7 Tvangsmidler

7.1 Ny lovteknisk innretning og generelle regler for bruk av tvangsmidler

7.1.1 Innretningen av regelverket

7.1.1.1 Gjeldende rett

Kriminalomsorgens bruk av tvangsmidler under gjennomføring av forvaring og fengselsstraff reguleres av straffegjennomføringsloven § 38. Bestemmelsen gjelder tilsvarende for varetekts-innsatte, jf. straffegjennomføringsloven § 52.

Dagens § 38 inneholder mange ledd, og angir regler for ulike typer tvangsmidler og ulike forhold. Bestemmelsen inneholder både materielle vilkår for når tvangsmidler kan brukes, og prosessuelle regler om saksbehandling og involvering av overordnet nivå i kriminalomsorgen. Videre inneholder den regler om tilsyn fra kriminalomsorgen og involvering av lege. Noen regler gjelder generelt for all bruk av tvangsmidler, mens andre regler kun gjelder ved bruk av enkelte tvangsmidler eller kun ved bruk av tvangsmidler overfor innsatte under 18 år.

7.1.1.2 Forslaget i høringsnotatet

I høringsnotatet ble det – i tillegg til innholdsmessige endringer – foreslått en teknisk omstrukturering av straffegjennomføringslovens regler om bruk av tvangsmidler. Omstruktureringen gikk ut på at dagens § 38 erstattes av seks nye paragrafer. Felles regler og grunnvilkår ble foreslått samlet i § 38, mens særskilte vilkår og nærmere regler for bruk av de ulike kategoriene tvangsmidler i hovedsak ble foreslått inntatt i nye §§ 38 a til 38 d. I tillegg ble særregler for bruk av tvangsmidler overfor innsatte under 18 år, plassert i ny § 38 e. Samlet så forslaget til omstrukturering slik ut:

• § 38 Bruk av tvangsmidler i fengsel

• § 38 a Bruk av håndjern, transportjern, remmer, strips eller spyttbeskytter

• § 38 b Bruk av kølle eller gass

• § 38 c Bruk av sikkerhetscelle eller polstret celle

• § 38 d Bruk av sikkerhetsseng eller løse belter og beskyttelseshjelm

• § 38 e Bruk av tvangsmidler overfor innsatte under 18 år

Departementet presiserte at hensikten med omstruktureringen ikke var å endre det materielle systemet for bruk av tvangsmidler, men å legge til rette for en mer presis lovregulering av de ulike tvangsmidlenes virkeområder.

7.1.1.3 Høringsinstansenes syn

Alle høringsinstansene som har uttalt seg om forslaget om en ny struktur for straffegjennomføringslovens regler om tvangsmidler, støtter dette. Disse er Advokatforeningen, Bergen fengsel, Dommerforeningens menneskerettighetsutvalg, Ila fengsel og forvaringsanstalt, Juridisk rådgivning for kvinner (JURK), Jussformidlingen, Jusshjelpa i Nord-Norge, Kriminalomsorgen Innlandet, Kriminalomsorgen region vest, Norges institusjon for menneskerettigheter (NIM), Sivilombudet og Tilsynsrådet for kriminalomsorgen region vest. Til sammen gir høringsinstansene uttrykk for at den foreslåtte strukturen vil være klarere og mer oversiktlig enn dagens innretning, og at den vil legge til rette for mer presis regulering. I tillegg uttrykker Kriminalomsorgsdirektoratet mer generelt at det er positivt at regelverket om tvangsmidler revideres.

7.1.1.4 Departementets vurdering

Kriminalomsorgens bruk av tvangsmidler er inngripende overfor den det gjelder. Det rettslige rammeverket bør derfor trekke opp tydelige rammer for hvilke tvangsmidler som kan tas i bruk, og på hvilke vilkår. Departementet går derfor videre med forslaget om å gi straffegjennomføringslovens regler om tvangsmidler en ny lovteknisk systematikk, hovedsakelig slik som foreslått i høringsnotatet. Omstruktureringen har som formål å legge til rette for en klarere og mer presis regulering av de ulike tvangsmidlenes virkeområder, som i større grad er tilpasset tvangsmiddelets funksjon og karakter. Særlig viktig er det at den foreslåtte strukturen vil legge grunnlaget for en mer presis regulering av sikkerhetscelle og sikkerhetsseng, som er de mest inngripende tvangsmidlene kriminalomsorgen har til rådighet. Den nye strukturen vil også gjøre det lettere å navigere i regelverket, noe som kan bidra til riktig rettsanvendelse i praksis.

Forslaget innebærer at reglene for bruk av tvangsmidler fordeles over seks paragrafer. Grunnvilkår og felles regler for bruk av tvangsmidler plasseres i § 38, mens nærmere regler for bruk av de ulike typene tvangsmidlene inntas i påfølgende nye §§ 38 a til 38 d. Særregler for bruk av tvangsmidler overfor innsatte under 18 år, samles hovedsakelig i ny § 38 e. Som det fremgår av øvrige punkter i proposisjonen, er innholdet i bestemmelsene noe justert sammenlignet med høringsnotatet. Samlet foreslår departementet at regelverket for bruk av tvangsmidler struktureres slik:

• § 38 Generelle regler for bruk av tvangsmidler

• § 38 a Bruk av håndjern, transportjern, ledsagerbelte, strips og spyttbeskytter

• § 38 b Bruk av skjold, kølle eller gass

• § 38 c Bruk av sikkerhetscelle

• § 38 d Bruk av sikkerhetsseng

• § 38 e Særregler for bruk av tvangsmidler overfor innsatte under 18 år

Bestemmelsene vil fortsatt være plassert i straffegjennomføringslovens kapittel om forvaring og fengselsstraff, og vil fortsatt gjelde tilsvarende for varetektsinnsatte, jf. straffegjennomføringsloven § 52.

7.1.2 Grunnvilkår for bruk av tvangsmidler

7.1.2.1 Gjeldende rett

Straffegjennomføringsloven § 38 første og andre ledd beskriver uttømmende hvilke situasjoner som kan gi grunnlag for bruk av tvangsmidler, såfremt øvrige vilkår er oppfylt.

Første ledd gir kriminalomsorgen hjemmel til å ta i bruk sikkerhetscelle, sikkerhetsseng eller «annet godkjent tvangsmiddel» for å:

1. avverge alvorlig angrep eller skade på person,

2. hindre iverksettelse av alvorlige trusler eller betydelig skade på eiendom,

3. hindre alvorlige opptøyer eller uroligheter,

4. hindre rømning fra fengsel, under transport eller fra bestemmelsessted,

5. avverge ulovlig inntrengning i fengsel, eller

6. sikre adgang til sperret eller forskanset rom.

Første ledd tar særlig sikte på å regulere virkeområdene for bruk av de mest inngripende tvangsmidlene, se Prop. 143 L (2019–2020) punkt 9.1 side 31. Foruten sikkerhetscelle og sikkerhetsseng, som er nevnt i lovteksten, er det uttalt i forarbeidene at kølle og gass er så vidt inngripende tvangsmidler at de bare kan tas i bruk for formålene i første ledd, jf. Prop. 143 L (2019–2020) punkt 9.4 side 33.

Andre ledd regulerer bruk av mindre inngripende tvangsmidler enn dem som er nevnt i første ledd. Andre ledd fastsetter at håndjern, transportjern, bodycuff, spyttbeskytter og «tilsvarende» tvangsmidler som er godkjent av Kriminalomsorgsdirektoratet, kan tas i bruk for enkelte andre (nærmere definerte) formål enn dem som følger av første ledd. Hensikten er at disse tvangsmidlene kan brukes i situasjoner som er mindre alvorlige enn dem som omfattes av første ledd, jf. Prop. 143 L (2019–2020) punkt 9.4 side 33 og punkt 11.2 side 39.

Dagens lovgivning inneholder ikke noen uttømmende liste over hvilke tvangsmidler som kan tas i bruk i kriminalomsorgen. Lovteksten i § 38 regulerer ikke hvilket «annet godkjent» tvangsmiddel enn sikkerhetscelle eller sikkerhetsseng som omfattes av hjemmelen i første ledd, eller hvilke «tilsvarende» godkjente tvangsmidler enn håndjern, transportjern, bodycuff og spyttbeskytter som omfattes av andre ledd. Det er imidlertid klart at et tvangsmiddel må være godkjent til bruk i kriminalomsorgen av Kriminalomsorgsdirektoratet før det gjøres tilgjengelig for bruk i etaten, jf. også straffegjennomføringsforskriften § 3-11 tredje ledd andre punktum. Lovteksten i § 38 gir ikke føringer for hvilke tvangsmidler som kan godkjennes av direktoratet.

Foruten tvangsmidlene som er nevnt uttrykkelig i § 38, har Kriminalomsorgsdirektoratet godkjent strips, skjold, to typer køller samt to typer gass til bruk i kriminalomsorgen, jf. kriminalomsorgens retningslinjer (KSF-2008-9001) punkt 38.1, Kriminalomsorgsdirektoratets rundskriv KDI-2022-7 om spyttbeskytter og rundskriv KSF-2004-1 om køller.

Straffegjennomføringsloven § 38 tredje ledd inneholder felles grunnvilkår for all bruk av tvangsmidler etter første og andre ledd. Grunnvilkårene bygger på prinsipper om nødvendighet og forholdsmessighet.

For det første kan tvangsmidler bare brukes dersom forholdene gjør det strengt nødvendig, og mindre inngripende tiltak forgjeves har vært forsøkt eller åpenbart vil være utilstrekkelige, jf. tredje ledd første punktum.

Videre angis det at tvangsmidler skal brukes med varsomhet, slik at ingen blir påført unødig skade eller lidelse, jf. tredje ledd andre punktum. I dette ligger det også en plikt til å iverksette tiltak for å minimere negative konsekvenser av tiltaket, jf. Prop. 135 L (2010–2011) punkt 11.9.4 side 152 (til tilsvarende formulering for utelukkelse etter § 37).

Til sist fremgår det at kriminalomsorgen fortløpende skal vurdere om det er grunnlag for å opprettholde tiltaket, jf. § 38 tredje ledd fjerde punktum.

Straffegjennomføringsloven § 38 inneholder ikke noen selvstendig regulering av bruk av fysisk makt overfor innsatte. Det følger imidlertid av straffegjennomføringsforskriften § 3-11 andre ledd at ansatte kan bruke fysisk makt overfor innsatte som ikke retter seg etter bestemmelser om ro, orden og disiplin, når bruk av fysisk makt er nødvendig og forsvarlig, og mindre inngripende tiltak forgjeves har vært forsøkt eller vil fremstå som utilstrekkelige.

Straffegjennomføringsloven § 38 suppleres ellers av kriminalomsorgens retningslinjer (KSF-2008-9001) punkt 38.

7.1.2.2 Forslaget i høringsnotatet

I høringsnotatet foreslo departementet som nevnt at straffegjennomføringsloven § 38 gjøres om til en generell bestemmelse med felles regler og grunnvilkår for bruk av tvangsmidler. Forslaget til materielt innhold videreførte i stor grad grunnvilkårene for bruk av tvangsmidler som er inntatt i dagens § 38, med enkelte justeringer og nye tillegg.

Når det gjelder de ytre rammene for bruk av tvangsmidler, foreslo departementet at det i § 38 tas inn en ny og uttømmende oppregning av hva som menes med «tvangsmidler» i straffegjennomføringsloven, jf. forslaget til nytt første ledd. Dette til forskjell fra dagens § 38, som åpner for at kriminalomsorgen kan ta i bruk tvangsmidler som ikke er definert i loven, så lenge de er godkjent til bruk i etaten av Kriminalomsorgsdirektoratet. Konsekvensen av en slik definisjon ville være at kriminalomsorgen ikke lenger vil kunne ta i bruk andre typer tvangsmidler enn dem som er uttrykkelig angitt i lovteksten.

Konkret foreslo departementet at begrepet «tvangsmidler» skal omfatte håndjern, transportjern, remmer (ment å dekke det som i dag kalles bodycuff), strips, spyttbeskytter, kølle og gass, samt sikkerhetscelle og sikkerhetsseng. Definisjonen omfatter alle tvangsmidler som er godkjent til bruk i kriminalomsorgen i dag, foruten skjold. Skjold ble foreslått utelatt under henvisning til at skjold primært er en beskyttelse for kriminalomsorgens personell.

Som følge av andre forslag i høringsnotatet, omfattet definisjonen i tillegg enkelte tvangsmidler som ikke brukes av kriminalomsorgen per i dag (polstret celle, løse belter og beskyttelseshjelm). Høringsnotatets forslag knyttet til disse nye tvangsmidlene følges ikke opp i proposisjonen, se punkt punkt 2.4, og omtales derfor ikke nærmere her.

Når det gjelder grunnvilkårene for bruk av tvangsmidler, foreslo departementet for det første å lovfeste at tvangsmidler bare kan brukes når dette har hjemmel i lov, og tiltaket ikke er uforholdsmessig overfor den innsatte, jf. forslaget til § 38 nytt andre ledd første punktum. Bestemmelsen ville være ny, og ville lovfeste det gjeldende legalitetsprinsippet og det grunnleggende kravet om forholdsmessighet.

For det andre foreslo departementet å videreføre dagens vilkår om at et tvangsmiddel bare kan brukes hvis mindre inngripende tiltak har vært forsøkt eller blitt vurdert som åpenbart utilstrekkelige, jf. forslaget til § 38 nytt andre ledd tredje punktum.

For det tredje foreslo departementet å lovfeste et krav om at kriminalomsorgen, ved behov for å benytte tvangsmidler, alltid skal bruke det minst inngripende tvangsmiddelet som er egnet til å oppfylle formålet, jf. forslaget til § 38 nytt fjerde ledd første punktum. Bestemmelsen ville være ny i loven, men et utslag av grunnleggende prinsipper om nødvendighet og forholdsmessighet. Tilsvarende gjelder for departementets forslag om å lovfeste en presisering om at tvangsmidler ikke skal brukes lenger enn det som er strengt nødvendig for å oppnå formålet, jf. forslaget til nytt fjerde ledd andre punktum.

I tillegg foreslo departementet å videreføre dagens plikt til å bruke tvangsmidler med varsomhet, slik at ingen blir påført unødig skade eller lidelse.

Til sist ble dagens vilkår om at et tvangsmiddel må være godkjent til bruk i kriminalomsorgen av Kriminalomsorgsdirektoratet før det kan tas i bruk i etaten, foreslått videreført, jf. § 38 forslaget til nytt andre ledd andre punktum.

Dagens lovkrav om at kriminalomsorgen fortløpende skal vurdere om det er grunnlag for å opprettholde tvangsmiddelbruken ble ikke foreslått videreført, uten at det ble kommentert særskilt.

For øvrig innebar høringsnotatets forslag at dagens vilkår om at tvangsmidler bare kan brukes dersom forholdene gjør det «strengt nødvendig», ikke lenger ville plasseres i § 38, men heller inkluderes i nye §§ 38 a til 38 d, se punkt 7.2 til 7.4. Forslaget var ikke ment å ha realitetsbetydning.

7.1.2.3 Høringsinstansenes syn

Ingen høringsinstanser uttrykker innvendinger mot at straffegjennomføringsloven § 38 gis nytt innhold, der grunnvilkårene for bruk av tvangsmidler inntas. For eksempel Tilsynsrådet for kriminalomsorgen region vest anser det som positivt at generelle vilkår for bruk av tvangsmidler fremgår klart av loven. En del instanser har imidlertid merknader til ulike aspekter ved den nærmere utformingen av innholdet.

Til forslaget om å innføre en uttømmende definisjon av hvilke «tvangsmidler» som kan godkjennes til bruk i kriminalomsorgen, uttrykker Juridisk rådgivning for kvinner (JURK), Jusshjelpa i Nord-Norge, Kriminalomsorgsdirektoratet, Norges institusjon for menneskerettigheter (NIM) og Tilsynsrådet for kriminalomsorgen region vest sin støtte. NIM uttrykker at forslaget bidrar til at rammene for bruk av tvangsmidler blir mest mulig presise og tilgjengelige. Kriminalomsorgsdirektoratet ser at forslaget vil redusere direktoratets mulighet til å innføre nye tvangsmidler, men viser til at løsningen vil bidra til økt forutberegnelighet for både innsatte og ansatte.

Når det gjelder innholdet i definisjonen, uttaler Amnesty International Norge, Kriminalomsorgsdirektoratet, Kriminalomsorgen region øst, Kriminalomsorgen region nord, NIM og Sivilombudet at skjold bør inntas. Instansene viser til at kriminalomsorgen ikke bare bruker skjold som verneutstyr, men også som et godkjent tvangsmiddel i flere situasjoner. Videre uttaler Kriminalomsorgsdirektoratet at transportjern kan tas ut, blant annet som følge av at andre tvangsmidler vil kunne være bedre egnet til samme formål. I tillegg mener flere høringsinstanser at spyttbeskytter ikke bør inkluderes, se nærmere omtale i punkt 7.4.1.3.

Forslaget om å videreføre kravet om at et tvangsmiddel bare kan tas i bruk dersom tvangsmiddelet på forhånd er generelt godkjent til bruk i etaten av Kriminalomsorgsdirektoratet, omtales som viktig av NIM, og som et bidrag til at kriminalomsorgens adgang til tvangsmiddelbruk rammes inn. Etter NIMs syn bør det kreves at Kriminalomsorgsdirektoratets godkjenningsbeslutninger følger forvaltningslovens saksbehandlingsregler for forskrifter.

Til forslaget om å lovfeste et vilkår om at tvangsmidler bare kan brukes hvis det «ikke er uforholdsmessig» overfor den innsatte, mener flere høringsinstanser at departementet i større grad bør gi konkrete føringer for innholdet i forholdsmessighetsvurderingen. For å ramme inn kriminalomsorgens skjønnsutøvelse mener Advokatforeningen, JURK, NIM og Sivilombudet at proposisjonen bør konkretisere hvilken betydning ulike sårbarhetsfaktorer, og særlig alvorlig psykisk sykdom, utviklingshemming eller ung alder, skal ha. Kriminalomsorgsdirektoratet mener at proposisjonen bør si noe om kumulativ og suksessiv bruk av tvangsmidler overfor samme innsatt. Også NIM og Sivilombudet mener at proposisjonen bør klargjøre hvilke tvangsmidler som kan benyttes i kombinasjon.

Til forslaget om å videreføre vilkåret om at tvangsmidler bare kan benyttes «når mindre inngripende tiltak har vært forsøkt, eller åpenbart vil være utilstrekkelig», bemerker NIM at forslaget vil bidra til at § 38 respekterer minste inngreps prinsipp etter EMK artikkel 3 og artikkel 8. Enkelte høringsinstanser ønsker at utslagene av dette prinsippet reguleres nærmere. Kriminalomsorgsdirektoratet reiser spørsmål om lovteksten bør angi at utagerende atferd og selvskading som utgangspunkt skal søkes møtt med andre virkemidler enn tvangsmidler. Norges Røde Kors ønsker at lovteksten i større grad understreker at mulige hjelpetiltak skal vurderes før tvangsmidler tas i bruk.

Forslaget til nytt fjerde ledd, hvor det blant annet ble foreslått å lovfeste regler om at kriminalomsorgen alltid skal bruke det minste inngripende tvangsmiddelet som er egnet til å oppnå formålet, og at tvangsmidler ikke kan brukes lenger enn det som er strengt nødvendig for å oppnå formålet, vil etter NIM sitt syn bidra til at § 38 respekterer minste inngreps prinsipp.

Til forslaget om å videreføre dagens plikt til å bruke tvangsmidler med varsomhet slik at ingen blir påført unødig skade eller lidelse, uttaler NIM og Sivilombudet at det bør inntas en presisering i lovteksten som får frem at det ikke er adgang til å bruke mer fysisk makt enn det som er strengt nødvendig for å gjennomføre tiltaket. Også Amnesty International Norge stiller spørsmål om det kan være hensiktsmessig å regulere hvor mye fysisk makt som er forsvarlig å anvende ved bruk av ulike tvangsmidler. Tilsvarende gir også Dommer-foreningens menneskerettighetsutvalg uttrykk for.

I tillegg har enkelte høringsinstanser uttalt seg om forhold som etter deres syn burde vært, men ikke er, dekket av høringsnotatets forslag til nytt innhold i § 38. Særlig har blant andre Advokatforeningen, Dommerforeningens menneskerettighetsutvalg, Kriminalomsorgsdirektoratet, NIM og Sivilombudet tatt til orde for at departementet bør innta eller utrede lovregulering av kriminalomsorgens bruk av fysisk makt mer generelt i tjenesteutførelsen, for eksempel der inngripende teknikker, slik som mageleie, brukes for å få kontroll på en innsatt. Videre har blant andre Kriminalomsorgsdirektoratet uttalt at det bør vurderes om det bør lovfestes et krav om at ansatte som gjennomfører tvangsmiddelbruk har tilstrekkelig kunnskap og opplæring. Kontaktutvalget ved Bredtveit fengsel og forvaringsanstalt har uttrykt en oppfatning om at det utøves mer makt enn nødvendig på grunn av lav kompetanse blant ansatte.

7.1.2.4 Departementets vurdering

Departementet foreslår som nevnt at generelle regler og felles grunnvilkår for kriminalomsorgens bruk av tvangsmidler samles i straffegjennomføringsloven § 38, se punkt 7.1.1.4. Innholdet i forslaget til § 38 følger hovedlinjene i det som ble foreslått i høringsnotatet, men med en noe endret struktur og med enkelte justeringer og tillegg.

Når det gjelder de ytre rammene for adgangen til bruk av tvangsmidler, står departementet fast ved at § 38 bør inneholde en uttømmende beskrivelse av hvilke tvangsmidler kriminalomsorgen, på nærmere vilkår, kan benytte seg av. En slik uttømmende angivelse vil bidra til forutberegnelighet for den innsatte, og vil også angi grenser for hvilke typer tvangsmidler Kriminalomsorgsdirektoratet kan godkjenne til bruk i etaten.

Nå det gjelder spørsmålet om hvilke tvangsmidler som bør inntas i loven, står departementet fast ved at dette for det første skal være håndjern, transportjern, strips, spyttbeskytter, kølle, gass, sikkerhetscelle og sikkerhetsseng. Disse brukes i kriminalomsorgen i dag. I høringsrunden uttalte riktignok Kriminalomsorgsdirektoratet at transportjern kunne tas ut av listen, men etter en fornyet vurdering har direktoratet anbefalt at transportjern omfattes. Departementet har videre merket seg at flere høringsinstanser er imot at muligheten for bruk av spyttbeskytter videreføres, men holder fast ved at hjemmelen bør beholdes enn så lenge, se punkt 7.4.1.4.

For det andre står departementet fast ved at loven bør inkludere tvangsmiddelet som i dagens § 38 er kalt bodycuff, og som i høringsnotatets forslag ble omtalt som «remmer». Også dette tvangsmiddelet brukes i dag. Etter innspill fra Kriminalomsorgsdirektoratet foreslår departementet å erstatte høringsnotatets begrep «remmer» med den mer konkrete formuleringen «ledsagerbelte», et begrep som allerede brukes for tilsvarende innretning i politiet.

For det tredje mener departementet, etter en fornyet vurdering, at skjold bør inntas i loven. Som flere høringsinstanser påpeker, brukes skjold ikke bare som beskyttelsesutstyr, men også til å få fysisk kontroll på utagerende innsatte. Skjold er inntatt i Kriminalomsorgsdirektoratets liste over tvangsmidler som kan brukes i etaten, er regulert som tvangsmiddel i kriminalomsorgens retningslinjer og inngår i etatens opplæring i fysisk maktanvendelse. Skjold bør derfor lovreguleres som et tvangsmiddel, for tilfellene der skjold brukes som nettopp dette.

En kort beskrivelse av de ulike tvangsmidlene er inntatt i de generelle merknadene i punkt 7.2 til 7.4.

Formålet med å innta en uttømmende angivelse av tvangsmidlene i loven, er å sette klare grenser for hvilke tvangsmidler som etter omstendighetene kan brukes overfor innsatte. I høringsnotatet ble denne begrensningen foreslått innført ved uttømmende å definere hva som menes med uttrykket «tvangsmidler». Etter en fornyet vurdering ser departementet at samme resultat kan oppnås på en lovteknisk enklere måte, ved at det i § 38 kort angis at kriminalomsorgen på nærmere vilkår «kan benytte tvangsmidlene nevnt i §§ 38 a til 38 d». Som det fremgår av lovforslaget og punkt 7.1.1, vil nye §§ 38 a til 38 d være begrenset til å inneholde en nærmere regulering av tvangsmidlene nevnt ovenfor. Konsekvensen av forslaget til formulering vil dermed, som i høringsnotatet, være at kriminalomsorgen ikke lenger kan ta i bruk andre typer tvangsmidler enn dem som er uttrykkelig angitt i §§ 38 a til 38 d. Innføring av andre tvangsmidler enn dem som er nevnt der, vil kreve lovendring.

Videre følger departementet opp forslaget om at § 38 bør gi uttrykk for at tvangsmidler bare kan benyttes når tvangsmiddelbruken har hjemmel i lov. Ettersom dette allerede følger av legalitetsprinsippet, foreslår imidlertid departementet at ordlyden gis en noe mer konkret utforming enn i høringsnotatet, slik at lovteksten i større grad angir hvilke konkrete lovgrunnlag som må være oppfylt. Dette gjøres ved at det i første ledd angis at kriminalomsorgen kan benytte tvangsmidlene nevnt i §§ 38 a til 38 d, når vilkårene for dette er oppfylt.

Som nevnt holder departementet også fast ved forslaget om å videreføre dagens krav om at et tvangsmiddel må være generelt godkjent til bruk i etaten av Kriminalomsorgsdirektoratet før det kan tas i bruk i en konkret situasjon. Formålet er å sikre at straffegjennomføringsloven bare gir grunnlag for bruk av tvangsmidler som til enhver tid er vurdert som faglig forsvarlige. Når det gjelder grunnlaget for Kriminalomsorgsdirektoratets godkjenninger, har departementet merket seg NIMs synspunkt om at godkjenningsprosessen bør følge forvaltningslovens saksbehandlingskrav for forskrifter. Departementet finner ikke grunn til å regulere kravene til direktoratets godkjenningsprosess nærmere, og bemerker at de nevnte forvaltningsrettslige reglene, og hensynene bak dem, langt på vei ivaretas i dag.

Når det gjelder de materielle grunnvilkårene for kriminalomsorgens bruk av tvangsmidler, foreslår departementet at disse samles i § 38 nytt andre og tredje ledd.

For det første fastholdes forslaget om å videreføre dagens regel om at et tvangsmiddel bare kan brukes dersom mindre inngripende tiltak har vært forsøkt eller blitt vurdert som åpenbart utilstrekkelige, se andre ledd. Bestemmelsen gir uttrykk for minste inngreps prinsipp. Den forplikter kriminalomsorgen til først å vurdere om situasjonen kan håndteres ved bruk av virkemidler som ikke innebærer bruk av tvangsmidler, og, hvis tvangsmiddelbruk er nødvendig, å velge det minst inngripende tvangsmiddelet som er egnet til å oppfylle formålet.

For det andre holder departementet fast ved forslaget om å lovfeste at tvangsmidler bare kan brukes når dette vil være forholdsmessig overfor den innsatte. Dette er et grunnleggende prinsipp som gjelder også i dag, og som med fordel kan komme direkte til uttrykk i loven. For at lovteksten skal gi tydelig uttrykk for hva som menes med forholdsmessighet i denne sammenhengen, foreslår departementet likevel en justering av ordlyden sammenlignet med høringsnotatet. I stedet for en generell henvisning til et krav om forholdsmessighet, foreslår departementet at det mer konkret angis at et tvangsmiddel bare kan brukes hvis behovet for å bruke tvangsmiddelet klart overstiger de negative konsekvensene som tvangsbruken kan innebære for den innsatte.

For det tredje går departementet videre med forslaget om å lovfeste en begrensning om at tvangsmidler ikke skal brukes lenger enn strengt nødvendig for å oppnå formålet, se tredje ledd.

For det fjerde foreslår departementet å videreføre dagens krav om at kriminalomsorgen fortløpende skal vurdere om det fortsatt er grunnlag for å opprettholde tvangsmiddelbruken. Denne regelen ble ikke foreslått videreført i høringsnotatet, men bør etter departementets syn fortsatt komme til uttrykk i loven. Plikten til å forløpende vurdere om bruken av tvangsmiddelet er strengt nødvendig og forholdsmessig, er en viktig faktor for at bruken kan avsluttes så snart dette ikke lenger er tilfellet. Nærmere føringer for hvordan de fortløpende vurderingene bør dokumenteres, egner seg etter departementets syn best for regulering i kriminalomsorgens retningslinjer.

For det femte fastholder departementet forslaget om å videreføre dagens regel om at tvangsmidler skal brukes med varsomhet, slik at ingen blir påført unødig skade eller lidelse.

For det sjette foreslår departementet, blant annet i lys av høringsinnspillene fra NIM og Sivilombudet, at det inntas et nytt tillegg som presiserer at kriminalomsorgen, når den iverksetter eller gjennomfører lovlig bruk av tvangsmidler, ikke skal bruke mer fysisk makt enn det som er strengt nødvendig for å gjennomføre tiltaket. Også dette følger av gjeldende prinsipper om forholdsmessighet, men kan med fordel komme til uttrykk i loven. Departementet bemerker at det i tidligere forarbeider er lagt til grunn at det forutsetningsvis følger av § 38 at tjenestepersoner må kunne utøve en viss grad av makt for å gjennomføre bruk av et tvangsmiddel, jf. Ot.prp. nr. 5 (2000–2001) punkt 7.6.2.5 side 101. Med forslaget vil det komme tydelig frem at bruk av fysisk makt i slike tilfeller skal begrenses til det strengt nødvendige.

Det bemerkes at enkelte høringsinstanser har tatt til orde for at det bør inntas en generell lovregulering av bruk av fysisk makt overfor innsatte. Dette vil etter departementets syn måtte utredes nærmere før lovendringer eventuelt kan foreslås. Hva gjelder Kriminalomsorgsdirektoratets synspunkt om at det bør innføres lovkrav til ansattes opplæring om tvangsmidler, vurderer departementet foreløpig at slike krav egner seg best for regulering i kriminalomsorgens retningslinjer og eventuelt forskrift. Departementet forutsetter at tvangsmidler og bruk av fysisk makt utelukkende vurderes og benyttes av ansatte som har gjennomgått tilfredsstillende opplæring og trening.

7.1.3 Beslutningskompetanse og formkrav

7.1.3.1 Gjeldende rett

Straffegjennomføringsloven § 38 angir at kriminalomsorgen kan «beslutte» bruk av tvangsmidler dersom vilkårene er oppfylt. Bestemmelsen inneholder ikke noen nærmere regulering av beslutningsmyndighet eller hvilke formkrav som gjelder for beslutningen. I kriminalomsorgens retningslinjer (KSF-2008-9001) punkt 38.3 er det presisert at beslutningen skal treffes av fengselslederen eller den vedkommende delegerer myndigheten til, og at beslutningen skal nedtegnes skriftlig.

Departementet har tidligere lagt til grunn at alle beslutninger om bruk av tvangsmidler i kriminalomsorgen skal begrunnes i tråd med forvaltningslovens regler om enkeltvedtak, jf. Prop. 143 L (2019–2020) punkt 9.4 side 36. Dette ble uttalt å gjelde uavhengig av om beslutningen formelt er å regne som et enkeltvedtak eller ikke. Når det for øvrig gjelder forvaltningslovens enkeltvedtaksbegrep, uttalte departementet i den nevnte proposisjonen at kriminalomsorgens beslutninger om bruk av tvangsmidler i utgangspunktet vil måtte regnes som et enkeltvedtak, med mindre det er tale om en kortvarig og konkret situasjonshåndtering. Grenseoppgangen må vurderes konkret.

7.1.3.2 Forslaget i høringsnotatet

I høringsnotatet foreslo departementet å innta en generell regel om beslutningsmyndighet i straffegjennomføringsloven § 38 nytt tredje ledd. Det ble foreslått lovfestet at beslutninger om bruk av tvangsmidler må fattes av enhetsleder eller den som enhetsleder gir slik myndighet, slik det også følger av dagens retningslinjer.

Det ble presisert at forslaget i høringsnotatet ikke tok sikte på å endre hvordan kriminalomsorgens beslutninger klassifiseres opp mot forvaltningslovens definisjoner av enkeltvedtak. Departementet gjentok oppfatningen om at beslutninger om bruk av tvangsmidler i utgangspunktet vil være et enkeltvedtak etter forvaltningsloven, men at det må trekkes enkelte grenser basert på en konkret vurdering, jf. Prop. 143 L (2019–2020) punkt 9.4 side 36.

7.1.3.3 Høringsinstansenes syn

Relativt få høringsinstanser har uttalt seg om høringsnotatets forslag om å innta en regulering av beslutningsmyndighet i straffegjennomføringsloven § 38.

Kriminalomsorgen region vest bemerker at det er positivt at loven omtaler hvem som har ansvaret for å beslutte bruk av tvangsmidler.

Kriminalomsorgen region øst mener at det også må inntas i loven at beslutningen skal nedtegnes skriftlig og begrunnes.

Enkelte høringsinstanser, deriblant Kriminalomsorgsdirektoratet, NIM og Sivilombudet, mener at det bør klargjøres, enten i lov eller på annen måte, i hvilke tilfeller kriminalomsorgens beslutninger om bruk av tvangsmidler må fattes i form av enkeltvedtak, og som dermed vil utløse særlige regler om klagerett mv. etter forvaltningsloven.

Uavhengig av hvordan beslutningen klassifiseres forvaltningsrettslig, mener blant annet NIM og Sivilombudet at proposisjonen bør gjøre det klart at forvaltningslovens regler om begrunnelse av enkeltvedtak skal følges for alle beslutninger om tvangsmiddelbruk. NIM bemerker at krav til begrunnelse er viktig for den innsattes rettssikkerhet.

Videre gir NIM og Sivilombudet uttrykk for at departementet bør vurdere å lov- eller forskriftsfeste særskilte krav til innholdet i begrunnelsen for bruk av tvangsmidler. Dommerforeningens menneskerettighetsutvalg uttaler at det i det minste må kreves at all bruk av tvangsmidler registreres.

Når det gjelder øvrige spørsmål om saksbehandling, mener Kriminalomsorgsdirektoratet at det i § 38 bør inntas en passus om brukermedvirkning, som gir den innsatte mulighet til å uttale seg om spørsmålet om tvangsmiddelbruk før beslutningen fattes. Kriminalomsorgsdirektoratet mener videre at departementet bør vurdere om § 38 bør inneholde en passus om at sårbarhetsfaktorer, slik som innsattes alder og helsetilstand, skal tas med i vurderingen av bruk av tvangsmidler. Dette av pedagogiske hensyn.

7.1.3.4 Departementets vurdering

Departementet fastholder forslaget om å lovfeste at en beslutning om bruk av tvangsmiddel «skal treffes av enhetsleder eller den som enhetsleder gir slik myndighet», jf. forslaget til § 38 nytt fjerde ledd. Departementet mener det er hensiktsmessig at loven gir uttrykk for at beslutningskompetansen i utgangspunktet ligger hos lederen for fengselet, og at det vil kreves en særskilt myndighetstildeling dersom andre skal kunne treffe slike beslutninger. Regelen vil reflektere dagens praksis i kriminalomsorgen.

I tillegg foreslår departementet at det lovfestes et krav om at beslutninger om bruk av tvangsmidler skal nedfelles og begrunnes skriftlig. Notoritet for kriminalomsorgens vurderinger og begrunnelser bidrar til den innsattes mulighet til å forstå grunnlaget for tvangsmiddelbruken, og er også viktig for å legge til rette for intern og ekstern kontroll.

Kravet til skriftlig begrunnelse er ment å gjelde for alle beslutninger om bruk av tvangsmidler, uten hensyn til hvilket tvangsmiddel det er tale om og uavhengig av om beslutningen er å regne som et enkeltvedtak etter forvaltningsloven. Bestemmelsen vil dermed lovfeste et krav som departementet ga uttrykk for i forarbeidene til forrige endring av § 38, se Prop. 143 L (2019–2020) punkt 9.4 side 36 og punkt 7.1.3.1 ovenfor.

For øvrig har departementet merket seg Kriminalomsorgsdirektoratets synspunkt om at det i § 38 bør inntas en plikt til å gi den innsatte mulighet til å uttale seg før en beslutning om bruk av tvangsmidler fattes. Departementet er enig i at kriminalomsorgen skal søke å innhente den innsattes synspunkter i alle tilfeller der det er praktisk mulig, men går ikke inn for en slik generell lovfesting nå. Videre har departementet merket seg Kriminalomsorgsdirektoratets innspill om at det bør inntas en plikt for kriminalomsorgen til å vurdere sårbarhetsfaktorer. Departementet har kommet til at dette i så fall bør vurderes som en felles bestemmelse for flere typer inngrep etter straffegjennomføringsloven, på et senere tidspunkt.

Enkelte høringsinstanser har ønsket at det reguleres hvilke beslutninger om bruk av tvangsmidler som er å anse som enkeltvedtak etter forvaltningsloven. Noen slik regulering ble ikke foreslått i høringsnotatet, og er heller ikke inntatt i denne proposisjonen. Som uttalt i høringsnotatet, og som nærmere beskrevet i Prop. 143 L (2019–2020) punkt 9.4 side 36, legger departementet til grunn at en beslutning om bruk av tvangsmidler i utgangspunktet er å anse som et enkeltvedtak etter forvaltningsloven § 2. Dette gjelder i alle tilfelle for beslutninger om bruk av sikkerhetscelle og sikkerhetsseng, se proposisjonens punkt 7.5.4, og vil ofte også kunne gjelde for beslutninger om andre tvangsmidler. Nærmere føringer for hvordan kriminalomsorgens beslutninger om bruk av tvangsmidler skal vurderes opp mot forvaltningslovens definisjon av enkeltvedtak, egner seg etter departementets syn bedre for regulering i kriminalomsorgens retningslinjer, eventuelt i forskrift, enn i proposisjonen her. Forslaget har ikke til hensikt å endre hvordan kriminalomsorgens beslutninger klassifiseres opp mot forvaltningslovens definisjon av enkeltvedtak.

7.2 Sikkerhetscelle

7.2.1 Gjeldende rett

Straffegjennomføringsloven § 38 første ledd angir at kriminalomsorgen kan ta i bruk sikkerhetscelle for å:

1. avverge alvorlig angrep eller skade på person,

2. hindre iverksettelse av alvorlige trusler eller betydelig skade på eiendom,

3. hindre alvorlige opptøyer eller uroligheter,

4. hindre rømning fra fengsel, under transport eller fra bestemmelsessted

5. avverge ulovlig inntrengning i fengsel, eller

6. sikre adgang til sperret eller forskanset rom.

Første ledd er ment å omfatte faresituasjoner av alvorlig karakter, se Prop. 143 L (2019–2020) punkt 9.1 side 31. Faren må være reell og konkret, jf. Prop. 135 L (2010–2011) punkt 14.9 side 183.

I tillegg til at det må foreligge en situasjon som nevnt i § 38 første ledd, må grunnvilkårene for bruk av tvangsmidler etter § 38 tredje ledd være oppfylt. Det innebærer at sikkerhetscelle bare kan tas i bruk hvis forholdene gjør det «strengt nødvendig» og mindre inngripende tiltak forgjeves har vært forsøkt eller åpenbart vil være utilstrekkelige, jf. tredje ledd første punktum.

Etter ordlyden i § 38 kan sikkerhetscelle brukes for alle formålene listet opp i første ledd. I senere forarbeider, Prop. 135 L (2010–2011) punkt 14.9 side 183, er det derimot lagt til grunn at det «etter retningslinjene [bare] er tre grunnlag som kan berettige bruk av sikkerhetscelle: Avverge alvorlige angrep eller skade på person (lovens første ledd bokstav a), hindre iverksettelse av alvorlige trusler eller betydelig skade på eiendom (lovens første ledd bokstav b), eller hindre alvorlige opptøyer eller uroligheter (lovens første ledd bokstav c)».

Gjeldende retningslinjer fra kriminalomsorgen (KSF-2008-9001) punkt 38.7 fastsetter at sikkerhetscelle bare kan brukes når det er strengt nødvendig for å hindre alvorlig angrep eller skade på person, herunder at innsatte skader seg selv (lovens første ledd bokstav a); hindre iverksettelse av alvorlige trusler eller betydelig skade på eiendom (lovens første ledd bokstav b); eller hindre rømning eller unnvikelse fra fengsel (deler av lovens første ledd bokstav d).

Bruk av sikkerhetscelle innebærer at den innsatte plasseres alene på en celle som tilsvarer en glattcelle. Bortsett fra en plastmadrass, et åpent toalett som er nedsenket i gulvet, og i noen tilfeller en seng som er murt fast, finnes det ikke møbler eller andre gjenstander på cellen. Den innsatte har tilgang til dagslys og i enkelte tilfeller noe utsyn, men ikke rennende vann. Formålet med innredningen er å begrense skadepotesialet så mye som mulig.

7.2.2 Forslaget i høringsnotatet

I høringsnotatets forslag til ny § 38 c, ble det foreslått inntatt at sikkerhetscelle kan tas i bruk dersom dette er strengt nødvendig for å a) hindre alvorlig angrep eller skade på person, b) hindre at den innsatte påfører seg selv alvorlig skade, eller c) hindre betydelig skade på eiendom, jf. første ledd. Forslaget innebærer at bare deler av formålsalternativene i dagens lovtekst videreføres.

Formålet var å utforme en lovbestemmelse som best mulig favner begrensningene som gjelder etter EMK artikkel 3, med en snevrere og mer presis angivelse av hvilke formål som kan begrunne bruk av sikkerhetscelle sammenlignet med dagens § 38. Som grunnlag så departementet blant annet hen til kriminalomsorgens retningslinjer for bruk av sikkerhetscelle, som begrenser bruken av sikkerhetscelle til et klart snevrere virkeområde enn hva dagens lovtekst åpner for.

Høringsnotatets forslag innebærer en videreføring av kravet om at bruk av sikkerhetscelle må være «strengt nødvendig». Departementet uttalte at mange potensielt alvorlige situasjoner kan og bør avverges ved at dyktig personell roer ned situasjonen, og at det alltid må være et mål å unngå bruk av sikkerhetscelle.

I høringsnotatet ble det vurdert, men ikke foreslått, lovfestet en absolutt tidsgrense for hvor lenge en person kan være plassert i sikkerhetscelle.

7.2.3 Høringsinstansenes syn

Flere av høringsinstansene gir uttrykk for støtte til hele eller deler av departementets forslag om å presisere anvendelsesområdet for bruk av sikkerhetscelle i ny § 38 c.

Overordnet er Amnesty International Norge positiv til at det foreslås begrensninger i adgangen til å benytte sikkerhetscelle. Kriminalomsorgen Innlandet og Kriminalomsorgen region vest støtter at vilkårene for sikkerhetscelle presiseres, slik at anvendelsesområdet tydeliggjøres. Tilsynsrådet for kriminalomsorgen region vest uttrykker tilfredshet over at bruk av sikkerhetscelle nå vil reguleres utførlig gjennom utkastet til ny § 38 c. Også Juridisk rådgivning for kvinner (JURK) og Jussformidlingen ser det som positivt at forslaget til ny § 38 c angir tydeligere rammer for når sikkerhetscelle kan tas i bruk, og at bestemmelsen nå i større grad bærer preg av at sikkerhetscelle er en siste utvei. Sivilombudet fremstår også positiv til at lovteksten vil inneholde en snevrere angivelse av hvilke formål som kan berettige bruk av sikkerhetscelle.

Når det gjelder det nærmere innholdet i det foreslåtte virkeområdet, er det ingen av høringsinstansene som kommenterer forslaget om å videreføre adgangen til å ta i bruk sikkerhetscelle for å hindre alvorlig angrep eller skade på andre personer enn den innsatte selv.

En rekke høringsinstanser har derimot innspill til forslaget om å videreføre adgangen til bruk av sikkerhetscelle for å hindre at den innsatte påfører seg selv alvorlig skade.

Bergen fengsel bemerker at det er fint at selvskading skilles ut som et eget alternativ i bestemmelsen.

Norges institusjon for menneskerettigheter (NIM) uttrykker ikke motforestillinger mot at dette formålsalternativet videreføres, men etterlyser en nærmere vurdering av hvordan sikkerhetscelle skal kunne hindre skade på den innsatte selv. NIM påpeker at selvskading ofte har sammenheng med psykiske lidelser og at sikkerhetscelleopphold kan øke faren for selvskading på sikt, og mener at proposisjonen blant annet må inneholde omtale som legger til rette for betryggende nødvendighets- og forholdsmessighetsvurderinger i praksis.

Sivilombudet mener at adgangen til å plassere innsatte i sikkerhetscelle for å hindre selvskading eller selvmordsforsøk, ikke bør videreføres. Ombudet viser til at innsatte med selvmordstanker trenger menneskelig kontakt og støtte, og etterlyser, som NIM, en nærmere redegjørelse for hvordan bruk av sikkerhetscelle kan være et egnet tiltak for å hindre innsatte i å skade seg selv. Ombudet viser videre til at forskning peker på at tiltak som oppleves som straffende, ikke bør brukes for å forebygge selvmord og selvskading.

Kriminalomsorgens høgskole og utdanningssenter (KRUS) mener at regulering av tvangsmidler som brukes for å hindre at den innsatte påfører seg selv alvorlig skade bør skilles ut til en egen lovbestemmelse, der inngrepskriteriene bør bygge på medisinske regler og metoder for bruk av tvangsmidler overfor psykisk syke innsatte.

Norges Røde Kors er positiv til at begrensningene for adgangen til å bruke sikkerhetscelle tydeliggjøres, men opplyser at flere av Røde Kors’ visitorer rapporterer om innsatte som vegrer seg for å varsle om mistanke om selvmordsfare, i frykt for at løsningen blir bruk av inngripende tvangsmidler som sikkerhetscelle.

Rådet for psykisk helse utrykker ikke konkrete innvendinger mot at formålet om å forhindre selvskading videreføres, men peker på at isolasjon kan føre til helsemessige skader, og at det heller er helsehjelp, aktivisering og økt menneskelig kontakt som kan minske selvmordsrisiko. Også Amnesty International Norge bemerker mer generelt at behovet for sikkerhetscelle vitner om en gjennomgående problematikk der grensesnittet opp mot psykiatrien er uklar. JURK påpeker at det i situasjoner hvor det er aktuelt å plassere en innsatt i sikkerhetscelle ofte vil være et bedre alternativ å gi den innsatte nødvendig helsehjelp, noe som vil oppleves mindre inngripende og i større grad være rehabiliterende.

Når det kommer til forslaget om å videreføre dagens adgang til å bruke sikkerhetscelle for å forhindre betydelig skade på eiendom, gir enkelte høringsinstanser uttrykk for motforestillinger.

JURK anerkjenner at bruk av sikkerhetscelle kan være nødvendig for å hindre betydelig skade på eiendom, men mener at det bør fremgå av lovteksten at dette kun kan være aktuelt i helt ekstreme tilfeller.

Jussbuss, Norsk forening for kriminalreform (KROM) og Rettspolitisk forening mener at det ikke bør være adgang til å bruke sikkerhetscelle for å forhindre skade på eiendom. Etter instansenes syn kan verken rasering av celler eller fellesområder rettferdiggjøre bruk av sikkerhetscelle, sett opp mot de store menneskelige skadene bruk av sikkerhetscelle kan medføre for den innsatte.

Advokatforeningen uttrykker på sin side ikke motforestillinger mot at formålet om å forhindre materiell skade videreføres, men uttrykker at det bør vurderes å stille strengere krav til fare, sammenlignet med situasjoner der det er tale om risiko for alvorlig angrep eller skade på person.

I motsetning til høringsinstansene nevnt ovenfor, mener noen få høringsinstanser at det foreslåtte virkeområdet for bruk av sikkerhetscelle vil være for snevert sammenlignet med dagens regulering. Ringerike fengsel og Halden fengsel mener at rømningsfare bør føyes til listen over situasjoner som kan gjøre det aktuelt å bruke sikkerhetscelle. Åna fengsel vurderer at dagens hjemmel for å ta i bruk sikkerhetscelle for å hindre alvorlige opptøyer eller uroligheter bør videreføres.

Når det gjelder høringsnotatets forslag om å videreføre dagens vilkår om at bruk av sikkerhetscelle må være «strengt nødvendig» for de angitte formålene, uttrykker blant annet Kriminalomsorgsdirektoratet og Jussformidlingen sin støtte til dette. Kriminalomsorgsdirektoratet vurderer at ordlyden med rette angir en høy terskel for bruk av sikkerhetscelle, og bemerker at det bør gis nærmere føringer i kriminalomsorgens retningslinjer som sikrer at den høye terskelen brukes og opprettholdes i praksis.

Enkelte høringsinstanser gir uttrykk for at nødvendighetskravet bør formuleres enda strengere. JURK mener at det særlig strenge kravet som er foreslått videreført for bruk av tvangsmidler overfor innsatte under 18 år, nemlig «tvingende nødvendig», bør gjelde for all bruk av sikkerhetscelle. Kriminalomsorgen region sør og Kriminalomsorgen region øst mener at terskelen er for lav sett i lys av at det for utelukkelse fra fellesskapet etter ny § 37 a, som er mindre inngripende enn sikkerhetscelle, er foreslått inntatt at utelukkelse bare kan skje når det er strengt nødvendig «i ekstraordinære tilfeller». Likestillings- og diskrimineringsombudet gir uttrykk for at det bør gå klart fram av loven at sikkerhetscelle kun kan benyttes i ekstraordinære tilfeller og for så kort tid som mulig.

For øvrig mener Jussformidlingen og Likestillings- og diskrimineringsombudet at det bør fastsettes en ytre tidsgrense for bruk av sikkerhetscelle overfor innsatte. Ombudet mener det bør inntas i straffegjennomføringsloven at bruk av sikkerhetscelle ikke kan overstige grensene i Mandela-reglene. KRUS og Norsk psykologforening omtaler spørsmålet, men uttrykker seg ikke klart om konklusjonen.

7.2.4 Departementets vurdering

Det er et mål for kriminalomsorgen å forebygge og minimere bruk av sikkerhetscelle. Bruk av sikkerhetscelle innebærer at den innsatte utsettes for svært inngripende fysiske og sosiale begrensninger, med stor grad av sansedeprivasjon. De fysiske egenskapene ved sikkerhetscellene bidrar til at tiltaket kan utgjøre en særlig inngripende form for isolasjon, som kan gi risiko for psykiske og fysiske helseskader, selv etter forholdsvis kort tid. Dette innebærer at bruk av sikkerhetscelle bør brukes så lite som mulig, og i så korte tidsrom som mulig.

Selv om det ikke kan utledes et generelt forbud mot bruk av sikkerhetscelle overfor innsatte fra EMK eller andre menneskerettsbestemmelser, se punkt 3.2.3, kan bruk av sikkerhetscelle raskere reise spørsmål om krenkelse av retten til privatliv etter EMK artikkel 8 eller forbudet mot nedverdigende behandling i EMK artikkel 3, sammenlignet med for eksempel utelukkelse fra fellesskapet etter lovens § 37. For at straffegjennomføringslovens bestemmelse om bruk av sikkerhetscelle best mulig kan favne kravene og begrensningene som gjelder etter EMK, må terskelen for bruk av sikkerhetscelle være høy, formålene med tiltaket legitime, og lovteksten så klar og presis som mulig.

Dagens § 38 har en videre formålsangivelse enn det som er hensiktsmessig og treffende for bruk av sikkerhetscelle. Departementet går derfor videre med forslaget om å snevre inn lovteksten slik som foreslått i høringsnotatet. Forslaget innebærer at det i ny § 38 c første ledd vil fremgå at sikkerhetscelle bare kan brukes hvis dette er strengt nødvendig for å:

1. avverge alvorlig angrep eller skade på person,

2. avverge at den innsatte påfører seg selv alvorlig skade, eller

3. avverge betydelig materiell skade.

Forslaget angir et klart snevrere virkeområde enn dagens § 38. Blant annet vil lovteksten ikke lenger gi kriminalomsorgen hjemmel til å bruke sikkerhetscelle for å hindre alvorlige opptøyer eller uroligheter, hindre rømning, eller hindre iverksettelse av alvorlige trusler.

Sammenlignet med dagens lovgivning, gir forslaget til ny § 38 c etter departementets syn et mer treffende uttrykk for det faktiske behovet som kriminalomsorgen kan ha for å ta i bruk sikkerhetscelle, sett opp mot hensynet til å begrense tvangsmiddelbruken så langt det er mulig. Den foreslåtte ordlyden setter klarere begrensninger for kriminalomsorgens potensielle praksis, og gir også mer forutberegnelighet for den innsatte. Departementet vurderer at forslaget er i tråd med menneskerettslige krav til klarhet, og at bestemmelsen, særlig når den sees i lys av grunnvilkårene i § 38, vil gi grunnlag for en praksis som vil ligge innenfor rammen av menneskerettslige forpliktelser og begrensningene som følger av blant annet EMK artikkel 2, artikkel 3 og artikkel 8. I lys av sikkerhetscellens inngripende karakter, ser ikke departementet det som aktuelt å foreslå et videre anvendelsesområde enn det som er beskrevet ovenfor, slik enkelte høringsinstanser har ønsket seg.

Departementet bemerker at forslaget om å videreføre adgangen til å bruke sikkerhetscelle for å forhindre den innsatte fra å skade seg selv, har blitt møtt med innvendinger fra blant andre Kriminalomsorgens høgskole og utdanningssenter (KRUS), Norges institusjon for menneskerettigheter (NIM) og Sivilombudet. Departementet har vurdert innspillene, som også reflekterer kunnskapen som er omtalt blant annet i Særskilt melding 2019 og senere temarapporter fra Sivilombudet. I Særskilt melding 2019 punkt 9.3 side 66 uttales følgende:

Isolasjon kan øke risiko for selvmord, selvskading og utvikling av alvorlige psykiske lidelser […]. Å bruke sikkerhetscelle som tiltak ved selvmordsfare er derfor svært problematisk. Selv om den akutte faren for selvmord og selvskading kan begrenses når en innsatt plasseres på en naken celle, er det åpenbart at bruken av sikkerhetscelle helt mangler helende eller hjelpende elementer. Graden av lidelse og bekymringsfulle symptomer kan øke, og det kan ikke utelukkes at risikoen for selvmord kan øke både på kort og lang sikt.

Selvmordsnære mennesker trenger å være i kontakt med empatiske, lyttende og ikke-dømmende personer som viser forståelse og evner å skape en god relasjon.

Departementet tar denne problematikken på alvor. Departementet understreker at det klare utgangspunktet er, og fortsatt skal være, at innsattes selvskadings- og selvmordsrisiko ikke bør møtes med sikkerhetscelle eller reduksjon i sosial kontakt. Innsatte som forsøker å skade seg selv alvorlig vil ofte ha alvorlige eller komplekse psykiske helseutfordringer. Slike personer er spesielt sårbare for skadevirkninger av isolasjon, se punkt 2.2.3. Den fysiske innretningen av sikkerhetscellene kan forsterke denne risikoen, og kan bidra til at faren for selvskading eller selvmordsforsøk øker på sikt. Så langt det er forsvarlig for den innsattes liv og helse, skal derfor innsatte som forsøker å skade seg selv alvorlig møtes med adekvat helsehjelp, menneskelig kontakt og andre støttende tiltak, fremfor sikkerhetscelle.

Likevel vurderer departementet det som nødvendig å videreføre muligheten til å bruke sikkerhetscelle for å avverge at den innsatte påfører seg selv alvorlig skade eller tar sitt eget liv. Dette sett i lys av kriminalomsorgens plikt, herunder etter EMK artikkel 2 og artikkel 3, til å beskytte innsattes liv og helse. I enkelte tilfeller vil situasjonen være slik at kriminalomsorgen ikke har andre tiltak tilgjengelig for å forhindre at en prekær og alvorlig fare materialiserer seg, eller for å avbryte pågående selvskading. Det å plassere den innsatte i sikkerhetscelle vil umiddelbart redusere den innsattes tilgang til gjenstander, inventar og andre fysiske innretninger som kan brukes til selvskading, og vil slik sett være egnet som et midlertidig tiltak. Departementet deler imidlertid høringsinstansens synspunkter om at sikkerhetscelle ikke egner seg som et mer varig tiltak for å redusere selvskadings- eller selvmordsfare. Sikkerhetscelle kan ikke oppfylle den innsattes underliggende behov for hjelp og støtte, og bør derfor kun brukes i svært korte tidsrom for å håndtere en akutt situasjon.

Videre bemerker departementet at også forslaget om å videreføre adgangen til bruk av sikkerhetscelle for å forhindre betydelig materiell skade, har møtt enkelte innvendinger i høringsrunden. Enkelte høringsinstanser mener at forslaget bør endres slik at lovteksten kun åpner for at sikkerhetscelle kan brukes for å forhindre skade på eiendom i ekstraordinære tilfeller, eller ikke i det hele tatt. Det er departementet ikke enig i. Behovet for en slik adgang er fortsatt til stede, og av forholdsmessighetshensyn er hjemmelen allerede begrenset til å gjelde avverging av «betydelig» materiell skade. Ordlyden «avverge» er valgt for å fremheve at det må være tale om en prekær fare som ligger nært i tid. Forslaget om å ikke videreføre adgangen til å bruke sikkerhetscelle for å hindre iverksettelse av alvorlige trusler, vil ha den effekten at faren for materiell skade vil måtte ha kommet konkret til uttrykk i atferd og ikke kun i ord. Departementet legger likevel til grunn at en innsatt som for eksempel er i ferd med, eller har begynt, å rasere en celle eller ødelegge fellesområder i fengselet, ikke sjelden vil kunne forhindres eller stanses godt nok på en mindre inngripende måte enn ved bruk av sikkerhetscelle, jf. § 38 nytt tredje ledd. Det være seg ved bruk av mindre inngripende tvangsmidler, eller for eksempel ved å utelukke innsatte fra fellesskapet på en mer ordinær celle.

Forslaget til ny § 38 c viderefører som nevnt også dagens vilkår om at bruk av sikkerhetscelle må være «strengt nødvendig» for de angitte formålene. Enkelte høringsinstanser mener at begrepet «strengt nødvendig» bør endres eller suppleres slik at lovteksten gir enda tydeligere utrykk for det ekstraordinære i situasjonene som kan begrunne sikkerhetscellebruk. Dette tar departementet ikke til følge. Sett i sammenheng med grunnvilkårene for bruk av tvangsmidler i forslaget til nytt innhold i § 38, og den snevre angivelsen av hvilke faktiske situasjoner som kan gi grunnlag for bruk av sikkerhetscelle etter ny § 38 c, mener departementet at formuleringen «strengt nødvendig» gir et passende og dekkende uttrykk for at det skal svært mye til for at sikkerhetscelle kan brukes. Dessuten er formålsalternativene i § 38 c ment å gi anvisning på såpass prekære situasjoner at det etter departementets syn ikke er rettslig nødvendig å skulle presisere i lovteksten at situasjonene er ekstraordinære. For innsatte som har en problematikk som gjør at de plasseres i sikkerhetscelle flere ganger, vil en lovtekst som krever at behovet er ekstraordinært, i betydningen av å være helt uvanlig, heller ikke treffe særlig godt.

For øvrig står departementet fast ved at det ikke bør lovfestes en absolutt tidsgrense for hvor lenge en innsatt kan være plassert i sikkerhetscelle. Som uttalt i høringsnotatet, ville en slik grense på den ene siden ha liten praktisk betydning for flesteparten av tilfellene, men samtidig kunne gi et uheldig signal om hvilken tidsbruk som kan aksepteres. Departementet vurderer at bruk av bruk av sikkerhetscelle heller bør begrenses på andre måter, herunder ved å stille strengere krav til saksbehandlingen og til kontroll fra overordnet nivå i saker der bruken av sikkerhetscelle må opprettholdes over noe tid, se punkt 7.5.4.4.

7.3 Sikkerhetsseng

7.3.1 Gjeldende rett

Straffegjennomføringsloven § 38 første ledd angir at kriminalomsorgen kan ta i bruk sikkerhetsseng for å:

1. avverge alvorlig angrep eller skade på person,

2. hindre iverksettelse av alvorlige trusler eller betydelig skade på eiendom,

3. hindre alvorlige opptøyer eller uroligheter,

4. hindre rømning fra fengsel, under transport eller fra bestemmelsessted

5. avverge ulovlig inntrengning i fengsel, eller

6. sikre adgang til sperret eller forskanset rom.

Første ledd er ment å omfatte faresituasjoner av alvorlig karakter, se Prop. 143 L (2019–2020) punkt 9.1 side 31. Faren må være reell og konkret, jf. Prop. 135 L (2010–2011) punkt 14.9 side 183.

I tillegg til at det må foreligge en situasjon som nevnt i § 38 første ledd, må grunnvilkårene for bruk av tvangsmidler etter § 38 tredje ledd være oppfylt. Det innebærer at sikkerhetsseng bare kan tas i bruk hvis forholdene gjør det «strengt nødvendig» og mindre inngripende tiltak forgjeves har vært forsøkt eller åpenbart vil være utilstrekkelige, jf. tredje ledd første punktum.

Etter ordlyden kan sikkerhetsseng tas i bruk for alle formålene listet opp i § 38 første ledd bokstav a–f. I senere forarbeider er det lagt til grunn at sikkerhetsseng bare kan brukes for å hindre innsatte i å skade seg selv, jf. Prop. 135 L (2010–2011) punkt 14.9 side 183. Tilsvarende er fastsatt i kriminalomsorgens retningslinjer (KSF-2008-9001) punkt 38.7. Med dette angir både forarbeider og kriminalomsorgens retningslinjer et langt snevrere anvendelsesområde for sikkerhetsseng enn det som følger av lovteksten.

Bruk av sikkerhetsseng innebærer at den innsatte spennes fast med belter i en seng, som ofte vil være plassert i en sikkerhetscelle. Ved bruk av alle beltene vil den innsatte nesten være fullstendig immobilisert, med svært liten mulighet til å bevege seg. Bruk av sikkerhetsseng er derfor langt mer inngripende enn andre bindingsinstrumenter. I tillegg innebærer bruk av sikkerhetsseng at den innsatte holdes utenfor fengselsfellesskapet, og i stor grad mister muligheten til vanlig sosial omgang med andre.

7.3.2 Forslaget i høringsnotatet

I høringsnotatet drøftet departementet om dagens hjemmel for bruk av sikkerhetsseng som tvangsmiddel i fengsel, bør videreføres eller ikke. Departementet viste til at CPT og Sivilombudet har anbefalt at bruk av sikkerhetsseng avvikles i norske fengsler (se proposisjonens punkt 2.1), at Kriminalomsorgsdirektoratet i 2021 besluttet at sikkerhetsseng skal avvikles, og at det for øvrig foreslå sterke argumenter for avvikling. Departementet uttalte at det er ønskelig å avvikle bruk av sikkerhetsseng som tvangsmiddel i fengsel, men vurderte at hjemmelsgrunnlaget for bruk av sikkerhetsseng ikke bør oppheves før de nødvendige forutsetningene for avviklingen er på plass. Arbeidet med å utrede og iverksette slike tiltak var ikke ferdigstilt på tidspunktet for høringsnotatet, og departementet konkluderte at det på daværende tidspunkt ikke lå til rette for å fjerne lovhjemmelen for bruk av sikkerhetsseng.

For mellomperioden frem til en avskaffelse kan skje, foreslo departementet en snevrere og mer presis lovhjemmel for bruk av sikkerhetsseng, i ny § 38 d første ledd. Etter forslaget vil sikkerhetsseng bare kunne tas i bruk dersom dette er «strengt nødvendig for å hindre at den innsatte påfører seg selv alvorlig skade», jf. første ledd første punktum. Det ble uttalt at forslaget var ment å gi uttrykk for at sikkerhetsseng bare kan brukes unntaksvis, i ekstraordinære situasjoner.

I høringsnotatet ble det vurdert, men ikke foreslått, lovfestet en absolutt tidsgrense for hvor lenge et opphold i sikkerhetsseng kan vare.

7.3.3 Høringsinstansenes syn

Når det gjelder spørsmålet om lovgrunnlaget for bruk av sikkerhetsseng bør videreføres eller ikke, mener Advokatforeningen, Jussbuss, Kirkens Bymisjon – Gatejuristen og Ung rettshjelp, Norsk forening for kriminalreform (KROM) og Rettspolitisk forening at sikkerhetsseng bør avskaffes nå. Jussbuss uttaler at innsatte som legges i sikkerhetsseng er alvorlig psykisk syke, og heller bør overføres til psykiatrien. Jussbuss frykter at videreføringen av hjemmelen for bruk av sikkerhetsseng vil forlenge prosessen med å avskaffe tvangsmiddelet. Mental Helse uttaler seg ikke konkret om spørsmålet, men er kritiske til at sikkerhetsseng fortsetter å være et verktøy for kriminalomsorgen.

Samtidig er det flere høringsinstanser som på ulike måter støtter eller uttrykker forståelse for departementets synspunkt om at sikkerhetsseng må avvikles over noe tid. Dette er Jussformidlingen, Juridisk rådgivning for kvinner (JURK), Kriminalomsorgsdirektoratet, og Tilsynsrådet for kriminalomsorgen region vest. Også Norges institusjon for menneskerettigheter (NIM) er positive til at bruken av sikkerhetsseng skal avvikles, og at den i mellomtiden bare benyttes helt unntaksvis. Likestillings- og diskrimineringsombudet bemerker at bruk av sikkerhetsseng bør utfases og avvikles så snart som mulig.

Videre uttrykker Den norske legeforening, Dommerforeningens menneskerettighetsutvalg, Kriminalomsorgen region vest og Rådet for psykisk helse at målsetningen om å avvikle bruk av sikkerhetsseng støttes, uten at instansene kommenterer tidsperspektivet konkret.

Når det gjelder høringsnotatets forslag til utforming av vilkårene for bruk av sikkerhetsseng i ny § 38 d, er det flere høringsinstanser som uttaler at de ser positivt på at anvendelsesområdet for sikkerhetsseng er foreslått presisert og snevret inn. Halden fengsel støtter forslaget uten nærmere merknader. Jussformidlingen støtter at anvendelsesområdet begrenses. Kriminalomsorgen Innlandet og Norges Røde Kors er positive til at anvendelsesområdet tydeliggjøres. NIM bemerker at det foreslåtte anvendelsesområdet er strengt, og vurderer at dette bidrar til å redusere risikoen for menneskerettighetskrenkelser. Tilsynsrådet for kriminalomsorgen region vest uttrykker tilfredshet over at bruk av sikkerhetsseng vil reguleres utførlig gjennom utkastet til ny § 38 d.

Når det gjelder formuleringen av kravet til nødvendighet, mener Jussformidlingen at vilkåret om at bruk av sikkerhetscelle må være «strengt nødvendig», kommer klarere frem med forslaget, og at bestemmelsen i større grad bærer preg av å være en siste utvei. Kriminalomsorgsdirektoratet uttrykker også støtte til bestemmelsen.

JURK mener på sin side at terskelen for bruk av sikkerhetsseng må være «tvingende nødvendig», slik at kravet til nødvendighet vil reflektere at sikkerhetsseng er mer inngripende enn sikkerhetscelle. I tillegg mener JURK at det bør fremgå av ordlyden at sikkerhetsseng bare kan brukes i ekstraordinære situasjoner.

Videre tar Advokatforeningen, Kirkens Bymisjon – Gatejuristen og Ung rettshjelp, Likestillings- og diskrimineringsombudet, NIM, Rettspolitisk forening og Sivilombudet til orde for at det bør føyes til i lovteksten at sikkerhetsseng bare kan brukes som en siste utvei, for å avverge umiddelbar eller nært forestående skade på den innsatte, slik at ordlyden reflekterer vilkårene som EMD har oppstilt for bruk av sikkerhetsseng i psykiatrisk institusjon, se punkt 3.2.3. NIM presiserer at institusjonen ikke har sett at EMD har uttrykt tilsvarende vilkår i saker om bruk av sikkerhetsseng i fengsel. NIM vurderer likevel, i likhet med blant andre Advokatforeningen og Sivilombudet, at EMDs praksis om sikkerhetsseng i psykiatrien vil ha betydelig overføringsverdi til sikkerhetsseng i fengsel. Instansene har vanskelig for å se grunner til at det etter EMK skal mindre til for å rettferdiggjøre beltelegging av en innsatt som begår alvorlig selvskading, sammenlignet med om vedkommende hadde vært innlagt i det psykiske helsevernet. Instansene påpeker at den ønskede ordlydsjusteringen vil synliggjøre at sikkerhetsseng bare kan brukes dersom faren for skade fremstår som nært forestående, noe som etter instansenes syn ikke fremgår klart nok av verken lovteksten eller merknadene i høringsnotatet. Advokatforeningen bemerker at det etter EMDs praksis stilles strenge krav til lovtekstens presisjon.

Langs samme linjer tar Kriminalomsorgens høgskole og utdanningssenter (KRUS) til orde for at lovforslaget bør justeres slik at inngrepskriteriene bygger på medisinske regler og metoder for bruk av tvangsmidler overfor psykisk syke innsatte. Skandinavisk isolasjonsnettverk ved UiO bemerker mer generelt at regelverket må sikre likt vern for personer underlagt bruk av tvang, uavhengig av om personen er i fengsel eller psykiatrien.

Mer generelt bemerker Norges Røde Kors at for eksempel bistand fra helseavdeling, kontakt med pårørende eller kontakt med Røde Kors sin beredskapsvisitorordning er mulige tiltak ved mistanke om selvmordsfare, som bør prøves forut for bruk av sikkerhetsseng. Instansen opplyser at flere av Røde Kors’ visitorer har rapportert om innsatte som vegrer seg for å varsle om mulig selvmordsfare, i frykt for at løsningen blir bruk av inngripende tvangsmidler.

Siden høringsnotatets forslag kun vil gjøre sikkerhetsseng mulig å bruke for å forhindre alvorlig selvskading eller selvmord, er det flere høringsinstanser som bemerker helsemessige aspekter nærmere. Dommerforeningens menneskerettighetsutvalg uttaler at behovet for bruk av tvangsmidler som sikkerhetsseng langt på vei skyldes at mange innsatte sliter med omfattende psykiatriske problemer, og at det kan spørres om ikke flere hører hjemme i psykiatrien fremfor i fengsel. JURK mener at i situasjoner hvor det er aktuelt å plassere en innsatt i sikkerhetsseng, bør den innsatte heller få nødvendig helsehjelp. Likestillings- og diskrimineringsombudet viser til at bruk av sikkerhetsseng gir risiko for somatiske skader, traumer og andre negative følger for psykisk helse. Mental Helse er bekymret for at innsatte med psykiske helseutfordringer blir håndtert på en måte som kan gi overdreven bruk av tvang. Norsk psykologforening bemerker at sikkerhetsseng er særlig inngripende og at den ofte brukes overfor innsatte i en psykisk krise. Også andre høringsinstanser bemerker mer generelt at mange innsatte sliter med alvorlige psykiske lidelser eller psykiatriske diagnoser, og at det er behov for utredning og klargjøring av ansvarsforholdene mellom kriminalomsorgen og psykisk helsevern.

For øvrig bemerker Jussformidlingen at det bør fastsettes en øvre grense for bruk av sikkerhetsseng. KRUS og Norsk psykologforening omtaler spørsmålet, men uttrykker seg ikke klart om konklusjonen.

7.3.4 Departementets vurdering

7.3.4.1 Spørsmålet om hjemmelen for bruk av sikkerhetsseng bør videreføres

Sikkerhetsseng er det mest inngripende tvangsmiddelet norske fengsler har til rådighet. Slik beltelegging innebærer svært sterke inngrep i den innsattes personlige integritet og autonomi. Å beltelegges kan være smertefullt fysisk og psykisk. Det kan også gi risiko for somatiske skader, traumer og andre alvorlige psykiske belastninger.

Som beskrevet i punkt 2.1.3 og 2.1.4.1, har Sivilombudet og CPT anbefalt at norske fengslers bruk av sikkerhetsseng bør opphøre. Kriminalomsorgsdirektoratet besluttet i 2021 at sikkerhetsseng skal avvikles som tvangsmiddel i kriminalomsorgen på sikt, se punkt 2.4. Departementet står fast ved synspunktet om at sikkerhetsseng bør avvikles som tvangsmiddel i fengsel, innenfor forsvarlige rammer. Departementet står videre fast ved at en hjemmel for bruk av sikkerhetsseng bør beholdes i straffegjennomføringsloven inntil de nødvendige forutsetningene for en trygg avvikling er på plass. Som det fremgår nedenfor, er disse forutsetningene ikke på plass på nåværende tidspunkt.

Kriminalomsorgen har siden 2022 løpende iverksatt målrettede tiltak for å fase ut bruk av sikkerhetsseng, sammen med en forsterket innsats for å forebygge alvorlig selvskading og selvmord. Kriminalomsorgsdirektoratet rapporterer at bruken av sikkerhetsseng er betydelig redusert fra 2022 til 2024, men at forholdene fortsatt ikke ligger til rette for en utfasing helt enda. Det skyldes flere forhold, herunder et behov for helhetlig forsterket innsats og økt samhandling med det psykiske helsevernet. Kriminalomsorgens erfaringer og Kriminalomsorgsdirektoratets vurderinger tilsier at det fortsatt kan oppstå situasjoner der det ikke vil finnes andre tiltak enn sikkerhetsseng som vil forhindre alvorlig selvskade eller selvmord mens den innsatte er i fengsel.

Selv om sikkerhetsseng er et særdeles inngripende tvangsmiddel, finner departementet det derfor nødvendig å videreføre lovgrunnlaget for bruk av sikkerhetsseng enn så lenge. Kriminalomsorgen plikter, herunder etter EMK artikkel 2 og artikkel 3, å beskytte innsattes liv og helse. Hvis kriminalomsorgen har grunn til å tro at det foreligger en reell og umiddelbar fare for at den innsatte vil forsøke å begå selvmord, plikter kriminalomsorgen å iverksette rimelige tiltak for å forhindre at risikoen materialiserer seg, se punkt 3.4 ovenfor. Bruk av sikkerhetsseng vil etter omstendighetene være eneste akuttiltak som umiddelbart vil kunne avverge eller avbryte alvorlig selvskading eller selvmordsforsøk, ved å forhindre vedkommende fra å kunne bruke omgivelsene eller kroppen sin slik at den innsatte påfører seg selv alvorlig skade eller fare for død.

Selv om departementet foreslår at adgangen til å bruke sikkerhetsseng beholdes inntil videre, understreker departementet at så langt det er mulig og forsvarlig, skal selvskadende eller selvmordsnære innsatte som det klare utgangspunkt ikke møtes med bruk av tvangsmidler, heller ikke sikkerhetsseng. Som omtalt i punkt 7.2.4, er det godt dokumentert at bruk av inngripende tvangstiltak overfor svært sårbare personer vil kunne øke risikoen for ytterligere tvangsbruk. På samme måte som sikkerhetscelle, er heller ikke sikkerhetsseng et egnet tiltak for å redusere selvskadings- eller selvmordsfare på sikt. Innsatte som er i en tilstand som gjør bruk av sikkerhetsseng nødvendig vil ofte være i psykisk krise, og vil først og fremst kunne ha behov for adekvat helsehjelp, herunder fra spesialisthelsetjenesten.

Kriminalomsorgsdirektoratet rapporterer at det erfaringsmessig kan være vanskelig å få innlagt innsatte med alvorlige psykiske lidelser eller antatte psykiatriske diagnoser i det psykiske helsevernet. Kriminalomsorgen erfarer at innsatte kan vurderes av det psykiske helsevernet til å ikke oppfylle vilkårene for døgnbehandling i spesialisthelsetjenesten, men samtidig ha en slik atferd som gjør det helt nødvendig for kriminalomsorgen å ta i bruk sikkerhetsseng for å forhindre at den innsatte tar sitt eget liv mens de befinner seg i fengsel. Tilsvarende er identifisert i Riksrevisjonens undersøkelse av helse- opplærings- og velferdstjenester til innsatte i fengsel, jf. Dokument 3:4 (2022–2023), samt av ulike internasjonale aktører, se punkt 2.1.4 ovenfor. Konkrete eksempler på slike tilfeller er omtalt i CPTs landrapport etter deres besøk til Norge i 2024, jf. CPT/Inf (2025) 03 avsnitt 121 side 40. Disse utfordringene er noe som myndighetene jobber for å endre. Arbeidet er komplekst og sektoroverskridende, og krever samordnet innsats over tid. Dette underbygger at lovgrunnlaget for å bruke sikkerhetsseng i fengsel må beholdes inntil videre.

7.3.4.2 Vilkårene for bruk av sikkerhetsseng

Sett hen til sikkerhetssengens særlig inngripende karakter, bør lovteksten være så klar og presis som mulig. Dette både for å sette tydelige rammer for kriminalomsorgens adgang til å bruke et så inngripende tvangsmiddel, og for å sikre mest mulig forutberegnelighet for innsatte. EMD har uttalt at det bør fremgå klart av det nasjonale regelverket når og på hvilke vilkår kriminalomsorgen kan ta i bruk sikkerhetsseng, se punkt 3.2.3.

Departementet går på denne bakgrunnen videre med høringsnotatets forslag til utforming av vilkårene for bruk av sikkerhetsseng i ny § 38 d, med enkelte justeringer. Sammenlignet med høringsnotatet inneholder lovforslaget enkelte nye presiseringer som er ment å få det snevre anvendelsesområdet for sikkerhetsseng enda tydeligere frem. Samlet angir lovforslaget et betraktelig snevrere virkeområde for sikkerhetsseng enn hva lovteksten i dagens § 38 gjør.

For det første fastholder departementet at hjemmelen for bruk av sikkerhetsseng etter ny § 38 d bør begrenses til å kun gjelde situasjoner der sikkerhetsseng brukes for å avverge at den innsatte påfører seg selv alvorlig skade. Dette innebærer at de aller fleste formålsalternativene i dagens § 38 ikke videreføres for dette tvangsmiddelet.

For det andre går departementet videre med forslaget om å videreføre dagens vilkår om at bruk av sikkerhetsseng må være «strengt nødvendig» for å avverge faren. Det er enkelte høringsinstanser som mener at begrepet «strengt nødvendig» bør endres, slik at terskelen fremstår høyere for sikkerhetsseng enn for sikkerhetscelle. Det finner ikke departementet nødvendig.

Derimot vurderer departementet at kravet til hvilket behov som må foreligge for at sikkerhetsseng kan tas i bruk, bør presiseres noe nærmere enn det som ble foreslått i høringsnotatet. Dette ved at det lovfestes en ny presisering av hvor nærliggende faren må være i tid, se nedenfor.

Flere høringsinstanser, deriblant Advokatforeningen, NIM og Sivilombudet, tar til orde for at lovteksten bør reflektere det kvalifiserte farekravet som EMD har oppstilt for bruk av sikkerhetsseng overfor tvangsinnlagte personer i psykiatriske institusjoner. I slike saker har EMD etter EMK artikkel 3 som nevnt oppstilt som særlige vilkår at sikkerhetsseng bare kan brukes som «en siste utvei» for å avverge «umiddelbar eller nært forestående fare» for personskade, se punkt 3.2.3. Som bakgrunn har EMD blant annet vist til den særlige sårbarheten som psykiatriske pasienter vil ha, og at slike pasienter typisk vil være i en posisjon av underlegenhet og maktesløshet, jf. Aggerholm mot Danmark (45439/18) avsnitt 81 flg. Det er klart at EMD ikke har uttrykt noe tilsvarende kvalifisert farekrav i saker om bruk av sikkerhetsseng i fengsel, men høringsinstansene tar til orde for at EMD-praksisen fra psykiatrifeltet har klar overføringsverdi til disse situasjonene.

Departementet legger til grunn at innsatte som er i en slik tilstand at bruk av sikkerhetsseng er nødvendig for å avverge alvorlig selvskade eller selvmord i fengsel, ofte vil være i alvorlig psykisk krise og ha behov for psykisk helsehjelp. Departementet antar likevel at den nærmere karakteren og kompleksiteten i spekteret av helseutfordringer som nødvendiggjør bruk av sikkerhetsseng, kan variere, og at oppfyllelse av vilkårene for å ta i bruk sikkerhetsseng etter straffegjennomføringsloven ikke nødvendigvis vil innebære at den innsatte ville oppfylle vilkårene for tvangsinnleggelse i psykiatrien, eller for bruk av sikkerhetsseng i slike medisinske settinger. Departementet legger derfor til grunn at EMDs krav til beltelegging i psykiatrien ikke alltid eller nødvendigvis vil være fullt ut overførbare til norske fengslers bruk av sikkerhetsseng. Likevel foreligger det uansett etter departementets syn gode grunner til å presisere kravet til nødvendighet ytterligere i ny § 38 d, slik at det kommer tydeligere frem i lovteksten hvor nærliggende faren for alvorlig skade må være for at den kan begrunne bruk av sikkerhetsseng. Gitt inngrepets karakter, bør sikkerhetsseng bare kunne brukes for å hindre skade som er i ferd med å inntreffe, eller som allerede er pågående. Det bør unngås at sikkerhetsseng tas i bruk for tidlig i et forløp, og slik sett får mer preg av forebygging enn reell avverging av et prekært behov.

På denne bakgrunnen foreslår departementet at det i formuleringen til ny § 38 d føyes til at en innsatt kan plasseres i sikkerhetsseng dersom dette er strengt nødvendig for å avverge en «overhengende» fare for at den innsatte påfører seg selv alvorlig skade. Begrepet gir etter departementets syn et hensiktsmessig uttrykk for at faren må være umiddelbart eller nært forestående i tid, og vil slik sett også reflektere kravet til kvalifisert fare slik dette er skissert i EMDs praksis om bruk av sikkerhetsseng på psykiatrifeltet.

Videre foreslår departementet at det, som et nytt tillegg sammenlignet med høringsnotatet, tas inn i lovteksten at sikkerhetsseng bare kan brukes «som en siste utvei og for et kortest mulig tidsrom». Dette følger allerede av grunnleggende krav til nødvendighet og forholdsmessighet, og vil slik sett ikke ha noen realitetsbetydning, men kan med fordel komme uttrykkelig frem i lovteksten.

Samlet vil forslaget til § 38 d første ledd etter departementets syn gi tydelig uttrykk for at sikkerhetsseng bare kan tas i bruk som en siste utvei, når tiltaket er den eneste måten å forhindre eller stanse en nærliggende og alvorlig selvskade fra å inntreffe eller pågå. Formålet med bestemmelsen er å gi kriminalomsorgen mulighet til helt unntaksvis å kunne bruke sikkerhetsseng i ekstraordinære tilfeller der ingen andre tiltak – heller ikke sikkerhetscelle – strekker til for å avverge en akutt og svært alvorlig situasjon.

For øvrig står departementet fast ved at det ikke bør lovfestes en absolutt grense for lenge sikkerhetsseng kan brukes overfor en innsatt. Som uttalt i høringsnotatet, ville en slik grense på den ene siden ha liten praktisk betydning for de fleste tilfellene, men samtidig kunne gi et uheldig signal om hvilken tidsbruk som kan aksepteres. Samtidig vil ny § 38 d forbeholde bruken av sikkerhetsseng til akutte situasjoner der beltelegging anses absolutt nødvendig for å unngå alvorlig selvskading eller død, og stille strengere krav til saksbehandlingen og til kontroll fra overordnet nivå i saker der helt unntaksvis skulle være behov for å opprettholde belteleggingen over noe tid, se blant annet punkt 7.5.4.4.

7.4 Øvrige tvangsmidler

7.4.1 Håndjern, transportjern, ledsagerbelte, strips og spyttbeskytter

7.4.1.1 Gjeldende rett

Straffegjennomføringsloven § 38 andre ledd gir kriminalomsorgen adgang til å ta i bruk håndjern, transportjern, bodycuff, spyttbeskytter og «tilsvarende tvangsmidler» godkjent av Kriminalomsorgsdirektoratet for å «avverge andre fysiske angrep på person, når angrepet vil være egnet til å skape frykt, smerte eller annet betydelig ubehag».

Bestemmelsen i § 38 andre ledd er som nevnt ment å gi grunnlag for bruk av mindre inngripende tvangsmidler for å avverge også atferd som ikke er så alvorlig at situasjonen faller innunder det snevre anvendelsesområdet til første ledd, jf. Prop. 143 L (2019–2020) punkt 9.4 side 33 og punkt 11.2 side 39, se punkt 7.1.2.1 ovenfor. Som eksempler viser forarbeidene til spytting, kasting av ekskrementer eller annen skremmende eller svært plagsom atferd, deriblant situasjoner der utagerende innsatte fremstilles eller flyttes. Det kan være tale om angrep mot ansatte, andre innsatte eller tredjepersoner.

Som alltid forutsetter bruk av håndjern, transportjern, bodycuff, spyttbeskytter og andre tvangsmidler etter § 38 andre ledd at grunnvilkårene i § 38 tredje ledd er oppfylt. Beslutninger om bruk av disse tvangsmidlene skal begrunnes på en måte som samsvarer med forvaltningslovens krav til begrunnelse ved enkeltvedtak, se punkt 7.1.3.1.

Håndjern brukes til å lenke håndleddene fast til hverandre, mens transportjern festes mellom håndledd og ankel. Bodycuff (i dag ofte kalt ledsagerbelte) er betegnelsen på et sett med justerbare remmer som begrenser den enkeltes mulighet til å bevege armer og/eller ben. Remmene utgår fra et belte rundt mageregionen, og kan også inkludere håndjern.

Spyttbeskytter er en gjennomsiktig hette som tres over hodet på en person for å unngå at spytting fra vedkommende treffer andre mennesker. Spyttbeskytter skal kun brukes under tilsyn, jf. § 38 andre ledd andre punktum. Dette innebærer at minst én ansatt skal være i umiddelbar nærhet til den innsatte, og ha kontinuerlig tilsyn med at spyttbeskytteren ikke medfører fare for skade, jf. Prop. 143 L (2019–2020) punkt 11.2 side 39.

Spyttbeskytter kan måtte kombineres med andre tvangsmidler, slik som håndjern eller andre bindingsinstrumenter etter andre ledd, for å hindre den innsatte i å ta av seg hetten. Terskelen og vilkårene for bruk av slike tvangsmidler ble derfor utformet likt som for spyttbeskytter, jf. Prop. 143 L (2019–2020) punkt 9.4 side 33. Det ble understreket i forarbeidene at tvangsmidlene må vurderes i sammenheng. Hvorvidt bruken er forholdsmessig, må vurderes konkret.

I tillegg til tvangsmidlene nevnt i lovteksten, er også strips godkjent til bruk som et «tilsvarende tvangsmiddel» etter andre ledd. Strips er en enkel form for bindingsinstrument i plast.

Nærmere regler og retningslinjer for bruk av spyttbeskytter i kriminalomsorgen følger av Kriminalomsorgsdirektoratets rundskriv KDI-2022-7. Når det gjelder nødvendighet, legger direktoratet til grunn at det ikke vil oppstå behov for bruk av spyttbeskytter for den alminnelige aktiviteten på fengselsområdet, men at det vil kunne oppstå behov ved forflytning av innsatte, enten internt i fengselet eller ved transport og fremstillinger utenfor fengselsområdet. Rundskrivet presiserer at kriminalomsorgens tilgang til verneutstyr innebærer at bruk av spyttbeskytter i mange tilfeller ikke vil kunne anses nødvendig for å beskytte tjenestepersoner mot spytting, og at bruk av spyttbeskytter først og fremst vil være aktuelt utenfor fengselsområdet, hvor personer som ikke har tilgang til verneutstyr ferdes. Når det gjelder forholdsmessighet, presiserer rundskrivet blant annet at kriminalomsorgen skal ta hensyn til muligheten for eventuelle komplikasjoner. Videre angis det at bruk av spyttbeskytter må avbrytes umiddelbart hvis situasjonen tilsier at det er nødvendig, herunder ved akutte og uventede reaksjoner fra den innsatte.

For øvrig inneholder kriminalomsorgens retningslinjer (KSF-2008-9001) punkt 38.4 nærmere føringer for bruk av håndjern, transportjern, strips og bodycuff.

Ved beslutning om bruk av håndjern, transportjern, bodycuff, spyttbeskytter og andre tvangsmidler etter § 38 andre ledd, skal kriminalomsorgen gi en begrunnelse som samsvarer med forvaltningslovens krav til begrunnelse ved enkeltvedtak, se punkt 7.1.3.1. Kriminalomsorgsdirektoratets rundskriv KDI-2022-7 inneholder særlige føringer for saksbehandling ved bruk av spyttbeskytter.

7.4.1.2 Forslaget i høringsnotatet

I høringsnotatet foreslo departementet å regulere bruk av håndjern, transportjern, remmer (bodycuff), strips og spyttbeskytter i ny § 38 a i straffegjennomføringsloven. Departementet uttalte at disse tvangsmidlene har lignende funksjon og formål, selv om tvangsmidlene kan gjøre inngrep av ulik styrke, og at plasseringen av disse i samme bestemmelse gir anledning til å spisse lovhjemlene mot de enkelte tvangsmidlene.

Når det gjelder vilkårene for bruk, lå det i forslaget til ny § 38 a at håndjern, transportjern, remmer, strips og spyttbeskytter kan tas i bruk, alene eller i kombinasjon, dersom dette er strengt nødvendig for å

1. hindre skade eller angrep på person, enten alvorlige angrep eller andre fysiske angrep som er egnet til å skape frykt, smerte eller annet betydelig ubehag,

2. hindre betydelig skade på eiendom, eller

3. hindre rømning fra fengsel eller et annet oppholdssted, eller under transport.

Forslaget videreførte vilkåret om at bruk av tvangsmidlene må være «strengt nødvendig», slik som etter dagens § 38 tredje ledd.

Departementet foreslo som nevnt i punkt 7.1.2.1 at dagens betegnelse «bodycuff» avløses av den mer generelle betegnelsen «remmer». Ordet «remmer» var ment å omfatte bodycuff og remmer uten en metallinnretning som brukes som en del av bodycuff.

Det ble uttalt at endringene først og fremst var ment å være av teknisk karakter, og at forslagene var ment å gi en tydeligere regulering for når de aktuelle tvangsmidlene kunne benyttes. Til sammen dekket forslaget til ny § 38 a inn formålsalternativene i dagens § 38 første ledd bokstav a (avverge alvorlig angrep eller skade på person), deler av dagens første ledd bokstav b (hindre betydelig skade på eiendom) og dagens første ledd bokstav d (hindre rømning fra fengsel, bestemmelsessted eller under transport), samt dagens andre ledd.

I tillegg foreslo departementet inntatt i ny § 38 a andre ledd en regel om at tvangsmidlene nevnt i første ledd bare kan brukes under tilsyn. Forslaget innebar en utvidelse av gjeldende tilsynsplikt, som kun gjelder ved bruk av spyttbeskytter, jf. dagens § 38 andre ledd andre punktum.

7.4.1.3 Høringsinstansenes syn

Blant høringsinstansene som uttaler seg om forslaget til ny § 38 a, gir Bergen fengsel og Kriminalomsorgen region vest uttrykk for støtte uten nærmere innspill. Tilsynsrådet for kriminalomsorgen region vest uttrykker at ny § 38 a vil styrke rettssikkerheten til de innsatte, ved at loven angir hvilke tvangsmidler som kan benyttes og i hvilke tilfeller de kan benyttes. Kriminalomsorgen region nord uttaler at den ikke har noen merknader til forslaget.

De fleste høringsinstansene som uttaler seg om forslaget, kommenterer kun noen av tvangsmidlene eller enkeltaspekter ved innholdet eller utformingen.

Ringerike fengsel foreslår at det i § 38 a første ledd tilføyes «eller annet godkjent tvangsmiddel», slik at listen over hvilke tvangsmidler som kan tas i bruk ikke blir uttømmende.

Når det gjelder kravet til nødvendighet, gir Norges institusjon for menneskerettigheter (NIM) mer generelt uttrykk for at vilkåret i blant annet § 38 a, om at tvangsmiddelbruken må være «strengt nødvendig», bidrar til at lovforslaget respekterer minste inngreps prinsipp etter EMK artikkel 8 og artikkel 3. Kriminalomsorgsdirektoratet legger til grunn at det bør gis nærmere retningslinjer om hva som mer konkret ligger i dette kravet til nødvendighet, blant annet for å sikre en høy terskel for bruk. Kontaktutvalget i Halden fengsel bemerker at håndjern etter deres erfaring brukes under transport uten at det er foretatt en vurdering av om tiltaket er nødvendig for den aktuelle innsatte.

Videre, når det gjelder hvilke situasjoner håndjern, transportjern, remmer, strips og spyttbeskytter kan brukes etter § 38 a, bemerker Advokatforeningen og NIM at begrepet «hindre» ikke er omtalt nærmere. Instansene legger til grunn at begrepet er ment å innebære et krav om at det må foreligge noe særskilt som viser at det er en aktuell fare i den aktuelle situasjonen.

Om kravet til fare, og særlig terskelen for bruk av håndjern og lignende bindingsinstrumenter overfor innsatte med psykisk sykdom, uttaler Advokatforeningen og NIM at EMD virker å legge terskelen for bruk av slike tvangsmidler høyere i psykiatrien sammenlignet med i fengsel. NIM antar at personenes sårbarhet og mentale helsetilstand har like stor betydning uavhengig av grunnlaget for frihetsberøvelsen, i hvert fall ved mer inngripende bruk av bindingsinstrumenter. Begge høringsinstansene ønsker at det beskrives tydeligere i merknadene til § 38 a hvilken betydning utviklingshemming og alvorlig psykisk sykdom har ved forholdsmessighetsvurderingen etter § 38 a, jf. § 38.

Når det gjelder de enkelte tvangsmidlene, anbefaler Norsk fengsels- og friomsorgsforbund at ny § 38 a bør videreføre begrepet «bodycuff» fremfor det foreslåtte «remmer». Instansen viser til at det er «bodycuff» som brukes i praksis.

Når det gjelder bodycuff, uttrykker Sivilombudet ikke innvendinger mot at hjemmelen videreføres i ny § 38 a, men bemerker at slike «håndjernsystemer» kan medføre så strenge bevegelsesbegrensninger at det bør vurderes å inntas særlige regler i lov eller forskrift for å sikre trygg og skånsom bruk.

En rekke høringsinstanser har uttrykt innvendinger eller skepsis mot at adgangen til bruk av spyttbeskytter videreføres. Dette er Advokatforeningen, Dommerforeningens menneskerettighetsutvalg, Juridisk rådgivning for kvinner (JURK), Jussbuss, Kirken bymisjon – Gatejuristen og Ung rettshjelp, NIM, Norsk forening for kriminalreform (KROM), Rettspolitisk forening, Sivilombudet og Skandinavisk insolasjonsnettverk ved UiO. Innvendingene knytter seg særlig til synspunkter om at bruk av spyttbeskytter kan innebære til dels alvorlig helserisiko av både fysisk og psykisk art, og at bruk av spyttbeskytter heller ikke fremstår nødvendig.

Blant disse mener Advokatforeningen, JURK, Jussbuss, Kirken bymisjon – Gatejuristen og Ung rettshjelp, KROM, Rettspolitisk forening og Skandinavisk insolasjonsnettverk ved UiO at hjemmelen for bruk av spyttbeskytter i kriminalomsorgen bør fjernes nå, mens blant andre Advokatforeningen, NIM og Sivilombudet mener at de helsemessige risikoene ved bruk av spyttbeskytter må utredes nærmere.

For det tilfellet at hjemmelen for bruk av spyttbeskytter videreføres, mener blant annet JURK, NIM og Sivilombudet at det må gis nærmere føringer for anvendelsesområdet etter § 38 a.

Også Kriminalomsorgens høgskole og utdanningssenter (KRUS) stiller spørsmål om spyttbeskytter fortsatt bør kunne brukes i kriminalomsorgen, herunder under henvisning til EMK artikkel 8. KRUS påpeker at fengselsansatte vil kunne beskytte seg selv ved å ta i bruk munnbind og ansiktsvisir overfor personer som spytter.

Helsedirektoratet uttaler ikke at de er imot en videreføring av adgangen til å bruke spyttbeskytter, men viser til at direktoratet har frarådet bruk av spyttbeskytter som smitteverntiltak i politiet. Bakgrunnen for anbefalingen var blant annet at spytting ikke medfører vesentlig smitterisiko i Norge, og at direktoratet vurderer at det må utvises stor forsiktighet ved fortsatt bruk av spyttbeskytter, da det under noen omstendigheter vil kunne bidra til dødsfall.

Flere høringsinstanser, herunder Dommerforeningens menneskerettighetsutvalg, NIM og KRUS, påpeker at bruk av spyttbeskytter etter omstendighetene kan innebære risiko for krenkelse av EMK artikkel 2, artikkel 3 eller artikkel 8.

7.4.1.4 Departementets vurdering

Departementet fastholder i all hovedsak høringsnotatets forslag til ny § 38 a, med enkelte tilpasninger og tillegg. Justeringene skyldes til dels noe endret begrepsbruk, og til dels et mål om å forhindre at virkeområdet for bruk av disse tvangsmidlene snevres inn i større grad enn det som var tilsiktet eller det som er hensiktsmessig. I tillegg er den tekniske innretningen på bokstavalternativene justert.

Konkret innebærer forslaget at det i ny § 38 a inntas at håndjern, transportjern, ledsagerbelte (også kalt bodycuff), strips eller spyttbeskytter, eller en kombinasjon av disse tvangsmidlene, kan brukes dersom dette er strengt nødvendig for å

1. hindre alvorlig angrep eller skade på person,

2. hindre andre fysiske angrep på person, når angrepet er egnet til å skape frykt, smerte eller annet betydelig ubehag,

3. hindre iverksettelse av alvorlige trusler eller betydelig materiell skade,

4. hindre alvorlige opptøyer eller uroligheter, eller

5. hindre rømning fra fengsel eller annet oppholdssted, eller rømning under transport.

Når det gjelder begrepsbruk, er betegnelsen «ledsagerbelte» valgt som erstatning for høringsnotatets formulering om «remmer», for å beskrive den typen tvangsmiddelsystem som i dagens § 38 kalles «bodycuff». «Ledsagerbelte» er ifølge Kriminalomsorgsdirektoratet en mer dekkende betegnelse for denne innretningen, og brukes allerede for tilsvarende maktmiddel i politiet, se punkt 7.1.2.4.

Når det gjelder anvendelsesområdet for disse tvangsmidlene, angir forslaget et noe snevrere virkeområde enn hva dagens § 38 gir grunnlag for. Formålsalternativene som foreslås er ment som en mer treffende beskrivelse av de mest sentrale behovene som kriminalomsorgen har for bruk av disse tvangsmidlene i dag.

Anvendelsesområdet tilsvarer stort sett høringsnotatets forslag, med unntak av at det i lovutkastet er inntatt to tillegg som viderefører dagens adgang til å benytte de aktuelle tvangsmidlene for å hhv. hindre alvorlige opptøyer eller uroligheter og for å hindre iverksettelse av alvorlige trusler. Blant annet på bakgrunn av innspill fra Kriminalomsorgsdirektoratet, vurderer departementet det som sikkerhetsmessig nødvendig å beholde disse alternativene også for tiden fremover.

Når det gjelder kravet til nødvendighet, står departementet fast ved forslaget om å videreføre vilkåret om at håndjern, transportjern, ledsagerbelte, strips eller spyttbeskytter kun kan skje hvis situasjonen gjør bruken av tvangsmiddelet «strengt nødvendig».

I tillegg til reguleringen av virkeområdet for bruk av håndjern, transportjern, ledsagerbelte, strips og spyttbeskytter, står departementet fast ved at det inntas en regel om at disse tvangsmidlene bare kan brukes under tilsyn fra kriminalomsorgen, jf. forslaget til § 38 a andre ledd.

Avslutningsvis bemerker departementet at flere høringsinstanser har uttrykt bekymringer for, eller innvendinger mot, at adgangen til bruk av spyttbeskytter videreføres. Departementet er kjent med motforestillingene mot bruken av spyttbeskytter, som til dels også ble fremmet forut for vedtakelsen av hjemmelen for bruk av spyttbeskytter i kriminalomsorgen, se Prop. 143 L (2019–2020) punkt 9.3 side 32 og Innst. 215 L (2020–2021) på side 9 flg. Bruk av spyttbeskytter i kriminalomsorgen og politiet har vært omdiskutert. Bakgrunnen er blant annet synspunkter om den potensielle helsefaren, og synspunkter om at risikoen for fysiske og psykiske skadevirkninger ikke har vært godt nok utredet.

På oppdrag for Politidirektoratet foretok Helsedirektoratet i 2023 en helsefaglig vurdering av bruk av spyttbeskytter som smitteverntiltak i politiet. Vurderingen inneholdt ikke noen bred helsefaglig vurdering av eventuelle risikoer for den som spyttbeskytteren brukes på, men direktoratet uttalte likevel blant annet at politiet må utvise «stor forsiktighet ved fortsatt bruk av spyttbeskytter, da det under noen omstendigheter kan bidra til dødsfall». I 2024 fikk KRUS i oppdrag fra Kriminalomsorgsdirektoratet å foreta en fornyet risikovurdering av bruk av spyttbeskytter i kriminalomsorgen. Høsten 2024 anmodet departementet Helse- og omsorgsdepartementet om en bred helsefaglig vurdering av bruk av spyttbeskytter i kriminalomsorgen. Faglige spørsmål om bruk av spyttbeskytter i fengsel er altså under utredning, og vil, hvis det viser seg nødvendig, eventuelt følges opp i en senere lovprosess. Det foreslås derimot allerede nå et forbud mot bruk av spyttebeskytter overfor innsatte under 18 år, se punkt 7.6.1. Kriminalomsorgsdirektoratet har opplyst til departementet at bruken av spyttbeskytter i kriminalomsorgen er begrenset.

7.4.2 Skjold, kølle og gass

7.4.2.1 Gjeldende rett

Straffegjennomføringsloven § 38 første ledd gir kriminalomsorgen hjemmel til, på nærmere vilkår, å ta i bruk sikkerhetscelle, sikkerhetsseng «eller annet godkjent tvangsmiddel» for formålene nevnt i bestemmelsens bokstav a–f. Som «godkjent tvangsmiddel» etter første ledd regnes kølle og gass, se Prop. 143 L (2019–2020) punkt 9.4 side 33 og punkt 7.1.2.1 ovenfor.

Det er uttalt i forarbeidene til § 38 at kølle og gass i hovedsak brukes for å forhindre eller avverge svært alvorlige situasjoner i fengsel, herunder opptøyer, gisseltaking og forskansning, og at det er så vidt inngripende tvangsmidler at de bare må benyttes i svært alvorlige eller akutte situasjoner, jf. Prop. 143 L (2019–2020) punkt 9.4 side 33. Nærmere presiseringer av virkeområdene er også inntatt i Kriminalomsorgens retningslinjer (KSF-2008-9001) punkt 38.5 og punkt 38.6.

Per i dag har Kriminalomsorgsdirektoratet godkjent bruk av teleskopbatong og langkølle, samt CS-gass (tåregass) og OC-gass (pepperspray), jf. Kriminalomsorgens retningslinjer (KSF-2008-9001) punkt 38.1. Det følger av våpenforskriften § 1-5 nr. 10 at tåregass som brukes av kriminalomsorgen er unntatt våpenlovens virkeområde. Videre følger det av våpenforskriften § 3-6 fjerde ledd at pepperspray og batonger som tilhører kriminalomsorgen, ikke er underlagt bestemmelsen om forbudte gjenstander som ikke regnes som skytevåpen.

Bruk av kølle og gass etter straffegjennomføringsloven § 38 første ledd forutsetter at grunnvilkårene i § 38 tredje ledd er oppfylt. Beslutninger om bruk av kølle eller gass skal begrunnes på en måte som samsvarer med forvaltningslovens krav til begrunnelse ved enkeltvedtak, se punkt 7.1.3.1 ovenfor.

7.4.2.2 Forslaget i høringsnotatet

I høringsnotatet foreslo departementet å regulere bruk av kølle og gass, herunder tåregass og pepperspray, i ny § 38 b i straffegjennomføringsloven. Departementet uttalte at kølle og gass begge brukes for å at ansatte kan forsvare seg mot angrep fra innsatte, eller for å bryte inn i pågående opptøyer eller slåsskamper, og at plassering av kølle og gass i samme bestemmelse gir anledning til å spisse lovhjemlene slik at vilkårene for bruk blir tydeligere.

Når det gjelder virkeområdet for bruk, lå det i forslaget til ny § 38 b at kølle og gass, eller begge deler, kan tas i bruk dersom dette er strengt nødvendig for å

1. stanse alvorlige opptøyer eller uroligheter,

2. sikre adgang til sperret eller forskanset rom, eller

3. stanse alvorlig angrep eller skade på person.

Forslaget videreførte dermed dagens vilkår om at tvangsmidler må være «strengt nødvendig», slik som etter gjeldende § 38 tredje ledd.

Når det gjelder virkeområdet, videreførte forslaget adgangen til å benytte kølle og gass for formålene i dagens § 38 første ledd bokstav a, c og f, med den forskjellen at dagens formuleringer om å «avverge» eller «hindre» hendelsene, ble byttet ut med begrepet «stanse». Det ble opplyst at formålet med ordlydsendringen var å angi at kølle og gass er ment å kunne brukes for å håndtere en oppstått situasjon, og ikke som et mer generelt forebyggende tiltak.

Mer generelt ble det også uttalt at forslagene som gjaldt blant annet kølle og gass først og fremst var ment å være av teknisk karakter. Høringsnotatets forslag inneholdt ikke regulering av skjold, se nærmere i punkt 7.1.2.2.

7.4.2.3 Høringsinstansenes syn

Blant høringsinstansene som uttaler seg om forslaget til ny § 38 b, er det få instanser som uttrykker seg om forslaget som helhet. Tilsynsrådet for kriminalomsorgen region vest uttrykker at forslaget vil styrke rettssikkerheten til innsatte, ved at loven angir hvilke tvangsmidler som kan benyttes og i hvilke tilfeller de kan benyttes. Kriminalomsorgen region nord uttaler at den ikke har noen merknader til forslaget.

Norsk fengsels- og friomsorgsforbund mener at lovteksten bør være mer presis. Den bør angi hvilke typer gass og køller som kan benyttes.

Når det gjelder kravet til nødvendighet, gir Norges institusjon for menneskerettigheter (NIM) generelt uttrykk for at vilkåret om at tvangsmiddelbruken må være «strengt nødvendig» bidrar til at lovforslaget respekterer minste inngreps prinsipp etter EMK artikkel 8 og artikkel 3. Kriminalomsorgsdirektoratet legger til grunn at det bør gis nærmere retningslinjer om hva som konkret ligger i kravet til nødvendighet, blant annet for å sikre en høy terskel for bruk. Norsk fengsels- og friomsorgsforbund mener at det bør være høyere terskel for å bruke kølle enn gass.

Når det gjelder kravet til hvor nærliggende en handling eller hendelse må være for å kunne begrunne bruk av kølle eller gass, bemerker Bergen fengsel og Kriminalomsorgen region vest at endringen av ordlyden fra «avverge» i dagens § 38 første ledd til forslagets ordlyd «stanse» i ny § 38 b, innebærer at kølle og gass kun kan anvendes ved en pågående situasjon. Instansene bemerker at forslaget i praksis betyr at en tjenesteperson allerede må ha blitt angrepet før tvangsmidlene kan tas i bruk for å stoppe det.

Når det gjelder forslagene til hvilke situasjoner som etter omstendighetene kan begrunne bruk av kølle og gass etter § 38 b, uttaler for det første Kriminalomsorgens høgskole og utdanningssenter (KRUS) at det av sikkerhetshensyn fortsatt bør være adgang til å benytte kølle og gass for å forhindre inntrengning i fengsel.

For det andre bemerker Bergen fengsel, KRUS, Kriminalomsorgen region vest og Sentralt hovedverneombud i Kriminalomsorgen at kølle og gass ikke lenger vil kunne brukes for å forhindre rømningsforsøk. Instansene mener det er behov for en slik adgang, herunder under transport og fremstillinger. Langs samme linje mener Kriminalomsorgsdirektoratet at det bør inntas i § 38 b at OC-gass (pepperspray) kan benyttes av kriminalomsorgens transporttjeneste under transport utenfor fengselet, herunder under fremstillinger, slik det fremgår av kriminalomsorgens retningslinjer (KSF-2008-9001). Også Halden fengsel og Ringerike fengsel uttrykker at det bør presiseres om det er tillatt å medbringe gass, og særlig pepperspray, ved fremstilling og transport.

Når det gjelder gass, mener KRUS videre at adgangen til bruk av pepperspray bør være snevrere enn hva gjeldende rett og forslaget til § 38 b gir rom for. Det bør inntas i lovteksten at pepperspray ikke kan brukes i lukkede rom, og at pepperspray ikke kan brukes på mennesker med psykiske utviklingshemminger eller psykososiale funksjonsnedsettelser.

Sivilombudet mener det bør foretas en nærmere gjennomgang av hjemmelen for bruk av gass, herunder behovet for særlige regler for å redusere risikoen for umenneskelig eller nedverdigende behandling.

Kriminalomsorgsdirektoratet og Kriminalomsorgen region øst uttaler at helsetjenesten bør varsles ved bruk av gass. Instansene viser til at bruk av gass kan medføre helsemessige reaksjoner, og at helsepersonell er nærmest til å vurdere om den innsatte bør følges opp.

For øvrig tar flere høringsinstanser, deriblant Kriminalomsorgsdirektoratet, NIM og Sivilombudet, til orde for at skjold må inntas som tvangsmiddel i § 38, se punkt 7.1.2.3. Kriminalomsorgsdirektoratet vurderer at reguleringen av dette bør plasseres i ny § 38 b.

7.4.2.4 Departementets vurdering

Departementet fastholder i all hovedsak høringsnotatets forslag til ny § 38 b, med enkelte tillegg og justeringer.

Når det gjelder hvilke typer tvangsmidler som bør reguleres av bestemmelsen, foreslår departementet at § 38 b utvides til å regulere bruk av skjold, i tillegg til høringsnotatets forslag om kølle og gass. At skjold reguleres som tvangsmiddel er anbefalt av flere høringsinstanser, herunder av Kriminalomsorgsdirektoratet, se også punkt 7.1.2.4. Forslaget innebærer at bruk av skjold for andre formål enn verneutstyr, typisk for å pasifisere en innsatt, må tilfredsstille vilkårene i ny § 38 b for å være lovlig. Ettersom skjold og kølle innebærer bruk av fysisk makt, og typisk brukes for samme formål, er det etter departementets syn naturlig at de reguleres i samme bestemmelse, slik Kriminalomsorgsdirektoratet har anbefalt. Dette vil også være i tråd med hvordan bruken av skjold og kølle er regulert i dagens retningslinjer, jf. Kriminalomsorgens retningslinjer (KSF-2008-9001) punkt 38.5.

Hva gjelder det nærmere innholdet i bestemmelsen, foreslår departementet at det i § 38 b inntas at skjold, kølle og gass, eller en kombinasjon av disse, kan tas i bruk dersom dette er strengt nødvendig for å

1. hindre alvorlig angrep eller skade på person,

2. stanse alvorlige opptøyer eller uroligheter,

3. hindre rømning fra fengsel eller annet oppholdssted, eller rømning under transport, eller

4. sikre adgang til sperret eller forskanset rom.

Det foreslåtte virkeområdet til ny § 38 b tilsvarer høringsnotatets forslag, med unntak av at det i lovutkastet er inntatt et tillegg som innebærer at også dagens adgang til å benytte tvangsmidlene for å hindre rømning fra fengsel eller annet oppholdssted, eller rømning under transport, videreføres. Flere høringsinstanser har spilt inn at denne muligheten bør beholdes, og dette er i etterkant av høringen også vurdert som sikkerhetsmessig nødvendig av Kriminalomsorgsdirektoratet. I tillegg er rekkefølgen på bokstavalternativene justert, av fremstillingsmessige hensyn.

Forslaget til ny § 38 b inneholder dermed en mer presis regulering av tvangsmidlenes anvendelsesområde enn ordlyden i dagens § 38. Bestemmelsen er ment å dekke de mest sentrale behovene som kriminalomsorgen har for bruk av skjold, kølle og gass i dag.

Enkelte høringsinstanser har tatt opp spørsmålet om hvor nærliggende en hendelse må være for å kunne begrunne bruk av tvangsmidler etter § 38 b, og har uttalt seg kritisk til høringsnotatets forslag om at tvangsmidlene først kan tas i bruk for å «stanse» alvorlige opptøyer, uroligheter eller personangrep. Dette fordi formuleringen ville innebære at f.eks. alvorlig personskade faktisk må inntreffe før tvangsmiddelet kan tas i bruk. Etter en fornyet vurdering foreslår departementet at formuleringen «stanse» beholdes for situasjoner der tvangsmiddelet brukes for å avbryte alvorlige opptøyer eller uroligheter, men at bestemmelsen for de øvrige alternativene legger opp til at tvangsmidlene kan tas i bruk for å «hindre» at alvorlig personskade eller rømning skjer.

Når det gjelder kravet til nødvendighet, fastholder departementet forslaget om å videreføre dagens vilkår om at bruken må være «strengt nødvendig» for formålene.

For øvrig har enkelte høringsinstanser tatt til orde for at det bør lovfestes ytterligere begrensninger for bruk av gass. Ny § 38 b vil videreføre adgangen til bruk av CS-gass (tåregass) og OC-gass (pepperspray), som er inngripende virkemidler som vil være smertefulle og potensielt helseskadelige, særlig der gass brukes i lukkede rom. Departementet mener at forslaget til § 38 b, anvendt sammen med grunnvilkårene og de generelle reglene i § 38, trekker opp hensiktsmessige rammer for dette, og finner ikke grunn til å foreslå nærmere regler for bruk av slik gass i lovteksten. Departementet understreker likevel at pepperspray så langt som mulig bør unngås brukt i lukkede rom, slik blant andre EMD og CPT har gitt anvisninger om, se punkt 3.2.4.

Det bemerkes at Kriminalomsorgsdirektoratet har gitt uttrykk for at det bør lovfestes at kriminalomsorgen skal varsle helsepersonell ved bruk av gass som tvangsmiddel. Departementet ser at det kan være gode grunner til å pålegge kriminalomsorgen en slik varslingsplikt. En eventuell lovfesting krever derimot utredning blant annet av hvilken rolle helsetjenesten skal ha. Det foreslås derfor ikke lovfesting av plikt til å varsle helsepersonell ved bruk av gass i denne proposisjonen. Gitt risikoen for helsemessige konsekvenser, legger departementet til grunn at innsatte som har vært utsatt for gass, gis nødvendig behandling og tilsyn.

Enkelte høringsinstanser har ønsket det avklart om gass kan tas i bruk under transport eller fremstilling. Departementet understreker at lovforslaget ikke er ment å endre gjeldende rett på dette punktet. Nærmere føringer for når det kan være aktuelt å ta i bruk av skjold, kølle og gass for formålene i § 38 b, kan inntas i kriminalomsorgens retningslinjer.

7.5 Særregler ved bruk av sikkerhetscelle og sikkerhetsseng

7.5.1 Kriminalomsorgens varsling av helse- og omsorgstjenesten

7.5.1.1 Gjeldende rett

Etter straffegjennomføringsloven § 38 skal uttalelse fra lege «så vidt mulig innhentes og tas i betraktning ved vurderingen av om det skal besluttes bruk» av sikkerhetscelle eller sikkerhetsseng, jf. hhv. tredje ledd tredje punktum og fjerde ledd tredje punktum.

Straffegjennomføringsloven inneholder ikke noen generell plikt for kriminalomsorgen til å varsle helsepersonell om at en innsatt plasseres i sikkerhetscelle eller sikkerhetsseng. Dette til forskjell fra ved utelukkelse, der straffegjennomføringsloven § 37 syvende ledd generelt fastsetter at helsepersonell skal «varsles uten ugrunnet opphold».

Kriminalomsorgens retningslinjer (KSF-2008-9001) fastsetter imidlertid at dersom det ikke lar seg gjøre å innhente uttalelse fra lege i forkant av at sikkerhetscelle eller sikkerhetsseng tas i bruk, skal lege varsles snarest og gis anledning til å gi råd om videre oppfølging av den innsatte, jf. retningslinjene punkt 38.7. Kriminalomsorgen skal protokollere tidspunktet for når lege er varslet, jf. punkt 38.7.4.

7.5.1.2 Forslaget i høringsnotatet

I høringsnotatet foreslo departementet å lovfeste at ansvarlig helsetjeneste straks skal varsles om innsettelser i sikkerhetscelle og sikkerhetsseng, jf. forslaget til nye § 38 c andre ledd og § 38 d andre ledd. Som bakgrunn viste departementet til at bruk av sikkerhetscelle og sikkerhetsseng kan være skadelig for den innsattes fysiske og psykiske helse, og at den innsatte bør få tilsyn fra helsepersonell så fort som mulig. I tillegg ble det for sikkerhetsseng foreslått presisert at helsetjenesten skal anmodes om tilsyn og oppfølging av den innsatte.

Dagens plikt for kriminalomsorgen til å innhente uttalelse fra lege og ta denne «i betraktning ved vurderingen av om det skal besluttes bruk av sikkerhetscelle eller sikkerhetsseng», jf. § 38 andre og tredje ledd, ble ikke foreslått videreført. Departementet viste til at den siterte delen av bestemmelsen er påpekt som uheldig, fordi den kan bidra til å skape inntrykk av at lege skal involveres i selve beslutningen om å bruke tvangsmidlene, jf. Særskilt melding 2019 punkt 10.2 side 73. Slik involvering vil stride mot menneskerettslige standarder og medisinske prinsipper, som angir at helsepersonell ikke skal ha andre føringer enn å ivareta pasientens helse og velferd, og derfor ikke delta i beslutningen om tvangsmidler skal brukes, jf. blant annet Mandela-reglene regel 46.1, Helsedirektoratets veileder for helsetjenester til innsatte i fengsel (IS-1971) punkt 4.7.

7.5.1.3 Høringsinstansenes syn

Alle høringsinstansene som uttaler seg om forslagene til nye §§ 38 c og 38 d andre ledd, støtter at det lovfestes en plikt for kriminalomsorgen til straks å varsle ansvarlig helsetjeneste ved bruk av sikkerhetscelle og sikkerhetsseng, og at helsetjenesten ved sikkerhetsseng også skal anmodes om tilsyn og oppfølging av den innsatte. Dette er Helsedirektoratet, Jussbuss, Kriminalomsorgsdirektoratet, Likestillings- og diskrimineringsombudet, Norsk forening for kriminalreform (KROM), Oslo kommune og Rettspolitisk forening. Den norske legeforening uttaler seg konkret om forslaget til å innføre en varslingsplikt ved bruk av sikkerhetsseng, og støtter dette. Norsk psykologforening uttaler seg ikke konkret om forslaget, men uttaler at det er positivt at kriminalomsorgens lovpålagte plikter ved bruk av tvangsmidler tydeliggjøres.

Noen av høringsinstansene mener imidlertid at forslagene på enkelte punkter ikke går langt nok, eller har innspill til den nærmere utformingen av dem.

Helsedirektoratet og Oslo kommune påpeker at begrepet «ansvarlig helsetjeneste» kan skape uklarhet om hvem som skal varsles, og anbefaler at ordlyden bør presiseres. Ettersom det som regel er den kommunale helse- og omsorgstjenesten som koordinerer de ulike helse- og omsorgstjenestene som innsatte mottar, foreslår Helsedirektoratet at «ansvarlig helsetjeneste» endres til «den kommunale helse- og omsorgstjenesten».

Når det gjelder sikkerhetscelle, mener Kriminalomsorgsdirektoratet, Jussbuss, KROM og Rettspolitisk forening at det ikke er tilstrekkelig at lovteksten angir en plikt til at helsetjenesten skal «varsles», slik som foreslått. Lovteksten bør også angi at helsetjenesten skal anmodes om oppfølging og tilsyn av den innsatte, slik departementet foreslo for sikkerhetsseng.

Hva gjelder sikkerhetsseng, mener Den norske legeforening at det av ny § 38 d også bør fremgå at helsetjenesten «skal» tilse og følge opp den innsatte.

Enkelte høringsinstanser har kommentarer til forslaget om å ikke videreføre dagens formulering om at kriminalomsorgen skal innhente uttalelse fra lege og ta denne i betraktning ved vurderingen av om sikkerhetscelle eller sikkerhetsseng skal brukes.

Helsedirektoratet sier seg enig i departementets vurdering av dette spørsmålet, men uttaler at det likevel er viktig at behovet for dialog og samarbeid mellom kriminalomsorgen og helsesektoren, innenfor rammen av taushetsplikten, gjenspeiles i regelverket.

Kriminalomsorgsdirektoratet uttrykker ikke motforestillinger mot at dagens formulering ikke videreføres, men understreker på sin side viktigheten av at kriminalomsorgen, innenfor rammene av taushetsplikt, kan få innspill fra helsetjenesten knyttet til hvilke helsemessige konsekvenser bruk av tvangsmidler vil kunne ha for den innsatte, for eksempel med hensyn til underliggende sykdom. Direktoratet er enig i at helsetjenesten ikke skal oppfattes som ansvarlig for beslutning om bruk av sikkerhetscelle eller sikkerhetsseng, men påpeker at det er avgjørende for proporsjonalitetsvurderingen som kriminalomsorgen skal gjøre at kriminalomsorgen har et klart bilde av hvordan bruk av tvangsmiddelet kan påvirke den innsattes helsesituasjon. Direktoratet uttaler at slike bidrag fra helsepersonell ligger innenfor menneskerettslige anbefalinger om helsepersonells rolle ved bruk av tvangsmidler i fengsel.

Også Skandinavisk isolasjonsnettverk ved UiO stiller spørsmål om hvorvidt det er hensiktsmessig å holde fast ved et utgangspunkt om at helsetjenesten ikke skal delta i vurdering av bruk av sikkerhetsseng og sikkerhetscelle. Isolasjonsnettverket viser blant annet til at bruk av sikkerhetsseng og sikkerhetscelle kan forverre helsetilstanden til den innsatte, gi risiko for alvorlig skade, og at behovet for bruk av disse tvangsmidlene kan skyldes alvorlig helserelatert problematikk. Så lenge helsepersonellet har det klart for seg, og gjør det tydelig for andre, at vedkommende ikke «klarerer» bruk av tvangsmidlene, mener høringsinstansen at helsepersonell med fordel kan veilede kriminalomsorgen i alternative og mindre inngripende tilnærminger i møte med den innsatte.

Kriminalomsorgens høgskole og utdanningssenter (KRUS) gir uttrykk for at helsevesenet bør involveres i beslutninger om tvangsmidler der bruken begrunnes i risiko for alvorlig selvskade, og stiller spørsmål om beslutninger om bruk av tvangsmidler i slike tilfeller bør ligge til Helsedirektoratet.

7.5.1.4 Departementets vurdering

Departementet går videre med forslaget i høringsnotatet om å lovfeste en varslingsplikt for kriminalomsorgen ved bruk av sikkerhetscelle og sikkerhetsseng, med enkelte mindre justeringer. Forslaget har fått positive tilbakemeldinger i høringsrunden, og vil også imøtekomme anbefalinger som blant annet har kommet til uttrykk i Særskilt melding 2019.

Departementet fastholder for det første at det i nye §§ 38 c og 38 d i straffegjennomføringsloven inntas at helse- og omsorgstjenesten straks skal varsles om en plassering i sikkerhetscelle og sikkerhetsseng (begge bestemmelsenes andre ledd). Etter innspill fra Helsedirektoratet foreslås begrepet «ansvarlig helsetjeneste» presisert til «den kommunale helse- og omsorgstjenesten».

For det andre foreslår departementet at det for både sikkerhetscelle og sikkerhetsseng presiseres at kriminalomsorgen, når helse- og omsorgstjenesten varsles, samtidig skal anmode helse- og omsorgstjenesten om tilsyn og oppfølging av den innsatte. I høringsnotatet ble denne plikten bare foreslått for sikkerhetsseng, uten at dette kommenteres særskilt. Ettersom formålet med varslingsplikten er å legge til rette for at helse- og omsorgstjenesten skal følge opp den innsatte, har det strengt tatt liten betydning hvordan kriminalomsorgen formulerer seg når de varsler. Departementet har likevel kommet til at det av informasjonshensyn vil være nyttig at tillegget om å anmode om tilsyn og oppfølging kommer tydelig frem også for sikkerhetscelle.

Bakgrunnen for forslagene er særlig at sikkerhetscelle og sikkerhetsseng vil kunne tas i bruk overfor personer i psykisk krise, og at tvangsmidlene i seg selv kan være skadelige for den innsattes fysiske og psykiske helse. En plikt til å varsle helse- og omsorgstjenesten når slike tvangsmidler tas i bruk, vil legge til rette for at helsemessig tilsyn og oppfølging kommer raskt i gang. Viktigheten av at helsepersonell umiddelbart orienteres om bruk av sikkerhetscelle, er blant annet påpekt i CPTs rapport til Norge fra 2025, jf. CPT/Inf (2025) 03 avsnitt 134. En korresponderende plikt for helse- og omsorgstjenesten til å føre tilsyn med innsatte i sikkerhetscelle og sikkerhetsseng, foreslås inntatt i helse- og omsorgstjenesteloven § 3-9, se punkt 7.5.3.

Departementet står videre fast ved at forslaget om at nye §§ 38 c og 38 d ikke bør inneholde formuleringer som kan gi inntrykk av at helsepersonell skal delta i kriminalomsorgens vurdering av om sikkerhetscelle eller sikkerhetsseng skal brukes i fengsel. Helsepersonellets rolle er å vurdere og å ivareta den innsattes fysiske og psykiske helse som pasient, og det er derfor viktig, herunder av hensyn til pasientens tillit til helse- og omsorgstjenestene, at regelverket ikke gir inntrykk av at det ligger til helsepersonellets rolle å «klarere» bruk av sikkerhetscelle eller sikkerhetsseng. Å unngå slike formuleringer vil imøtekomme menneskerettslige anbefalinger knyttet til helsepersonells rolle under straffegjennomføring, jf. Mandela-reglene regel 46.1, jf. også Helsedirektoratets veileder for helsetjenester til innsatte i fengsel (IS-1971) punkt 4.7. En slik ansvarsfordeling harmonerer også med den norske importmodellen.

Departementet understreker likevel at forslaget om å utelate dagens formulering om at kriminalomsorgen skal innhente uttalelse fra lege før beslutningen fattes, ikke er ment å være til hinder for at kriminalomsorgen og helsetjenestene, innenfor rammene av lovpålagt taushetsplikt, utveksler informasjon som kan bidra til at den som er plassert i sikkerhetscelle eller sikkerhetsseng følges opp på en helsemessig forsvarlig måte. God kommunikasjon og samhandling mellom kriminalomsorgen og helse- og omsorgstjenesten kan også bidra til at behovet for bruk av sikkerhetscelle eller sikkerhetsseng reduseres eller, i beste fall, unngås helt.

Videre kan departementet ikke se at menneskerettslige anbefalinger skulle stå i veien for at informasjon fra helse- og omsorgstjenesten kan inngå i kriminalomsorgens beslutningsgrunnlag, så lenge taushetsplikten overholdes og det kommer klart frem at helsepersonell verken kan eller skal «klarere» bruk av sikkerhetscelle eller sikkerhetsseng. Det følger av internasjonale standarder at helsepersonell skal varsle kriminalomsorgen om, og eventuelt fraråde, bruk av tvangsmidler som viser seg å ha en negativ effekt på den innsattes fysiske eller psykiske helse, se Mandela-reglene regel 46.2 og De europeiske fengselsreglene regel 43.3. Det er viktig at kriminalomsorgen settes i best mulig stand til å danne seg en begrunnet oppfatning om hvilke helsemessige konsekvenser bruk av disse tvangsmidlene vil ha for den innsatte. Kriminalomsorgens ansatte har ikke nødvendigvis helsefaglig kompetanse, og helse- og omsorgstjenesten kan kjenne til informasjon om helsemessige forhold som kriminalomsorgen etter omstendighetene bør ta hensyn til i sin vurdering av om bruk av sikkerhetscelle eller sikkerhetsseng ville være uforholdsmessig. At kriminalomsorgens beslutninger om bruk av virkemidler som tar den innsatte ut av fellesskapet med andre innsatte bør ta hensyn til den innsattes helsetilstand, gjenspeiles for eksempel i De europeiske fengselsreglene regel 53 A bokstav b. Hvorvidt sikkerhetscelle eller sikkerhetsseng kan og skal tas i bruk i det enkelte tilfellet, vil derimot helt og holdent være kriminalomsorgens ansvar å avgjøre.

7.5.2 Tilsyn fra kriminalomsorgen

7.5.2.1 Gjeldende rett

Straffegjennomføringsloven angir ikke noen generell plikt for kriminalomsorgen til å følge opp eller føre tilsyn med innsatte som er plassert i sikkerhetscelle eller sikkerhetsseng etter § 38.

I praksis vil likevel overholdelse av plikten til forløpende å vurdere om det er grunnlag for å opprettholde bruken av sikkerhetscelle eller sikkerhetsseng, jf. § 38 tredje ledd fjerde punktum, forutsette at kriminalomsorgen holder jevnlig oppsyn med den innsatte så lenge tiltaket varer. Tilsvarende gjelder for kravet om at tvangsmidler skal brukes med varsomhet, slik at ingen blir påført unødig skade eller lidelse, jf. § 38 tredje ledd andre punktum, som også innebærer en plikt til å iverksette tiltak for å sørge for at negative konsekvenser i størst mulig grad minimeres, jf. Prop. 135 L (2010–2011) punkt 11.9.4 side 152 (om tilsvarende forpliktelse for utelukkelse etter § 37).

Kriminalomsorgens retningslinjer (KSF-2008-9001) punkt 38.7 fastsetter at innsatte i sikkerhetscelle og sikkerhetsseng skal ha nødvendig tilsyn og pleie så lenge tiltaket varer. Som et minimum skal det føres tilsyn fra kriminalomsorgen minst én gang per time ved bruk av sikkerhetscelle, og kontinuerlig ved bruk av sikkerhetsseng. Kontinuerlig tilsyn skal iverksettes ved bruk av sikkerhetscelle hvis situasjonen tilsier det. Med «kontinuerlig tilsyn» menes at minst én ansatt alltid skal være i nærheten, og at den innsatte til enhver tid skal kunne kontakte personalet. Ved bruk av sikkerhetsseng fastsetter retningslinjene at det i utgangspunktet bør være personell i samme rom som den innsatte, eventuelt i et naborom. For øvrig fastsetter retningslinjene at det alltid bør foretas en fortløpende vurdering av i hvilket omfang isolasjonsskadeforebyggende tiltak kan iverksettes ved bruk av sikkerhetscelle, samt andre tiltak ment for å motivere den innsatte til at grunnlaget for tvangsmiddelbruken kan opphøre.

Gjennomførte tilsyn skal protokolleres, jf. kriminalomsorgens retningslinjer (KSF-2008-9001) punkt 38.7. Retningslinjene punkt 38.7.4 oppstiller krav for hva tilsynsprotokollen minimum skal inneholde.

7.5.2.2 Forslaget i høringsnotatet

I høringsnotatet ble det foreslått å lovfeste krav til tilsyn fra kriminalomsorgen med innsatte i sikkerhetscelle og i sikkerhetsseng, i tråd med det som i dag ligger i kriminalomsorgens retningslinjer. Departementet foreslo at innsatte i sikkerhetscelle skal ha tilsyn fra kriminalomsorgen «så ofte som forholdene tilsier» og «minst én gang i timen», jf. ny § 38 c tredje ledd, og at innsatte i sikkerhetsseng skal ha «kontinuerlig tilsyn», jf. ny § 38 d tredje ledd. For sikkerhetsseng ble det i tillegg foreslått presisert at kriminalomsorgen skal sørge for at oppholdet blir gjennomført på mest mulig skånsom måte.

Når det gjelder det nærmere innholdet og frekvensen av tilsynet, uttalte departementet at dette bør reguleres i kriminalomsorgens retningslinjer.

7.5.2.3 Høringsinstansenes syn

Alle høringsinstanser som uttaler seg om forslaget, støtter at det lovfestes minstekrav til kriminalomsorgens tilsyn med innsatte i sikkerhetscelle og sikkerhetsseng. Enkelte høringsinstanser mener at forslagene ikke går langt nok.

Når det gjelder forslaget om at innsatte i sikkerhetscelle skal ha tilsyn så ofte som forholdene tilsier, og minst én gang i timen (ny § 38 c tredje ledd), støtter Juridisk rådgivning for kvinner (JURK), Jussbuss, Kirkens bymisjon – Gatejuristen og Ung rettshjelp, Kriminalomsorgsdirektoratet, Likestillings- og diskrimineringsombudet, Norsk forening for kriminalreform (KROM), Rettspolitisk forening og Sivilombudet dette i sin helhet. Sivilombudet er også enig med departementet i at kravene til tilsyn bør presiseres i retningslinjer. Jussformidlingen og Kriminalomsorgen region sørvest mener at tilsyn to ganger i timen bør være et minimum.

Som et tillegg mener Jussbuss, KROM og Rettspolitisk forening at det også bør inntas i ny § 38 c at innsatte i sikkerhetscelle alltid skal kunne ta kontakt med fengselets ansatte. Videre ønsker disse instansene at betydningen av innsattes individuelle behov for tilsynsfrekvensen, presiseres i lovteksten.

Skandinavisk isolasjonsnettverk ved UiO mener det er positivt og helt nødvendig at det foreslås krav til tilsyn fra kriminalomsorgen med innsatte i sikkerhetscelle, men uttaler at høringsnotatets forslag ikke er tilstrekkelig til å ivareta den innsatte i den svært alvorlige og sårbare situasjonen som bruk av sikkerhetscelle representerer.

Når det gjelder forslaget om å lovfeste at kriminalomsorgen skal føre kontinuerlig tilsyn med innsatte i sikkerhetsseng, og sørge for at oppholdet blir gjennomført på mest mulig skånsom måte (ny § 38 d tredje ledd), støtter JURK, Jussformidlingen, Kirkens bymisjon – Gatejuristen og Ung rettshjelp og Sivilombudet forslaget slik det ble fremsatt. Sivilombudet er også enig med departementet i at det er behov for å presisere kravet til tilsyn nærmere i retningslinjer.

Jussbuss, KROM og Rettspolitisk forening støtter at det lovfestes krav om kontinuerlig tilsyn ved bruk av sikkerhetsseng, samt en plikt til å gjøre oppholdet så skånsomt som mulig, men mener at det bør presiseres i lovteksten at kriminalomsorgen, ved vurderingen av hvordan det kontinuerlige tilsynet skal gjennomføres, skal ta særlig hensyn til den innsattes behov og privatliv. Instansene viser til at sikkerhetsseng er det mest inngripende tiltaket fengselet kan iverksette, og dette skjerper kravet til klar og presis lovtekst.

Skandinavisk isolasjonsnettverk ved UiO støtter at det inntas krav til tilsyn fra kriminalomsorgens ansatte med innsatte i sikkerhetsseng, men bemerker at godt tilsyn krever helsefaglig kompetanse, og at tilsyn fra ansatte i fengselet ikke kan sidestilles med tilsyn fra helse- eller pleiepersonell. Departementet forstår høringsinstansen slik at den ikke nødvendigvis har innvendinger mot at kriminalomsorgen gis en lovfestet plikt til å føre tilsyn med innsatte i sikkerhetsseng, men at kontinuerlig tilsyn bør utføres av ansatte fra helsetjenesten, se nærmere i punkt 7.5.3.

Generelt uttaler Norges Røde Kors at det er positivt at ordningene for tilsyn ved bruk av sikkerhetscelle og sikkerhetsseng styrkes. Også Norsk psykologforening uttaler generelt at det er positivt at kriminalomsorgens lovpålagte plikter ved bruk av tvangsmidler tydeliggjøres. Foreningen bemerker likevel at ansatte i kriminalomsorgen ikke har helsefaglig kompetanse.

For øvrig bemerker JURK og Likestillings- og diskrimineringsombudet at kriminalomsorgens ansatte bør få nødvendig opplæring i hvordan den innsatte skal følges opp mens de er i sikkerhetscelle eller sikkerhetsseng, blant annet slik at den menneskelige kontakten mellom den innsatte og ansatte er meningsfull.

7.5.2.4 Departementets vurdering

Innsatte som plasseres i sikkerhetscelle eller sikkerhetsseng vil kunne være i en psykisk krise, og vil være avhengig av ansatte for å få dekket grunnleggende behov. Både sikkerhetsmessige, helsemessige og humane grunner tilsier at kriminalomsorgen foretar jevnlig tilsyn og oppfølging så lenge tiltaket varer. Dessuten er tilsyn en nødvendig forutsetning for at kriminalomsorgen skal kunne legge til rette for at tiltaket avsluttes så snart forholdene tilsier det. Til dette kommer det at EMD, i sin helhetsvurdering av om isolasjon eller bruk av sikkerhetsseng i fengsel har utgjort en krenkelse av EMK artikkel 3, har sett hen til om det har vært etablert et system for jevnlig monitorering av den innsattes fysiske og psykiske tilstand, se f.eks. Babar Ahmad og andre mot Storbritannia 10. april 2012 (24027/07 m.fl.) avsnitt 212, Julin mot Estland 29. mai 2012 (16563/08 m.fl) avsnitt 125 og punkt 3.2.2 ovenfor.

Departementet går på denne bakgrunnen videre med høringsnotatets forslag til lovfesting av minstekrav til kriminalomsorgens tilsyn og oppfølging av innsatte i sikkerhetscelle og sikkerhetsseng, med enkelte mindre justeringer og tillegg.

Når det gjelder sikkerhetscelle, foreslår departementet for det første, som i høringsnotatet, å lovfeste at innsatte i sikkerhetscelle skal ha tilsyn fra kriminalomsorgen «så ofte som forholdene tilsier», og «minst én gang i timen», jf. ny § 38 c tredje ledd. Kravet om tilsyn minst én gang i timen er et minimumskrav. Kriminalomsorgen skal føre tilsyn oftere enn én gang per time dersom forholdene tilsier at det er behov for det.

Enkelte høringsinstanser har tatt til orde for at det bør lovfestes en hyppigere tilsynsfrekvens for sikkerhetscelle. Departementet deler synet på at hyppige tilsyn er viktig både for den innsattes sikkerhet og opplevelse av trygghet, og som grunnlag for å sikre at oppholdet i sikkerhetscellen ikke videreføres lenger enn strengt nødvendig. Det nærmere behovet og omstendighetene vil likevel kunne variere, og det er derfor behov for noe fleksibilitet i lovteksten. Departementet mener at den foreslåtte formuleringen oppstiller et hensiktsmessig minstekrav til hvor ofte tilsynet skal skje, samtidig som behovet for konkrete tilpasninger ivaretas, og holder fast ved at nærmere regulering av tilsynets frekvens og innhold heller bør tas inn i kriminalomsorgens retningslinjer.

For det andre foreslår departementet å lovfeste en ny plikt for kriminalomsorgen til å søke å avhjelpe negative virkninger av et opphold i sikkerhetscelle, jf. ny § 38 c tredje ledd. En slik plikt følger allerede implisitt av kravet om at tvangsmidler skal brukes med varsomhet slik at ingen blir påført unødig skade eller lidelse, se punkt 7.1.2, men kan med fordel komme eksplisitt og mer konkret til uttrykk i loven. Tilsvarende foreslås for utelukkelse etter § 37, se punkt 6.1.2. Departementet legger til grunn at kriminalomsorgens ansatte gis tilstrekkelig opplæring i hvordan innsatte i sikkerhetscelle bør følges opp.

Når det gjelder sikkerhetsseng, går departementet videre med forslaget om å lovfeste at innsatte i sikkerhetsseng skal ha «kontinuerlig tilsyn» fra kriminalomsorgen, og at kriminalomsorgen skal sørge for at oppholdet blir gjennomført på en mest mulig skånsom måte, jf. ny § 38 c tredje ledd. Innsatte som er lagt i sikkerhetsseng har ikke mulighet til å bevege armer eller ben, og er derfor helt avhengig av bistand fra andre for å kunne ivareta sine behov. I tillegg til at mangelen på kontroll og bevegelsesfrihet kan oppleves skremmende og belastende psykisk, kan beltelegging være smertefullt fysisk, og gi risiko for somatiske skadevirkninger. Av hensyn både til den innsattes sikkerhet og trygghet, og for å gjøre oppholdet i sikkerhetsseng mest mulig skånsomt, er det derfor nødvendig at den innsatte er under kontinuerlig tilsyn så lenge sikkerhetssengen er i bruk.

Hvordan tilsynet skal gjennomføres, må vurderes konkret og individuelt ut fra hva som anses forsvarlig og hensiktsmessig ut fra sakens omstendigheter og den aktuelle innsattes ønsker og behov. Departementet holder derfor fast ved at nærmere detaljer om det kontinuerlige tilsynets innhold, bør inntas i kriminalomsorgens retningslinjer. Det avgjørende er at kriminalomsorgens ansatte til enhver tid er tilgjengelige for den innsatte på en måte som bidrar til å trygge vedkommende, og at tilsynet gjennomføres på en måte som gjør det mulig for kriminalomsorgens ansatte løpende å kunne fange opp, og respondere på, signaler om den innsattes fysiske og psykiske tilstand.

I tillegg foreslår departementet at det også for sikkerhetsseng presiseres at kriminalomsorgen skal søke å avhjelpe negative virkninger av belteleggingen, se videre i forslaget til § 38 d tredje ledd. En slik presisering er strengt tatt ikke rettslig nødvendig, sett hen til at en slik plikt allerede vil følge implisitt av plikten til å sørge for at belteleggingen gjennomføres på mest mulig skånsom måte etter ny § 38 d tredje ledd, og den generelle plikten til å benytte tvangsmidler med varsomhet etter § 38 nytt fjerde ledd. Som følge av sikkerhetssengens skadepotensiale, mener departementet likevel at plikten til å aktivt søke å avhjelpe negative virkninger med fordel kan komme frem som et tillegg.

Departementet har for øvrig merket seg at enkelte høringsinstanser vurderer at det kontinuerlige tilsynet ved sikkerhetsseng bør utføres av personer med helsefaglig kompetanse. Departementet har forståelse for synspunktet, men finner ikke grunn til å endre forslaget på dette punktet. Det vises til forslaget om å lovfeste en plikt for kriminalomsorgen til å varsle den kommunale helse- og omsorgstjenesten ved bruk av sikkerhetsseng, se punkt 7.5.1, og lovfestingen av en plikt for helsepersonell til å gjennomføre jevnlige helsetilsyn underveis i belteleggingen, se punkt 7.5.3.

7.5.3 Tilsyn fra helsepersonell

7.5.3.1 Gjeldende rett

Straffegjennomføringsloven inneholder ikke krav om at innsatte som er plassert i sikkerhetscelle eller sikkerhetsseng, skal ha tilsyn av helsepersonell. Heller ikke helselovgivningen inneholder detaljerte krav til oppfølgingen av innsatte i fengsel.

Det følger av helse- og omsorgstjenesteloven § 3-9 at kommuner hvor det ligger fengsler, skal tilby helse- og omsorgstjenester til innsatte. De innsatte har samme rett til kommunale helse- og omsorgstjenester og spesialisthelsetjenester som resten av befolkningen, jf. pasient- og brukerrettighetsloven § 1-2 første ledd første punktum. Helsetjenestene skal være forsvarlige, jf. helse- og omsorgstjenesteloven § 4-1, spesialisthelsetjenesteloven § 2-2 og helsepersonelloven § 4.

Kriminalomsorgens retningslinjer (KSF-2008-9001) punkt 38.7 fastsetter at innsatte i sikkerhetscelle eller sikkerhetsseng så vidt mulig skal ha tilsyn av helsepersonell minst én gang om dagen. Kriminalomsorgen skal føre protokoll over når lege er varslet, og for hver gang innsatte får tilsyn av helsepersonell, jf. retningslinjene punkt 38.7.4. Helsedirektoratets veileder for helsetjenester til innsatte i fengsel (IS-1971) punkt 4.7 gir enkelte føringer for helsepersonells ansvar når innsatte plasseres i sikkerhetscelle eller sikkerhetsseng.

7.5.3.2 Forslaget i høringsnotatet

I høringsnotatet ble det på bakgrunn av kontakt med Helse- og omsorgsdepartementet foreslått inntatt i helse- og omsorgstjenesteloven at helsepersonell skal se til innsatte i sikkerhetscelle minst én gang per døgn, jf. § 3-9 nytt andre ledd, og at innsatte i sikkerhetsseng skal ha tilsyn snarest mulig, og videre minst én gang per døgn, jf. § 3-9 nytt tredje ledd. Det ble lagt til grunn at Helsedirektoratet vil gi nærmere retningslinjer om gjennomføringen av tilsynet fra helsepersonell.

Som bakgrunn for forslaget viste departementet blant annet til at det i Særskilt melding 2019 og i Sivilombudets temarapport 2020 ble konstatert at norsk lovgivning ikke er i tråd med menneskerettslige standarder på dette området, som angir at helsepersonell skal se til isolerte innsatte daglig. Både Sivilombudet og CPT har anbefalt myndighetene å lovfeste helsetjenestens oppfølgingsansvar, slik at innsatte som er isolert, daglig følges opp av helsepersonell.

7.5.3.3 Høringsinstansenes syn

Alle høringsinstansene som uttaler seg om forslaget, støtter at det inntas minstekrav til helsetjenestenes tilsyn med innsatte i sikkerhetscelle og sikkerhetsseng, men har ulike innspill til det nærmere innholdet i forslaget. Flere mener at forslagene til lovfesting ikke går langt nok, eller at de bør presiseres.

Kriminalomsorgen region sør og Norsk fengsels- og friomsorgsforbund støtter forslagene til endringene i helse- og omsorgstjenesteloven § 3-9 uten nærmere merknader til innholdet. Også Dommerforeningens menneskerettighetsutvalg, Helsedirektoratet og Tilsynsrådet for kriminalomsorgen region vest støtter forslagene i høringsnotatet. Helsedirektoratet ser det som positivt at helsetjenestens plikt til å føre tilsyn vil fremgå tydelig av regelverket. Tilsynsrådet for kriminalomsorgen region vest påpeker at innsatte i sikkerhetscelle og sikkerhetsseng som regel vil være i en krisesituasjon, og at det er helt nødvendig at slike innsatte jevnlig følges opp av kompetent helsepersonell.

Blant høringsinstansene som støtter at det lovfestes minstekrav for helsepersonells tilsyn, er det enkelte som mener at innholdet i helse- og omsorgstjenesteloven § 3-9 må utformes mer konkret.

For det første mener Bergen kommune, Den norske legeforening, Mental Helse, Norsk psykologforening og Oslo kommune at begrepet «helsepersonell» må presiseres, slik at loven stiller konkrete kompetansekrav for tilsynet. Enkelte mener at det er lege som skal vurdere den innsatte i slike tilfeller, mens andre stiller spørsmål ved om det er forsvarlig at tilsynsansvaret kun plasseres hos førstelinjetjenesten.

For det andre mener enkelte instanser at lovteksten bør angi nærmere føringer for innholdet og gjennomføringen av det helsemessige tilsynet. Jussbuss, Norsk forening for kriminalreform (KROM) og Rettspolitisk forening mener det må fremgå klarere av ordlyden at innsatte skal tilses hyppigere enn én gang om dagen dersom en medisinskfaglig vurdering tilsier det. Kriminalomsorgsdirektoratet påpeker at en nærmere regulering av innholdet i kravet til tilsyn fra helsepersonell vil gjøre det enklere for innsatte, ansatte og pårørende å vite hva slags helsemessig oppfølging den innsatte har krav på mens tvangsbruken pågår. Norsk psykologforening mener at det ikke er tilstrekkelig at ansvaret for å følge opp den innsatte presiseres i Helsedirektoratets veileder.

Videre er det en rekke instanser som på ulike måter mener at høringsnotatets forslag ikke går langt nok.

Når det gjelder sikkerhetscelle, gir Kriminalomsorgen region øst og Juridisk rådgivning for kvinner (JURK) uttrykk for at tilsynsplikten bør utformes likt for sikkerhetscelle som for sikkerhetsseng, slik at det også for sikkerhetscelle angis at helsemessig tilsyn skal skje «snarest mulig» og videre minst én gang per døgn. Jussbuss, Jussformidlingen, KROM og Rettspolitisk forening uttaler at helsemessig tilsyn én gang i døgnet er for lite for innsatte i sikkerhetscelle. Det bør etter Jussformidlingens syn stilles krav om flere tilsyn fra helsepersonell i løpet av et døgn. Situasjonen kan endre seg brått, og det kan være tale om psykiske og fysiske endringer som bare helsepersonell kan se.

Skandinavisk isolasjonsnettverk ved UiO synes det er helt nødvendig at det lovfestes regler om at helsepersonell skal føre tilsyn med innsatte i sikkerhetscelle og sikkerhetsseng, men mener at forslagene ikke på langt nær vil ivareta den innsatte i den svært alvorlige og sårbare situasjonen bruk av sikkerhetscelle og sikkerhetsseng representerer. Høringsinstansen mener at helsemessig tilsyn bør gjøres langt hyppigere ved sikkerhetscelle enn foreslått, og at tilsynet fra helsepersonell i utgangspunktet bør være kontinuerlig ved bruk av sikkerhetsseng. Blant annet viser instansen til at god oppfølging krever helsefaglig kompetanse om skadevirkninger av mangel på menneskelig kontakt, og at tilsyn fra ansatte i fengsel ikke kan sidestilles med tilsyn fra helse- eller pleiepersonell.

Langs samme linje tar også andre høringsinstanser, deriblant Bergen kommune, Jussbuss, Jussformidlingen, Likestillings- og diskrimineringsombudet, Norsk psykologforening, Rådet for psykisk helse, Skandinavisk isolasjonsnettverk ved UiO, Norsk institusjon for menneskerettigheter (NIM) og Sivilombudet, til orde for at kravene til helsemessig tilsyn ved sikkerhetscelle og sikkerhetsseng bør tilsvare eller ligge tettere opp mot kravene som gjelder for helsetjenestenes tilsyn med pasienter som er underlagt lignende tvangsmidler i det psykiske helsevernet, jf. psykisk helsevernloven § 4-8. Særlig mener flere at det bør inntas at innsatte i sikkerhetsseng skal gis «kontinuerlig» tilsyn av helsepersonell så lenge belteleggingen varer. Som bakgrunn vises det blant annet til at sikkerhetscelle og sikkerhetsseng brukes overfor innsatte i alvorlig psykisk krise, herunder for å hindre alvorlig selvskading og selvmord. Enkelte viser til at kriminalomsorgens ansatte ikke har helsefaglig kompetanse, og derfor ikke kan erstatte kontinuerlig tilsyn fra helsepersonell.

Den norske legeforening uttaler generelt at det bør lovfestes krav om kontinuerlig observasjon ved lengre tids bruk av sikkerhetscelle og sikkerhetsseng.

Rådet for psykisk helse uttrykker ikke innvendinger mot forslagene til formulering av tilsynsbestemmelsene i § 3-9, men uttaler at myndighetene må sikre at innsatte som utsettes for bruk av tvangsmidler i fengsel, får samme rett til medisinske vurderinger og helsehjelp som mennesker som er lagt inn på tvang i psykisk helsevern.

For øvrig mener Likestillings- og diskrimineringsombudet at minstekravet til helsemessig tilsyn også bør inntas i straffegjennomføringsloven.

Kriminalomsorgen region vest understreker viktigheten av at tilsynet skjer etter helse- og omsorgstjenestens eget tiltak, uten å være avhengig av henvendelse fra innsatte selv eller kriminalomsorgens vurdering.

Bjørgvin fengsel kommenterer ikke forslaget konkret, men bemerker at ungdomsenheten region vest erfarer at det er behov for bedre tilgang til helsetjenestene når sikkerhetscelle er i bruk. Sentralt hovedverneombud i kriminalomsorgen slutter seg til innspillet.

Kriminalomsorgen region vest mener at det bør settes inn en henvisning til psykisk helsevernloven § 3-6 om den kommunale helse- og omsorgstjenestens plikt til å fremme begjæring om tvungent psykisk helsevern.

7.5.3.4 Departementets vurdering

Ved bruk av sikkerhetscelle eller sikkerhetsseng vil den innsatte ikke selv ha mulighet til å kunne kontakte helsepersonell. Ofte vil psykiske lidelser inngå i begrunnelsen for hvorfor tiltakene må brukes, som en årsak til svært utagerende atferd eller risiko for alvorlig selvskade eller selvmord. Videre er det godt dokumentert at bruk av sikkerhetscelle og sikkerhetsseng kan føre til fysiske og psykiske skadevirkninger, at bruk av disse tiltakene kan utgjøre en særlig belastende form for isolasjon, og at innsatte kan være særlig sårbare for skadevirkninger av slik isolasjon. Samlet er det er derfor viktig at den innsatte raskt får forsvarlig og jevnlig medisinsk tilsyn så lenge disse tvangsmidlene er i bruk. Departementet står derfor fast ved at det i helse- og omsorgstjenesteloven § 3-9 bør lovfestes krav om tilsyn fra helsepersonell ved bruk av disse tvangsmidlene.

Nasjonale og internasjonale aktører har anbefalt at innsatte i sikkerhetscelle og sikkerhetsseng skal ha tilsyn fra helsepersonell minst én gang per dag, jf. Mandela-reglene regel 46 nr. 1 og De europeiske fengselsreglene regel 43.2. Tilsvarende ble nylig anbefalt i CPTs nyeste rapport til Norge, jf. CPT/Inf (2025) 03 punkt 134. Som beskrevet i punkt 2.1.1 til 2.1.3, har Sivilombudet ved flere anledninger funnet det som omtales som store svakheter ved tilsyn fra helsepersonell ved bruk av disse tvangsmidlene. Etter EMK vil mangelfullt helsemessig tilsyn kunne inngå blant annet som relevante momenter i helhetsvurderingen av tvangsmiddelbruken har utgjort en krenkelse av EMK artikkel 3, eller eventuelt artikkel 2, se punkt 3.2 og 3.4.

På denne bakgrunnen foreslår departementet å gå videre med forslaget i høringsnotatet. Det foreslås dermed at det i helse- og omsorgstjenesteloven § 3-9 inntas at innsatte i sikkerhetscelle skal ha tilsyn av helsepersonell minst én gang per døgn (nytt andre ledd), og at innsatte i sikkerhetsseng skal ha slikt tilsyn snarest mulig etter at tiltaket er iverksatt, og videre minst én gang per døgn (nytt tredje ledd). Forslaget vil løfte frem helsetjenestens plikt til å følge opp innsatte ved bruk av de mest inngripende tvangsmidlene i fengsel, og etablere tydelige og absolutte minstekrav som i alle tilfelle må følges. Tilsynet fra helsepersonell skal sikre at den innsatte får forsvarlig helsehjelp, og bidra til å redusere risikoen for at den innsatte påføres helsemessige skader av tiltaket.

Forslaget innebærer at det lovfestes et minimumskrav til hvor ofte helsepersonell skal se til innsatte i sikkerhetscelle og sikkerhetsseng. Departementet understreker at den innsatte skal ha tilsyn oftere enn én gang per døgn hvis forholdene tilsier det.

Enkelte høringsinstanser mener at lovkravene i § 3-9 bør utformes likt for sikkerhetscelle og sikkerhetsseng. Departementet holder likevel fast ved at lovkravet om tilsyn fra helsepersonell skal formuleres noe strengere ved bruk av sikkerhetsseng enn ved bruk av sikkerhetscelle, ved at det for sikkerhetsseng presiseres at tilsynet skal skje «snarest mulig … og videre minst én gang per døgn», mens kravet ved bruk av sikkerhetscelle skal være «minst én gang per døgn». Det vil harmonere godt med det generelle forsvarlighetskravet til helsetjenester å differensiere tilsynskravene noe etter hvor inngripende tiltakene er. Sikkerhetsseng er det mest inngripende tvangsmiddelet kriminalomsorgen har tilgjengelig. Sikkerhetsseng vil utelukkende kunne brukes der dette er strengt nødvendig for å avverge alvorlig selvskadings- eller selvmordsrisiko, og innebærer i seg selv en risiko for helseskade. Dette tvangsmiddelet står derfor i en særstilling. Det presiseres likevel at forslaget til regulering i § 3-9 ikke er ment å gi uttrykk for at helsetjenesten kan vente så lenge den vil med å gjennomføre det første tilsynet ved bruk av sikkerhetscelle, men heller at lovkravet er særlig strengt ved bruk av sikkerhetsseng. Kriminalomsorgen skal straks varsle den kommunale helse- og omsorgstjenesten også ved bruk av sikkerhetscelle, se punkt 7.5.1.

Når det gjelder tilsynsfrekvens, har departementet merket seg at flere høringsinstanser mener at kravene som inntas til helsemessig tilsyn ved sikkerhetscelle og sikkerhetsseng, bør tilsvare eller ligge tettere opp mot kravene som gjelder for helsemessig tilsyn med pasienter som er underlagt lignende tvangsmidler i det psykiske helsevernet, se psykisk helsevernloven § 4-8. Særlig mener enkelte høringsinstanser at det bør lovfestes at innsatte i sikkerhetsseng gis «kontinuerlig» tilsyn av helsepersonell.

Departementet ser at helserisikoen særlig ved bruk av sikkerhetsseng kan være den samme i fengsler som i institusjon for døgnopphold i psykisk helsevern, men holder fast ved tilsynsfrekvensen som ble foreslått i høringsnotatet. Det vises til at det ved bruk av sikkerhetsseng foreslås et lovkrav om kontinuerlig tilsyn fra kriminalomsorgens ansatte, se punkt 7.5.2, som skal gjennomføres i tillegg til helsepersonellets tilsyn. Når det gjelder høringsinstansenes innspill om at kriminalomsorgens ansatte ikke har helsefaglig kompetanse, vises det til at det heller ikke i det psykiske helsevernet er et krav om at personellet som gjennomfører det kontinuerlige tilsynet ved bruk av sikkerhetsseng, skal ha helsefaglig utdanning. Begrepet «helsepersonell» favner alle som deltar i ytelsen av helsehjelp, jf. pasient- og brukerrettighetsloven § 1-3 bokstav e og helsepersonelloven § 3. Dessuten følger det av det generelle kravet om at helsetjenestene skal være forsvarlige, at den kommunale helse- og omsorgstjenesten i det konkrete tilfellet må vurdere, for både sikkerhetsseng og sikkerhetscelle, om det skal iverksettes kontinuerlig tilsyn fra helsepersonell i tillegg til kriminalomsorgens ansatte. Helse- og omsorgsloven § 3-9 bør begrenses til å lovfeste den nedre grensen for hvor ofte helsepersonell skal følge opp innsatte som er lagt i sikkerhetsseng. Kommunene står fritt til å stille mer helsepersonell til disposisjon for kriminalomsorgen enn det som følger av minimumskravet, hvis kommunen mener at det er en riktig prioritering generelt eller i det konkrete tilfellet. Hvis det synes å oppstå behov for helsemessig tilsyn underveis i belteleggingen, er det videre slik at kriminalomsorgen skal varsle helse- og omsorgstjenesten om dette uavhengig av «rytmen» i helsepersonellets tilsyn med situasjonen, se punkt 7.5.2.

For øvrig minner departementet om at den kommunale helse- og omsorgstjenesten, på samme måte som kriminalomsorgen, kan fremme begjæring om tvungen undersøkelse, tvungen observasjon eller tvungent psykisk helsevern, jf. psykisk helsevernloven § 3-6. Departementet finner det ikke nødvendig at denne forpliktelsen gjentas i helse- og omsorgstjenesteloven § 3-9, slik enkelte høringsinstanser har ønsket.

Blant andre Kriminalomsorgsdirektoratet har gitt uttrykk for at det bør inntas nærmere føringer for gjennomføringen tilsynet i lovteksten. Departementet holder fast ved at det nærmere innholdet i helsepersonellets tilsyn bør gå frem av Helsedirektoratets retningslinjer, slik det ble lagt til grunn i høringsnotatet. Det følger av forsvarlighetskravet at helsepersonell må vurdere konkret i hvert enkelt tilfelle hvor ofte en pasient som er i sikkerhetscelle eller sikkerhetsseng trenger tilsyn. Vurderingen må blant annet baseres på hva helsepersonellet faktisk observerer når de ser til den innsatte, og ulike individuelle forhold ved den innsatte.

Forslaget retter seg mot den kommunale helse- og omsorgstjenesten. Enkelte høringsinstanser ønsker at det lovfestes konkrete kompetansekrav for det helsemessige tilsynet i forslaget til helse- og omsorgstjenesteloven § 3-9 nytt andre og tredje ledd. Departementet står fast ved at det, som ellers i helsetjenesten, må gjøres en konkret vurdering av hva som er forsvarlig i situasjonen, slik at det vil være opp til helsetjenesten å sørge for at ansatte har tilstrekkelig kompetanse til å utføre oppgavene de settes til, i tråd med det generelle forsvarlighetskravet.

7.5.4 Formkrav, beslutningskompetanse og involvering av overordnet nivå

7.5.4.1 Gjeldende rett

Straffegjennomføringsloven regulerer ikke i hvilken form beslutninger om bruk av sikkerhetscelle eller sikkerhetsseng skal fattes. I forarbeidene til straffegjennomføringsloven § 38 er det imidlertid lagt til grunn at kriminalomsorgens beslutninger om bruk av sikkerhetscelle og sikkerhetsseng er et enkeltvedtak etter forvaltningsloven, jf. Prop. 143 L (2019–2020) punkt 9.4 side 36 og punkt 7.1.3.1.

I utgangspunktet ligger myndigheten til å beslutte bruk av sikkerhetscelle og sikkerhetsseng til enhetslederen i det aktuelle fengselet, se punkt 7.1.3.1. Straffegjennomføringsloven § 38 femte og sjette ledd inneholder særlige regler om beslutningsmyndighet og ulike former for involvering av overordnet nivå ved bruk av sikkerhetscelle og sikkerhetsseng.

Etter bestemmelsene i § 38 femte og sjette ledd kan involvering av overordnet nivå skje ved at bruken av sikkerhetscelle og sikkerhetsseng etter nærmere angitte frister enten «meldes» til overordnet nivå, som en orientering, eller ved at beslutningskompetansen overføres slik at regionalt nivå «tar stilling» til om tiltaket skal videreføres. Fristene er korte fordi disse tvangsmidlene er særlig inngripende overfor innsatte, jf. Ot.prp. nr. 5 (2000–2001) punkt 13.1 side 165.

Etter straffegjennomføringsloven § 38 femte ledd første punktum skal bruk av sikkerhetsseng som overstiger 24 timer, meldes til regionalt nivå som «tar stilling til» om tiltaket skal opprettholdes. Spørsmålet skal vurderes på nytt etter 24 timer, jf. andre punktum. At regionalt nivå skal «ta stilling til» om tiltaket skal opprettholdes, innebærer at det er regionalt nivå som eventuelt fatter ny beslutning. Dermed har lokalt nivå kompetanse til å beslutte bruk av sikkerhetsseng i inntil 24 timer, før beslutningskompetansen overtas av regionalt nivå, jf. Kriminalomsorgens retningslinjer (KSF-2008-9001) punkt 38.7.5. Dersom regionalt nivå vurderer at tiltaket skal forlenges, følger det av retningslinjene at regionalt nivå kan beslutte forlengelse med inntil 24 timer av gangen.

Etter § 38 sjette ledd første punktum skal bruk av sikkerhetscelle som overstiger tre døgn, meldes til regionalt nivå som «tar stilling til» om tiltaket skal opprettholdes. Følgelig har lokalt nivå kompetanse til å beslutte bruk av sikkerhetscelle i inntil tre døgn, før beslutningskompetansen overtas av regionalt nivå, jf. også kriminalomsorgens retningslinjer (KSF-2008-9001) punkt 38.7.5.

Dersom regionalt nivå skal fatte ny beslutning i saken, er det en forutsetning at lokalt nivå fremlegger saken for regionen. Det er gitt nærmere presiseringer av når fengslene bør fremsette begjæring om fortsatt bruk av sikkerhetscelle eller sikkerhetsseng, og hva denne skal inneholde, i kriminalomsorgens retningslinjer (KSF-2008-9001) punkt 38.7.5.

For tilfellene der det etter straffegjennomføringsloven er regionalt nivå som skal treffe beslutningen, presiserer retningslinjene punkt 38.3 at beslutningsmyndigheten er tillagt regiondirektøren eller den direktøren delegerer myndigheten til.

Når det gjelder involvering av Kriminalomsorgsdirektoratet, følger det av § 38 femte ledd andre punktum at bruk av sikkerhetscelle skal «meldes» til Kriminalomsorgsdirektoratet når tiltaket overstiger seks døgn. Bruk av sikkerhetsseng skal «meldes» til Kriminalomsorgsdirektoratet når belteleggingen overstiger tre døgn, jf. § 38 sjette ledd tredje punktum. At slik melding gis, innebærer ikke at beslutningskompetansen overføres til direktoratet.

7.5.4.2 Forslaget i høringsnotatet

I høringsnotatet ble det i straffegjennomføringsloven foreslått skjerpede krav til hvor ofte kriminalomsorgen må fatte fornyede vedtak om videre bruk av sikkerhetscelle og sikkerhetsseng, og hvor raskt regionalt nivå skal involveres i saken. Departementet uttalte at formålet med forslagene var å redusere risikoen for at sikkerhetscelle og sikkerhetsseng brukes lengre enn det som er absolutt nødvendig, og å legge til rette for kontroll fra overordnet nivå.

For sikkerhetscelle ble det foreslått at kriminalomsorgen, dersom det er behov for å opprettholde innsettelsen, må fatte nytt vedtak om dette innen seks timer etter innsettelsen i sikkerhetscellen fant sted, og videre hver nye sjette time, jf. § 38 c fjerde ledd første punktum. Denne vedtaksfrekvensen er betraktelig hyppigere enn dagens ordning, som gir rom for at vedtak om bruk av sikkerhetscelle kan fattes for inntil tre døgn. Videre ble det foreslått at bruk av sikkerhetscelle som overstiger to døgn, skal meldes til regionalt nivå, som «avgjør» om tiltaket skal opprettholdes, jf. fjerde ledd andre punktum. Med dette ble det foreslått at vedtakskompetansen overføres fra lokalt til regionalt nivå etter to døgn, sammenlignet med dagens tre døgn.

Når det gjelder sikkerhetsseng, ble det foreslått at kriminalomsorgen, dersom det er behov for å opprettholde belteleggingen, må fatte nytt vedtak om dette innen seks timer etter at bruken startet, og videre hver nye sjette time, jf. § 38 d nytt fjerde ledd første punktum. Kravet til vedtakshyppighet tilsvarte dermed den som ble foreslått for sikkerhetscelle, og var knappere enn dagens frekvens på 24 timer. Videre ble det foreslått at bruk av sikkerhetsseng som overstiger 12 timer, skal meldes til regionalt nivå, som «avgjør» om tiltaket skal opprettholdes, jf. fjerde ledd andre punktum. Det ble dermed foreslått at vedtakskompetansen overføres fra lokalt til regionalt nivå etter 12 timer, sammenlignet med dagens skjæringstidspunkt på 24 timer.

Departementet presiserte i høringsnotatet at det allerede følger av kravet til at bruk av sikkerhetscelle og sikkerhetsseng skal være «strengt nødvendig», samt den foreslåtte lovfestingen av at bruken heller ikke skal vare lenger enn nødvendig, at spørsmål om å videreføre eller oppheve bruken av tiltaket må vurderes fortløpende. Departementet fant likevel grunn til å fremheve denne forpliktelsen også gjennom § 38 c og § 38 d.

Plikten til å melde fra om bruk av sikkerhetscelle og sikkerhetsseng til Kriminalomsorgsdirektoratet etter visse tidsfrister, jf. dagens § 38 femte og sjette ledd, ble ikke inntatt i høringsnotatets lovforslag. Utelatelsen ble ikke særskilt drøftet eller kommentert.

7.5.4.3 Høringsinstansenes syn

Alle høringsinstanser som uttaler seg om forslagene, støtter at straffegjennomføringslovens særlige regler om beslutningskompetanse og involvering av overordnet nivå ved bruk av sikkerhetscelle og sikkerhetsseng skjerpes. Flere høringsinstanser har likevel merknader til det nærmere innholdet. En rekke instanser mener innstrammingene går for langt, mens noen helt få mener at fristene for når det skal fattes nytt vedtak, eller for når beslutningskompetansen løftes til overordnet nivå, bør være enda kortere.

Overordnet uttrykker Tilsynsrådet for kriminalomsorgen region vest at forslagene vil sikre både intern og ekstern kontroll med bruken av sikkerhetscelle og sikkerhetsseng. Også Sivilombudet støtter forslagene om å stramme inn reglene for når og hvor ofte kriminalomsorgen må treffe fornyede vedtak i disse sakene. Ombudets erfaringer fra besøk fra fengsler viser et klart behov for strenge kontrollregler på dette området.

Når det gjelder høringsnotatets forslag om å lovfeste at vedtak om sikkerhetscelle må fornyes hver sjette time, er Juridisk rådgivning for kvinner (JURK) bekymret for at tidsfristen kan signalisere at et vedtak automatisk varer i seks timer. Instansen støtter heller ikke forslaget om at også vedtak om sikkerhetsseng skal fornyes hver sjette time, som etter instansens syn er for sjelden.

I motsatt retning er det mange høringsinstanser som mener at høringsnotatets forslag om å øke frekvensen for hvor ofte det må fattes vedtak om bruk av sikkerhetscelle og sikkerhetsseng går for langt. Dette inkluderer Bergen fengsel, Halden fengsel, Ila fengsel og forvaringsanstalt, Kriminalomsorgsdirektoratet, Kriminalomsorgen region sør, Kriminalomsorgen region sørvest, Kriminalomsorgen region vest, Kriminalomsorgen region øst, Norsk fengsels- og friomsorgsforbund, Ringerike fengsel, Romerike fengsel og Åna fengsel.

Disse høringsinstansene gir uttrykk for å dele departementets syn på viktigheten av at det gjøres hyppige vurderinger av tiltakets nødvendighet og forholdsmessighet, samt at slike vurderinger dokumenteres. Instansene er også enige i at kravene til vedtaksfrekvens bør være strengere enn i dag. Disse instansene peker imidlertid på at en vedtaksfrekvens på seks timer døgnet rundt vil være svært vanskelig å håndtere rent praktisk, både for lokalt og regionalt nivå. For eksempel understreker Kriminalomsorgen region sør og Kriminalomsorgen region sørvest at det ikke vil være mulig å bedrive en forsvarlig saksbehandling mellom fengsel og region hver sjette time gjennom hele døgnet, med mindre det gjennomføres en administrativ omlegging på regionalt nivå med betydelige budsjettmessige konsekvenser. Norsk fengsels- og friomsorgsforbund uttrykker at saksbehandlingsreglene bør være strenge, men at det ikke kan innføres regler som ikke lar seg gjennomføre i praksis. Kriminalomsorgsdirektoratet oppsummerer det praktiske slik:

Når det gjelder lokalt nivå så begrunnes dette primært i tidsbruken et slikt forslag vil innebære og at enhetene da må bruke sårt tiltrengte ressurser på å skrive hyppige vedtak, noe som vil gå utover ivaretakelsen av den innsatte. […]. Når det gjelder regionalt nivå, så vises det til at regionskontorene ikke har bemanning på kveld, natt eller i helger, noe som vil vanskeliggjøre overholdelse av seks timers fristen. Dersom regionalt nivå skal fatte vedtak hver sjette time så må det vurderes å opprette en beredskapsturnus for dette som vil innebære økt ressursbehov.

Videre mener flere av ovennevnte høringsinstanser at forslaget ikke reelt sett vil bidra til å styrke den innsattes stilling, men tvert imot kan svekke den innsattes reelle rettssikkerhet. Krav til at det skal fattes nye enkeltvedtak hver sjette time vil etter instansenes syn kunne føre til at saken ikke blir tilstrekkelig opplyst før nytt vedtak må treffes, og vil i verste fall kunne føre til et uhensiktsmessig fokus på vedtaksfesting fremfor faktisk vurdering, oppfølging og innsats overfor den innsatte som er underlagt tiltaket. For eksempel påpeker Kriminalomsorgen region sørvest at en så vidt høy frekvens kan resultere i en mengde stort sett likelydende vedtak, og slik sett ende som en byråkratisk øvelse uten særlig verdi. Kriminalomsorgen region sør vurderer forslaget som problematisk med tanke på muligheten til å kunne sette seg godt nok inn i saken før nytt vedtak treffes. Kriminalomsorgsdirektoratet uttrykker at for hyppig vedtaksfatting vil kunne resultere i dårligere kvalitet på vurderingene og vedtakene.

På denne bakgrunn foreslår Kriminalomsorgsdirektoratet en alternativ løsning, der det for sikkerhetscelle og sikkerhetsseng heller lovfestes et krav om at det må treffes nytt vedtak hver tolvte time. I tillegg bør det registreres en skriftlig interim-vurdering midtveis i hvert vedtaksintervall, altså hver sjette time, som dokumenterer en oppdatert vurdering av hvorfor vilkårene fortsatt anses oppfylt. Direktoratet påpeker at den innsatte vil ha sine prosessuelle rettsikkerhetsgarantier i behold, uansett vedtaksintervall, gitt at vedtaket kan påklages så lenge det er i effekt. Også Kriminalomsorgen region sør og Norsk fengsels- og friomsorgsforbund anser det tilstrekkelig at det hver sjette time nedtegnes en vurdering om hvorfor det anses rettmessig å opprettholde tiltaket.

Det er få høringsinstanser som uttaler seg konkret om høringsnotatets forslag om å stramme inn tidspunktene for hvor raskt beslutningskompetansen løftes fra lokalt til regionalt nivå.

Kriminalomsorgsdirektoratet og JURK støtter at beslutningskompetansen overføres fra lokalt til regionalt nivå etter henholdsvis to døgn for sikkerhetscelle og 12 timer for sikkerhetsseng, slik som foreslått. Jussformidlingen støtter at beslutningskompetansen løftes etter 12 timer for sikkerhetsseng, men mener at kompetansen bør løftes raskere for sikkerhetscelle enn de to døgnene som ble foreslått i høringsnotatet.

I motsatt retning uttrykker Halden fengsel og Ringerike fengsel skepsis mot forslaget om at lokalt nivås beslutningskompetanse skal eskaleres raskere enn i dag, og vurderer at lokalt nivå er godt rustet til å gjøre gode vurderinger av tiltaket like lenge som i dag.

For øvrig uttaler Kriminalomsorgen region øst at det oppfattes som noe uklart om vedtakskompetansen blir liggende hos regionalt nivå etter at den er eskalert dit.

Når det gjelder beslutningskompetansen for øvrig, stiller Kriminalomsorgens høgskole og utdanningssenter (KRUS) spørsmål om ikke beslutningen om bruk av tvangsmidler for å hindre at innsatte skader seg selv, bør ligge hos Helsedirektoratet. Norsk psykologforening peker mer generelt på at tvangsmiddel i institusjon for døgnopphold i psykisk helsevern bare kan benyttes etter vedtak av lege eller klinisk psykolog.

Enkelte høringsinstanser kommenterer også forhold knyttet til lovtekstens formulering av formkrav mv. JURK støtter at lovteksten angir at beslutningene skal fattes i form av «vedtak», ettersom vedtaksformen innebærer at det gis en begrunnelse som gjør det mulig å etterprøve vurderingene og bidrar til at kriminalomsorgen får oversikt over det totale omfanget. Likestillings- og diskrimineringsombudet uttrykker seg langs samme linje. Kriminalomsorgen region øst bemerker at det bør ryddes i begrepsbruken i høringsnotatet, herunder i bestemmelsene om tvangsmidler, ettersom ord som «beslutning», «vedtak» og «avgjørelse» brukes om hverandre. Det kan gjøre meningsinnholdet uklart. Kriminalomsorgen region sør mener at det i lovteksten bør stå «enkeltvedtak» i stedet for «vedtak», for å fjerne tvil om beslutningsform.

Ellers når det gjelder begrepsbruk, bemerker Sivilombudet at det bør vurderes å justere lovforslaget slik at det ikke gis feilaktig inntrykk av terskelen for opprettholdelse er lempeligere enn ved iverksettelsen av tiltaket.

Når det gjelder det faktum at høringsnotatet ikke videreførte dagens krav om gi melding til Kriminalomsorgsdirektoratet om vedvarende bruk av sikkerhetscelle og sikkerhetsseng, gir Kriminalomsorgsdirektoratet uttrykk for at dette bør videreføres.

7.5.4.4 Departementets vurdering

Departementet følger opp forslagene om å skjerpe de særlige reglene som gjelder for beslutningsmyndighet og involvering av overordnet nivå ved bruk av sikkerhetscelle og sikkerhetsseng, jf. nye §§ 38 c og 38 d. Innholdet justeres likevel noe.

For det første holder departementet fast ved at det i straffegjennomføringsloven bør inntas en presisering som reflekterer at beslutninger om bruk av sikkerhetscelle og sikkerhetsseng er enkeltvedtak. Det foreslås at lovteksten uttrykkelig angir at beslutninger om bruk disse tvangsmidlene skal følge reglene for enkeltvedtak, jf. nye §§ 38 c og 38 d begges femte ledd. Dette er lagt til grunn også for gjeldende praksis, se punkt 7.1.3.1, men har tidligere ikke kommet direkte til uttrykk i lovteksten.

Bakgrunnen for forslaget er særlig at bruk av enkeltvedtaksreglene er en viktig rettssikkerhetsgaranti ved bruk av så inngripende tiltak som sikkerhetscelle og sikkerhetsseng. Regelverket for enkeltvedtak angir særlige saksbehandlingsregler, og gir også den innsatte klageadgang. Også EMDs praksis tilsier at det prosessuelle rammeverket for bruk av sikkerhetscelle og sikkerhetsseng er relevant i vurderingen etter EMK artikkel 3, se punkt 3.2.3.

Den foreslåtte presiseringen er også ønskelig av pedagogiske grunner. Norske myndigheter har mottatt kritikk for det som beskrives som betydelige og gjentatte svakheter ved kriminalomsorgens føring av vedtak ved bruk av sikkerhetscelle og sikkerhetsseng. Sivilombudet har identifisert både mangel på vedtak og mangelfulle begrunnelser i fattede vedtak. Om sikkerhetsseng uttales det blant annet følgende i Sivilombudets temarapport 2020 om sikkerhetsseng punkt 7 side 25:

Selv om beltebruk er et av de mest inngripende tiltakene fengslene kan bruke, viser kvaliteten på vedtak og tilsynsprotokoller betydelige hull i rettssikkerheten til dem det gjelder. Et stort antall vedtak mangler begrunnelse for at tiltaket er strengt nødvendig, det er ikke dokumentert hvorfor det skal opprettholdes og det mangler dokumentasjon på at mindre inngripende tiltak er forsøkt. De omfattende manglene hindrer en reell klagemulighet og reiser også store utfordringer for internkontroll. Mange av forholdene peker i retning av krenkelse av forbudet mot umenneskelig behandling, nedfelt i FNs torturkonvensjon og EMD artikkel 3, slik denne er tolket av Den europeiske menneskerettighetsdomstol.

I enkelte fengsler hadde mange vedtak så lav kvalitet at vedtakene etter Sivilombudets syn ikke kunne begrunne bruk av beltelegging. Lignende funn ble gjort for beslutninger om bruk av sikkerhetscelle, se Særskilt melding 2019 punkt 9.5 side 68. At reglene for enkeltvedtak skal følges, kan derfor med fordel komme klart til uttrykk i loven.

Når det gjelder innholdet i beslutningene, understreker departementet viktigheten av at det fattes vedtak med en konkret begrunnelse som gjør det mulig å etterprøve de vurderingene som er gjort. Beslutninger om sikkerhetscelle og sikkerhetsseng er av stor betydning for den innsatte, og det er dermed grunn til å stille strenge krav til begrunnelsen. Vedtakene må oppfylle minimumskravene til hvordan enkeltvedtak skal begrunnes etter forvaltningsloven. Begrunnelsesplikten skal både sikre at kriminalomsorgen har et godt faktisk grunnlag for sine avgjørelser, og at det foretas faglige vurderinger og avveininger av motstridende hensyn. Videre sikrer begrunnelsen at partene, overordnet myndighetsorgan, tilsynsorganer og eventuelt domstolene har mulighet for å etterprøve vedtaket, herunder at saksbehandlingen og skjønnsutøvelsen har vært forsvarlig.

For det andre går departementet videre med høringsnotatets forslag om å øke frekvensen for hvor ofte kriminalomsorgen må treffe beslutninger om bruk av sikkerhetscelle og sikkerhetsseng, men med noe justert innhold, se forslaget til §§ 38 c og 38 d, begges femte ledd. Departementet står fast ved at reglene bør strammes inn, slik at lovkravene til beslutningshyppighet skjerpes, men har i lys av innspillene i høringen kommet til at frekvensen bør nedjusteres noe sammenlignet med høringsnotatet.

Flere høringsinstanser fra alle nivåer i kriminalomsorgen, herunder Kriminalomsorgsdirektoratet, har spilt inn at høringsnotatets forslag om at det må fattes nytt vedtak hver sjette time døgnet rundt, ikke er mulig å gjennomføre i praksis, og at det heller ikke vil ha den ønskede rettssikkerhetsmessige effekten. I etterkant av innspillene i høringsrunden, har departementet innhentet nærmere vurderinger og fornyede innspill fra Kriminalomsorgsdirektoratet.

På bakgrunn av dette har departementet vurdert ulike alternativer for hvordan dagens regler om vedtakshyppighet kan skjerpes inn, for å sikre at det i hele perioden tiltaket er i bruk foretas og dokumenteres hyppige vurderinger av om alle vilkår for bruk av sikkerhetscelle eller sikkerhetsseng er oppfylt. Formålet er å forhindre at tiltakene ikke brukes i større utstrekning enn det som til enhver tid er strengt nødvendig og forholdsmessig.

Etter en helhetlig vurdering har departementet landet på at det for sikkerhetscelle bør inntas et minstekrav i loven om at kriminalomsorgen, dersom et behov for å bruke sikkerhetscelle vedvarer, må fatte ny beslutning om videre bruk senest innen 24 timer etter innsettelsen, og videre senest hvert nye døgn, jf. forslaget til § 38 c femte ledd. Forslaget innebærer at det må fattes beslutning tre ganger så ofte som etter dagens bestemmelse, og vil etter departementets syn balansere hensynet til rettssikkerhet og kontroll opp mot hensynet til praktiske behov for reell oppfølging.

For sikkerhetsseng har departementet landet på at det bør inntas et minstekrav som angir at kriminalomsorgen, dersom et behov for beltelegging skulle vedvare, må fatte ny beslutning om videre bruk senest innen 12 timer etter belteleggingen startet, og videre senest hver nye tolvte time, jf. forslaget til § 38 d femte ledd. Forslaget halverer dagens frist på 24 timer.

Departementet understreker at minstekravene til beslutningshyppighet ikke påvirker kriminalomsorgens plikt til fortløpende å vurdere om det fortsatt er grunnlag for tvangsmiddelbruken etter § 38 nytt tredje ledd. På bakgrunn av innspillene i høringsrunden, og nærmere vurderinger og fornyede innspill fra Kriminalomsorgsdirektoratet, mener departementet at de forløpende vurderingene av nødvendighet og forholdsmessighet bør dokumenteres skriftlig oftere enn ved vedtak hver tolvte time, og at det bør gis nærmere føringer for dette i kriminalomsorgens retningslinjer.

Departementet understreker videre at angivelsen av konkrete tidsfrister fastsetter prosessuelle minstekrav for kriminalomsorgens saksbehandling, og at forslagene ikke er ment å gi uttrykk for hva som vil være en normal eller akseptabel varighet av et opphold i sikkerhetscelle eller sikkerhetsseng.

For det tredje går departementet videre med høringsnotatets forslag om at regionalt nivå skal overta beslutningskompetansen etter noe kortere enn tid etter dagens regler, i saker der behovet for å bruke sikkerhetscelle eller sikkerhetsseng vedvarer over noe tid. Som foreslått i høringsnotatet, mener departementet at det for sikkerhetscelle bør inntas at regionalt nivå overtar beslutningskompetansen når varigheten av oppholdet overstiger 48 timer. For sikkerhetsseng foreslås det at regionalt nivå overtar beslutningskompetansen når varigheten av belteleggingen har overseget 12 timer. Lokalt nivå vil dermed bare kunne treffe beslutninger for hhv. de tolv og 48 første timene, før regionalt nivå overtar beslutningskompetansen. For å gjøre det helt klart at det er beslutningkompetansen som løftes, har departementet foreslått enkelte språklige justeringer sammenlignet med høringsnotatet.

Som et nytt tillegg, foreslår departementet for det fjerde at det lovfestes en regel om at regionalt nivå umiddelbart skal gis en orienterende melding om bruk av sikkerhetscelle og sikkerhetsseng, jf. §§ 38 c og 38 d begges sjette ledd. Dagens ordning, der tidspunktet for når det skal meldes faller sammen med tidspunktet for når beslutningskompetansen løftes til regionen, gjør at meldingsfunksjonen mellom lokalt og regionalt nivå får liten praktisk betydning i den enkelte saken. Departementet mener at det ville være hensiktsmessig om regionen får en orienterende melding om bruk av disse tvangsmidlene allerede når bruken starter. Dette gjør at regionen vil bli oppmerksom på saken fra et tidlig tidspunkt, selv om beslutningskompetansen ikke løftes før noe senere, og vil slik sett også legge grunnlaget for at regionen vil være best mulig forberedt til å overta beslutningskompetansen hvis behovet for å bruke tiltaket skulle vedvare. I tillegg vil meldingene kunne inngå i regionens mer generelle rapporterings- og styringsformål.

For det femte foreslår departementet, etter en fornyet vurdering og supplerende innspill fra Kriminalomsorgsdirektoratet, å videreføre dagens regler om at det etter visse tidsfrister skal sendes en orienterende melding til Kriminalomsorgsdirektoratet om bruk av sikkerhetscelle og sikkerhetsseng. Meldingsplikten ble ikke tatt med i høringsnotatets lovforslag, men har gode grunner for seg. Departementet foreslår derfor at det for sikkerhetscelle inntas at bruk som overstiger seks døgn skal meldes til Kriminalomsorgsdirektoratet, jf. § 38 c sjette ledd, og tilsvarende for bruk av sikkerhetsseng som overstiger 72 timer, jf. § 38 d sjette ledd.

For øvrig stilte KRUS i sitt høringssvar spørsmål om beslutninger om bruk av tvangsmidler for å hindre at innsatte skader seg selv, slik som ved sikkerhetsseng og ofte også sikkerhetscelle, bør ligge hos Helsedirektoratet. Departementet ser at bruk av sikkerhetscelle og sikkerhetsseng for å forhindre alvorlig selvskade eller selvmord har et grensesnitt til helsesektoren, men holder fast ved den grunnleggende ordningen der det er kriminalomsorgen, og ikke helsemyndighetene, som innehar ansvaret for å beslutte bruk av tvangsmidler i fengsel. Det bemerkes for øvrig at lovgiver også innenfor straffelovgivningen har gått bort fra det medisinske prinsipp, herunder ved vurderingen av utilregnelighet, se Prop. 154 L (2016–2017) punkt 3.1.1.

7.5.5 Rett til å kontakte advokat

7.5.5.1 Gjeldende rett

Det er ikke inntatt noen regler i § 38 eller ellers i straffegjennomføringsloven om innsattes mulighet til å kunne kontakte advokat eller andre personer utenfor fengselet mens bruk av av sikkerhetscelle eller sikkerhetsseng pågår.

7.5.5.2 Forslaget i høringsnotatet

I høringsnotatet foreslo departementet å innta en ny bestemmelse som gir innsatte som er plassert i sikkerhetscelle eller sikkerhetsseng, rett til å kontakte advokat eller andre personer utenfor fengselet, jf. forslaget til § 38 nytt femte ledd.

Som bakgrunn viste departementet til at det kan være betryggende for den innsatte at noen utenfor fengselet har kjennskap til at personen er underlagt disse tvangsmidlene, og eventuelt kan følge opp situasjonen, for eksempel ved å utforme en klage. Grunnen til at forslaget ikke bare omfattet en rett til å kontakte advokat, men også andre personer utenfor fengselet, var at ikke alle innsatte vil ha en «aktiv» advokat som kan kontaktes, og at mange heller ikke vil ha midler til å dekke advokatutgifter. Det ble derfor foreslått en mulighet til at innsatte også skal kunne kontakte for eksempel en pårørende eller venn.

7.5.5.3 Høringsinstansenes syn

Forslaget om å lovfeste at innsatte i sikkerhetscelle eller i sikkerhetsseng skal gis anledning til å kontakte advokat eller annen person utenfor fengselet mens tiltaket varer, har fått blandede tilbakemeldinger i høringsrunden.

Blant instansene som har uttalt seg om forslaget, støtter Kriminalomsorgsdirektoratet, Juridisk rådgivning for kvinner (JURK) og Jussformidlingen i utgangspunktet alle sider av forslaget. Kriminalomsorgsdirektoratet uttaler at det kan virke som en sikkerhetsgaranti for den innsatte at noen på utsiden har kjennskap til at vedkommende er underlagt tvangsmidler. Jussformidlingen viser til at denne muligheten kan gi den innsatte en trygghetsfølelse. JURK stiller likevel spørsmål om hvor gjennomførbart det vil være i praksis.

I tillegg til høringsinstansene nevnt ovenfor, støtter også Kriminalomsorgen region sør og Kriminalomsorgen region øst den delen av forslaget som vil gi innsatte rett til å kontakte en advokat mens tiltaket pågår.

Ila fengsel og forvaringsanstalt uttrykker forståelse for forslaget i sin helhet, men viser til at en «skal»-regel kan være utfordrende i praksis, blant annet fordi det kan oppstå tilfeller hvor slik kontakt ikke er praktisk mulig eller vil medføre en sikkerhetsmessig risiko.

Når det gjelder forslaget om at den innsatte skal ha anledning til å kontakte en annen person utenfor fengselet enn advokat, ser flere av høringsinstansene utfordringer. Kriminalomsorgsdirektoratet støtter forslaget, men mener at det i retningslinjer bør angis hvilken personkrets som kan kontaktes, herunder at det bør være en grense på at vedkommende må være over 18 år. Dette av sikkerhetsmessige hensyn, og av hensyn til den som kontaktes. Også Kriminalomsorgen region sør støtter forslaget, men mener at det bør tas et forbehold om hvem den innsatte skal kunne få kontakte, og at rettigheten kun kan gjelde dersom det er sikkerhetsmessig forsvarlig. Kriminalomsorgen region øst mener at begrepet «annen person» må spesifiseres eller tas ut av forslaget. Dersom den innsatte skal ha anledning til å kontakte andre enn en advokat, bør det åpnes for at kriminalomsorgen kan begrense hvem den innsatte kan få kontakte. Også Ila fengsel og forvaringsanstalt uttaler at fengselet må ha mulighet til å avskjære kontakt dersom sikkerhetsmessige grunner tilsier det. Norsk fengsels- og friomsorgsforbud støtter av lignende årsaker ikke forslaget.

Likestillings- og diskrimineringsombudet uttaler seg ikke konkret om forslaget, men uttaler mer generelt at bruk av sikkerhetscelle er et så inngripende tiltak at den innsatte bør tilbys samtale med advokat uten omkostninger.

7.5.5.4 Departementets vurdering

Departementet foreslår at det inntas i straffegjennomføringsloven at innsatte som er plassert i sikkerhetscelle eller sikkerhetsseng skal gis anledning til å kontakte advokat, jf. nye §§ 38 c og 38 d begges fjerde ledd. Dette tilsvarer deler av høringsnotatets forslag, og har fått positive tilbakemeldinger fra høringsinstansene.

Bakgrunnen er at det kan oppleves betryggende for den innsatte at en advokat kjenner til at han eller hun er plassert i sikkerhetscelle eller sikkerhetsseng mens det pågår, og at den innsatte, hvis vedkommende ønsker det, kan få hjelp til å klage eller vurdere å klage på vedtaket også før det er avsluttet. Tilgang til advokat kan også være et beskyttelsestiltak mot ulovlig behandling.

Den innsatte skal gis anledning til å kontakte advokat så snart som mulig etter at beslutningen er truffet. I Særskilt melding 2019 punkt 9.2 side 66 femgår det at Sivilombudet har sett eksempler på at innsatte i sikkerhetscelle har bedt om å få kontakte advokat, men fått beskjed om at vedkommende må vente til bruken av sikkerhetscelle er avsluttet. Sivilombudet påpeker at en slik håndtering av den innsattes forespørsel medfører forhøyet risiko for integritetskrenkelser, og en svekking av den innsattes rettssikkerhet. Departementet understreker at den innsatte skal gis mulighet til å kontakte advokat uten å måtte vente til tvangstiltaket er avsluttet.

Når det gjelder den delen av høringsnotatets forslag som omhandlet innsattes rett til å kontakte en annen person utenfor fengselet enn advokat, er det flere grunner til at departementet ikke går videre med dette. Først og fremst vises det til at begrunnelsen for å innføre denne bestemmelsen, har falt bort. I høringsnotatet begrunnet departementet denne delen av forslaget med at ikke alle innsatte ville ha en advokatforbindelse å kontakte, eller midler til å bekoste advokat. Etter at høringsnotatets forslag ble utformet, har det imidlertid blitt innført en ubetinget rett for innsatte som er eller har vært plassert i sikkerhetscelle eller sikkerhetsseng til å motta fritt rettsråd for å klage eller vurdere å klage på vedtaket, jf. rettshjelpsloven § 11 første ledd nr. 10, jf. Prop. 103 L (2024–2025) punkt 5.4 side 29. Det er uttalt i forarbeidene at kriminalomsorgen skal veilede den innsatte om retten til fri rettshjelp, og at kriminalomsorgen skal legge til rette for at den innsatte får kontaktet advokat, jf. Prop. 103 L (2024–2025) punkt 5.4 side 31. I tillegg kommer det at enkelte høringsinstanser har spilt inn at den delen av høringsnotatets forslag som gjaldt muligheten til å kontakte en annen person enn advokat, kan by på utfordringer av blant annet sikkerhetsmessig art, som kan være vanskelige å operasjonalisere.

Departementet mener at innsattes mulighet til å kunne kontakte advokat mens han eller hun er plassert i sikkerhetscelle eller sikkerhetsseng, bør komme til uttrykk i straffegjennomføringsloven. I tilfeller der vilkårene til fritt rettsråd etter rettshjelpsloven § 11 første ledd nr. 10 er oppfylt, vil bestemmelsene i straffegjennomføringslovens nye §§ 38 c og 38 d fungere som en pedagogisk påminnelse om at den innsatte skal gis mulighet til å benytte seg av denne rettigheten mens tiltaket pågår. Bestemmelsene er likevel ikke ment å være begrenset til slike tilfeller. Plikten til å gi den innsatte mulighet til å kontakte advokat mens han eller hun er i sikkerhetscelle eller sikkerhetsseng, vil gjelde generelt.

Innsatte i sikkerhetscelle og sikkerhetsseng kan være i en slik tilstand at de ikke er i stand til å benytte seg av muligheten til å kontakte advokat mens tiltaket pågår. For helhetens skyld bemerker departementet at retten til fritt rettsråd vil gjelde så lenge den innsatte har rett til å inngi klage, jf. Prop. 103 L (2024–2025) punkt 16.1 side 85. Det vil også være i en tid etter at tvangsmiddelbruken er avsluttet, se punkt 8.3.

7.6 Særregler ved bruk av tvangsmidler overfor innsatte under 18 år

7.6.1 Tvangsmiddelbruk overfor innsatte under 18 år

7.6.1.1 Gjeldende rett

Reglene om bruk av tvangsmidler i straffegjennomføringsloven § 38 gjelder generelt for alle innsatte, herunder innsatte under 18 år. Etter dagens regler kan dermed mindreårige innsatte utsettes for bruk av samme typer tvangsmidler som voksne innsatte, og for de samme formålene som voksne. Straffegjennomføringsloven § 38 fjerde til sjette ledd inneholder likevel flere særregler for denne gruppen.

For det første gjelder det en forhøyet terskel for bruk av alle tvangsmidler overfor innsatte under 18 år. Dette ved at det overfor innsatte under 18 år kreves at bruk av tvangsmidler må være «tvingende nødvendig» for formålene nevnt i første og andre ledd, jf. straffegjennomføringsloven § 38 fjerde ledd første punktum. Dette er ment å angi et snevrere inngangsvilkår enn det alminnelige inngangsvilkåret som gjelder for voksne innsatte etter § 38 tredje ledd, som angir at tvangsmiddelbruken må være «strengt nødvendig». Formuleringen innebærer at det skal vesentlig mer til for å benytte tvangsmidler overfor innsatte under 18 år enn overfor voksne. I forarbeidene er det lagt til grunn at bruk av tvangsmidler overfor mindreårige innsatte bør begrenses til et absolutt minimum, i tråd med Norges internasjonale menneskerettighetsforpliktelser, jf. Prop. 135 L (2010–2011) punkt 11.9.4 side 153. Det er presisert at kravet om «tvingende nødvendig» innebærer at det er tale om en meget snever unntaksadgang, for det tilfellet at det kan være behov for å benytte tvangsmidler i enkelte ekstreme situasjoner. Vilkårene skal tolkes strengt, og hensynet til barnets beste skal alltid tas med i vurderingen av om tvangsmidler kan brukes, jf. Prop. 135 L (2010–2011) punkt 14.9 side 183. Departementet har lagt til grunn at det bare unntaksvis vil kunne benyttes tvangsmidler mot barn, jf. Prop. 143 L (2019–2020) punkt 9.4 side 34.

Kriminalomsorgens retningslinjer (KSF-2008-9001) punkt 38.2 presiserer at det i kravet om at et tvangsmiddel må være «tvingende nødvendig» ligger at det skal være fare for særdeles alvorlige skadefølger. Av kriminalomsorgens retningslinjer til § 10 a punkt 8.11.1 følger det videre at tvangsmidler overfor denne gruppen bare kan benyttes som en siste utvei. Kriminalomsorgsdirektoratets rundskriv KDI-2022-7 oppstiller særlig strenge føringer for bruk av spyttbeskytter overfor innsatte under 18 år.

Bakgrunnen for dagens særregler er særlig Grunnloven § 104, FNs barnekonvensjon, andre internasjonale standarder og anbefalinger, og økt bevissthet om at barn har særlige behov som må ivaretas når de unntaksvis må i fengsel, herunder ved bruk av tvangsmidler, se punkt 3.6.

7.6.1.2 Forslaget i høringsnotatet

På bakgrunn av at personer under 18 år kan være særlig sårbare, og at de negative sidene ved å benytte tvangsmidler generelt vil være større når tvangen utøves overfor ungdommer enn overfor voksne mennesker, foreslo departementet å videreføre den forhøyede terskelen om at tvangsmidler bare kan brukes overfor innsatte under 18 år hvis det er «tvingende nødvendig», jf. høringsnotatets forslag til ny § 38 e første ledd.

Videre ble det i høringsnotatet foreslått lovfestet at innsatte under 18 år ikke kan plasseres i sikkerhetsseng, jf. § 38 e andre ledd. Sett hen til at mindreårige innsatte kan være ekstra utsatt for negative konsekvenser av bruk av sikkerhetsseng, mente departementet at det ville være et naturlig første steg mot en total avvikling av sikkerhetsseng å foreslå et forbud mot bruk overfor innsatte under 18 år.

I tillegg foreslo departementet å lovfeste at spyttbeskytter ikke kan brukes på innsatte under 18 år, jf. ny § 38 e tredje ledd. Departementet uttalte at kriminalomsorgens adgang til å bruke spyttbeskytter anses godt begrunnet, men at det likevel kan være rom for å unnta mindreårige fra bruk av dette tvangsmiddelet.

7.6.1.3 Høringsinstansenes syn

Alle høringsinstanser som uttaler seg konkret om forslaget, støtter en videreføring av vilkåret om at tvangsmidler bare kan tas i bruk overfor innsatte under 18 år dersom det er «tvingende nødvendig». Dette er Jussformidlingen, Kriminalomsorgsdirektoratet, Kriminalomsorgen region øst, Kirkens bymisjon – Gatejuristen og Ung rettshjelp, Norges institusjon for menneskerettigheter (NIM) og Tilsynsrådet for kriminalomsorgen region vest. Blant disse understreker Kriminalomsorgsdirektoratet at tvangsmidler som et utgangspunkt ikke skal benyttes overfor innsatte under 18 år, men påpeker at det samtidig må erkjennes at mindreårige som plasseres i fengsel, ofte har svært sammensatte utfordringer, omfattende historikk og et utageringspotensiale som tidvis gjør det tvingende nødvendig å benytte tvangsmidler. Dette for å beskytte den innsatte mot seg selv, men også for å verne andre mindreårige innsatte og de ansatte.

Norsk fengsels- og friomsorgsforbund bemerker mer generelt at terskelen for bruk av tvangsmidler overfor barn skal være svært høy, og høyere enn for voksne.

Enkelte høringsinstanser mener at den særlig høye terskelen bør komme enda tydeligere frem i loven.

Barneombudet uttrykker ikke motforestillinger mot at dagens terskel videreføres, men bemerker at det ikke er entydig hva som ligger i vilkåret om at bruk av sikkerhetscelle overfor mindreårige innsatte må være «tvingende nødvendig».

NIM vurderer at terskelen «tvingende nødvendig» på en dekkende måte reflekterer det menneskerettslige kravet om forholdsmessighet for bruk av tvangsmidler ovenfor barn. Høringsinstansen ber likevel departementet vurdere om vilkårene for bruk av tvangsmidler overfor barn kan gjøres mer presise, for eksempel ved å oppstille et krav om akutt fare, eller ved å differensiere mellom graden av fare basert på det rettsgodet som skal beskyttes. For eksempel kan tvangsmidler som brukes for å hindre betydelig skade på eiendom underlegges strengere vilkår enn der formålet er å hindre skade på person.

Også Sivilombudet uttrykker støtte til at det skal gjelde en særlig høy terskel for bruk av tvangsmidler overfor innsatte under 18 år, men mener det er uklart hva vilkåret «tvingende nødvendig» er ment å innebære. Ombudet mener at det i tillegg bør inntas skjerpede vilkår for bruk av tvangsmidler overfor denne gruppen, slik at det går klart frem at tvangsmidler bare kan brukes som en siste utvei, for å avverge umiddelbar eller nært forestående skade på den innsatte. Dette i lys av FNs barnekonvensjon artikkel 37 bokstav c og FNs barnekomités tolkning av denne i Generell kommentar nr. 24, 2019, CRC/C/GC/24, avsnitt 95 bokstav f, hvor det fremgår at «[r]estraint or force can be used only when the child poses an imminent threat of injury to himself or herself or others».

Kriminalomsorgen region nord, Ringerike fengsel og Åna fengsel uttaler at instansene ikke har merknader til forslaget til ny § 38 e første ledd.

Et klart flertall av høringsinstansene som har uttalt seg om hvilke typer tvangsmidler innsatte under 18 år kan bli utsatt for, støtter forslaget om å fjerne adgangen til bruk av sikkerhetsseng. Dette er Barneombudet, Bjørgvin fengsel, Dommerforeningens menneskerettighetsutvalg, Juridisk rådgivning for kvinner (JURK), Jussformidlingen, Kriminalomsorgsdirektoratet, Kriminalomsorgen region vest, Kirkens bymisjon – Gatejuristen og Ung rettshjelp, Rådet for psykisk helse, Sentralt hovedverneombud i kriminalomsorgen, Sivilombudet og Tilsynsrådet for kriminalomsorgen region vest.

I motsatt retning ønsker Bergen fengsel at en hjemmel for bruk av sikkerhetsseng videreføres. Fengselet ser ingen grunn til at kriminalomsorgen skal ha færre alternativer for, i ytterste konsekvens, å redde livet til innsatte under 18 år, sammenlignet med voksne.

Norsk fengsels- og friomsorgsforbund uttrykker ikke klar motstand mot at hjemmelen for sikkerhetsseng fjernes, men synes å gi uttrykk for at adgangen til bruk av sikkerhetsseng bør tillates overfor mindreårige i gitte situasjoner. Heller ikke Trondheim fengsel uttrykker klar motstand, men synes å uttrykke bekymring for kriminalomsorgens handlingsrom der den innsatte er suicidal.

Når det gjelder forslaget om å fjerne adgangen til å bruke spyttbeskytter overfor innsatte under 18 år, har også dette mottatt støtte fra majoriteten av høringsinstansene som har uttalt seg om det. Dette er Barneombudet, Bjørgvin fengsel, Dommerforeningens menneskerettsutvalg, Kirkens bymisjon – Gatejuristen og Ung rettshjelp, Kriminalomsorgsdirektoratet, Kriminalomsorgen region vest, Kriminalomsorgen region øst, NIM, Rådet for psykisk helse, Sentralt hovedverneombud i kriminalomsorgen og Sivilombudet. For eksempel bemerker NIM at forslaget bidrar til en betryggende menneskerettslig oppfyllelse.

Ringerike fengsel uttaler at instansen ikke har merknader til forslaget. Romerike fengsel og Åna fengsel ønsker at en hjemmel for bruk av spyttbeskytter overfor innsatte under 18 år videreføres.

For øvrig gir enkelte høringsinstanser uttrykk for at departementet på ulike måter bør snevre ytterligere inn virkeområdet for bruk av sikkerhetscelle overfor innsatte under 18 år.

Barneombudet mener at det bør presiseres i loven at sikkerhetscelle bare kan brukes som «aller siste utvei og for kortest mulig tidsrom».

Videre mener NIM at departementet bør vurdere å utforme lovteksten slik at adgangen til å bruke sikkerhetscelle overfor innsatte under 18 år begrenses til bruk for å forhindre alvorlig personskade, og dermed ikke også for å hindre betydelig skade på eiendom. Som bakgrunn viser høringsinstansen særlig til ovennevnte uttalelse fra FNs barnekomité om at «[r]estraint or force» bare kan brukes når det foreligger nærliggende fare for personskade. NIM har ikke kunnet bringe på det rene at FNs barnekomite har uttalt seg særskilt om bruk av sikkerhetscelle overfor barn, men antar at komiteen vil bygge på tilsvarende vilkår for sikkerhetscelle som for bruk av «[r]estraint or force».

Norsk fengsels- og friomsorgsforbund gir uttrykk for at sikkerhetscelle ikke under noen omstendigheter bør kunne brukes overfor mindreårige innsatte.

Kriminalomsorgsdirektoratet bemerker at ungdomsenhetene har opplyst at sikkerhetscelle er lite brukt overfor innsatte under 18 år, og at sikkerhetscelle bare brukes i helt ekstraordinære tilfeller og i svært korte perioder.

7.6.1.4 Departementets vurdering

Departementet understreker at kriminalomsorgen så langt som mulig bør unngå å benytte tvangsmidler overfor mindreårige innsatte. Departementet opprettholder at tvangsmiddelbruk overfor denne gruppen bør begrenses til et absolutt minimum, i tråd med Norges internasjonale menneskerettighetsforpliktelser, og at det er tale om en meget snever unntaksadgang forbeholdt enkelte ekstreme situasjoner, jf. Prop. 135 L (2010–2011) punkt 11.9.4 side 153.

Innholdet i særreglene som foreslås for innsatte under 18 år tilsvarer i all hovedsak det som ble foreslått i høringsnotatet, men er til dels formulert og til dels plassert på en annen måte.

Etter dagens regelverk kan som nevnt innsatte under 18 år utsettes for samme typer tvangsmidler som voksne. Departementet foreslår, som i høringsnotatet og etter stort sett positive tilbakemeldinger i høringen, å innføre to begrensninger for dette.

For det første går departementet videre med forslaget om å lovfeste at innsatte under 18 år ikke kan påføres spyttbeskytter, jf. forslaget til ny § 38 a første ledd. Departementet er ikke i tvil om at spytting kan oppleves svært plagsomt og forulempende, men har kommet til at spytting fra innsatte under 18 år må håndteres på annen måte.

For det andre står departementet fast ved forslaget om å lovfeste at innsatte under 18 år ikke kan plasseres i sikkerhetsseng, jf. forslaget til ny § 38 d første ledd. Forslaget har mottatt tydelig støtte i høringsrunden, herunder fra Barneombudet, Kriminalomsorgsdirektoratet, NIM og Sivilombudet. Departementet har merket seg at enkelte høringsinstanser har uttalt at det kan ses som paradoksalt at kriminalomsorgen skal ha færre virkemidler for å avverge alvorlig selvskade eller selvmord overfor innsatte under 18 år, enn overfor voksne innsatte, og har forståelse for dette. I praksis er det likevel slik at innsatte under 18 år normalt skal settes inn i en av kriminalomsorgens ungdomsenheter, hvor det ikke er sikkerhetsseng. Hvis den innsatte unntaksvis skulle være plassert i et vanlig fengsel, og deretter skulle komme i en så prekær situasjon at det er alvorlig fare for den innsattes liv eller helse, mener departementet at dette må kunne håndteres forsvarlig ved hjelp av andre tiltak enn sikkerhetsseng. Departementet ser ikke bort fra at dette vil kunne være utfordrende, men holder fast ved at et forbud mot bruk av sikkerhetsseng overfor mindreårige innsatte er et naturlig første skritt mot en total avvikling av sikkerhetsseng i kriminalomsorgen, se punkt 7.3.4. Dette også i lys av at sikkerhetsseng etter det opplyste ikke har vært benyttet overfor innsatte under 18 år de senere årene.

Videre står departementet fast ved forslaget om at dagens forhøyede terskel for bruk av alle tvangsmidler overfor innsatte under 18 år videreføres, jf. § 38 e første ledd. Samtlige høringsinstanser som har uttalt seg om temaet, mener at det skal gjelde en særlig høy terskel for bruk av tvangsmidler overfor mindreårige, og de aller fleste har uttrykt støtte til dagens formulering om at tvangsmiddelbruken må være «tvingende nødvendig». Formuleringen videreføres, og er ment å gi uttrykk for at bruk av tvangsmidler må være siste utvei.

Enkelte høringsinstanser, deriblant NIM og Sivilombudet, har tatt til orde for at departementet bør vurdere om adgangen til å ta i bruk tvangsmidler overfor innsatte under 18 år kan snevres ytterligere inn, for eksempel ved at adgangen differensieres ut fra hvilket formål de ulike tvangsmidlene skal ivareta, eller ved at kravet til fare tydeliggjøres. Departementet deler synet om at bruk av tvangsmidler overfor mindreårige innsatte bør søkes begrenset ikke utelukkende gjennom et strengt nødvendighetskrav og forbud mot bruk av enkelte typer tvangsmidler, men også gjennom en så snever angivelse som mulig av hvilke formål tvangsmidlene kan brukes for å oppnå. Departementet har vurdert om det kan foreslås slike andre begrensinger enn det som ble gjort i høringsnotatet, men har kommet til at det ikke vil være hensiktsmessig.

Når det gjelder sikkerhetscelle, legger departementet til grunn at det først og fremst vil være tilfeller der sikkerhetscelle er tvingende nødvendig for å avverge alvorlig angrep eller skade på person, eller for å avverge at den innsatte påfører seg selv alvorlig skade, som vil være aktuelle overfor innsatte under 18 år. Departementet legger til grunn at kravet til forholdsmessighet ofte vil føre til at vilkårene for bruk av sikkerhetscelle for å avverge betydelig materiell skade, ofte ikke vil være oppfylt overfor mindreårige innsatte. Bestemmelsen skal tolkes snevert for voksne, og desto snevrere for barn. Departementet kan ikke se at denne løsningen vil stride mot menneskerettslige forpliktelser. Så langt departementet kan se, har verken EMD eller FNs barnekomité uttalt seg særskilt om bruk av sikkerhetscelle overfor barn i fengsel. Departementet er kjent med FNs barnekomités nevnte anbefalinger for bruk av «restraint and force» mot mindreårige innsatte, og at barnekomiteen i sin nyeste rapport til Norge uttalte at isolasjon av innsatte under 18 år skal unngås så langt som mulig, se punkt 2.1.4.4. Departementet kan ikke se at uttalelsene innebærer at bruk av sikkerhetscelle for å unngå betydelig materielle skader, besluttet og benyttet i tråd med reglene i § 38, jf. nye §§ 38 c og 38 e, nødvendigvis vil stride mot FNs barnekonvensjon eller EMK.

7.6.2 Saksbehandlingsregler

7.6.2.1 Gjeldende rett

Straffegjennomføringsloven oppstiller ikke noen særlige saksbehandlingsregler for situasjonen der kriminalomsorgen vurderer å ta i bruk tvangsmidler overfor innsatte under 18 år. I forarbeidene til lovens § 38 er det imidlertid presisert at hensynet til barnets beste alltid skal tas med i vurderingen av om tvangsmidler kan brukes, jf. se Prop. 135 L (2010–2011) punkt 14.9 side 183.

Videre er det generelle prinsippet om at alle handlinger og avgjørelser som berører barn, skal ta hensyn til barnets beste, slått fast i straffegjennomføringsforskriften § 3-1b første ledd første punktum. Det fremgår videre at barnet skal kunne gi uttrykk for egne synspunkter, og at det skal fremgå av enkeltvedtak som gjelder barn, at hensynet til barnets beste har vært et grunnleggende hensyn og hvilken vekt hensynet til barnets beste er tillagt.

7.6.2.2 Forslaget i høringsnotatet

I høringsnotatet ble det ikke foreslått lovfestet noen særlige saksbehandlingsregler for beslutninger om bruk av tvangsmidler overfor innsatte under 18 år. Dette til forskjell fra situasjonen der en innsatt under 18 år vurderes utelukket fra fellesskapet, se punkt 6.4. Ved utelukkelse foreslo departementet å lovfeste at kriminalomsorgen skal legge vekt på hensynet til barnets beste i vurderingen, og at det skal fremgå av vedtaket at hensynet til barnets beste har vært et grunnleggende hensyn og hvordan dette hensynet er avveid mot øvrige hensyn. Videre ble det foreslått inntatt at kriminalomsorgen skal innhente uttalelse fra et tverretatlig team ved en av ungdomsenhetene, og fra ansvarlig helsetjeneste. Forskjellen ble ikke kommentert.

7.6.2.3 Høringsinstansenes syn

Enkelte høringsinstanser har uttrykt seg om hvordan hensynet til barnets beste bør ivaretas i kriminalomsorgens vurderinger av om tvangsmidler skal benyttes overfor innsatte under 18 år.

Barneombudet og Kriminalomsorgsdirektoratet mener at det bør inntas en tilsvarende bestemmelse som i høringsnotatets forslag om utelukkelse av mindreårige innsatte, slik at det også for vurderingen av bruk av tvangsmidler lovfestes at hensynet til barnets beste skal vektlegges og fremgå av vedtaket, og at det skal innhentes uttalelse fra tverretatlig team og ansvarlig helsetjeneste. I tillegg bemerker Barneombudet at departementet bør se på en formulering som fremhever at det ved beslutning om bruk av tvangsmidler skal tas særlig hensyn til barns særlige sårbarhet.

Norges institusjon for menneskerettigheter (NIM) bemerker generelt at i tilfeller der det er tale om bruk av tvangsmidler overfor innsatte under 18 år, bør en beskrivelse av hvordan hensynet til barnets beste er vektlagt som et grunnleggende hensyn, fremgå av begrunnelsen.

Bjørgvin fengsel og Sentralt hovedverneombud i kriminalomsorgen bemerker generelt at når det oppstår behov for bruk av tvangsmidler mot innsatte under 18 år, skal hensynet til «barnets beste» ivaretas overfor både den mindreårige som står i situasjonen, samt de andre mindreårige som er i enheten.

7.6.2.4 Departementets vurdering

For å sikre at beslutninger om bruk av tvangsmidler overfor innsatte under 18 år er tilstrekkelig opplyst, foreslår departementet å lovfeste at kriminalomsorgen så vidt mulig skal innhente informasjon fra det tverretatlige teamet og den kommunale helse- og omsorgshelsetjenesten før beslutningen fattes, jf. ny § 38 e andre ledd.

Som nærmere omtalt i punkt punktene 7.5.1.4 og 7.5.3.4, understreker departementet at det ikke ligger til helsepersonellets rolle å «klarere» bruk av tvangsmidler. Helsepersonellet skal kun bidra til å opplyse saken innenfor rammene av taushetsplikten, og eventuelt fraråde bruk av det aktuelle tvangsmiddelet dersom helsemessige grunner tilsier det. For øvrig legger departementet til grunn at de nærmere rutinene og rammene for innhenting av nødvendig informasjon bør klargjøres i kriminalomsorgens retningslinjer.

Videre foreslår departementet å lovfeste et krav om at det skal fremgå av beslutningen at hensynet til barnets beste har vært et grunnleggende hensyn, og hvordan dette hensynet er avveid mot øvrige hensyn. Forslaget vil følge opp anbefalinger fra FNs barnekomites avsluttende merknader 22. juli 2025 til Norges syvende periodiske rapport (CRC/C/NOR/CO/7) punkt 42 e.

Forslaget tilsvarer reglene som foreslås for utelukkelse av innsatte under 18 år fra fellesskapet etter § 37 c. For en nærmere redegjørelse for hva som ligger i forpliktelsene som foreslås inntatt i § 38 e andre ledd, vises det derfor til merknadene til § 37 c.

7.6.3 Tilsyn og involvering av overordnet nivå ved sikkerhetscelle

7.6.3.1 Gjeldende rett

I tillegg til en forhøyet terskel for bruk av tvangsmidler overfor innsatte under 18 år, angir straffegjennomføringsloven § 38 fjerde til sjette ledd særlige regler om blant annet involvering av overordnet nivå i kriminalomsorgen ved bruk av sikkerhetscelle og sikkerhetsseng. Bestemmelsene etablerer kortere frister for slik involvering sammenlignet med tilfellene der tvangsmidlene brukes overfor voksne innsatte.

Bruk av sikkerhetsseng overfor innsatte under 18 år skal omgående meldes til regionalt nivå, som tar stilling til om tiltaket skal opprettholdes, jf. § 38 femte ledd femte punktum. Tiltaket skal meldes til Kriminalomsorgsdirektoratet når bruken av sikkerhetsseng overstiger 24 timer, jf. femte ledd sjette punktum.

For innsatte under 18 år er det videre fastsatt at bruk av sikkerhetscelle som overstiger 24 timer, skal meldes til regionalt nivå, som tar stilling til om tiltaket skal opprettholdes, jf. § 38 sjette ledd tredje punktum. Tiltaket skal meldes til direktoratet når bruk av sikkerhetscelle overstiger 3 døgn, jf. sjette ledd fjerde punktum.

I tillegg angir § 38 fjerde ledd fjerde punktum at innsatte under 18 år skal ha kontinuerlig tilsyn ved bruk av sikkerhetscelle. Med «kontinuerlig tilsyn» menes at minst én ansatt alltid skal være i umiddelbar nærhet, og at den innsatte til enhver tid skal kunne kontakte personalet, jf. Prop. 135 L (2010–2011) punkt 14.9 side 183 med videre henvisninger. Hvis den mindreårige er plassert i sikkerhetsseng, bør det i utgangspunktet være personell i samme rom, med mindre den innsatte opplever dette som belastende.

7.6.3.2 Forslaget i høringsnotatet

I høringsnotatet foreslo departementet å videreføre straffegjennomføringslovens regel for hvor raskt beslutningskompetansen eskaleres fra lokalt til regionalt nivå når en innsatt under 18 år er plassert i sikkerhetscelle. Det ble dermed foreslått inntatt at innsettelse i sikkerhetscelle utover 24 timer må besluttes av regionalt nivå, jf. ny § 38 e andre ledd tredje punktum.

Videre foreslo departementet å videreføre dagens krav om at innsatte under 18 år som er plassert i sikkerhetscelle, skal ha kontinuerlig tilsyn fra kriminalomsorgen, jf. § 38 e andre ledd første punktum.

I tillegg ble forslaget om å stramme inn kravene til hvor ofte kriminalomsorgen generelt må fatte beslutning om fortsatt bruk av sikkerhetscelle, se punkt 7.5.4 om § 38 c fjerde ledd, foreslått gjentatt i § 38 e om innsatte under 18 år. Dermed fremgikk det klart at forslaget var ment å gjelde likt for innsatte over og under 18 år.

Høringsnotatets forslag til ny § 38 e inneholdt ikke noen regel om at bruk av sikkerhetscelle etter en gitt tidsperiode skal meldes til Kriminalomsorgsdirektoratet, slik det følger av dagens § 38 sjette ledd fjerde punktum. Utelatelsen ble ikke omtalt særskilt.

Ettersom det i høringsnotatet ble foreslått å lovfeste at sikkerhetsseng ikke skal kunne brukes overfor innsatte under 18 år, inneholdt ikke forslaget til ny § 38 e noen særregler om tilsyn eller involvering av overordnet nivå ved bruk av sikkerhetsseng.

7.6.3.3 Høringsinstansenes syn

Få høringsinstanser uttaler seg om forslaget om å videreføre kriminalomsorgens plikt til å føre kontinuerlig tilsyn med mindreårige innsatte i sikkerhetscelle.

Jussformidlingen og Kriminalomsorgen region øst støtter forslaget. Kriminalomsorgen region nord, Ringerike fengsel og Åna fengsel uttaler at de ikke har merknader til forslaget.

Kirkens bymisjon – Gatejuristen og Ung rettshjelp uttrykker ikke motforestillinger mot forslaget, men mener at det bør presiseres hva «kontinuerlig tilsyn» innebærer.

Kriminalomsorgsdirektoratet, Kriminalomsorgen region øst og Romerike fengsel uttrykker at høringsnotatets forlag om at det må fattes vedtak om fortsatt bruk av sikkerhetscelle senest hver sjette time så lenge sikkerhetscellen er i bruk, er for hyppig, også når den innsatte er under 18 år. Kriminalomsorgsdirektoratet viser til at det vil være ressursmessig krevende for ungdomsenhetene å fatte vedtak hver sjette time, og at dette er tid som heller bør benyttes blant annet til konfliktdemping og oppfølging av den aktuelle innsatte, slik at oppholdet kan vare så kort som mulig, og til oppfølging av andre innsatte. Kriminalomsorgsdirektoratet og Kriminalomsorgen region øst mener at den mindreåriges rettssikkerhet vil være tilstrekkelig ivaretatt ved at det føres kontinuerlig tilsyn med vedkommende. På samme måte som for den tilsvarende regelen som ble foreslått inntatt for voksne, mener Kriminalomsorgsdirektoratet at det kunne være tilstrekkelig, på både lokalt og regionalt nivå, å fatte vedtak hver tolvte time, men slik at det skal registreres en skriftlig vurdering av om vilkårene er oppfylt hver sjette time.

For øvrige innspill knyttet til høringsnotatets forslag om å lovfeste et krav om at vedtak om fortsatt bruk av sikkerhetscelle må fattes hver sjette time, vises det til punkt 7.5.4.3.

Når det gjelder forslaget om å videreføre dagens regel om at kompetansen til å treffe vedtak om fortsatt bruk av sikkerhetscelle løftes til regionalt nivå etter 24 timer, er det kun Kriminalomsorgsdirektoratet og Kriminalomsorgen region øst som uttaler seg om dette. Begge støtter forslaget.

7.6.3.4 Departementets vurdering

Departementet foreslår at særreglene om bruk av sikkerhetscelle overfor innsatte under 18 år samles i ny § 38 e tredje ledd.

For det første går departementet videre med høringsnotatets forslag om å videreføre regelen om at innsatte under 18 år, som er plassert i sikkerhetscelle, skal ha kontinuerlig tilsyn fra kriminalomsorgens ansatte. Departementet presiserer at det med «kontinuerlig tilsyn» menes, som i dag, at én ansatt alltid skal være i umiddelbar nærhet, og at den innsatte til enhver tid skal kunne kontakte personalet, jf. Prop. 135 L (2010–2011) punkt 14.9 side 183 med videre henvisninger. Løpende kontakt og tilstedeværelse med den innsatte er ikke bare viktig for at den innsattes trygghetsbehov skal kunne ivaretas best mulig, men også for at kriminalomsorgen skal kunne arbeide for at oppholdet kan avsluttes raskt. For øvrig vises det til omtalen av de generelle minimumskravene til tilsyn med innsatte i sikkerhetscelle i merknaden til ny § 38 c i punkt 7.5.2.4.

For det andre fastholder departementet forslaget om å videreføre dagens regel om å overføre beslutningskompetansen fra lokalt til regionalt nivå når oppholdet i sikkerhetscelle har vart i 24 timer. Departementet legger til grunn at det sjelden vil være behov for såpass langvarig bruk av sikkerhetscelle overfor innsatte under 18 år, men mener at behovet for kontroll fra overordnet nivå like fullt er til stede hvis det skulle være tilfellet. Beslutningskompetansen vil med dette forslaget løftes raskere i disse tilfellene enn for voksne innsatte.

For det tredje foreslår departementet å videreføre dagens krav om at Kriminalomsorgsdirektoratet skal gis melding om bruk av sikkerhetscelle overfor innsatte under 18 år som overstiger 72 timer. Denne regelen ble ikke foreslått i høringsnotatet, men har gode grunner for seg, se punkt 7.5.4 om § 38 c. Forslaget innebærer at plikten til å melde fra om bruk av sikkerhetscelle til direktoratet fortsatt vil inntreffe dobbelt så raskt i disse tilfellene, sammenlignet med tilfeller der den innsatte er over 18 år.

Når det gjelder minimumskrav til hvor hyppig kriminalomsorgens må fatte fornyede beslutninger ved bruk av sikkerhetscelle, står departementet for det fjerde fast ved høringsnotatets forslag om å videreføre samme beslutningsfrekvens for voksne og mindreårige innsatte, se punkt 7.5.4.4. Beslutningsfrekvens foreslås derfor ikke regulert i § 38 e.