2 Bakgrunnen for lovforslagene

2.1 Kritikk fra nasjonale og internasjonale aktører

2.1.1 Sivilombudets særskilte melding 2019

I perioden 2014 til 2018 gjennomførte Sivilombudsmannen (nå Sivilombudet) besøk til en rekke fengsler med høyt sikkerhetsnivå. I 2019 samlet Sivilombudet funnene i en særskilt melding til Stortinget om isolasjon og mangel på menneskelig kontakt i norske fengsler, jf. Dokument 4:3 (2018–2019 (heretter Særskilt melding 2019). Sivilombudet oppsummerer sine funn slik på side 90:

De samlede funnene som er presentert i meldingen, tegner et alvorlig bilde av bruken av isolasjon i norske fengsler. Funnene viser at omfanget av isolasjon er stort, og at det er en betydelig risiko for at de isolerte blir utsatt for umenneskelig og nedverdigende behandling.

Begrepet «isolasjon» brukes i meldingen om situasjoner hvor innsatte er innelåst på en celle store deler av døgnet, på grunn av sikkerhets- eller kontrollhensyn, etter eget ønske, eller på grunn av bygnings- og bemanningsmessige eller andre forhold i fengselet.

Sivilombudet fant at omfanget av isolasjon var omfattende i den undersøkte perioden, og at dette særlig gjaldt isolasjon som ikke skyldtes innsattes egen atferd. Ombudet pekte på at isolasjon i en del tilfeller pågår over svært lang tid, i strid med menneskerettslige standarder. Ombudet uttrykte også bekymring for isolasjon av særlig sårbare innsatte, deriblant mindreårige innsatte og innsatte som har psykiske plager. Sivilombudet fant at innsatte med store psykiske helseutfordringer sitter isolert under kritikkverdige forhold i uker, måneder, og i noen tilfeller flere år. Det ble vist til at det er grundig dokumentert at isolasjon kan gi helsemessige skader.

I meldingen påpekte Sivilombudet behov for regelverksendringer og andre type tiltak for å redusere omfanget av isolasjon.

Blant annet ble det uttalt at lovvilkårene for bruk av isolasjon ikke er tilstrekkelig klare, og at lovgivningen etter Sivilombudets syn ikke reflekterer at isolasjon kun skal benyttes i ekstraordinære tilfeller og for så kort tid som mulig. Ombudet vurderte videre at utfordringene har sammenheng med at norsk lovgivning mangler regler som gir innsatte rett til å ha minst åtte timer utenfor cellen hver dag. Det ble også uttalt at regelverket åpner for langvarig isolasjon i strid med menneskerettslige minstestandarder, herunder ved at det mangler strenge og klare frister for hvor lenge isolasjon kan pågå.

Videre fant Sivilombudet svakheter ved oppfølgingen av innsatte som er isolert. Ombudet fant at isolerte innsatte gjennomgående hadde svært lite meningsfull kontakt med andre mennesker, og at de fikk begrenset oppfølging fra kriminalomsorgens ansatte. Det ble påpekt at det mangler lovgivning om kriminalomsorgens oppfølging av og tilsyn med isolerte innsatte. Ombudet mente videre at det er svakheter ved kriminalomsorgens rutiner for varsling av helsetjenesten.

Sivilombudet viste også til mangel på lovregler som sikrer at helsepersonell følger opp isolerte innsatte på en forsvarlig måte. Ombudet pekte på at lovverket mangler regler om at isolerte innsatte skal ses til av helsetjenesten minst én gang per dag, slik det følger av internasjonale menneskerettsstandarder. Det ble opplyst at Sivilombudet i en rekke tilfeller hadde avdekket at innsatte med til dels alvorlige helseplager hadde vært isolert i lang tid uten tilsyn fra helsetjenesten. Enkelte isolerte hadde etter ombudets syn åpenbart alvorlige psykiske lidelser, og flere hadde et klart udekket behov for helsehjelp. Ombudet fant det spesielt kritikkverdig at personer som forsøker å skade seg selv eller ta sitt eget liv, plasseres på sikkerhetscelle uten betryggende oppfølging. Ombudet minnet om at det er et samlet ansvar for kriminalomsorgen og helsetjenestene å sikre at innsatte mottar den helsehjelpen vedkommende trenger og har rett på, og at mangelfullt tilsyn og medisinsk oppfølging av isolerte innsattes helsetilstand kan innebære en krenkelse av Den europeiske menneskerettskonvensjonen (EMK) artikkel 3. Sivilombudet pekte på at innsatte med psykiske helseutfordringer og lavt funksjonsnivå har et særlig behov for oppfølging fra helsetjenesten, og at det er spesielt viktig å sikre at mennesker i akutte kriser, slik som ved selvmordsfare, får rask helsefaglig vurdering og hjelp.

Når det gjelder kriminalomsorgens bruk av sikkerhetscelle spesielt, som innebærer høy grad av sansedeprivasjon og risiko for helseskader, viste Sivilombudet til tilfeller hvor innsatte har vært isolert på sikkerhetscelle over lang tid. Ombudet fant at innsatte mange steder ikke gis den hjelpen de trenger av fengselet for å komme seg ut av sikkerhetscellen så raskt som mulig, og at oppholdene dermed kunne bli lenger enn nødvendig. Ombudet uttalte at funnene inkluderte eksempler på at bruk av sikkerhetscelle hadde voldsomt negativ innvirkning for den innsatte, selv etter relativt kort tid. Videre uttalte Sivilombudet at innsatte som beltelegges i sikkerhetsseng, risikerer å bli påført traumer under det som er en akutt livskrise, og at det er behov for tett oppfølging av denne gruppen.

I meldingen er det videre pekt på som kritikkverdig at styringsinformasjonen om isolasjon av innsatte var mangelfull, herunder at det manglet pålitelige og relevante data som ga oversikt over det totale omfanget av isolasjon i fengslene.

Etter Sivilombudets vurdering var mangelen på menneskelig kontakt i norske fengsler dels forårsaket av forhold som kontrolleres av overordnet myndighet, og dels av forhold fengslene selv kan kontrollere. Sivilombudet konkluderte med at det er behov for å styrke arbeidet i kriminalomsorgen for å forebygge situasjoner og hendelser som resulterer i isolasjon.

Som følge av funnene i Særskilt melding 2019, ba Stortingets kontroll- og konstitusjonskomité regjeringen om å iverksette tiltak og fremme forslag for Stortinget om nødvendige lovendringer for å følge opp anbefalingene fra meldingen, jf. Innst. 172 S (2019–2020).

Kontroll- og konstitusjonskomiteen uttalte blant annet at de samlede funnene i Sivilombudets særskilte melding tegner et alvorlig bilde av situasjonen i norske fengsler, og at isolasjon er et alvorlig, inngripende og helseskadelig tiltak. Komiteen anså det som godt dokumentert at mangel på sosial kontakt og sansedeprivasjon kan ha store helsemessige konsekvenser av psykisk og somatisk art, og at isolasjon kan være særlig skadelig for noen utsatte grupper. Komiteen uttalte videre at meldingen viser at tidligere varsler til norske myndigheter om tilsvarende tematikk ikke har blitt tatt på stort nok alvor.

Når det gjelder menneskerettslige forhold, viste komiteen blant annet til at rett til frihet fra tortur, umenneskelig og nedverdigende behandling regnes blant de helt sentrale menneskerettighetene. Komiteen påpekte videre at FNs torturkonvensjon pålegger medlemsstatene å iverksette effektive tiltak for å forebygge tortur og annen grusom, umenneskelig eller nedverdigende behandling, deriblant en plikt til å iverksette effektive lovgivningstiltak.

2.1.2 Sivilombudets særskilte melding 2025

I tidsrommet 2023 til 2024 gjennomførte Sivilombudet ytterligere undersøkelser av norske høysikkerhetsfengsler. I mars 2025 avga Sivilombudet på denne bakgrunnen en ny særskilt melding til Stortinget om innlåsing og faktisk isolasjon i fengslene, jf. Dokument 4:1 (2024/25) (heretter Særskilt melding 2025).

I meldingen uttrykker Sivilombudet særlig bekymring for omfanget av innsatte som låses inne alene på cellen store deler av døgnet som følge av fengselets ordinære drift, uten en beslutning fra retten eller kriminalomsorgen – i meldingen omtalt som faktisk isolasjon.

I meldingen opplyses det at ombudets undersøkelser viste at en betydelig andel innsatte har en fengselshverdag der de er utlåst fra cellen i mindre enn åtte timer i døgnet, i strid med internasjonale minstestandarder. Det fremgår av meldingen at mange innsatte sitter innelåst i opptil 19–22 timer i døgnet, uten at dette har grunnlag i en formell beslutning med hjemmel i lov, og dermed også uten at det skyldes den enkelte innsattes egen situasjon eller atferd, og uten at det utløses rettssikkerhetsgarantier, som begrunnelse og klagerett.

Sivilombudet konkluderte med at situasjonen er en konsekvens av daglig drift og ikke av en ekstraordinær situasjon, og at lav bemanning er en sentral årsak til den økende innlåsingen. Videre ble det vist til manglende dagtilbud, manglende eller uegnede fellesskapsarealer, uklare lovregler og uheldige styringssignaler som sentrale grunner til økende innlåsing. Sivilombudet mente videre at mange fengsler ikke har de rammebetingelser som skal til for å gi innsatte en fengselshverdag med et tilfredsstillende nivå av sosial kontakt og aktivitet.

Etter Sivilombudets vurdering var mange innsatte sterkt preget av den omfattende innlåsingen. Flere innsatte ble vurdert å ha symptomer forenlige med isolasjonsskader. Ombudet opplyste at helsepersonell i flere fengsler formidlet at omfattende innlåsing gjør at helsetjenesten må bruke flere ressurser på å følge opp innsatte som sliter.

Ombudet mente for øvrig å se en utvisking av det prinsipielt viktige skillet mellom hva som er en normal fengselshverdag og hva som er unntakstilfeller der enkeltinnsatte besluttes utelukket fra fellesskapet. Ombudet presiserte at den internasjonale minstestandarden om åtte timers utetid fra cellen handler om hvor mye sosial kontakt og aktivitet innsatte som et minimum bør sikres i den normale fengselshverdagen, mens minstestandarden om to timers meningsfull menneskelig kontakt skal begrense skadevirkningene i unntakstilfellene der innsatte er formelt besluttet utelukket fra fellesskapet, og derfor ikke har mulighet til å delta i den vanlige fengselshverdagen.

Sivilombudet konkluderte med at det foreligger en reell risiko for krenkelse av forbudet mot umenneskelig eller nedverdigende behandling i fengslene, jf. FNs torturkonvensjon og EMK artikkel 3, samt risiko for krenkelse av innsattes rett til å ha sosial kontakt etter EMK artikkel 8 om rett til privatliv.

Kontroll- og konstitusjonskomiteen avga sin innstilling i saken 20. mai 2025, jf. Innst. 369 S (2024–2025). Komiteen understreket alvorligheten av Sivilombudets funn. Komiteen pekte på at omfanget av isolasjon i norske fengsler fortsatt er urovekkende høyt, og fant det ekstra kritikkverdig at situasjonen etter Særskilt melding 2019 er forverret. Komiteen viste til at et hovedmål med fengselsstraff er tilbakeføring til samfunnet og god rehabilitering, og uttalte at det er urovekkende at myndighetene ikke har gjort nok for å redusere den omfattende bruken av innlåsing og isolasjon.

2.1.3 Sivilombudets temarapporter 2020 og 2023

I perioden 2013–2018 undersøkte Sivilombudet bruken av sikkerhetsseng i enkelte norske høysikkerhetsfengsler. Disse besøkene dannet grunnlag for ombudets temarapport 11. august 2020 om bruk av sikkerhetsseng i norske fengsler (heretter Sivilombudets temarapport 2020). I rapporten fant Sivilombudet at bruk av sikkerhetsseng i fengslene innebærer en høy risiko for brudd på forbudet mot umenneskelig behandling. Ombudet anbefalte at sikkerhetsseng avskaffes i fengslene.

I rapporten påpekte Sivilombudet at bruk av sikkerhetsseng innebærer risiko for somatiske skader, i ytterste konsekvens dødsfall, og risiko for å påføre den innsatte traumer og andre alvorlige psykiske belastninger. Sivilombudet viste til at beltelegging av mennesker med psykiske lidelser for å for å forhindre selvskading er omstridt, blant annet fordi isolasjon kan øke risikoen for selvmord, selvskading og utvikling av alvorlige, psykiske lidelser. Ombudet viste til at personer som er selvmordsnære eller sterkt selvskadende trenger helsehjelp. Dersom bruk av sikkerhetsseng forhindrer innsatte fra å få den helsehjelpen de har krav på, uttalte Sivilombudet at bruken kan utgjøre diskriminering og et brudd på innsattes rett til helsehjelp.

Videre fant Sivilombudet det som omtales som betydelige svakheter ved kriminalomsorgens føring av vedtak og tilsynsprotokoller ved bruk av sikkerhetsseng. Ombudet fant at et stort antall vedtak manglet begrunnelse for at bruk av sikkerhetsseng var strengt nødvendig, og at det ikke var dokumentert hvorfor bruken vedvarte eller at mindre inngripende tiltak var forsøkt. Dette innebar etter ombudets vurdering betydelige hull i rettssikkerheten til dem det gjelder, ettersom forholdene utgjør et hinder for reell klagemulighet og vanskeliggjør internkontroll.

Sivilombudet avdekket videre det som i rapporten omtales som store svakheter ved tilsyn fra helsepersonell. Et flertall av belteleggingene i den undersøkte perioden, ble ifølge ombudet gjennomført med svært liten grad av tilsyn fra helsepersonell. Kvalifisert helsepersonell var i all hovedsak verken til stede ved start eller underveis i belteleggingen.

I etterkant av Sivilombudets temarapport 2020, publiserte Sivilombudet i 2023 en temarapport om selvmord og selvmordsforsøk i fengsel (heretter Sivilombudets temarapport 2023). Rapporten ble utformet på grunnlag av skriftlig informasjon fra høysikkerhetsfengsler, Kriminalomsorgsdirektoratet og Helsetilsynet.

I rapporten gjentas deler av kritikken som ble fremsatt i Særskilt melding 2019, om at isolasjon brukes som tiltak for å redusere selvmordsrisiko hos innsatte i krise. Sivilombudet uttalte at det er urovekkende at utelukkelse og sikkerhetscelle fortsetter å være et sentralt virkemiddel i fengslene. Ombudet viste til at det er godt dokumentert at menneskelig kontakt er viktig for å redusere risikoen for selvmord, og fant det svært bekymringsfullt at mennesker i livskrise eller med store psykiske helseutfordringer fratas menneskelig kontakt. Sivilombudet anbefalte at det iverksettes tiltak for å sikre at isolasjon ikke brukes som et virkemiddel for å forebygge eller håndtere selvmordsrisiko. Om menneskerettslige forpliktelser ble det blant annet uttalt at isolasjon, herunder på sikkerhetscelle, av innsatte som begår selvmordsforsøk kan utgjøre brudd på forbudet mot tortur og umenneskelig og nedverdigende behandling etter EMK artikkel 3.

2.1.4 Kritikk fra andre aktører

2.1.4.1 Europarådets torturforebyggingskomité

CPTs seneste rapporter til Norge er avgitt etter periodiske besøk i 2011, 2018 og 2024. Samtlige besøksrapporter omtaler forhold av relevans for tematikken knyttet til isolasjon og menneskelig kontakt i norske fengsler.

I sin rapport 21. desember 2011, etter besøk til Norge våren 2011, anbefalte CPT blant annet at norske myndigheter økte innsatsen for å tilby aktiviteter utenfor cellen for varetektsfengslede som er besluttet isolert av retten. Videre anbefalte komiteen at det fastsettes en øvre grense for varigheten av isolasjonen for denne gruppen innsatte, samt at det iverksettes tiltak for å sikre at isolerte innsatte daglig får tilsyn fra helsepersonell, jf. CPT/Inf (2011) 33 avsnitt 71 flg.

I sin rapport 17. januar 2019, etter besøk til Norge våren 2018, rettet CPT blant annet kritikk mot at straffegjennomføringsloven gir hjemmel for å utelukke innsatte fra fellesskapet som følge av bygningsmessige eller bemanningsmessige forhold, og mente at det ikke er akseptabelt at innsatte utelukkes fullstendig fra fellesskapet i flere dager som følge av logistiske årsaker, jf. CPT/Inf (2019) 1 avsnitt 69 flg. CPT anbefalte at norske myndigheter iverksetter tiltak for å forhindre at dette skjer. CPT uttrykte også alvorlig bekymring for at innsatte med alvorlige psykiske helseproblemer ikke får adekvat tilgang til psykiatrisk helsehjelp i spesialisthelsetjenesten, jf. rapportens avsnitt 97.

Videre anbefalte CPT i besøksrapporten fra 2019 at innsatte som er fullstendig utelukket fra fellesskapet med grunnlag i kriminalomsorgens beslutninger, eller som er besluttet isolert av domstolen under varetektsfengsling, gis et strukturert program med meningsfulle aktiviteter, helst utenfor cellen, og daglig gis meningsfull kontakt med andre personer – helst i minst to timer hver dag.

I sin rapport 21. januar 2025, avgitt etter sitt syvende besøk til Norge våren 2024, gjentok CPT anbefalingen om at innsatte som er fullstendig utelukket fra fellesskapet, eller som er besluttet isolert av domstolen, skal gis et strukturert program med målrettede aktiviteter, fortrinnsvis utenfor cellen, og daglig meningsfull menneskelig kontakt, jf. CPT/Inf (2025) 03 avsnitt 101. CPT understreket at målet bør være meningsfull menneskelig kontakt i minst to timer hver dag. CPT inviterte også norske myndigheter til å vurdere å utvide tiden innsatte kan oppholde seg utendørs.

Videre rettet CPT kritikk mot ulike aspekter ved myndighetenes ivaretakelse av innsatte med alvorlige psykiske lidelser, herunder innsatte med gjentatt og alvorlig selvskadingsatferd. CPT gjentok kritikken mot manglende eller mangelfull tilgang til adekvate spesialisthelsetjenester for innsatte med behov for psykiatrisk behandling, jf. CPT/Inf (2025) 03 avsnitt 118 flg. CPT merket seg at selvskading var vanlig i fengslene som ble besøkt, og anbefalte blant annet at norske myndigheter utvikler egnede tiltak for denne gruppen som baseres på omsorg og håndteres av helsepersonell i samarbeid med fengselsansatte, fremfor bruk av for eksempel sikkerhetscelle eller sikkerhetsseng, jf. CPT/Inf (2025) 03 avsnitt 123 og 135.

Når det gjelder sikkerhetscelle særskilt, har CPT flere ganger anbefalt forbedringer av den helsemessige oppfølgingen som gis innsatte som er underlagt dette tiltaket. CPT har anbefalt at helsetjenesten varsles umiddelbart om slike plasseringer, at helsepersonell besøker den innsatte så snart som mulig etter helsetjenesten er blitt informert om plasseringen, og deretter jevnlig, minst én gang daglig, så lenge tiltaket varer, jf. CPT/Inf (2025) 03 avsnitt 134 og CPT/Inf (2019) 1 avsnitt 107. CPT har presisert at det helsemessige tilsynet bør skje systematisk og ikke være avhengig av kriminalomsorgens vurderinger. Videre har CPT understreket viktigheten av at opphold på sikkerhetscelle varer så kort som mulig, og at fengslene foretar hyppige vurderinger av behovet for å opprettholde bruk av sikkerhetscelle, se CPT/Inf (2025) 03 avsnitt 134. Så snart begrunnelsen for bruk av sikkerhetscelle faller vekk, skal plasseringen opphøre.

Når det gjelder sikkerhetsseng, har CPT i alle rapportene nevnt ovenfor anbefalt at kriminalomsorgens avslutter sin bruk av sikkerhetsseng som tvangsmiddel i fengsel, jf. CPT/Inf (2011) 33 avsnitt 88, CPT/Inf (2019) 1 avsnitt 111, og CPT/Inf (2025) 03 avsnitt 135.

For øvrig har CPT opplyst om informasjon om enkelte tilfeller av bruk av overdreven fysisk makt i situasjoner som gjaldt sikkerhetscelle og sikkerhetsseng, jf. CPT/Inf (2025) 03 avsnitt 85. CPT anbefalte at norske myndigheter iverksetter egnede tiltak for å sikre at fengselsansatte håndterer høyrisikosituasjoner uten unødvendig maktbruk.

2.1.4.2 FNs menneskerettskomité

I sin rapport til Norge 25. april 2018 uttrykte FNs menneskerettskomité bekymring for omfanget av isolasjon i fengsel, jf. FNs menneskerettskomités avsluttende merknader til Norges syvende periodiske rapport om gjennomføringen av FNs konvensjon om sivile og politiske rettigheter, CCPR/C/NOR/CO/7 punkt 24 og 25. Komiteen anbefalte at det fastsettes et maksimalt antall dager en innsatt kan være helt utelukket fra fellesskapet med andre innsatte.

Videre uttrykte FNs menneskerettskomité bekymring for at innsatte med psykososiale lidelser utsettes for isolasjon, og for at mangel på adekvat helsehjelp har ført til en forverring av denne gruppens helsetilstand, jf. merknadene avsnitt 26 og 27. Komiteen anbefalte blant annet at isolasjon av innsatte med psykiske lidelser burde opphøre så langt det er mulig.

2.1.4.3 FNs torturkomité

FNs torturkomité uttrykte i 2012 misnøye med omfanget av det som ble omtalt som isolasjon («solitary confinement») i norske fengsler, jf. FNs torturkomités avsluttende merknader til Norges 6.–7. rapport om gjennomføring av FNs torturkonvensjon, 13. desember 2012, CAT/C/NOR/CO/6-7, avsnitt 11. Torturkomiteen uttrykte også bekymring for at lovgrunnlaget for isolasjon er for lite presist, og at dette gjør det krevende med rettslig kontroll. Komitéen anbefalte derfor blant annet at lovgivningen som gjelder isolasjon endres slik at omfanget av isolasjon reduseres, og garanterer adekvate prosessuelle rettigheter for innsatte som utsettes for slike tiltak.

Tilsvarende kritikk ble fremmet av FNs torturkomité i 2018, jf. komiteens avsluttende merknader til Norges åttende periodiske rapport om gjennomføringen av forpliktelsene i FNs torturkonvensjon, 5. juni 2018, CAT/C/NOR/CO/8, avsnitt 17 til 20. Komiteen gjentok bekymringen om at regelverket som gjelder isolasjon er for upresist, og at dette kan føre til skjønnsbaserte og uforholdsmessige avgjørelser, og holdt fast ved anbefalingen om at regelverket bør endres.

Videre i merknadene fra 2018, uttrykte FNs torturkomité en mer konkret bekymring for at utelukkelse og lignende restriktive tiltak i stor grad begrunnes i bygnings- og bemanningsmessige forhold, og ikke i formelle avgjørelser som kan påklages. Komiteen anbefalte videre at isolerte innsatte får daglig tilsyn av helsepersonell. I tillegg uttrykte komiteen bekymring for at innsatte med alvorlige psykiske lidelser ikke gis den psykiatriske behandlingen de trenger, og at manglende helsehjelp fører til at slike pasienter ender med å utsettes for tiltak som fører til isolasjon, herunder bruk av sikkerhetscelle. Komiteen anbefalte på denne bakgrunnen at innsatte med psykiske og psykososiale lidelser ikke utsettes for isolasjon.

2.1.4.4 FNs barnekomité

I juli 2025 uttrykte FNs barnekomité bekymring for norske myndigheters tilnærming til det som omtales som isolasjon («solitary confinement») og bruk av tvangsmidler og makt («restraints and force») overfor innsatte under 18 år i norske fengsler, jf. FNs barnekomites avsluttende merknader 22. juli 2025 til Norges syvende periodiske rapport (CRC/C/NOR/CO/7) avsnitt 41 bokstav d og e. Dette inkluderte bekymring for det som beskrives som bruk av immobiliseringsteknikker for å begrense den mindreåriges bevegelsesfrihet.

På denne bakgrunnen oppfordret barnekomiteen norske myndigheter til å sikre at isolasjon unngås så langt det er mulig, og at beslutninger om isolasjon og bruk av tvangsmidler overfor barn uttrykkelig angir hvordan barnets beste og barnets rett til å bli hørt er blitt adressert, jf. merknadene punkt 42 bokstav e.

2.1.4.5 Riksrevisjonen

Riksrevisjonen publiserte i 2022 en undersøkelse av helse-, opplærings- og velferdstjenester til innsatte i fengsel, jf. Dokument 3:4 (2022–2023). Riksrevisjonen konkluderte med at oppfølgingen av de innsattes behov ikke var satt i system, og at det var mangler i tjenestetilbudet. Ett av hovedfunnene var at innsatte med psykiske lidelser eller ruslidelser ikke får fullgod tilgang til helsetjenester, jf. undersøkelsens punkt 3.2.2.

Riksrevisjonen påpekte at innsatte med psykiske lidelser fungerer dårligere enn andre innsatte i fengsel, og at de derfor krever ekstra ressurser fra ansatte i fengslene, særlig hvis de ikke får tilstrekkelig helsehjelp. Dette fører til at tilbudene til de andre innsatte reduseres. Manglende oppfølging av helseutfordringer kan også stå i veien for at den innsatte får deltatt i andre deler av tjenestetilbudet under fengselsoppholdet.

2.1.4.6 Norges institusjon for menneskerettigheter

I sin årsmelding fra 2020 anbefalte NIM at straffegjennomføringsloven endres slik at det fremgår at innsatte som hovedregel har rett til å tilbringe minst åtte timer i fellesskap utenfor cellen, se side 59. NIM viste både til CPTs anbefalinger om dette (se proposisjonens punkt 2.1.4.1), og til at en fast norm for fellesskap vil være viktig for å forebygge risiko for krenkelse av vernet mot umenneskelig og nedverdigende behandling og bidra til oppfyllelse av innsattes rett til privatliv, jf. EMK artikkel 3 og 8. I tillegg påpekte NIM at en lovfesting vil tydeliggjøre når det skal treffes et vedtak om utelukkelse med tilhørende rettssikkerhetsgarantier.

I årsmeldingen fra 2024 uttalte NIM at soningsforholdene i norske fengsler medfører en rekke menneskerettighetsutfordringer, og at NIMs tidligere anbefalinger til myndighetene om fengselsforhold fremdeles står fast.

2.2 Om menneskelig kontakt og isolasjon i fengsel

2.2.1 Innledning

Begrepet «isolasjon» er ikke definert i straffegjennomføringsloven, og det finnes heller ingen nasjonal eller internasjonal entydig definisjon av begrepet. I denne proposisjonen brukes begrepet isolasjon som en språklig samlebetegnelse på situasjoner hvor en innsatt, uavhengig av årsak, er innelåst alene på en celle store deler av døgnet med liten mulighet for meningsfull kontakt med andre personer.

Isolasjon kan være et resultat av formelle beslutninger, faktisk innlåsing eller innsattes egne valg. Mer konkret omfatter dette for det første isolasjon som skjer som en konsekvens av kriminalomsorgens, eller domstolens, formelle beslutninger om å utelukke den innsatte fra fellesskap med andre innsatte. Videre kan kriminalomsorgens beslutninger om å plassere den innsatte på sikkerhetscelle eller sikkerhetsseng føre til at den innsatte utsettes for en særlig inngripende form for isolasjon, som følge av de fysiske rammene for denne typen tvangsmidler. Isolasjon kan også være et resultat av omfattende innlåsing som skjer som følge av de generelle forholdene i fengselet, eller av at den innsatte selv velger å avstå fra fellesskapet med de andre innsatte og sosial samhandling med andre.

I alle de ovennevnte tilfellene vil det både bero på varigheten av situasjonen og omfanget av tilbudet om meningsfull kontakt med andre personer, hvorvidt den innsatte regnes som isolert. Det er de senere årene iverksatt en rekke tiltak for å redusere omfanget av omfattende innlåsing og isolasjon i fengslene, og for å øke graden av menneskelig kontakt som tilbys. Hovedlinjene i arbeidet er beskrevet i Meld. St. 31 (2024–2025) Straff som virker – straffegjennomføring for et tryggere Norge punkt 7.3 side 102 flg. Det er også inntatt en beskrivelse i vedlegget til Særskilt melding 2025, se side 43 flg. Forslagene til lovendringer i denne lovproposisjonen inngår i dette arbeidet.

2.2.2 Årsaker til innlåsing og isolasjon

Årsakene til utfordringene med innlåsing og isolasjon i norske fengsler er sammensatte.

Noen innsatte i varetekt er underlagt såkalt «fullstendig isolasjon» på grunn av risiko for bevisforspillelse, etter begjæring fra påtalemyndigheten og beslutning fra domstolen i medhold av straffeprosessloven. I tillegg kan kriminalomsorgen som nevnt fatte vedtak om utelukkelse av innsatte fra fellesskapet etter straffegjennomføringsloven. Etter dagens regler kan utelukkelse fra fellesskapet enten være et forebyggende tiltak, eller en reaksjon på ureglementert adferd. Utelukkelse som forebyggende tiltak kan blant annet være nødvendig overfor innsatte som representerer en sikkerhetsmessig risiko for andre innsatte, ansatte eller seg selv. I tillegg åpner loven for at innsatte i noen grad kan utelukkes fra fellesskapet dersom bygningsmessige eller bemanningsmessige forhold gjør det påkrevet, eller dersom den innsatte selv ønsker det. Også bruk av sikkerhetscelle eller sikkerhetsseng vil innebære at den innsatte forhindres fra å delta i fellesskapet med andre innsatte.

I tillegg til beslutninger om å ta innsatte ut av fellesskapet, kan det på et overordnet nivå pekes på tre særlig fremtredende årsaker til innlåsing og isolasjon: manglende aktivitetstilbud, lav bemanning og uegnede fengselsbygg uten tilstrekkelige fellesskapsarealer.

Aktivitetstilbudet i fengsel består i hovedsak av arbeid, utdanning og deltakelse i kriminalomsorgens programvirksomhet. Arbeid og skole tilbys både gjennom arbeidsdriften i regi av kriminalomsorgen og skolene i fengslene, og ved frigang til arbeid eller skole utenfor fengsel. Aktiviseringsgraden i fengslene har gått ned, sammenlignet med før pandemien, blant annet fordi kriminalomsorgen har utfordringer med rekruttering av ansatte med riktig kompetanse til arbeidsdriften, og dermed har ubesatte stillinger. Mangler i aktivitetstilbudet kan i praksis medføre at innsatte må låses inn på cellen i den perioden de skulle ha gjennomført aktiviteter, herunder skole eller arbeid. Både i Særskilt melding 2019 og i Særskilt melding 2025 har Sivilombudet påpekt at manglende aktivitets- og dagtilbud er en av de viktigste årsakene til at noen innsatte låses inne på egen celle store deler av døgnet uten formelt grunnlag, se meldingen fra 2019 punkt 6.1 side 40 og meldingen fra 2025 punkt 4.2 side 18.

Utfordringene med isolasjon og innlåsing har også sammenheng med at kriminalomsorgen over tid har stått overfor store bemanningsutfordringer. Utlåsing og fellesskap blant innsatte forutsetter at fengslene har ansatte som kan følge opp og ha tilsyn med de innsatte mens samværet pågår. Videre er ansatte en forutsetning for at de innsatte kan ha og gjennomføre aktivitetstilbud. Dersom et fengsel har for lav bemanning, vil dette både kunne gå ut over aktivitetstilbudet og føre til mer innlåsing. I Særskilt melding 2025 fant Sivilombudet at alle de ti fengslene forebyggingsenheten besøkte var preget av utfordringer med bemanning, se meldingen punkt 4.4 side 22. Blant annet vises det til utfordringer med høy turnover, høyt sykefravær, for få stillinger og for få kvalifiserte søkere til ledige stillinger.

Utfordringene med innlåsing og isolasjon skyldes også at kriminalomsorgens bygningsmasse mangler tilstrekkelige arealer som er tilrettelagt for fellesskap mellom innsatte. Noen av fengslene er svært gamle, til dels fra 1860-tallet, og ble oppført i en tid hvor idealet var at innsatte skulle sitte alene for å gjøre bot og tenke gjennom egne ugjerninger. Tanken om rehabilitering gjennom aktivitet og kontakt med andre mennesker er nyere enn det som gjenspeiles i deler av den bygningsmassen som kriminalomsorgen disponerer. Situasjonen er bedret gjennom ulike bygge- og vedlikeholdsprosjekter, men arbeidet med å forbedre kriminalomsorgens bygningsmasse tar tid. I Særskilt melding 2025 påpekte Sivilombudet blant annet at krav om høy kapasitetsutnyttelse fører til at innsatte som skulle vært plassert i en ordinær fellesskapsavdeling, likevel blir sittende på en restriktiv avdeling, i «kø» på å få plass ved en fellesskapsavdeling, se meldingens punkt 4.3 side 21.

Andelen innsatte i fengsel med psykiske lidelser har økt. Det er høy forekomst av rusmiddellidelser og en betydelig overvekt av psykiske lidelser blant innsatte, sammenlignet med den øvrige befolkningen. Omfanget av psykiske lidelser i fengsel fører til mer utagering, selvisolering, selvskading og selvmordsforsøk, som igjen kan føre til økt bruk av tiltak som utelukkelse, sikkerhetscelle og sikkerhetsseng. Ettersom disse tiltakene blant annet kan gi psykiske skadevirkninger, se punkt 2.2.3, kan bruken av dem igjen bidra til at den problematiske atferden vedvarer eller forverres, og slik skape en ond sirkel.

Noen innsatte velger av ulike grunner selv å avstå fra fellesskap med andre innsatte. For eksempel kan enkelte avstå fordi felleskapet ikke oppleves trygt nok, eller fordi fellesskap blir for sosialt krevende, for eksempel som følge av dårlig psykisk helse. Manglende bemanning, som igjen fører til mindre tilstedeværelse av ansatte i fellesskapsmiljøene, kan også bidra til å forsterke de innsattes følelse av utrygghet, og øke risikoen for selvisolering.

2.2.3 Konsekvenser av innlåsing og isolasjon

Sosial kontakt med andre er et grunnleggende menneskelig behov, og sosial isolasjon medfører et stort skadepotensial for menneskers fysiske og psykiske helse. Å begrense tilgangen til slik kontakt er et omfattende og sterkt inngrep i menneskers personlige integritet.

Hvor stort behov den enkelte har for sosial kontakt med andre, vil variere mellom de innsatte. Felles for alle innsatte er imidlertid at god kontakt med andre mennesker er en forutsetning for god helse. Frihetsberøvelse innebærer i seg selv begrensninger i innsattes muligheter til å ha kontakt med sitt sosiale nettverk. Maktforholdet mellom innsatte og ansatte kan også påvirke kvaliteten i den sosiale kontakten dem imellom.

Omfattende innlåsing kan også føre til at den innsatte får for liten tid til andre grunnleggende behov enn sosialt samvær. Med enkelte variasjoner må de innsatte bruke utlåsningstiden til nødvendige gjøremål som å vaske klær, lage mat, trene, dusje, ringe til familie og venner, og til å få hjelp til søknader og andre praktiske oppgaver som er knyttet til for eksempel progresjon i soningen.

Som nærmere beskrevet i Særskilt melding 2019 kapittel 4 og Særskilt melding 2025 kapittel 6, kan isolasjon også føre til helseskader. Helseskadene kan oppstå fort, men risikoen for skade øker jo lengre isolasjonen varer. Hovedvekten av symptomene er psykiske skader, herunder angst, depresjon, konsentrasjonsvansker, paranoiditet og psykose. Isolasjon kan også føre til fysiske symptomer, som hjertebank, sosial tilbaketrekning, søvnproblemer, lav appetitt, skjelving og utmattelse. Isolasjon kan også forverre eksisterende helseplager, og kan blant annet gi utslag i aggresjon, selvskading, selvmordsforsøk, apati og passivitet. Hvilke fysiske og psykiske reaksjoner isolerte vil oppleve, vil avhenge av den enkelte innsatte, men også kvaliteten av den menneskelige kontakten han eller hun har, og soningsforholdene for øvrig. For eksempel vil graden av sansedeprivasjon (reduserte sanseinntrykk), som er særlig stor ved bruk av sikkerhetscelle, spille inn.

Faren for negative virkninger av isolasjon er spesielt stor for innsatte med fysiske, psykiske eller intellektuelle funksjonsnedsettelser. Særlig utsatt er også unge innsatte og innsatte som har opplevd krig, tortur eller andre traumer. For unge innsatte er hjernen fremdeles i utvikling, og isolasjon vil kunne hindre en normal utvikling, som igjen kan føre til vansker med læring, helse- og adferdsproblemer. Slik hindring av normal utvikling vil kunne påvirke utsiktene til å avstå fra kriminalitet i fremtiden.

Også språkbarrierer vil kunne påvirke hvordan isolasjon oppleves, blant annet ved at den menneskelige kontakten under isolasjonen har lavere kvalitet, og at det vanskeliggjør den innsattes formidling av isolasjonsskader til ansatte og helsepersonell.

Isolasjon kan også virke selvforsterkende, ved at en person som er isolert, etter hvert også selv ønsker å avstå fra sosial kontakt med andre. Dette kan innebære at den innsatte får vanskeligheter med å snakke om de utfordringene han eller hun opplever. Isolasjon kan også påvirke den innsattes sykdomsinnsikt, som medfører at den innsatte undervurderer de skadene isolasjon har påført. Disse utfordringene gjør isolasjonsskader vanskeligere å behandle.

Behandlingsutfordringene gjelder særlig for innsatte med psykiske helseutfordringer og lavt funksjonsnivå. Ved alvorlig psykisk lidelse vil innsatte kunne ha behov for innleggelse hos psykisk helsevern. Erfaring viser imidlertid at disse innsatte sendes tilbake til fengselet etter kort tid, blant annet på grunn av begrenset kapasitet i spesialisthelsetjenesten. Dette kan også skyldes at innleggelse hos helsetjenesten og opphør av isolerende tiltak kan bidra til å lette de innsattes symptomer. Når disse innsatte kommer tilbake til fengselet, er de ofte for syke til å delta i fellesskapet, samtidig som at kriminalomsorgen ikke har et behandlingstilbud tilgjengelig. Dette kan bidra til en negativ utvikling av den innsattes psykiske helse, og forsterke symptomene. Norske myndigheters utfordringer med å håndtere innsatte med alvorlige psykiske lidelser er adressert også av blant annet Riksrevisjonen, CPT og FNs menneskerettskomité, se punkt 2.1.4.

Det er også en sammenheng mellom omfattende innlåsing og økt bruk av tvang. Dette skyldes at både symptomer på helseskade, slik som angst, svekket impulskontroll eller psykose, og «mildere» konsekvenser, slik som opplevelser av håpløshet, resignasjon og frustrasjon, kan føre til økt grad av aggresjon, sinne, selvskading og selvmordsforsøk – som kan gjøre bruk av tvangsmidler nødvendig.

2.2.4 Omfang av innlåsing og isolasjon

Data om utlåsningstid kan ikke hentes fra kriminalomsorgens fagsystemer. Kriminalomsorgen gjennomfører imidlertid dagsmålinger tre ganger i året i alle fengsler med høyt sikkerhetsnivå, hvor innsattes adgang til fellesskapet med andre innsatte blir kartlagt. Dagsmålingene gir også informasjon om omfanget av tilbud om meningsfull menneskelig kontakt for innsatte som er utelukket. I tillegg kan omfanget av isolasjon måles ved hjelp av antall tilfeller av utelukkelser eller plassering på sikkerhetscelle eller sikkerhetsseng, eller antall timer med bruk av slike tiltak. Slike tall kan hentes ut av kriminalomsorgens fagsystemer.

Figur 2.1 viser antall innsatte i fengsler med høyt sikkerhetsnivå med mindre enn åtte timer utenfor cellen i perioden 2016–2024, basert på dagsmålinger. Antallet innsatte med mindre enn åtte timer utlåsningstid har ligget mellom ca. 600 og 900 innsatte i hele måleperioden. I 2023 var det 720 innsatte som var utlåst fra cellen i mindre enn åtte timer daglig. I 2024 økte antallet til 811.

Kilde: Kriminalomsorgsdirektoratet

Figur 2.2 viser utviklingen i antall vedtak om hele utelukkelser fra fellesskap med andre innsatte fordelt på varighet over/under 22 timer, basert på uttrekk fra kriminalomsorgens fagsystem. I 2024 ble det avsluttet om lag 5 400 hele utelukkelser etter vedtak fra kriminalomsorgen. Av disse var det 2 500 vedtak om utelukkelse fra fellesskapet med andre innsatte som varte i mer enn 22 timer. I gjennomsnitt varte alle avsluttede utelukkelser i 76 timer, og medianverdien lå på 24 timer. Gjennom 2024 ble det i gjennomsnitt registrert 18 utelukkelser per måned som varte i mer enn 42 dager.

Kilde: Kriminalomsorgsdirektoratet

Som figur 2.3 viser, varierer hovedårsakene til at innsatte utelukkes fra fellesskapet med hvilket utgangspunkt målingen har. For eksempel var over 20 prosent av antallet utelukkelser i 2024 knyttet til bygningsmessige eller bemanningsmessige forhold. Samtidig utgjorde disse kun to prosent av det totale antallet timer med utelukkelser. Dette skyldes at utelukkelser grunnet bygnings- eller bemanningsforhold generelt er av kort varighet. For selvvalgt utelukkelse er bildet motsatt. Åtte prosent av antallet utelukkelser er selvvalgt, men disse utgjør over 30 prosent av det totale antallet timer.

Kilde: Kriminalomsorgsdirektoratet

Kriminalomsorgen arbeider systematisk med å sikre at innsatte som er utelukket daglig får tilbud om minimum to timer meningsfull menneskelig kontakt. Figur 2.4 viser utviklingen i gjennomførte isolasjonsreduserende tiltak i perioden 2020 til 2024.

Kilde: Kriminalomsorgsdirektoratet

Figurene 2.5 og 2.6 viser en økning i bruken av sikkerhetscelle og særlig sikkerhetsseng i 2022 og 2023. I 2024 var det imidlertid igjen en nedgang i bruken av disse tiltakene. Nedgangen har sammenheng med målrettet arbeid fra kriminalomsorgens side, blant annet i form av styrket forebygging, herunder kompetanseheving og rådgivning, og fokus i etaten på tettere samarbeid med de ulike helse- og omsorgstjenestene for ivaretakelse av sårbare innsatte.

Kilde: Kriminalomsorgsdirektoratet

Kilde: Kriminalomsorgsdirektoratet

Senter for rus- og avhengighetsforskning (SERAF) publiserte i 2025 rapporten Registrert isolasjon i norske fengsler 2015–2022 (SERAF rapport 3/2025), som er basert på kriminalomsorgens tall for utelukkelser fra fellesskapet i den aktuelle perioden. Rapporten viser blant annet at antall personer som var registrert med minst én hel utelukkelse i løpet av sin straffegjennomføring lå på en stabil andel på 17–19 prosent av den totale fengselspopulasjonen i årene 2015–2019. I pandemiårene 2020–2022 ble det imidlertid registrert en økning, og i 2021 ble omlag 30 prosent av fengselspopulasjonen registrert med minst én utelukkelseshendelse. I perioden 2015–2019 lå andelen av alle fengselsdøgn som ble registrert som isolasjonsdøgn stabilt på under 2 prosent. Også dette tallet økte i pandemiårene 2020–2022. Andelen fengselsdøgn som ble registrert med isolasjon besluttet av domstolene lå nokså stabilt på omlag 0,5 prosent gjennom hele perioden.

Forskerne fant også demografiske forskjeller i hvem som er mest utsatt for å bli utelukket fra fellesskapet, ettersom kvinner og unge voksne mellom 18 og 24 år hadde en høyere andel utelukkelsesdøgn enn gjennomsnittet. Videre ble menn oftere registrert med selvvalgt utelukkelse enn kvinner, og hadde i gjennomsnitt dobbelt så lang tid i selvvalgt utelukkelse som kvinnene. Forskerne fant også at forvaringsdømte står for en uforholdsmessig stor andel av det totale antallet utelukkelsesdøgn.

2.2.5 Kriminalomsorgens organisering, ansvar og samhandling med helse- og omsorgstjenesten

Kriminalomsorgen er organisert med tre nivåer, med Kriminalomsorgsdirektoratet som øverste nivå, kriminalomsorgens fem regioner som «mellomnivå» og det enkelte fengsel som første nivå (ofte kalt lokalt nivå). Kriminalomsorgsdirektoratet har det faglige etatsansvaret, mens regionene har ansvar for å drifte kriminalomsorgens enheter i de respektive regionene. I regionene finnes både fengsel med høyt sikkerhetsnivå, lavere sikkerhetsnivå og overgangsboliger. I enkelte regioner er det også avdeling for særlig høyt sikkerhetsnivå. Myndigheten til å treffe avgjørelser om den enkelte innsatte ligger som hovedregel til lokalt nivå, med regionalt nivå som klageinstans.

Utfordringene med isolasjon i fengsel knytter seg i hovedsak til fengsler med høyt sikkerhetsnivå. Fengsler med høyt sikkerhetsnivå har større utfordringer med å tilby fellesskap til de innsatte, blant annet på grunn av høyere krav til sikkerhet, kontrolltiltak og tilsyn, samt flere eneromsavdelinger og andre bygningsmessige hindringer. Hovedregelen er at domfelte som skal gjennomføre fengselsstraff, skal plasseres i fengsel med høyt sikkerhetsnivå. Det er bare domfelte som er idømt en fengselsstraff på inntil to år, som kan settes direkte inn i fengsel med lavere sikkerhetsnivå.

Innsatte har krav på samme helse- og velferdstjenester som befolkningen ellers. Selv om det er kriminalomsorgen som gjennomfører fengselsstraff og tar imot varetektsinnsatte, er det de etatene som leverer helse- og velferdstjenester til befolkningen for øvrig, som har ansvar for å levere samme type tjenester til de innsatte. Denne ordningen betegnes gjerne som importmodellen, og skal blant annet sikre faglig uavhengighet, faglig utvikling og at kvaliteten i helse- og velferdstjenestene opprettholdes på samme nivå som for befolkningen ellers.

Importmodellen stiller store krav til tverrsektorielt samarbeid. Kriminalomsorgen skal, gjennom samarbeid med andre offentlige etater, legge til rette for at innsatte i fengsel får de tjenestene som lovgivningen gir dem krav på. Særlig viktig i denne sammenheng, er tjenester fra helse- og omsorgssektoren. Innsatte som er utelukket fra fellesskapet eller plassert i sikkerhetscelle og sikkerhetsseng, har et særlig behov for helsemessig oppfølging. Disse befinner seg i en spesielt sårbar situasjon, blant annet på grunn av skadevirkningene som isolasjon kan medføre, og fordi årsaken til bruk av disse tiltakene kan knytte seg til helserelatert problematikk, herunder psykisk uhelse. Risikoen for skadevirkninger er i tillegg høyere dersom den innsatte har eksisterende psykiske lidelser.

Innsatte har krav på et like godt tjenestetilbud som befolkningen for øvrig, jf. Prop. 91 L (2010–2011) punkt 13.2.10 og 15.5.11. Staten yter et årlig, øremerket tilskudd til helse- og omsorgstjenester for innsatte til kommuner som har fengsler. De regionale helseforetakene skal sørge for spesialisthelsetjenester. Kriminalomsorgens tilretteleggingsplikt innebærer blant annet at kriminalomsorgen må melde fra om de behovene for helsetjenester som observeres, og legge til rette for at den enkelte innsatte kan motta helsehjelpen i eller utenfor fengselet.

Kriminalomsorgen og helse- og omsorgstjenestene er ikke under- eller overordnet hverandre, men styres av ulike regelverk som gir etatene ulike roller. Helsepersonell skal gi helsehjelp, og kriminalomsorgen skal gjennomføre straffen eller varetektsfengslingen. Behovet for å bedre det tverrsektorielle samarbeidet er nærmere omtalt i Meld. St. 31 (2024–2025) Straff som virker – straffegjennomføring for et tryggere Norge punkt 4.4.2 side 65 flg.

2.3 Høringen

Justis- og beredskapsdepartementet sendte 2. februar 2023 på høring forslag til endringer i straffegjennomføringsloven og helse- og omsorgstjenesteloven (fellesskap, utelukkelse og tvangsmidler i fengsel). Høringsfristen var 1. juni 2023. Enkelte høringsinstanser fikk utsatt høringsfrist.

Høringsnotatet ble sendt til følgende instanser:

• Departementene

• Arbeids- og velferdsdirektoratet

• Barne- ungdoms- og familieetaten

• Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet

• Barneombudet

• Datatilsynet

• Digitaliseringsdirektoratet

• Domstoladministrasjonen

• Folkehelseinstituttet

• Helsedirektoratet

• Helsetilsynet

• Høyesterett

• Kriminalomsorgsdirektoratet (KDI)

• KRIPOS

• Lagmannsrettene

• Likestillings- og diskrimineringsombudet

• Norges institusjon for menneskerettigheter (NIM)

• Politidirektoratet

• Politidistriktene

• Politiets sikkerhetstjeneste (PST)

• Regjeringsadvokaten

• Riksadvokaten

• Sekretariatet for konfliktrådene

• Sivilombudet

• Statens sivilrettsforvaltning

• Statens undersøkelseskommisjon for helse- og omsorgstjenesten

• Statsadvokatembetene

• Statsforvalterne

• Tilsynsrådene for kriminalomsorgen

• Tingrettene

• Utlendingsdirektoratet

• Fylkeskommunene

• Kommunene

• Advokatforeningen

• Akademikerne

• Amnesty International Norge

• Den norske dommerforening

• Den norske Helsingforskomité

• Den norske legeforening

• Fellesorganisasjonen (FO)

• For Fangers Pårørende (FFP)

• Forsvarergruppen av 1977

• Forum for barnekonvensjonen

• Frelsesarmeens barn og unge

• Frelsesarmeens barne- og familievern

• Frivillighet Norge

• Funksjonshemmedes Fellesorganisasjon (FFO)

• Gatejuristen

• Hovedverneombudet i kriminalomsorgen

• ICJ-Norge

• Juridisk rådgivning for kvinner (JURK)

• Juristforbundet

• Jussbuss

• Jussformidlingen

• Jusshjelpa i Nord-Norge

• Kirkens Bymisjon

• Kommunesektorens organisasjon (KS)

• Kriminalomsorgens Lederforbund

• Kriminalomsorgens Yrkesforbund (KY)

• Landsforeningen for barnevernsbarn

• Landsforeningen for voldsofre

• Landsorganisasjonen i Norge (LO)

• Landsrådet for Norges barne- og ungdomsorganisasjoner

• NA – Anonyme Narkomane

• Nasjonalt klageorgan for helsetjenesten

• Nasjonalt kompetansesenter for psykisk helsearbeid

• Nasjonalt kunnskapssenter om vold og traumatisk stress

• Nasjonalt utviklingssenter for barn og unge

• Norges Juristforbund

• Norges Politilederlag

• Norges Røde Kors

• Norsk barne- og ungdomspsykiatrisk forening

• Norsk Barnevernlederorganisasjon

• Norsk Fengsels- og Friomsorgsforbund (NFF)

• Norsk forening for kriminalreform (KROM)

• Norsk Psykologforening

• Norsk Tjenestemannslag (NTL)

• Organisasjonen for barnevernsforeldre

• Politiets Fellesforbund

• Politiets kriminalitetsforebyggende forum

• Politijuristene

• Redd Barna

• Regionale ressurssentre om vold, traumatisk stress og selvmordsforebygging

• Regionssentrene for barn og unges psykiske helse

• Rettspolitisk forening

• Rettssenteret

• Rusmisbrukernes interesseorganisasjon

• Rådet for psykisk helse

• SAFO – samarbeidsforumet av funksjonshemmedes organisasjoner

• Sametinget

• Samfunnsviterne

• Stiftelsen Barnas Rettigheter

• Stiftelsen Menneskerettighetshuset (Human Rights House Foundation)

• Stiftelsen Retretten

• Stiftelsen Rettferd

• Stine Sofies Stiftelse

• Straffedes organisasjon i Norge

• Straffelovrådet

• Støttesentrene for kriminalitetsutsatte

• Unge funksjonshemmede

• UNICEF Norge

• WayBack

• Yrkesorganisasjonenes sentralforbund

• Det juridiske fakultet, Universitetet i Bergen

• Det juridiske fakultet, Universitetet i Oslo

• Det juridiske fakultet, Universitetet i Tromsø

• Høgskolen i Innlandet

• Høgskolen i Molde

• Institutt for aktiv psykoterapi

• Institutt for barne- og ungdomspsykoterapi

• Institutt for gruppeanalyse og gruppepsykoterapi

• Institutt for helse og samfunn

• Institutt for kriminologi og rettssosiologi, Universitetet i Oslo

• Institutt for mentalisering

• Institutt for pedagogikk og livslang læring, NTNU

• Institutt for psykologi, NTNU

• Institutt for psykoterapi

• Institutt for samfunnsforskning

• Kriminalomsorgens høgskole og utdanningssenter (KRUS)

• Politihøgskolen

• Psykologisk institutt, Universitetet i Oslo

• Universitetet i Stavanger

• Universitetet i Sør-Øst Norge

• Velferdsforskningsinstituttet NOVA

I brev til Kriminalomsorgsdirektoratet 16. mai 2023 ba Justis- og beredskapsdepartementet om at direktoratet sørget for at høringsnotatet også ble delt ut på papir til de innsattes tillitsvalgtorganer (kontaktutvalg) i alle fengsler. Det ble samtidig gitt en utsatt høringsfrist på tre måneder fra brevets dato for de innsatte.

Følgende høringsinstanser har uttalt seg om forslagene:

• Barneombudet

• Bergen fengsel

• Bjørgvin fengsel

• Borgarting lagmannsrett

• Domstoladministrasjonen

• Halden fengsel

• Helsedirektoratet

• Høyesterett

• Ila fengsel og forvaringsanstalt

• Institutt for psykologi ved NTNU

• Kriminalomsorgens høgskole og utdanningssenter (KRUS)

• Kriminalomsorgen Innlandet

• Kriminalomsorgen Nordland

• Kriminalomsorgen region nord

• Kriminalomsorgen region sør

• Kriminalomsorgen region sørvest

• Kriminalomsorgen region vest

• Kriminalomsorgen region øst

• Kriminalomsorgsdirektoratet

• Likestillings- og diskrimineringsombudet

• Norges institusjon for menneskerettigheter (NIM)

• Oslo fengsel

• Oslo statsadvokatembeter

• Ringerike fengsel

• Romerike fengsel

• Sivilombudet

• Tilsynsrådet for kriminalomsorgen region vest

• Tilsynsrådet for kriminalomsorgen region sør

• Trondheim fengsel

• Vik fengsel

• Åna fengsel

• Åsane videregående skole

• Bergen kommune

• Hå kommune

• Oslo kommune

• Advokatforeningen

• Amnesty International Norge

• Arbeiderbevegelsens rus- og sosialpolitiske forbund

• Den norske legeforening

• Dommerforeningens menneskerettighetsutvalg

• For Fangers Pårørende

• Innsatte i Tromsø fengsel

• Juridisk rådgivning for kvinner (JURK)

• Jussbuss

• Jussformidlingen i Bergen

• Jussgruppen Wayback

• Jusshjelpa i Nord-Norge

• Kirkens Bymisjon – Gatejuristen og Ung rettshjelp

• Kontaktutvalget ved Bredtveit fengsel

• Kontaktutvalget ved forvaringsavdelingen i Trondheim fengsel

• Kontaktutvalget ved Gjøvik fengsel

• Kontaktutvalget ved Halden fengsel

• Kontaktutvalget ved Ila fengsel

• Kontaktutvalget ved Ringerike fengsel

• Kontaktutvalget ved Romerike fengsel

• KS – Kommunesektorens organisasjon

• Norsk forening for kriminalreform (KROM)

• Mental Helse

• Norges Røde Kors

• Norsk Fengsels- og Friomsorgsforbund

• Norsk psykologforening

• Person som ikke har oppgitt navn

• Professor Anders Løvlie

• Rettspolitisk forening

• Rådet for psykisk helse

• Sentralt hovedverneombud i kriminalomsorgen

• Skandinavisk isolasjonsnettverk ved UiO

Følgende instanser har svart at de ikke har merknader til forslaget:

• Arbeids- og velferdsdirektoratet

• Forsvarsdepartementet

• Nasjonal kompetansetjeneste for samtidig rusmisbruk og psykisk lidelse

• Pilar – Kompetansetjenesten for psykisk helse og barnevern

• Samferdselsdepartementet

2.4 Forslag som ikke følges opp i proposisjonen

Høringsnotatet omhandlet enkelte temaer som ikke behandles i denne proposisjonen.

Dette gjelder for det første forslaget om å innta et tillegg i straffegjennomføringsloven § 1 om at loven gjelder med de begrensninger som følger av internasjonale konvensjonsforpliktelser som etter menneskerettsloven §§ 2 og 3 er norsk rett. Departementet vil imidlertid vurdere å komme tilbake til dette forslaget i et senere, mer generelt lovarbeid på straffegjennomføringslovens område.

Departementet går heller ikke videre med forslaget om å innta en permanent hjemmel i straffegjennomføringsloven om utelukkelse av smittevernhensyn (høringsnotatets forslag til ny § 37 b) nå. Inntil videre vil forskriftshjemmelen i § 45 a dekke beredskapsbehovet for et eventuelt nytt utbrudd av en allmenfarlig smittsom sykdom.

Forslaget i høringsnotatet om å gi bestemmelsen i straffeloven § 83 andre ledd om ekstra varetektsfradrag ved såkalt «fullstendig isolasjon» tilsvarende anvendelse for varetektsinnsatte i enkelte andre sammenhenger (nytt § 37 b tredje ledd og nytt § 37 c tredje ledd), følges heller ikke opp. I stedet vil departementet på et senere tidspunkt komme tilbake til om innholdet i forslaget bør innarbeides i reglene om reaksjonsfastsettelsen i straffeloven kapittel 14.

Etter en fornyet vurdering har departementet videre kommet til at forslaget om en lovregulering av rapportering og varsling til overordnet nivå i kriminalomsorgen (høringsnotatets forslag til ny § 37 e), ikke følges opp videre. I stedet vil departementet fortsette å følge opp behovet for god styringsinformasjon i styringsdialogen med Kriminalomsorgsdirektoratet.

Til sist følger proposisjonen ikke opp høringsnotatets forslag om å innføre et lovgrunnlag for bruk av tvangsmidlene «løse belter», «beskyttelseshjelm» og «polstret celle» som alternativer til sikkerhetsseng (høringsnotatets forslag til § 38 nytt første ledd, ny § 38 c femte ledd og § 38 d første ledd).

Bakgrunnen for forslaget var Kriminalomsorgsdirektoratets handlingsplan fra 2022, som inneholdt et mål om å fjerne sikkerhetsseng som tvangsmiddel i fengsel innen utgangen av 2024. Planen inkluderte blant annet forslag om å utrede muligheten for å ta i bruk løse belter kombinert med beskyttelseshjelm, samt polstret celle, som antatt mindre inngripende alternativer til sikkerhetsseng. Høringsnotatet inneholdt derfor forslag om innføring av et korresponderende lovgrunnlag for bruk av disse tvangsmidlene.

Etter fornyede faglige vurderinger anser Kriminalomsorgsdirektoratet ikke lenger løse belter kombinert med beskyttelseshjelm, eller polstret celle, som hensiktsmessige virkemidler i prosessen med å fase ut bruk av sikkerhetsseng. Kriminalomsorgsdirektoratets handlingsplan og tiltakene for avvikling av sikkerhetsseng har vært til vurdering og evaluering hos Kriminalomsorgsdirektoratet fra 2023 til 2025. På grunnlag av oppdatert informasjon og ytterligere utredning, blant annet basert på konsultasjoner med SIFER, RVTS og Helsedirektoratet, samt innhenting av erfaringsgrunnlag fra andre land, vurderer Kriminalomsorgsdirektoratet at det ikke finnes tilstrekkelig kunnskapsgrunnlag for å legge til grunn at løse belter, beskyttelseshjelm og polstret celle vil være effektive eller mindre inngripende alternativer. Våren 2025 besluttet Kriminalomsorgsdirektoratet på denne bakgrunnen at mulig pilotering av polstret celle, beskyttelseshjelm og løse belter utgår. Det er etter dette ikke lenger aktuelt å innføre et lovgrunnlag for slike tvangsmidler nå.