerhet»). Oppregningen i bokstav a til d er uttømmende.

Ordlyden «strengt nødvendig» innebærer for det første at det er ment å gjelde en høy terskel for at innsatte kan utelukkes fra fellesskapet i medhold av bestemmelsen, og at utelukkelse må være påkrevd for å oppnå et av formålene angitt i første ledd bokstav a til d. I dette ligger at utelukkelse både må være egnet for å oppnå det aktuelle formålet, og at det ikke finnes mindre inngripende alternativer til utelukkelse for å oppnå dette. Det siste følger også av forslaget til § 37 første ledd første punktum om at utelukkelse bare kan besluttes når mindre inngripende tiltak forgjeves har vært forsøkt eller åpenbart vil være utilstrekkelige. Departementet understreker at uønsket atferd må søkes håndtert på andre måter enn gjennom utelukkelse, og at ulike typer adferd må aksepteres som del av fengselshverdagen, selv om den avviker fra det normale eller ønskelige. I tillegg vil det ligge i dette kravet at avsluttede handlinger heller ikke kan håndteres ved å utelukke innsatte. Utelukkelse vil i slike tilfeller ikke være et forebyggende tiltak egnet til å hindre noen av de situasjoner som er nevnt i bokstav a til d, men derimot bære preg av straff. Utelukkelse kan med andre ord kun benyttes dersom det er tale om en pågående situasjon eller atferd fra innsattes side, som den innsatte enten ikke vil eller kan endre. Dersom det er behov for å reagere på en uønsket avsluttet handling fra innsattes side, kan kriminalomsorgen vurdere om det er grunnlag for å ilegge den innsatte en reaksjon etter straffegjennomføringsloven § 40.

Oppregningen i bokstav a til d er noe endret sammenlignet med dagens bokstav a til d, blant annet ved at alternativene «hindre den innsatte i å skade seg selv» og «hindre den innsatte i å skade andre» er skilt ut som to ulike grunnlag i bokstav a og b. Formålet med dette er å tydeliggjøre begrunnelsen for utelukkelsen, og å sikre best mulig oversikt over praksis. Departementet understreker at risiko for selvskading og selvmord som utgangspunkt må møtes med helt andre tiltak enn utelukkelse. Isolasjon kan øke risikoen for selvmord, selvskading og utvikling av alvorlige psykiske lidelser, og kriminalomsorgens ansatte må i slike situasjoner derfor først og fremst samarbeide med helse- og omsorgstjenestene i fengselet om forebyggende tiltak.

I bokstav c videreføres bestemmelsen i dagens § 37 første ledd bokstav c, som åpner for å utelukke innsatte for å hindre betydelig materiell skade.

Hvorvidt en innsatt kan sies å påvirke miljøet i fengselet på en «særlig negativ måte» (bokstav d), må bero på en konkret vurdering, der den innsattes oppførsel holdes opp mot de minstekravene til adferd som stilles i fengselet. Det følger av ordlyden at oppførselen må påvirke miljøet på en kvalifisert negativ måte. For eksempel vil det ikke være tilstrekkelig at den innsatte er frekk eller spydig mot andre innsatte eller ansatte, er sosialt dominerende på bekostning av de andre innsatte, eller at andre innsatte av lignende grunner ønsker å holde seg unna den aktuelle innsatte. Samtidig er det viktig at alle innsatte som deltar i fellesskapet, sikres tilfredsstillende forhold, og at kriminalomsorgen derfor, der mindre inngripende tiltak har vist seg utilstrekkelige, kan utelukke enkeltinnsatte som saboterer fellesskapet for resten. Eksempler på adferd som etter omstendighetene vil kunne anses å påvirke miljøet i fengselet på en særlig negativ måte, er trusler, gjentagende og vedvarende verbal trakassering av andre innsatte eller ansatte, og gjentagende og vedvarende høylytt forstyrrende skriking.

Alternativet i bokstav d vil også omfatte situasjoner der innsatte ruser seg eller er ruset i fellesskapet, og dette har en særlig negativ effekt på fengselsmiljøet. Det vil imidlertid ikke være tilstrekkelig i seg selv at den innsatte er ruset.

Dagens krav om at utelukkelse kun kan besluttes for å hindre at den innsatte «fortsetter» å påvirke miljøet i fengslet på en særlig negativ måte, videreføres ikke. Kravet har blitt tolket som at det er en forutsetning for utelukkelse på dette grunnlaget at den innsatte er gitt en advarsel om hvordan fengselet oppfatter innsattes atferd, og at utelukkelse vil kunne være en konsekvens av fortsatt negativ atferd. Det kan imidlertid oppstå situasjoner hvor det ikke vil være mulig eller hensiktsmessig at den innsatte først får en advarsel og en mulighet til å innrette seg etter denne før utelukkelse kan besluttes, for eksempel ved ruspåvirkning. Samtidig understrekes det at vilkåret i § 37 første ledd, om at utelukkelse bare kan besluttes når mindre inngripende tiltak forgjeves har vært forsøkt eller åpenbart vil være utilstrekkelige, normalt vil være til hinder for å treffe beslutning om utelukkelse med hjemmel i alternativet d uten at den innsatte på forhånd har fått en advarsel om at den aktuelle atferden kan medføre utelukkelse, og mulighet til å innrette seg etter denne.

Andre ledd inneholder enkelte særlige saksbehandlingsregler. Andre ledd første punktum fastsetter at dersom behovet for å utelukke den innsatte vedvarer, må ny beslutning treffes senest innen syv dager, og videre senest ukentlig. Beslutningen skal følge reglene som gjelder for enkeltvedtak, jf. forslaget til § 37 tredje ledd andre punktum. Hvis utelukkelsen overstiger 14 dager, følger det av andre ledd andre punktum at regionalt nivå overtar beslutningskompetansen. Kravene til form og beslutningsfrekvens gjelder likt for lokalt og regionalt nivå, avhengig av hvor beslutningskompetansen ligger på det aktuelle tidspunktet. Videre understrekes det at kravet om ukentlige beslutninger ikke reduserer forpliktelsen etter § 37 andre ledd til fortløpende å vurdere om en utelukkelse kan avsluttes. Det vises til de alminnelige merknadene i punkt 6.2.2.4.

Etter andre ledd tredje punktum skal utelukkelser som varer i mer enn 30 dager, meldes til Kriminalomsorgsdirektoratet. Melding skal deretter gis direktoratet hver fjortende dag.

I tredje ledd er det lovfestet at utelukkelse på grunn av forhold ved den innsatte ikke kan overstige seks måneder. Bestemmelsen angir en absolutt tidsfrist for utelukkelser på grunn av forhold ved den innsatte, og innebærer en halvering av dagens absolutte grense på ett år, jf. dagens § 37 femte ledd fjerde punktum. Som i dag vil denne absolutte grensen innebære at den innsatte senest etter seks måneder sammenhengende utelukkelse må prøves ut i fellesskapet. Videre understrekes nødvendigheten av at det kontinuerlig vurderes tiltak som kan bidra til å avslutte langvarige utelukkelser, enten ved tilrettelegging i fengselet, overføring til alternative plasseringer utenfor fengsel, eller til et annet fengsel.

For øvrig vises det til de alminnelige merknadene i proposisjonens punkt 6.2.1.4 og 6.2.2.4.

Til ny § 37 b

Bestemmelsen er ny, og regulerer kriminalomsorgens adgang til å utelukke innsatte på grunn av bygningsmessige, bemanningsmessige eller sikkerhetsmessige forhold. I gjeldende lov reguleres samme tema først og fremst i § 37 åttende og niende ledd. Foruten at § 37 b er redigert annerledes enn reguleringen av det samme temaet i gjeldende lov, er det i bestemmelsens første ledd presisert at de aktuelle forholdene må være «akutte», samt at disse gjør det «strengt nødvendig» å utelukke innsatte. Eksempler på bygnings- eller bemanningsmessige situasjoner som etter omstendighetene kan anses å være akutte, kan være brann, andre typer bygningsmessige skader som inntreffer plutselig, eller uforutsett personalmangel. Til det siste understreker departementet at det ikke er tilstrekkelig med lav bemanning på grunn av ordinært sykefravær, da dette periodevis er å forvente. Eksempler på situasjoner av sikkerhetsmessig art som etter omstendighetene kan anses å være akutte, kan være opprør, gisselsituasjoner, nøkler på avveie eller en begrunnet mistanke om at det er smuglet inn et våpen i fengselet.

Etter andre ledd skal regionalt nivå gis melding om utelukkelsen dersom den overstiger ett døgn.

I tredje ledd er det lovfestet at utelukkelse på grunn av forhold ved fengselet ikke kan overstige syv dager. Bestemmelsen angir en absolutt tidsfrist for utelukkelser på grunn av slike forhold. Departementet understreker at utelukkelse ikke skal brukes lenger enn det som er strengt nødvendig for å oppnå formålet, og at kriminalomsorgen fortløpende skal vurdere om det fortsatt er grunnlag for utelukkelsen, jf. § 37 andre ledd første og andre punktum.

For øvrig vises det til de alminnelige merknadene i proposisjonens punkt 6.3.4.

Til ny § 37 c

Bestemmelsen er ny, og inneholder særlige regler for utelukkelse av innsatte under 18 år. Bakgrunnen for særreguleringen er først og fremst at innsatte under 18 år er særlig sårbare for å utvikle skader fra omfattende innlåsing og isolasjon. Når det gjelder mulige grunnlag for utelukkelse, gjelder bestemmelsene i § 37 a om utelukkelse på grunn av forhold ved den innsatte og § 37 b om utelukkelse på grunn av forhold ved fengselet, tilsvarende for innsatte under 18 år. Det følger av dette at det også for innsatte under 18 år er et krav at de generelle reglene i § 37 er oppfylt og at utelukkelse er «strengt nødvendig» for å oppnå formålet med utelukkelsen. I tillegg vil det også være adgang til å utelukke innsatte under 18 år i de særlige situasjonene nevnt i § 37 femte og sjette ledd.

I § 37 c første ledd oppstilles det særskilte krav til beslutningsprosessen i saker om utelukkelse av innsatte under 18 år. I dag fremgår disse kravene av straffegjennomføringsforskriften. Etter første ledd første punktum skal kriminalomsorgen så vidt mulig innhente informasjon fra tverretatlig team og den kommunale helse- og omsorgstjenesten, før beslutning om utelukkelse av en innsatt under 18 år treffes. Såfremt den innsatte er i en av ungdomsenhetene, legger departementet til grunn at det normalt vil være mulig å konferere tverretatlig team og den kommunale helse- og omsorgstjenesten før avgjørelsen tas. Kan kravet ikke oppfylles før beslutningen treffes, må det tverretatlige teamet og den kommunale helse- og omsorgstjenesten konfereres så raskt som mulig etter at beslutningen er en realitet. For øvrig vises det til de alminnelige merknadene i proposisjonens punkt 6.4.2.4.

I første ledd andre punktum er det fastsatt at det skal fremgå av beslutningen at hensynet til barnets beste har vært et grunnleggende hensyn, og hvordan dette hensynet er avveid mot øvrige hensyn. Det vises særlig til de alminnelige merknadene i proposisjonens punkt 3.6.

Etter andre ledd skal regionalt nivå umiddelbart gis melding om utelukkelsen. I tredje ledd videreføres den absolutte fristen på syv dager for utelukkelse av en innsatt under 18 år, som er inntatt i dagens § 37 femte ledd, men ikke trådt i kraft. Det vises til punkt 6.4.1.4.

Til ny § 37 d

Bestemmelsen er ny, og regulerer tilfeller hvor den innsatte har adgang til å delta i fellesskap med andre innsatte, men selv velger å avstå fra dette. Dagens ordning med at det skal fattes vedtak om utelukkelse i slike tilfeller, avvikles, og erstattes med en registreringsplikt for kriminalomsorgen, jf. bestemmelsens første ledd. Bakgrunnen for dette er at det i slike tilfeller ikke er kriminalomsorgens vurderinger, men den innsattes egne valg, som er styrende for den innsattes deltakelse i fellesskapet. Samtidig er det viktig at kriminalomsorgen har oversikt over, og kan rapportere om, omfanget av innsatte som velger å avstå fra fellesskapet. Som beskrevet i punkt 2.2.2 kan det være ulike grunner til at en innsatt foretar et slikt valg. I en del tilfeller kan grunnen ha sammenheng med at den innsatte frykter andre innsatte, eller har en sykdom eller andre fysiske eller mentale plager som gjør det vanskelig å omgås andre. For kriminalomsorgen vil det heller ikke alltid være lett å få klarhet i årsaken til at en innsatt ikke ønsker fellesskap, og det kan være grensetilfeller mellom frivillighet og manglende mulighet til å delta i fellesskap. Formuleringen «en innsatt [som] selv velger å avstå fra fellesskapet» er ment å dekke alle tilfeller hvor den innsatte har fått et reelt tilbud om fellesskapsdeltakelse, men avstår på grunn av egne preferanser eller vurderinger av at dette er det beste. Med denne forståelsen vil skillet mellom hva som krever beslutning og hva som bare krever registrering, gå mellom situasjoner hvor en avgjørelse, handling eller unnlatt tilrettelegging fra kriminalomsorgens side er årsak til at den innsatte har begrenset fellesskap, og situasjoner hvor det begrensede fellesskapet «bare» er en konsekvens av den innsattes egne vurderinger. Dersom en innsatt gjennomfører noe fellesskap, men for øvrig avstår, vil det måtte bero på omfanget av fellesskapsdeltakelsen om vedkommende skal anses å avstå eller ei. Er deltakelsen så liten at risikoen for negative konsekvenser må antas å være omtrent på linje med om vedkommende avsto fra alt fellesskap, vil det være riktig å registrere vedkommende i samsvar med § 37 d første ledd.

I andre ledd er det inntatt regler om involvering av overordnet nivå i enkeltsaker. Etter første punktum skal regionalt nivå gis melding dersom en innsatt selv velger å avstå fra fellesskapet i mer enn 14 dager. Etter andre punktum skal Kriminalomsorgsdirektoratet gis melding dersom situasjonen vedvarer i mer enn 30 dager, og deretter hver fjortende dag. Formålet med slike meldinger er både å gi overordnet nivå en oppfordring til å vurdere om det kan iverksettes andre tiltak enn de som allerede er forsøkt på lokalt nivå for å motvirke at den innsatte avstår fra fellesskapet over tid, og å sikre at overordnet nivå får en fortløpende oversikt over hvor mange innsatte som til enhver tid befinner seg i en slik situasjon i det enkelte fengsel.

For øvrig vises det til de alminnelige merknadene i proposisjonens punkt 6.5.4.

Til ny § 37 e

Bestemmelsen er ny, og samler reguleringen av tilsyn og oppfølging med innsatte som er utelukket eller som selv velger å avstå fra fellesskapet med andre innsatte.

Av første ledd første punktum følger det at innsatte som er utelukket, eller som selv velger å avstå fra fellesskapet, skal ha tilsyn fra kriminalomsorgen flere ganger per døgn. Bestemmelsen viderefører gjeldende § 37 syvende ledd andre punktum. Hvor ofte det bør gjennomføres tilsyn, vil måtte bero på en konkret vurdering av hva som anses nødvendig og forsvarlig ut fra sakens omstendigheter og den innsattes behov. Helsetilstand, alder, personlighet, hvor vant den innsatte er til livet i fengsel, og frekvensen av besøk og annen kontakt med mennesker utenfor fengselet, er blant de forhold som kan være av betydning for hvilket tilsyn den innsatte trenger mens vedkommende er utelukket fra fellesskapet. Etter første ledd andre punktum skal innsatte under 18 år i tillegg kunne kontakte kriminalomsorgens personale til enhver tid og få umiddelbar respons. Formuleringen avløser kravet om «kontinuerlig tilsyn» etter dagens § 37 syvende ledd fjerde punktum og tiende ledd åttende punktum. Se for øvrig de alminnelige merknadene punkt 6.6.1.4 og 6.6.2.4.

I andre ledd er det inntatt en regel om at den kommunale helse- og omsorgstjenesten uten ugrunnet opphold skal varsles om innsatte som er utelukket, og anmodes om tilsyn og oppfølging av den innsatte. Denne delen av bestemmelsen viderefører gjeldende § 37 syvende ledd tredje punktum, men slik at varsel etter den nye bestemmelsen skal gå til «den kommunale helse- og omsorgstjenesten». I dag angir loven at det er lege som skal varsles. Den nye uttrykksformen fanger bedre opp den realiteten at det ikke alltid er lege tilgjengelig for kriminalomsorgen, og at helsetjenesten likevel skal varsles uten ugrunnet opphold. Formålet er å legge til rette for at helsemessig tilsyn kan komme raskt i gang, se de alminnelige merknadene i punkt 6.6.3.4. Videre understreker departementet at plikten til å varsle helsetjenesten også skal gjelde for varetektsinnsatte som er utelukket fra fellesskap av domstolen i medhold av straffeprosessloven § 186 a første ledd, jf. straffegjennomføringsloven § 52.

For innsatte som har vært utelukket fra fellesskapet i mer enn syv dager, eller som har valgt å avstå fra fellesskapet like lenge, skal kriminalomsorgen etter bestemmelsens tredje ledd utarbeide en plan for tilbakeføring til fellesskapet. Selve planen kan være enkel, såfremt den holdes oppdatert, gir anvisning på tiltak for en gradvis tilnærming til fellesskapet dersom dette synes formålstjenlig, og følges. En gradvis tilnærming til fellesskapet kan for eksempel gå ut på at den innsatte i første omgang skal ha kontakt med bare én eller noen få andre innsatte.

For øvrig vises det til de alminnelige merknadene i proposisjonens punkt 6.6.4.4.

Til § 38

Bestemmelsen inneholder felles grunnvilkår og generelle regler for kriminalomsorgens bruk av tvangsmidler. Bestemmelsen vil etter lovforslaget ikke lenger inneholde særlige regler for bruk av ulike typer tvangsmidler, eller særlige regler for bruk av tvangsmidler overfor innsatte under 18 år, se punkt 7.1.1.4. Disse plasseres i nye §§ 38 a til 38 e.

Med sitt nye innhold viderefører § 38 i all hovedsak gjeldende grunnvilkår i dagens § 38 tredje ledd. I tillegg lovfestes enkelte tillegg og presiseringer.

Nytt første ledd trekker opp de ytre rammene for kriminalomsorgens adgang til å bruke tvangsmidler. Bestemmelsen angir at kriminalomsorgen kan benytte tvangsmidlene nevnt i nye §§ 38 a til 38 d når vilkårene er oppfylt, og såfremt Kriminalomsorgsdirektoratet på forhånd har godkjent tvangsmiddelet til bruk i etaten.

Første ledds henvisning til «tvangsmidlene nevnt i §§ 38 a til 38 d» innebærer at kriminalomsorgen bare har adgang til å ta i bruk de tvangsmidlene som er uttrykkelig nevnt i de angitte lovbestemmelsene, dvs. håndjern, transportjern, ledsagerbelte, strips og spyttbeskytter (§ 38 a), skjold, kølle og gass (§ 38 b), sikkerhetscelle (§ 38 c) og sikkerhetsseng (§ 38 d). Opplistingen er uttømmende.

Departementet presiserer at det er tvangsmiddelets faktiske innretning og funksjon som er avgjørende for om det omfattes av §§ 38 a til 38 d, og ikke for eksempel navnet tvangsmiddelet går under. Mange tvangsmidler har ikke en formell eller omforent betegnelse. Eksempelvis vil «ledsagerbelte» nevnt i § 38 a i noen fagmiljøer kunne omtales som bodycuff, uten at dette er avgjørende. Videre vil mindre faktiske eller tekniske justeringer som ikke fører til at et tvangsmiddel endrer karakter eller funksjon, kunne foretas uten at straffegjennomføringsloven må endres.

Med «vilkårene» som etter første ledd må være oppfylt for at et tvangsmiddel kan tas i bruk, menes grunnvilkårene i § 38, de ytterligere vilkårene for det aktuelle tvangsmiddelet i §§ 38 a til 38 d, samt særvilkår i § 38 e hvis den innsatte er under 18 år. Tvangsmidler kan ikke brukes for andre formål enn de som er angitt i §§ 38 a til 38 d.

Hvorvidt vilkårene er oppfylt, beror, som i dag, på en konkret og individuell vurdering. Det er ikke adgang til rutinemessig bruk av tvangsmidler. Hvis flere tvangsmidler skal kunne brukes samtidig overfor en innsatt, kreves det at vilkårene er oppfylt både for hvert enkelt tvangsmiddel isolert sett, og at kravene til nødvendighet og forholdsmessighet er oppfylt når den samlede bruken av de ulike tvangsmidlene vurderes under ett.

Videre lovfester første ledd som nevnt det generelle kravet om at alle tvangsmidler må være generelt godkjent til bruk i kriminalomsorgen av Kriminalomsorgsdirektoratet, før det eventuelt tas i bruk i en konkret situasjon, jf. også straffegjennomføringsforskriften § 3-11 tredje ledd.

Nytt andre ledd inneholder de materielle grunnvilkårene som må være tilfredsstilt for at et tvangsmiddel kan benyttes overfor en innsatt etter §§ 38 a til 38 d.

I andre ledd første punktum videreføres dagens regel om at et tvangsmiddel bare kan brukes når mindre inngripende tiltak forgjeves har vært forsøkt eller åpenbart vil være utilstrekkelige, se dagens § 38 tredje ledd første punktum. Regelen er et utslag av grunnleggende prinsipper om nødvendighet og forholdsmessighet.

Formuleringen er ment å gi uttrykk for at den innsatte først og fremst skal møtes med andre tiltak enn tvangsmidler. Kan situasjonen håndteres helt uten bruk av tvangsmidler, er det den fremgangsmåten som skal benyttes. Hvis et tvangsmiddel må brukes, er bestemmelsen i første punktum videre ment å uttrykke at det alltid er det minst inngripende tvangsmiddelet som er egnet til å oppnå formålet, som skal benyttes. Med «tiltak» siktes det altså både til virkemidler som ikke innebærer bruk av tvang, og, hvis nødvendig, til bruk av tvangsmidler.

Hvis et tvangsmiddel må brukes, skal vurderingen av hva som er det minst inngripende tvangsmiddelet ta utgangspunkt i generelle oppfatninger av hvilke tvangsmidler som generelt er vurdert å innebære det minste inngrepet, slik dette blant annet er reflektert i rekkefølgen på §§ 38 a til 38 d (fra minst til mest inngripende). I valget mellom virkemidler må det også tas hensyn til individuelle forhold, herunder hvordan den aktuelle innsatte antas å oppleve kriminalomsorgens inngripen. I den grad det er mulig å kommunisere med den innsatte, skal det legges vekt på den innsattes synspunkter.

Videre lovfestes det i andre ledd andre punktum et uttrykkelig krav om forholdsmessighet mellom mål og middel. Det fremgår at et tvangsmiddel bare kan brukes hvis behovet for å bruke det klart overstiger de negative konsekvensene som tvangsbruken kan innebære for den innsatte. Det må foretas en konkret forholdsmessighetsvurdering, der kriminalomsorgen må vurdere viktigheten av det som skal oppnås ved bruk av tvangsmiddelet sett opp mot hvor inngripende tiltaket vil være overfor den enkelte innsatte. Formuleringen «klart» er ment å signalisere at det skal en del til før behovet og viktigheten av det som søkes oppnådd ved bruk av tvangsmiddelet, kan veie opp for eventuelle skader eller andre belastninger som tvangsmiddelbruken vil kunne utsette den innsatte for. Kravet til forholdsmessighet gjelder for hele perioden tvangsmiddelet er i bruk.

Hvorvidt behovet for å ta i bruk et tvangsmiddel er tungtveiende nok til å rettferdiggjøre de negative konsekvensene som tvangsmiddelbruken kan ha for den innsatte, slik at vilkåret om forholdsmessighet er oppfylt, må vurderes individuelt og helhetlig.

Når det gjelder «behovet» for å ta i bruk tvangsmidler, så vil styrken i dette blant annet påvirkes av hvor alvorlig og prekær den konkrete situasjonen som kan begrunne bruk av tvangsmidler etter §§ 38 a til 38 d er. Viktigheten vil også kunne påvirkes av hvilket rettsgode som er i fare, for eksempel slik at det ofte vil måtte kreves mer for å kunne rettferdiggjøre bruk av tvangsmidler for å unngå materiell skade, sammenlignet med situasjoner der formålet er å forhindre alvorlig personskade eller død.

Vurderingen etter andre ledd må gjøres på bakgrunn av ulike momenter knyttet til situasjonen, det aktuelle tvangsmiddelet og den innsattes forhold. For eksempel vil det kreves mer for å rettferdiggjøre bruk av tvangsmidler som griper sterkt inn i den innsattes bevegelsesfrihet eller som har stort skadepotensiale, slik som sikkerhetscelle eller sikkerhetsseng, enn mindre inngripende tvangsmidler. Videre må det blant annet sees hen til den innsattes totale situasjon i fengselet, og til eventuelle sårbarhetsfaktorer ved den innsatte, slik som høy eller lav alder, fysiske eller psykiske helseutfordringer, traumehistorikk, kognitive eller fysiske funksjonsnedsettelser, eller andre forhold som vil gjøre den innsatte særlig sårbar for effektene av tvangsmiddelbruken. Desto mer inngripende tvangsbruken vil være på kort eller lengre sikt, jo mer kreves det for å kunne rettferdiggjøre den.

Hvis det er behov for å bruke flere tvangsmidler samtidig, eller historikken innebærer at bruken vil føre til at den innsatte vil ha blitt utsatt for flere tilfeller av tvangsmiddelbruk over en kort tidsperiode, må forholdsmessighetsvurderingen ta hensyn til den samlede belastningen dette vil påføre den innsatte. Det er viktig at hele forløpet og den totale tvangsbruken vurderes i sammenheng. Ved gjentatt bruk av tvangsmidler må kriminalomsorgen vurdere den samlede påkjenningen for den innsatte.

Det presiseres at vilkåret om forholdsmessighet i andre ledd kan innebære at et tvangsmiddel som kriminalomsorgen vurderer som strengt nødvendig (eller eventuelt tvingende nødvendig, hvis den innsatte er under 18 år, jf. § 38 e) for å oppnå et formål etter §§ 38 a til 38 d, likevel ikke kan benyttes, som følge av at bruken ville være for belastende for den innsatte.

Nytt tredje ledd inneholder og samler ytterligere nødvendighets- og forholdsmessighetskrav som gjelder for perioden mens tvangsmiddelet er i bruk.

I tredje ledd første punktum lovfestes det en begrensning om at tvangsmidler ikke skal brukes lenger enn det som er strengt nødvendig for å oppnå formålet.

For å legge til rette for at tvangsmiddelbruken avsluttes så snart det er mulig og forsvarlig, viderefører tredje ledd andre punktum dagens regel om at kriminalomsorgen fortløpende skal vurdere om det er grunnlag for tvangsmiddelbruken.

Med «grunnlag» menes for det første det faktiske behovet for bruk av tvangsmiddelet, jf. vilkåret om at tvangsmiddelbruken er strengt nødvendig etter nye §§ 38 a til 38 d (eller eventuelt tvingende nødvendig, hvis den innsatte er under 18 år, jf. § 38 e). Formuleringen omfatter også grunnvilkårene for bruk av et tvangsmiddel etter § 38, herunder kravet til forholdsmessighet. Forpliktelsen innebærer følgelig at kriminalomsorgen fortløpende må vurdere om vilkårene for bruk av det aktuelle tvangsmiddelet er oppfylt i hele perioden mens tiltaket varer, eller om forholdene utvikler seg slik at kravene til nødvendighet og forholdsmessighet ikke lenger er oppfylt. For eksempel kan det oppstå uforutsette eller forsterkede negative konsekvenser som innebærer at bruken ikke lenger kan forsvares. Kravet til begrunnelsen for bruk av tiltaket vil bli sterkere desto lenger tiltaket varer, og jo mer inngripende tiltaket er.

Videre angir tredje ledd tredje punktum et krav om at tvangsmidler skal brukes med varsomhet, slik at ingen blir påført unødig skade eller lidelse. Bestemmelsen viderefører dagens § 38 tredje ledd andre punktum. I kravet ligger det også en implisitt plikt til så langt som mulig å iverksette tiltak for å minimere negative konsekvenser av tvangsmiddelbruken, se Prop. 135 L (2010–2011) punkt 11.9.4 side 152 (om tilsvarende formulering i gjeldende § 37). For klarhetens skyld er det i tredje ledd fjerde punktum inntatt en ny presisering om at kriminalomsorgen, ved iverksettelse eller bruk av et tvangsmiddel, ikke skal bruke mer fysisk makt enn det som er strengt nødvendig for å gjennomføre tiltaket.

I nytt fjerde ledd innføres det enkelte minstekrav til kriminalomsorgens saksbehandling.

Fjerde ledd første punktum regulerer hvem som har kompetanse til å beslutte bruk av tvangsmidler. Bestemmelsen angir at beslutningen om bruk av et tvangsmiddel skal treffes av enhetslederen (ofte betegnet som fengselsleder), eller den som enhetslederen gir slik myndighet. I tilfellene der kompetansen er delegert, forutsetter departementet at beslutningene fattes på ledernivå, eksempelvis av operativ vaktleder eller førstebetjent, og at fengselsleder holdes orientert om beslutninger som fattes.

Av fjerde ledd andre punktum følger det at beslutningen om bruk av et tvangsmiddel skal nedtegnes skriftlig og begrunnes. Kravet til skriftlig begrunnelse gjelder for alle beslutninger om bruk av tvangsmidler, uten hensyn til hvilket tvangsmiddel det gjelder. Beslutningen må begrunnes konkret og individuelt. Tvangsmidler kan ikke tas i bruk etter § 38 på rutinemessig grunnlag.

Departementet presiserer at beslutningen skal begrunnes i tråd med forvaltningslovens regler om enkeltvedtak, jf. Prop. 143 L (2019–2020) punkt 9.4 side 36. Dette gjelder uavhengig av om beslutningen formelt er å regne som et enkeltvedtak eller ikke. Kravet til begrunnelse vil kunne variere noe ut fra hvor inngripende det aktuelle tvangsmiddelet er, og vil også måtte skjerpes etter hvert som tiden går. Særlig strenge krav til begrunnelsen stilles ved bruk av sikkerhetscelle og sikkerhetsseng etter §§ 38 c og 38 d. Begrunnelsen må i alle tilfelle være egnet til å vise hvorfor vilkårene for bruk av tvangsmiddelet var oppfylt, herunder hvilke mindre inngripende tiltak som ble vurdert og eventuelt forsøkt, og hvorfor disse ikke ble ansett som tilstrekkelige til å oppnå formålet. Det må også fremgå at forholdsmessigheten av tiltaket er vurdert. Særlige krav til skriftliggjøring av begrunnelsen gjelder der den innsatte er under 18 år, jf. ny § 38 e.

Departementet bemerker at bruken av begrepet «beslutninger» i fjerde ledd ikke er ment å endre det som departementet tidligere har lagt til grunn om forvaltningslovens definisjon av enkeltvedtak i denne sammenheng, nemlig at kriminalomsorgens beslutninger om bruk av tvangsmidler som et utgangspunkt er å regne som enkeltvedtak, se nærmere Prop. 143 L (2019–2020) punkt 9.4 og punkt 7.1.2.1. Som nærmere omtalt i Prop. 143 L (2019–2020) punkt 9.4 side 36, må det likevel til en viss grad skilles mellom det som på den ene siden er bruk av tvangsmidler som går over noe tid eller som er bestemt før situasjonen oppstår, for eksempel som ledd i et planlagt sikkerhetsregime, og det som på den andre siden er helt kortvarig bruk som bærer preg av en faktisk handling for å avverge en akutt situasjon. Hensynet til den innsattes rettssikkerhet skal som tidligere uttalt veie tungt i denne vurderingen.

Det bemerkes at tittelen på bestemmelsen endres fra «Tvangsmidler i fengsel» til «Tvangsmidler». Endringen er ikke ment å ha rettslig betydning. Straffegjennomføringsloven § 38 gjelder, både i dag og etter forslaget, for bruk av tvangsmidler under gjennomføring av fengselsstraff og forvaring, jf. lovens kapittel 3, og gjelder tilsvarende for innsatte i varetekt, jf. lovens § 52. Bruken av tvangsmidler kan først og fremst skje på fengselets område, slik dagens tittel («i fengsel») reflekterer. Ettersom enkelte tvangsmidler i visse tilfeller også kan brukes utenfor fengselets område, se dagens § 38 første ledd bokstav d og forslagene til videreføring i nye §§ 38 a og 38 b, foreslås likevel betegnelsen «i fengsel» utelatt.

For øvrig vises det til de alminnelige merknadene i proposisjonens punkt 7.1.2.4 og 7.1.3.4.

Til ny § 38 a

Bestemmelsen inneholder nærmere vilkår for bruk av håndjern, transportjern, ledsagerbelte (også kalt bodycuff), strips og spyttbeskytter. Bestemmelsen supplerer grunnvilkårene og de generelle reglene i § 38. Hvis den innsatte er under 18 år, gjelder også særreglene i § 38 e. For nærmere omtale av den tekniske innretningen av regelverket, vises det til punkt 7.1.1.4.

Første ledd første punktum viderefører dagens krav om at håndjern, transportjern, ledsagerbelte, strips eller spyttbeskytter, eller en kombinasjon av disse, kan tas i bruk hvis grunnvilkårene i § 38 er oppfylt og bruken er strengt nødvendig for nærmere angitte formål.

Formuleringen «strengt nødvendig» er ment å oppstille en høy terskel. I dette ligger det blant annet et krav om formålstjenlighet, samt at håndjern, transportjern, ledsagerbelte, strips eller spyttbeskytter bare kan brukes hvis andre og mindre inngripende virkemidler ikke er tilstrekkelige, jf. også forslaget til § 38 nytt andre ledd første punktum.

Kravet til nødvendighet vil øke i takt med inngrepets styrke, jf. kravet til forholdsmessighet i § 38 nytt andre ledd andre punktum. Normalt vil det dermed kreves mer for å kunne ta i bruk for eksempel et ledsagerbelte der remmene strammes tett inntil kroppen, slik at bevegelsesfriheten reduseres for både armer og bein, sammenlignet med for eksempel bruk av enkle eller «myke» håndjern. For nærmere omtale av hva som ligger i kravet til forholdsmessighet, vises det til spesialmerknaden til § 38 nytt andre ledd.

Videre inneholder første ledd første punktum en uttømmende beskrivelse av hvilke situasjoner som kan gi grunnlag for bruk av håndjern, transportjern, ledsagerbelte, strips eller spyttbeskytter, såfremt vilkårene ellers er oppfylt. Tvangsmidlene i § 38 a er ment benyttet i kortvarige situasjoner eller typiske overgangssituasjoner, og er ikke ment som permanent utrustning overfor innsatte i den normale fengselshverdagen.

Etter første ledd første punktum bokstav a kan håndjern, transportjern, ledsagerbelte, strips eller spyttbeskytter brukes for å hindre alvorlig angrep eller skade på person, slik som etter dagens § 38 første ledd bokstav a.

Etter bokstav b kan tvangsmidlene brukes for å hindre andre fysiske angrep på person enn dem som omfattes av bokstav a, når angrepet er egnet til å skape frykt, smerte eller annet betydelig ubehag. Dette alternativet viderefører grunnlaget i dagens § 38 andre ledd, se Prop. 143 L (2019–2020) punkt 9.4 og punkt 11.2. Det er, som i dag, ikke tilstrekkelig at angrepet eller atferden skaper irritasjon, frustrasjon, misnøye, engstelse eller mer alminnelig ubehag.

Når det gjelder behovet for bruk av spyttbeskytter, legger departementet til grunn at de negative effektene ved spytting ofte vil kunne reduseres tilstrekkelig ved at kriminalomsorgens ansatte og eventuelt andre tjenestepersoner beskytter seg med verneutstyr, og at kravet til nødvendighet først og fremst vil kunne være oppfylt i situasjoner der passende verneutstyr enten ikke er tilgjengelig eller ville forhindre forsvarlig tjenesteutførelse, eller der spyttingen går utover tredjepersoner.

Bokstav c gjelder situasjoner hvor formålet er å hindre iverksettelse av alvorlige trusler eller betydelig materiell skade. Dette viderefører grunnlaget i gjeldende § 38 første ledd bokstav b. Formuleringen «skade på eiendom» er byttet ut med «materiell skade», uten at det er tilsiktet noen realitetsforskjell.

Bokstav d gjelder situasjoner hvor formålet er å hindre alvorlige opptøyer eller uroligheter. Bestemmelsen viderefører alternativet i dagens § 38 første ledd bokstav c. Dette vil typisk dreie seg om akutte og uoversiktlige situasjoner hvor flere innsatte er involvert i en form for opprør, eller hvor det bryter ut en større slåsskamp mellom innsatte.

Bokstav e gjelder et behov for å hindre rømning fra fengsel eller annet oppholdssted, eller rømning som skjer under transport. Bestemmelsen viderefører grunnlaget i dagens § 38 første ledd bokstav d. Dagens formulering «bestemmelsessted» er byttet ut med «oppholdssted», uten at det er tilsiktet noen realitetsendring. Med «oppholdssted» menes lokasjoner utenfor fengselet som den innsatte oppholder seg på, for eksempel under fremstillinger.

Formuleringen «hindre» er ment å reflektere at det må foreligge noe særskilt som tilsier at det er en aktuell fare i den konkrete situasjonen.

I første ledd andre punktum er det inntatt en ny regel om at spyttbeskytter ikke kan brukes overfor innsatte under 18 år. Det vises til de alminnelige merknadene i punkt 7.6.1.4.

Av andre ledd følger det at håndjern, transportjern, ledsagerbelte, strips og spyttbeskytter bare kan brukes under tilsyn fra kriminalomsorgens ansatte. For spyttbeskytter ligger det i kravet til tilsyn at en ansatt skal være i umiddelbar nærhet til den innsatte, og ha løpende tilsyn med at tvangsmiddelet ikke medfører fare for skade, slik som i dag, jf. Prop. 143 L (2019–2020) punkt 12 side 39.

For øvrig vises det til de alminnelige merknadene i proposisjonens punkt 7.4.1.4.

Til ny § 38 b

Bestemmelsen inneholder nærmere vilkår for bruk av «skjold», «kølle» og «gass», herunder teleskopbatong, langkølle, CS-gass (tåregass) og OC-gass (pepperspray). Bestemmelsen supplerer grunnvilkårene og de generelle reglene i § 38. Hvis den innsatte er under 18 år, gjelder også særreglene i § 38 e. For nærmere omtale av den tekniske innretningen av regelverket, vises det til punkt 7.1.1.4.

Når det gjelder skjold, kan dette også brukes som verneutstyr for kriminalomsorgens ansatte. Tilfeller der skjold benyttes som verneutstyr, uten at bruken griper inn i den innsattes fysiske integritet, er ikke ment å omfattes av reglene om bruk av tvangsmidler i § 38 b.

Første ledd viderefører dagens regel om at skjold, kølle og gass, enten alene eller i kombinasjon, kun kan tas i bruk hvis grunnvilkårene i § 38 er oppfylt og bruken er strengt nødvendig for nærmere angitte formål.

Formuleringen «strengt nødvendig» er ment å oppstille en høy terskel. I dette ligger det blant annet et krav om formålstjenlighet, samt at skjold, kølle og gass bare kan brukes hvis andre og mindre inngripende virkemidler ikke er tilstrekkelige til å oppnå formålet, jf. også forslaget til § 38 nytt andre ledd første punktum. Kravet til nødvendighet vil øke i takt med inngrepets styrke, jf. § 38 nytt andre ledd andre punktum. Sett i lys av skadepotensialet som ligger i bruk av særlig kølle og gass, vil det dermed, som et utgangspunkt, kreves mer for å ta i bruk disse tvangsmidlene enn for å ta i bruk håndjern eller andre lettere tvangsmidler for samme formål etter ny § 38 a.

Henvisningen til «vilkårene i § 38» inkluderer blant annet kravet til forholdsmessighet i § 38 nytt andre ledd. Dette innebærer at kriminalomsorgen blant annet må vurdere om det foreligger forhold som tilsier at bruk av skjold, kølle eller gass, selv om bruken anses «strengt nødvendig», ikke kan forsvares overfor vedkommende, jf. § 38 andre ledd andre punktum. Som ellers skal særlige sårbarheter, slik som fysiske, psykiske eller kognitive nedsettelser, vektlegges i vurderingen av om bruken vil være forsvarlig i det aktuelle tilfellet.

Når det gjelder bruk av tåregass og pepperspray, kan slik bruk være smertefull og potensielt helseskadelig. Den potensielle negative effekten på den innsattes helse må tillegges vekt i forholdsmessighetsvurderingen. Pepperspray bør så langt som mulig unngås brukt i lukkede rom, slik som på den innsattes celle.

Videre inneholder første ledd en uttømmende beskrivelse av hvilke situasjoner som kan gi grunnlag for bruk av skjold, kølle eller gass, eller en kombinasjon av disse, såfremt det er strengt nødvendig og vilkårene ellers er oppfylt.

Etter første ledd bokstav a kan skjold, kølle eller gass brukes for å hindre alvorlig angrep eller skade på person, slik som etter dagens § 38 første ledd bokstav a. Ordlyden «hindre» krever ikke at situasjonen må være oppstått, men det ligger i begrepet at faren for alvorlig angrep eller skade må vurderes som konkret og aktuell, jf. også spesialmerknaden til ny § 38 a.

Etter første ledd bokstav b kan tvangsmidlene brukes for å stanse alvorlige opptøyer eller uroligheter. Formålsalternativet i bokstav b viderefører adgangen som ligger i dagens § 38 første ledd bokstav c, med den forskjellen at begrepet «hindre» er erstattet med «stanse».

Om innholdet i formuleringen «alvorlige opptøyer eller uroligheter» vises det til spesialmerknaden til § 38 a første ledd bokstav d om bruk av håndjern, transportjern, ledsagerbelte, strips og spyttbeskytter for samme formål. Til forskjell fra § 38 a og fra gjeldende rett, ligger det likevel i ordlyden «stanse» at skjold, kølle og gass, som er fysisk inngripende tvangsmidler med et visst skadepotensiale, bare er ment å kunne brukes for å håndtere en allerede oppstått situasjon.

Første ledd bokstav c gjelder situasjoner der tvangsmidlene brukes for å hindre rømning fra fengsel eller annet oppholdssted, eller rømning under transport. Dette alternativet viderefører adgangen i dagens § 38 første ledd bokstav d.

Etter bokstav d kan skjold, kølle og gass også brukes til å sikre adgang til sperret eller forskanset rom. Denne viderefører grunnlaget som ligger i dagens § 38 første ledd bokstav f.

Departementet legger til grunn at mange av situasjonene nevnt i § 38 b første ledd bokstav a til d vil kunne løses uten bruk av skjold, kølle eller gass.

Gitt risikoen for helsemessige konsekvenser, legger departementet til grunn at innsatte som har vært utsatt for bruk av gass, gis nødvendig oppfølging og behandling.

Når det gjelder skjold og kølle, vil bruken av disse tvangsmidlene innebære at ansatte anvender fysisk makt. Det er et krav om at tvangsmidler brukes med varsomhet, slik at den innsatte ikke påføres unødig skade eller lidelse, og at det ikke brukes mer fysisk makt enn det som er strengt nødvendig, jf. § 38 nytt tredje ledd tredje og fjerde punktum.

For øvrig vises det til de alminnelige merknadene i punkt 7.4.2.4.

Til ny § 38 c

Bestemmelsen inneholder nærmere vilkår for at en innsatt kan plasseres i sikkerhetscelle, samt særlige krav til saksbehandling, tilsyn mv. Bestemmelsen supplerer grunnvilkårene og de generelle reglene i § 38. Hvis den innsatte er under 18 år, gjelder også særreglene i § 38 e. For nærmere omtale av den tekniske innretningen av regelverket, vises det til punkt 7.1.1.4.

Første ledd angir at den innsatte kan plasseres i sikkerhetscelle dersom vilkårene i § 38 er oppfylt og bruken er strengt nødvendig for nærmere spesifiserte formål. Bestemmelsen angir et snevrere virkeområde for bruk av sikkerhetscelle enn dagens § 38, og viderefører den høye terskelen for bruk. Ettersom bruk av sikkerhetscelle innebærer at den innsatte utsettes for omfattende fysiske og sosiale begrensninger, bør sikkerhetscelle brukes så lite som mulig, se de alminnelige merknadene i punkt 7.2.4.

I kravet til «strengt nødvendig» ligger det blant annet at bruken av sikkerhetscelle må være formålstjenlig, samt at sikkerhetscelle bare kan brukes hvis andre og mindre inngripende virkemidler eller tvangsmidler ikke er tilstrekkelige til å oppnå formålet, jf. også § 38 andre ledd første punktum. Bestemmelsen er ment å forbeholdes tilfeller der andre tiltak ikke strekker til for å avverge en prekær og alvorlig situasjon.

Henvisningen til «vilkårene i § 38» inkluderer blant annet at det kreves at bruken av sikkerhetscelle er forholdsmessig, jf. § 38 nytt andre ledd andre punktum. Dette innebærer at den konkrete situasjonen må være tilstrekkelig prekær og alvorlig til å kunne rettferdiggjøre bruk av et så vidt inngripende tiltak som sikkerhetscelle, og at belastningen for den enkelte innsatte påføres ikke vurderes å være større enn at den står i forhold til det som skal oppnås. Relevante momenter i denne vurderingen er blant annet hvor sterkt behovet for å bruke sikkerhetscellen er i den aktuelle situasjonen, herunder hvor nærliggende risikoen er for at det skjer alvorlig angrep eller skade, og hvor alvorlig situasjonen som må avverges er, se spesialmerknaden til § 38 nytt andre ledd. Hensynet til den innsatte skal tillegges betydning, herunder effekten bruken av sikkerhetscelle vil antas å ha for den innsatte. Blant annet kan isolasjon øke risikoen for selvmord, selvskading og utvikling av alvorlige psykiske lidelser. Hvis det er forhold ved den innsatte som tilsier at han eller hun er særlig sårbar for negative effektene av å plasseres alene på en glattcelle, for eksempel som følge av psykiske lidelser, skal dette tillegges vesentlig betydning. Videre vil øvrige aspekter ved oppholdet på sikkerhetscelle, som tilgangen til menneskelig kontakt, tilsyn og oppfølging, samt omfanget og innholdet av kompenserende tiltak, også ha betydning, se punkt 3.2.3.

Videre inneholder første ledd bokstav a til c en uttømmende oppregning av hvilke situasjoner som kan gi grunnlag for bruk av sikkerhetscelle.

Etter første ledd bokstav a kan sikkerhetscelle etter omstendighetene brukes for å avverge alvorlig angrep eller alvorlig skade på person, Bestemmelsen viderefører grunnlaget som ligger i dagens § 38 første ledd bokstav a. Kravet om at angrepet eller skaden må være «alvorlig», innebærer, som i dag, at situasjoner med fare for mindre alvorlige skader eller fysiske krenkelser mot innsatte, ansatte eller besøkende vil måtte løses på en annen måte enn ved bruk av sikkerhetscelle.

Første ledd bokstav b konkretiserer at sikkerhetscelle etter omstendighetene kan brukes for å avverge at den innsatte påfører seg selv alvorlig skade. Denne adgangen omfattes i prinsippet også av bokstav a, men er av klarhetshensyn skilt ut som et eget bokstavalternativ. Plassering på sikkerhetscelle reduserer umiddelbart tilgangen til gjenstander, inventar og andre innretninger som den innsatte kan bruke til å skade seg selv med. Sikkerhetscelle kan slik sett være egnet som et akutt og midlertidig tiltak til å forhindre at en alvorlig selvskadings- eller selvmordsrisiko materialiserer seg på kort sikt, eller for å avbryte pågående selvskading eller selvmordsforsøk.

Sikkerhetscellen mangler likevel elementer som vil redusere selvskadingsfaren på lengre sikt, og vil derfor ikke kunne anses formålstjenlig over lengre tid. Som nærmere omtalt i den generelle merknaden til § 38 c i punkt 7.2.4, skal risiko for alvorlig selvskade og selvmord som utgangspunkt møtes med andre tiltak enn plassering på sikkerhetscelle. Kriminalomsorgens ansatte må i slike situasjoner derfor først og fremst søke å finne frem til forebyggende tiltak, herunder gjennom samarbeid med helse- og omsorgstjenesten i fengselet. Sett i lys av sikkerhetscellens inngripende karakter og at personer med psykiske lidelser kan være særlig sårbare for de negative effektene av isolasjon, legger departementet til grunn at lengre tids bruk av sikkerhetscelle vanskelig vil være forholdsmessig.

Etter første ledd bokstav c kan sikkerhetscelle i noen tilfeller brukes for å hindre betydelig materiell skade. Bestemmelsen viderefører deler av dagens § 38 første ledd bokstav b. Dagens formulering om «skade på eiendom» er byttet ut med «materiell skade», uten at det er tilsiktet noen realitetsendring.

Ettersom sikkerhetscelle er et svært inngripende tiltak overfor den innsatte, er grunnlaget i bokstav c begrenset til å gjelde forhindring av «betydelig» materiell skade, slik som i dag. Formuleringen er ment å angi en høy terskel for at skade på bygningsmasse eller innredning kan rettferdiggjøre bruk av sikkerhetscelle. Departementet legger til grunn at kravet til forholdsmessighet ikke sjelden vil innebære at sikkerhetscelle ikke kan tas i bruk for dette formålet. Etter omstendighetene kan det likevel være aktuelt, for eksempel hvis den innsatte er i ferd med, eller har begynt, å rasere fellesområder i fengselet, og ikke kan stanses på noen annen måte. Departementet ser for seg at det først og fremst må være tale om omfattende materielle ødeleggelser som har store økonomiske konsekvenser.

Samlet angir ny § 38 c første ledd et langt snevrere virkeområde enn det som følger av gjeldende § 38. Blant annet innebærer endringen at kriminalomsorgen ikke lenger vil ha hjemmel til å bruke sikkerhetscelle for å hindre alvorlige opptøyer eller uroligheter (gjeldende første ledd bokstav c), rømning fra fengsel (gjeldende første ledd bokstav d), eller iverksettelse av alvorlige trusler (første del av gjeldende bokstav b).

Som for andre tvangsmidler følger det av § 38 at sikkerhetscelle ikke skal brukes lenger enn det som er strengt nødvendig for å oppnå formålet, jf. § 38 nytt tredje ledd første punktum. Oppholdet skal opphøre så snart grunnlaget for det har falt bort. Grunnlaget kan falle bort fordi det faktiske behovet ikke lenger er stort nok til å oppfylle terskelen for «strengt nødvendig», eller fordi tiltaket er så belastende for den innsatte at kravet til forholdsmessighet ikke lenger er oppfylt, se spesialmerknaden til § 38 nytt andre ledd. Departementet bemerker at EMD, i vurderingen av om bruk av sikkerhetscelle har krenket forbudet i EMK artikkel 3, blant annet virker å legge vekt på at varigheten av oppholdet bør begrenses i tid til det helt nødvendige, se for eksempel EMDs dom 14. november 2023 Vukušić mot Kroatia (37522/16) og punkt 3.2.3.

Det bemerkes at ny § 38 c krever at sikkerhetscelle er strengt nødvendig for å «avverge» en situasjon som nevnt i første ledd bokstav a til c. Dette innebærer, som i dag, at det må foreligge noe særskilt som tilsier at det finnes en konkret og nærliggende fare for skade i den aktuelle situasjonen. Formålet med formuleringen er å understreke at sikkerhetscelle kun er ment å brukes i prekære situasjoner som ligger nært i tid. Sikkerhetscelle kan ikke brukes som et rent forebyggende tiltak, for eksempel basert på antakelser eller tidligere historikk, eller i situasjoner der risikoen for skade fremstår mer generell, vag eller lenger unna i tid. Begrepet gjør det også tydelig at sikkerhetscelle heller ikke kan brukes utelukkende som reaksjon på hendelser som allerede har funnet sted. Hensikten skal være å forhindre at en hendelse oppstår eller fortsetter.

I andre ledd er det inntatt en regel om at den kommunale helse- og omsorgstjenesten straks skal varsles om bruk av sikkerhetscelle, og anmodes om tilsyn og oppfølging av den innsatte. Denne forpliktelsen er ny. Formålet er å legge til rette for at helsemessig tilsyn kan komme raskt i gang, se de alminnelige merknadene i punkt 7.5.1.4 og de alminnelige merknadene til endringene i helse- og omsorgstjenesteloven § 3-9 i punkt 7.5.3.4.

Av tredje ledd første punktum følger det at innsatte på sikkerhetscelle skal ha tilsyn fra kriminalomsorgen så ofte som forholdene tilsier, og alltid minst én gang i timen. Dette er nytt i loven. Det følger av ordlyden at kravet om tilsyn minst én gang i timen er et minimumskrav. Kriminalomsorgen skal føre tilsyn oftere enn én gang per time dersom forholdene tilsier det. Hvor ofte det bør gjennomføres tilsyn, vil måtte bero på en konkret vurdering av hva som anses nødvendig og forsvarlig ut fra sakens omstendigheter og den innsattes behov. Plikten til å føre tilsyn gjelder også på helge- og helligdager.

Overordnet bemerker departementet at tilsynet blant annet er ment å bidra inn i den menneskelige kontakten og støtten som den innsatte vil ha behov for under sikkerhetscelleoppholdet. Tilsynet skal dreie seg om mer enn det å sjekke den innsattes fysiske tilstand eller avklare praktiske forhold. Tilsyn vil kunne legge til rette for at kriminalomsorgens ansatte så raskt som mulig kan identifisere og respondere på signaler om belastninger eller skadevirkninger, slik at oppholdet kan tilpasses den enkelte innsatte så langt som mulig, og slik at helsepersonell kan tilkalles hvis nødvendig. Tilsyn vil også kunne bidra til at den innsatte kjenner seg så trygg som mulig i situasjonen.

Videre understreker departementet at tilsyn også er en nødvendig forutsetning for at kriminalomsorgen fortløpende skal kunne vurdere om oppholdet på sikkerhetscelle skal opphøre, jf. § 38 nytt tredje ledd, og for at negative virkninger av sikkerhetscelleoppholdet skal kunne søkes avhjulpet, jf. § 38 c tredje ledd andre punktum (nedenfor). For eksempel vil en forverring av innsattes helsetilstand kunne innebære at sikkerhetscelle ikke lenger kan anses som et forholdsmessig tiltak, jf. § 38 nytt andre ledd. Videre kan grunnlaget for bruk av sikkerhetscelle eksempelvis falle bort fordi den innsattes atferd etter hvert endrer seg, slik at det for eksempel vil være tilstrekkelig at den innsatte heller utelukkes på egen celle etter vilkårene i §§ 37 flg.

Til sist understreker departementet viktigheten av at det føres dekkende protokoller for tilsyn som gjennomføres. Det vises til de alminnelige merknadene i punkt 7.5.2.4.

I tredje ledd andre punktum er det inntatt en ny presisering om at kriminalomsorgen skal søke å avhjelpe negative virkninger av oppholdet på sikkerhetscelle. Dette er et konkret utslag av den generelle plikten i § 38 nytt tredje ledd tredje punktum. Et opphold på sikkerhetscelle bør søkes kombinert med andre og støttende tiltak. Hvilke tiltak som egner seg for den innsatte, og som vil være sikkerhetsmessig forsvarlig å gjennomføre, må vurderes konkret. Eksempler kan blant annet være samtaler med ansatte og tiltak iverksatt av aktiviserings- og ressursteamene, og utvidet tid i friluft. Kriminalomsorgen bør også vurdere om det er mulig og forsvarlig å tilpasse de fysiske forholdene slik at de blir mindre belastende for den innsatte. Kravene som stilles til tiltak og aktivitet for å motvirke eventuelle skadevirkninger, øker i takt med varigheten av tiltaket, jf. også Prop. 135 L (2010–2011) punkt 11.9.4 side 152 (om tilsvarende forpliktelse for utelukkelse etter § 37). For en nærmere beskrivelse av hva som ligger i plikten til å søke å avhjelpe negative virkninger, vises det til omtalen i punkt 6.1.2.4 om forslaget til ny § 37. Momentene som beskrives der, vil gjelde tilsvarende ved bruk av sikkerhetscelle.

I fjerde ledd er det inntatt en regel om at innsatte i sikkerhetscelle skal gis anledning til å kontakte advokat. Den innsatte skal få anledning til dette uten å måtte vente til bruken av sikkerhetscelle er avsluttet. Det vises til de alminnelige merknadene i punkt 7.5.5.4.

Femte ledd inneholder enkelte særlige saksbehandlingsregler.

I femte ledd  første punktum er det av pedagogiske grunner presisert at beslutning om bruk av sikkerhetscelle skal følge reglene som gjelder for enkeltvedtak. Dette omfatter reglene som gjelder for enkeltvedtak i forvaltningsloven kapittel 4 til 7, herunder klagerett, med de særreglene som følger av straffegjennomføringsloven § 7.

Bestemmelsen er ikke ment å stille strengere krav til saksbehandlingen enn det som følger av forvaltningsloven og straffegjennomføringsloven § 7. I dette ligger blant annet at saksbehandlingen og beslutningen kan være muntlig når tidsmessige grunner gjør det nødvendig, jf. straffegjennomføringsloven § 7 bokstav b. Beslutning om bruk av sikkerhetscelle skal imidlertid alltid nedtegnes skriftlig, også om det må skje i ettertid fordi det ikke var praktisk mulig å sørge for skriftlighet før inngrepet ble iverksatt.

Det følger av ovennevnte at beslutningen blant annet skal begrunnes i tråd med forvaltningslovens regler for begrunnelser av enkeltvedtak. Som et minimum må begrunnelsen være egnet til å vise hvorfor vilkårene for sikkerhetscelle er oppfylt, herunder hvilke mindre inngripende tiltak som ble vurdert og eventuelt forsøkt, og hvorfor disse ikke ble ansett som tilstrekkelige til å oppnå formålet. Det må også fremgå at forholdsmessigheten av tiltaket er vurdert.

Departementet bemerker at presiseringen som her foreslås lovfestet for beslutninger om sikkerhetscelle, ikke er ment å stenge for at beslutninger om bruk av andre tvangsmidler også kan måtte regnes som beslutninger som etter forvaltningsloven må følge reglene om enkeltvedtak, se de alminnelige merknadene i punkt 7.5.4.4 og spesialmerknaden til § 38 nytt femte ledd.

Femte ledd  andre punktum stiller særlige krav til fornyede beslutninger for tilfellene der behovet for å bruke sikkerhetscelle vedvarer over noe tid. At spørsmålet om å opprettholde eller oppheve bruk av et tvangsmiddel må vurderes fortløpende, følger allerede implisitt av den generelle regelen om at sikkerhetscelle ikke skal brukes lenger enn strengt nødvendig, jf. § 38 nytt tredje ledd første punktum, og kravet om at bruken til enhver tid må være forholdsmessig, jf. § 38 nytt andre ledd andre punktum.

Konkret fastsetter bestemmelsen i § 38 c femte ledd andre punktum som et minstekrav at dersom behovet for å bruke sikkerhetscelle vedvarer, må ny beslutning treffes senest innen 24 timer, og videre senest hvert nye døgn. Hvis brukstiden overstiger 48 timer, følger det av femte ledd tredje punktum at regionalt nivå overtar beslutningskompetansen. Kravet til beslutningsfrekvens gjelder likt for lokalt og regionalt nivå. Det vises til de alminnelige merknadene i punkt 7.5.4.4.

Departementet understreker at kravene til beslutningshyppighet ikke påvirker plikten kriminalomsorgen har til å fortløpende vurdere om det fortsatt er grunnlag for å opprettholde plasseringen på sikkerhetscelle, jf. forslaget til § 38 nytt tredje ledd andre punktum. Blant annet i lys av funn som er inntatt i Særskilt melding 2019 fra Sivilombudet og senere rapporter, understreker departementet at plikten til å fortløpende vurdere og dokumentere behovet og rettmessigheten av tiltaket, også innebærer en plikt til å vurdere om mindre inngripende tiltak etter hvert har blitt tilstrekkelige. Sivilombudet har tidligere rapportert om mangel på dokumentasjon for at kriminalomsorgen har arbeidet løpende for å skape forhold som gjorde det mulig å avslutte oppholdet på sikkerhetscellen, se punkt 2.1.1 til 2.1.3. Etter sitt besøk i Norge i 2024, fant også CPT grunn til å anbefale at fengslene foretar hyppige vurderinger av behovet for å opprettholde bruk av sikkerhetscelle, og avslutter oppholdet så snart grunnlaget for bruken av sikkerhetscelle har opphørt, jf. CPT/Inf (2025) 03 punkt 134 side 45.

Av sjette ledd første punktum følger det som en ny regel at regionalt nivå i kriminalomsorgen umiddelbart skal gis melding om bruk av sikkerhetscelle. Hvis bruken av sikkerhetscelle overstiger seks døgn, skal tiltaket meldes til Kriminalomsorgsdirektoratet, slik som i dag, jf. sjette ledd andre punktum.

Forslaget til ny § 38 c må sees i sammenheng med forslagene til endringer i § 17 og § 22, der det lovfestes minstekrav for tilbud om menneskelig kontakt og tid i friluft, herunder for innsatte i sikkerhetscelle.

For øvrig vises det til de alminnelige merknadene i proposisjonens punkt 7.2.4.

Til ny § 38 d

Bestemmelsen inneholder nærmere vilkår for bruk av sikkerhetsseng, samt særlige krav til saksbehandling, tilsyn mv. Bestemmelsen supplerer grunnvilkårene og de generelle reglene i § 38. Hvis den innsatte er under 18 år, gjelder også særreglene i § 38 e. For nærmere omtale av den tekniske innretningen av regelverket, vises det til punkt 7.1.1.4.

Av første ledd følger det at en innsatt kan plasseres i sikkerhetsseng dersom vilkårene i § 38 er oppfylt, og bruk av sikkerhetsseng er strengt nødvendig for et nærmere spesifisert formål. Bestemmelsen beskriver et meget snevert anvendelsesområde, og er ment å videreføre den høye terskelen som gjelder for bruk av sikkerhetsseng. Sett opp mot ordlyden i dagens § 38, foreslås det enkelte nye presiseringer som er ment å understreke hva som skal til for at det foreligger en situasjon som etter omstendighetene kan rettferdiggjøre bruk av sikkerhetsseng.

Det følger av første ledd første punktum at innsatte bare kan plasseres i sikkerhetsseng dersom dette er strengt nødvendig for å «avverge» en overhengende fare for at den innsatte «påfører seg selv alvorlig skade». Bestemmelsen viderefører deler av adgangen som ligger i dagens § 38 første ledd bokstav a. De øvrige alternativene for bruk av sikkerhetsseng etter gjeldende § 38 første ledd bokstav b til f, samt for skade på andre personer enn innsatte selv etter dagens første ledd bokstav a, videreføres ikke. Formuleringen av første ledd er ment å trekke opp rammene for bruk av sikkerhetsseng på en måte som gjør at den begrenses til akutte faresituasjoner av svært alvorlig karakter.

I kravet til «strengt nødvendig» ligger det blant annet at behovet for å ta i bruk sikkerhetsseng må være sterkt. Kravet om at faren for skade må være «overhengende» er ny sammenlignet med gjeldende lovtekst, og er ment å presisere at sikkerhetsseng bare kan brukes i akutte tilfeller der det er sannsynlig at faren vil realisere seg innen kort tid. Risikoen for alvorlig selvskade eller selvmord må oppfattes som reell, konkret og umiddelbart eller nært forestående i tid. Sikkerhetsseng kan bare kunne brukes for å hindre skade som er i ferd med å inntreffe, eller som allerede er pågående. Det bør unngås at sikkerhetsseng tas i bruk for tidlig i et forløp, og slik sett får mer preg av forebygging heller enn reell avverging av et prekært behov. Ordlyden er derfor ment å reflektere at bruk av sikkerhetsseng er forbeholdt situasjoner som oppfattes som tidsmessig prekære.

Videre ligger det i formuleringen «strengt nødvendig» at sikkerhetsseng bare kan brukes hvis ingen andre og mindre inngripende virkemidler eller tvangsmidler kan oppnå formålet, jf. også § 38 andre ledd første punktum. Bestemmelsen er, som i dag, ment å forbeholdes ekstraordinære tilfeller der ingen andre tiltak strekker til for å avverge en akutt og svært alvorlig skaderisiko. I tillegg ligger det i formuleringen at bruk av sikkerhetsseng må anses formålstjenlig. Sikkerhetsseng er ikke et egnet tiltak for å redusere selvskadings- eller selvmordsfare på sikt, se nærmere i de alminnelige merknadene i punkt 7.3.4. Som nevnt i merknaden til § 38 c om sikkerhetscelle, vil innsatte som forsøker å skade seg selv gjerne være i en psykisk krise, og deres primære og reelle behov vil være menneskelig kontakt og helsehjelp. Bruk av sikkerhetsseng kan ikke erstatte noe av dette, men kan helt unntaksvis være et kortvarig tiltak for å få bukt med en akutt fare for alvorlig selvskade.

I tillegg til vilkårene etter § 38 d, må også de øvrige vilkårene for å benytte tvangsmidler etter § 38 være oppfylt. I dette ligger blant annet at tiltaket må være forholdsmessig. Ettersom bruk av sikkerhetsseng utgjør et meget omfattende inngrep overfor den innsatte, stilles det strenge krav til alvoret i situasjonen for at tiltaket kan være aktuelt. For nærmere omtale av forholdsmessighetskravet, vises det til spesialmerknaden til § 38 nye andre og tredje ledd, samt til spesialmerknaden til ny § 38 c første ledd.

I første ledd andre punktum er det inntatt en presisering om at sikkerhetsseng bare kan brukes som siste utvei og for et kortest mulig tidsrom. Dette følger allerede av grunnleggende krav om nødvendighet og forholdsmessighet, jf. § 38 tredje og fjerde ledd, men er tatt med for å understreke viktigheten av at opphold i sikkerhetsseng begrenses til det absolutt nødvendige. Beltelegging i sikkerhetsseng innebærer et meget sterkt inngrep i den innsattes autonomi og integritet, samt risiko for smerter og skadevirkninger, og bør unngås så langt det er mulig, se nærmere i punkt 7.3.4.

Departementet understreker at kravet til nødvendighet og forholdsmessighet gjelder for hele perioden sikkerhetssengen er i bruk. Sikkerhetsseng skal ikke brukes lenger enn det som er strengt nødvendig for å oppnå formålet, og belteleggingen skal derfor opphøre så snart grunnlaget for bruken har falt bort, jf. også forslaget til § 38 nytt tredje ledd første punktum. Når situasjonen endrer seg i en mindre farlig retning, må bruken av sikkerhetsseng opphøre. Det innebærer at beltene skal fjernes når risikoen for alvorlig skade er tilstrekkelig redusert, eller så snart kriminalomsorgen finner mindre inngripende løsninger hvor skaderisikoen håndteres på en forsvarlig måte. I helhetsvurderingen av om bruk av sikkerhetsseng i fengsel har vært i strid med EMK artikkel 3, har EMD blant annet bemerket at beltelegging pågikk i lengre tid, også mens den innsatte ble beskrevet som rolig, se Julin mot Estland 29. mai 2012 (16563/08 m.fl) avsnitt 127 og punkt 3.2.3. Kravet til begrunnelse vil også øke desto lenger belteleggingen varer.

I første ledd tredje punktum er det inntatt en ny regel om at sikkerhetsseng ikke kan brukes overfor innsatte under 18 år. Det vises til de alminnelige merknadene i punkt 7.6.1.4.

I andre ledd er det inntatt en ny regel om at den kommunale helse- og omsorgstjenesten straks skal varsles om bruk av sikkerhetsseng, og anmodes om tilsyn og oppfølging av den innsatte. Formålet er å legge til rette for at helsemessig tilsyn kan komme raskt i gang, se de alminnelige merknadene i punkt 7.5.1.4 og de alminnelige merknadene til endringene i helse- og omsorgstjenesteloven § 3-9 i punkt 7.5.3.4.

Tredje ledd første punktum angir at kriminalomsorgen skal føre kontinuerlig tilsyn med innsatte i sikkerhetsseng. Bestemmelsen er ny i loven. Med «kontinuerlig tilsyn» menes det at det til enhver tid er personell tilgjengelig for den innsatte, og som utgangspunkt i samme rom som innsatte. Hvordan tilsynet skal gjennomføres, må vurderes konkret og individuelt ut fra hva som anses forsvarlig og hensiktsmessig. For eksempel vil noen innsatte kunne foretrekke at den som fører tilsyn sitter synlig og nært sengen, mens andre vil kunne foretrekke at den ansatte sitter utenfor synsfeltet, og kanskje rett utenfor rommet. Det avgjørende bør i alle tilfelle være at kriminalomsorgens ansatte til enhver tid er tilgjengelig for den innsatte, og at tilsynet gjennomføres på en måte som gjør det mulig for kriminalomsorgens ansatte å kunne fange opp, og respondere på, signaler om den innsattes fysiske og psykiske tilstand. Helsepersonell må varsles ved behov. Det vises for øvrig til de alminnelige merknadene i punkt 7.5.2.4. Plikten til å føre tilsyn gjelder også på helge- og helligdager.

Videre angis det i samme tredje ledd første punktum at kriminalomsorgen skal sørge for at oppholdet gjennomføres på mest mulig skånsom måte. Beltelegging kan være smertefullt både fysisk og psykisk, og den innsatte kan være redd. Så langt det er mulig skal kriminalomsorgen ta individuelle hensyn. Hvilke tilpasninger som eventuelt egner seg, må vurderes individuelt og konkret.

I tredje ledd andre punktum er det i tillegg presisert at negative virkninger av belteleggingen skal søkes avhjulpet. Dette innebærer blant annet at kriminalomsorgens ansatte må følge nøye med på om den innsattes fysiske eller psykiske helse forverres underveis i belteleggingen, og at helsetjenesten varsles så snart det eventuelt skulle oppstå behov for det.

Av fjerde ledd følger det at innsatte som er lagt i sikkerhetsseng, skal gis anledning til å kontakte advokat. Den innsatte skal tilbys dette uten å måtte vente til belteleggingen er opphørt. Det vises til de alminnelige merknadene i punkt 7.5.5.4.

Femte ledd inneholder enkelte særlige saksbehandlingsregler.

I femte ledd  første punktum er det av pedagogiske grunner presisert at en beslutning om bruk av sikkerhetsseng skal følge reglene som gjelder for enkeltvedtak. Dette omfatter reglene som gjelder for enkeltvedtak i forvaltningsloven kapittel 4 til 7, herunder klagerett, med de særreglene som følger av straffegjennomføringsloven § 7. For nærmere beskrivelse av den rettslige betydningen av denne bestemmelsen, herunder om klagerett og krav til begrunnelse av beslutningen, vises det til spesialmerknaden til ny § 38 c femte ledd første punktum.

Departementet bemerker at bestemmelsen som her inntas for sikkerhetsseng, ikke er ment å stenge for at beslutninger om bruk av andre tvangsmidler vil måtte regnes som enkeltvedtak etter forvaltningsloven, se de alminnelige merknadene i punkt 7.5.4.4 og spesialmerknaden til § 38 nytt femte ledd.

Femte ledd andre punktum stiller særlige krav om fornyede vurderinger for tilfellene der behovet for å bruke sikkerhetsseng unntaksvis vedvarer over noe tid. Det følger allerede implisitt av kravet til at opphold på sikkerhetsseng ikke skal vare lenger enn strengt nødvendig, jf. § 38 nytt tredje ledd første punktum, og at bruk av sikkerhetsseng til enhver tid må være forholdsmessig, jf. § 38 nytt andre ledd andre punktum, at muligheten for å avslutte bruken av sikkerhetsseng må vurderes fortløpende.

Konkret fastsetter bestemmelsen i § 38 d femte ledd andre punktum som et minstekrav at dersom behovet for å bruke sikkerhetsseng vedvarer, så må ny beslutning treffes senest innen 12 timer, og videre senest hver nye tolvte time. Etter at brukstiden har oversteget 12 timer, følger det av femte ledd tredje punktum at regionalt nivå overtar beslutningskompetansen. Kravet til beslutningsfrekvens gjelder likt for lokalt og regionalt nivå. Det vises til de alminnelige merknadene i punkt 7.5.4.4.

Departementet understreker at kravene til beslutningshyppighet ikke påvirker plikten kriminalomsorgen har til å fortløpende vurdere om det fortsatt er grunnlag for å opprettholde bruken av sikkerhetsseng. I Sivilombudets temarapport 2020 om bruk av sikkerhetsseng, se punkt 2.1.3, fant Sivilombudet at det ved lengre beltelegginger var få vedtak som inneholdt dokumentasjon for hvorfor det var nødvendig å opprettholde belteleggingen. Departementet understreker at det er viktig at kriminalomsorgen fortløpende vurderer om det fortsatt er grunnlag for å opprettholde belteleggingen, og at det finnes tilstrekkelig notoritet for dette. Det skal også dokumenteres hvilke mindre inngripende tiltak som er forsøkt eller konkret vurdert som åpenbart utilstrekkelige. Kravet til begrunnelse vil øke desto lenger belteleggingen varer.

Av sjette ledd første punktum følger det som en ny regel at kriminalomsorgens regionale nivå umiddelbart skal gis melding om fengselets bruk av sikkerhetsseng. Hvis bruken av sikkerhetsseng overstiger 72 timer, skal tiltaket meldes til Kriminalomsorgsdirektoratet, slik som i dag, jf. sjette ledd andre punktum.

Forslaget må sees i sammenheng med forslagene til § 17 og § 22, som angir minstekrav for tilbud om menneskelig kontakt og tid i friluft, herunder for innsatte i sikkerhetsseng.

For øvrig vises det til de alminnelige merknadene i punkt 7.3.4.

Til ny § 38 e

Bestemmelsen inneholder særregler for bruk av tvangsmidler overfor innsatte under 18 år. Den supplerer grunnvilkårene og de generelle reglene om bruk av tvangsmidler i § 38, og modifiserer reglene for bruk av enkelte tvangsmidler i nye §§ 38 a til 38 d. For nærmere omtale av den tekniske innretningen av regelverket, vises det til punkt 7.1.1.4.

Formålet med bestemmelsen er å oppstille strengere regler for bruk av tvangsmidler overfor denne gruppen innsatte. Begrunnelsen er at de negative sidene ved å benytte tvangsmidler generelt vil være større når tvangen utøves overfor barn enn voksne, og den særlige menneskerettslige beskyttelsen som barn har etter Grunnloven § 104 og FNs barnekonvensjon, se punkt 3.6.

Første ledd regulerer de materielle vilkårene for å ta i bruk tvangsmidler overfor innsatte under 18 år. Det fremgår at tvangsmidler bare kan brukes overfor denne gruppen når vilkårene i §§ 38 til 38 c er oppfylt, og bruken er tvingende nødvendig for det aktuelle formålet.

Med «vilkårene i §§ 38 til 38 c» menes samtlige grunnvilkår i § 38 samt de nærmere vilkårene som gjelder for det aktuelle tvangsmiddelet etter §§ 38 a til 38 c. Paragraf 38 d om sikkerhetsseng er utelatt fra henvisningen, ettersom sikkerhetsseng ikke kan brukes overfor innsatte under 18 år, jf. forslaget til § 38 d første ledd tredje punktum. Det følger videre at § 38 a første ledd andre punktum at innsatte under 18 år ikke kan påføres spyttbeskytter.

Med vilkåret «tvingende nødvendig» videreføres dagens forhøyede terskel for bruk av tvangsmidler overfor innsatte under 18 år. Vilkåret innebærer, som i dag, et kvalifisert krav til nødvendighet, slik at det skal vesentlig mer til for å benytte tvangsmidler overfor barn enn overfor voksne. Som beskrevet i de alminnelige merknadene i punkt 7.6.1, bør bruk av tvangsmidler overfor mindreårige innsatte begrenses til et absolutt minimum, og bør så langt som mulig unngås helt. Terskelen er ment å være meget høy.

Departementet legger til grunn at kravet til forholdsmessighet, jf. § 38 andre ledd andre punktum, ofte vil føre til at grunnvilkårene for bruk av tvangsmidler ikke vil oppfylt overfor mindreårige. Dette gjelder særlig for bruk av sikkerhetscelle, som er spesielt inngripende. Departementet legger til grunn at det i disse tilfellene må foreligge en konkret, reell og nærliggende fare for svært alvorlige skadefølger. Når det gjelder bruk av sikkerhetscelle for å avverge betydelig materiell skade, ser departementet for seg at dette typisk vil måtte gjelde omfattende materielle ødeleggelser som ikke bare har store økonomiske konsekvenser, men som også kan innebære elementer av fare for skade på den innsatte selv eller andre personer, eller som vil kunne gå vesentlig utover andre innsattes fengselshverdag, for eksempel ved at skole eller andre aktiviteter som er viktige for de øvrige innsatte på ungdomsenheten, vanskeliggjøres. Bruk av sikkerhetscelle skal i alle tilfelle være siste utvei. Departementet legger til grunn at det i mange tilfeller vil finnes kompetanse og kapasitet som kan benyttes for å unngå tvangsmiddelbruk overfor barn.

Kriminalomsorgens plikt til å begrense varigheten av tvangsmiddelbruken etter § 38 tredje ledd, sett i lys av kravet til forholdsmessighet i § 38 andre ledd, innebærer videre at tvangsmidler bare kan brukes for et kortest mulig tidsrom.

Andre ledd inneholder særlige saksbehandlingsregler for bruk av tvangsmidler overfor mindreårige innsatte, som alle er nye i loven. Reglene er utslag av forpliktelsene som følger av Grunnloven § 104 og FNs barnekonvensjon artikkel 3 nr. 1, se punkt 3.6.

Det følger av andre ledd første punktum at før kriminalomsorgen fatter en beslutning om bruk av et tvangsmiddel overfor en innsatt under 18 år, skal kriminalomsorgen så vidt mulig innhente informasjon fra tverretatlig team og den kommunale helse- og omsorgstjenesten. For en nærmere beskrivelse av innholdet i denne forpliktelsen, vises det til punkt 6.4.2.4 om tilsvarende forslag i ny § 37 c første ledd. Dersom kriminalomsorgen beslutter at et tvangsmiddel skal tas i bruk overfor en innsatt under 18 år, følger det av andre ledd  andre punktum at det skal fremgå av beslutningen at hensynet til barnets beste har vært et grunnleggende hensyn, og hvordan dette hensynet er avveid mot øvrige hensyn.

Tredje ledd inneholder enkelte særregler for de få tilfellene der sikkerhetscelle unntaksvis er tatt i bruk overfor innsatte under 18 år.

For det første videreføres dagens regel om at innsatte under 18 år som er plassert i sikkerhetscelle, skal ha kontinuerlig tilsyn fra kriminalomsorgen, jf. tredje ledd  første punktum. Med «kontinuerlig tilsyn» menes at minst én ansatt alltid skal være i umiddelbar nærhet til sikkerhetscellen, og at den innsatte til enhver tid skal kunne kontakte personalet og få umiddelbar respons, jf. også Prop. 135 L (2010–2011) punkt 14.9 side 183 med videre henvisninger.

Videre følger det av tredje ledd  andre punktum at beslutningskompetansen som er generelt regulert i § 38 c fjerde ledd, løftes fra kriminalomsorgens lokale til regionale nivå når bruken overstiger 24 timer. Dette er en særregulering av tidspunktet som ellers gjelder for voksne innsatte etter § 38 c, og innebærer at kontrollen fra overordnet nivå inntrer på et tidligere tidspunkt enn når sikkerhetscelle brukes overfor innsatte over 18 år.

Hvis den mindreårige er plassert på sikkerhetscellen i mer enn 72 timer, skal dette meldes til Kriminalomsorgsdirektoratet, jf. tredje ledd  tredje punktum, slik som i dag. I tillegg gjelder den generelle regelen om at bruk av sikkerhetscelle umiddelbart skal meldes til regionalt nivå i kriminalomsorgen, jf. forslaget til ny § 38 c femte ledd første punktum, se punkt 7.5.4.4.

Forslaget til § 38 e må sees i sammenheng med forslagene til lovfesting av minstekrav om tilgang til menneskelig kontakt i § 17 andre ledd og tid i friluft § 22 første ledd, som begge inneholder særregler for innsatte under 18 år.

For øvrig vises det til de alminnelige merknadene i punkt 7.6.4.

10.2 Til endringene i helse- og omsorgstjenesteloven

Til § 3-9 nytt andre og tredje ledd

Tilføyelsene innebærer at det oppstilles minstekrav til det tilsynet som helsepersonell skal utøve med innsatte som er plassert i sikkerhetscelle eller sikkerhetsseng etter straffegjennomføringsloven, i tråd med nasjonale anbefalinger og menneskerettslige standarder.

Nytt andre ledd angir at innsatte som er plassert i sikkerhetscelle, skal ha tilsyn av helsepersonell minst én gang i døgnet. Av nytt tredje ledd følger det at innsatte som er plassert i sikkerhetsseng, skal ha tilsyn av helsepersonell snarest mulig etter at tvangstiltaket er iverksatt og deretter minst én gang hver dag.

For begge bestemmelsene gjelder det at tilsynet ikke skal være avhengig av den innsattes initiativ eller kriminalomsorgens vurdering. Plikten til å føre tilsyn gjelder også i helger og på helligdager.

Bestemmelsene i andre og tredje ledd angir minstekrav. Tilsyn skal skje hyppigere enn én gang i døgnet dersom kravet til faglig forsvarlighet tilsier det. Dette innebærer at helsepersonellet må foreta en konkret og individuell vurdering av hvilken tilsynsfrekvens som er nødvendig i det aktuelle tilfellet, og iverksette så hyppige tilsyn som trengs for å gi den innsatte forsvarlig helseoppfølging. I alle tilfelle må helsepersonellet vurdere om det generelle forsvarlighetskravet tilsier at den enkelte innsatte må følges tettere opp enn minimumskravet som angis her.

Forslaget skal ikke ses som grunnlag for å begrense helsetjenestenes oppgaver eller ansvar etter lov, forskrift eller retningslinjer.

Bestemmelsene må sees i sammenheng med forslaget om å lovfeste en plikt for kriminalomsorgen til å varsle den kommunale helse- og omsorgstjenesten om plasseringer i sikkerhetscelle eller sikkerhetsseng i straffegjennomføringsloven §§ 38 c og 38 d, se punkt 7.5.1.4.

For øvrig vises det til de alminnelige merknadene i punkt 7.5.3.4.

10.3 Til endringene i rettshjelpsloven

Til § 11

I nr. 9 endres bestemmelsen slik at ordlyden «har vært helt utelukket» erstattes med «har vært utelukket». Bakgrunnen er at dagens skille mellom hel og delvis utelukkelse oppheves. Det vises til de alminnelige merknadene punkt 6.1.2.4.

I nr. 9 og 10 endres henvisningene til straffegjennomføringslovens bestemmelser om utelukkelse og bruk av sikkerhetscelle og sikkerhetsseng. Henvisningen i nr. 9 til «straffegjennomføringsloven § 17 eller § 37» endres til «straffegjennomføringsloven §§ 37, 37 a eller 37 b», og henvisningen i nr. 10 til «straffegjennomføringsloven § 38» endres til «straffegjennomføringsloven § 38 c eller § 38 d». Endringene er en konsekvens av at reglene i straffegjennomføringsloven om utelukkelse og bruk av tvangsmidler er gitt ny lovteknisk innretning. I § 37 er det bestemmelsens femte og sjette ledd som i seg selv danner grunnlag for utelukkelse. Det vises til de alminnelige merknadene i punkt 6.1.1 og 7.1.1.4.