Prop. 165 L (2024–2025)

Endringer i straffegjennomføringsloven mv. (isolasjon i fengsel)

Neste kapittel

Forrige kapittel

6 Utelukkelse fra fellesskap med andre innsatte

6.1 Ny lovteknisk innretning og generelle regler for utelukkelse

6.1.1 Innretningen av regelverket

Straffegjennomføringsloven § 37, som er den mest sentrale lovbestemmelsen om utelukkelse fra fellesskap i fengsel, har i dag elleve ledd og regulerer en lang rekke ulike forhold. Bestemmelsen regulerer utelukkelse både på grunn av forhold ved den innsatte og på grunn av bygnings- og bemanningsmessige forhold. Videre har den både materielle regler om når det kan besluttes å utelukke en innsatt, og prosessuelle regler om involvering av overordnet nivå i kriminalomsorgen. Bestemmelsen inneholder også regler om tilsyn fra kriminalomsorgen og varsling av lege. Endelig gir bestemmelsen både «normalregler», og særregler for innsatte under 18 år, for utelukkelse fra fellesskapet etter eget ønske, for såkalt kollektiv utelukkelse, og for innsatte på avdeling tilrettelagt for innsatte med særlige behov eller på avdeling med særlig høyt sikkerhetsnivå.

Under henvisning til at dagens § 37 totalt sett er ganske uoversiktlig, foreslo departementet i høringsnotatet – i tillegg til innholdsmessige endringer – også en ny struktur for lovgivningen om utelukkelse fra fellesskap i fengsel. Omstruktureringen gikk ut på at reglene for utelukkelse ble fordelt i syv forskjellige paragrafer, slik:

§ 37 Utelukkelse fra fellesskap med andre innsatte (en generell bestemmelse)
§ 37 a Utelukkelse på grunn av forhold ved den innsatte
§ 37 b Utelukkelse av smittevernhensyn
§ 37 c Utelukkelse på grunn av forhold ved fengselet
§ 37 d Tilsyn og oppfølging fra kriminalomsorgen
§ 37 e Rapportering og varsling til overordnet nivå i kriminalomsorgen
§ 37 f Særregler om utelukkelse av innsatte under 18 år

De høringsinstansene som har uttalt seg om forslaget om å skille reglene for utelukkelse ut i forskjellige bestemmelser, støtter forslaget. Dette gjelder Advokatforeningen, Dommerforeningens menneskerettighetsutvalg, Kriminalomsorgen Innlandet, Kriminalomsorgen region vest og Sivilombudet. Høringsinstansene viser til at det vil gi bedre oversikt, gjøre loven mer tilgjengelig og trolig enklere å forstå.

Departementet fastholder forslaget i høringsnotatet om å fordele reglene for utelukkelse i flere forskjellige paragrafer i straffegjennomføringsloven §§ 37 følgende. Målet er at omstruktureringen vil gjøre det lettere å navigere i og forstå reglene for utelukkelse for de som skal bruke loven. Som det fremgår av de øvrige punktene i dette kapittelet er imidlertid både inndelingen, rekkefølgen og innholdet i bestemmelsene justert og endret sammenlignet med forslaget i høringsnotatet. I proposisjonen her foreslår departementet at reguleringen inndeles i seks forskjellige paragrafer, slik:

§ 37 Generelle regler for utelukkelse fra fellesskap med andre innsatte
§ 37 a Utelukkelse på grunn av forhold ved den innsatte
§ 37 b Utelukkelse på grunn av forhold ved fengselet
§ 37 c Særregler om utelukkelse av innsatte under 18 år
§ 37 d Innsatte som selv velger å avstå fra fellesskapet
§ 37 e Tilsyn og oppfølging fra kriminalomsorgen

6.1.2 Generelle regler for utelukkelse

6.1.2.1 Gjeldende rett

Etter straffegjennomføringsloven § 37 første ledd er grunnvilkåret for å utelukke en voksen innsatt at utelukkelse er «nødvendig» for å oppnå et av formålene listet opp i bokstavene a til e. Videre følger det av § 37 tredje ledd at kriminalomsorgen skal beslutte delvis utelukkelse, dersom dette er tilstrekkelig for å forebygge handlinger etter disse bestemmelsene. Forarbeidene gir liten veiledning på hva som ligger i delvis utelukkelse, men i kriminalomsorgens retningslinjer (KSF-2008-9001) punkt 37.4 fremgår følgende:

Hel utelukkelse betyr at innsatte overhodet ikke har noe fellesskap med andre innsatte i løpet av dagen. Samsitting eller andre kompenserende tiltak er ikke å regne som fellesskap. Delvis utelukkelse innebærer at innsattes adgang til det fellesskap som til enhver tid gjelder for den aktuelle avdelingen (alminnelig dagsorden) innskrenkes delvis, f. eks. ved at innsatte fratas adgangen til å ta del i arbeidsfellesskapet der dette fremstår som nødvendig, men gis adgang til å delta i fritidsfellesskapet senere på dagen.

Videre fremgår det samme sted at det vil bero på en konkret vurdering i det enkelte tilfellet, om innsattes adgang til fellesskapet vil kunne sies å være innskrenket på en slik måte at det må treffes vedtak etter forvaltningsloven, og at det avgjørende vil være om innskrenkningen er konkret bestemmende for den innsattes rett til fellesskap etter § 17 og den alminnelige dagsordenen.

I § 37 fjerde ledd er det lovfestet at hel eller delvis utelukkelse ikke skal opprettholdes lenger enn nødvendig, og at kriminalomsorgen fortløpende skal vurdere om det fortsatt er grunnlag for utelukkelsen. I tillegg følger det av § 37 syvende ledd første punktum at utelukkelse skal brukes med varsomhet slik at ingen blir påført unødig skade eller lidelse.

6.1.2.2 Forslaget i høringsnotatet

I høringsnotatet foreslo departementet å omgjøre straffegjennomføringsloven § 37 til en bestemmelse med generelle regler om utelukkelse fra fellesskap med andre innsatte. Forslaget gikk ut på at § 37 skulle angi enkelte felles materielle, personelle og prosessuelle regler, som skulle gjelde for alle typer utelukkelse.

Som nærmere omtalt i punkt 5.1, foreslo departementet også å innta en definisjon av hel utelukkelse i § 37 første ledd første punktum som gikk ut på at innsatt som ikke har tilgang til fellesskap med andre innsatte, eller som har tilgang til mindre enn fire timers fellesskap med andre innsatte per dag, skulle anses som utelukket. I tillegg ble delvis utelukkelse foreslått definert slik i § 37 første ledd andre punktum:

Innsatt som har tilgang til fire timers fellesskap med andre innsatte per dag, men hvor fellesskapet ut over fire timer er begrenset på grunn av forhold ved den innsatte, anses som delvis utelukket.

Departementet bemerket at den foreslåtte definisjonen av hel utelukkelse, gjorde at det ble mindre behov for å skille mellom hel og delvis utelukkelse i loven. Når det likevel ble foreslått å videreføre dette skillet, viste departementet til at kriminalomsorgen i noen tilfeller kan finne det nødvendig å legge enkelte begrensninger på den innsattes tilgang til fellesskapet, for eksempel fordi den innsatte erfaringsmessig forårsaker sikkerhetsmessige utfordringer i en bestemt type fellesskapsaktivitet, og at det burde være registrering og noen typer rettssikkerhetsgarantier også for dette. Konkret viste departementet til at kravene om lovhjemmel, at det skal treffes vedtak mv., etter forslaget også ville gjelde for delvis utelukkelse, men at en del av de øvrige kravene og begrensningene for utelukkelse som kom til uttrykk i lovforslaget, bare skulle gjelde for hel utelukkelse.

I § 37 andre ledd foreslo departementet å lovfeste at innsatte bare kan utelukkes når dette har hjemmel i lov, og når tiltaket er nødvendig og ikke uforholdsmessig overfor den som utelukkes.

I bestemmelsens femte ledd ble det foreslått å lovfeste at utelukkelse ikke skal være mer omfattende enn nødvendig, og å videreføre lovkravet om at kriminalomsorgen fortløpende skal vurdere om det fortsatt er grunnlag for utelukkelsen.

Videre inneholdt forslaget til sjette ledd krav om at utelukkelse skal benyttes med varsomhet slik at ingen blir påført unødig skade eller lidelse, og at negative virkninger skal avhjelpes når utelukkelse benyttes. I syvende ledd ble det foreslått lovfestet at kriminalomsorgen skal forebygge bruk av utelukkelse.

6.1.2.3 Høringsinstansenes syn

Høringsinstansene er delt i synet på forslaget om å lovfeste en definisjon av delvis utelukkelse (første ledd). Bergen fengsel og Jussformidlingen er positive til en lovfesting av en klar grense for hvem som skal anses helt og delvis utelukket, og til forslaget om å knytte definisjonen av delvis utelukkelse til situasjoner hvor fellesskapet er begrenset, uten at grensen på fire timer er brutt.

Jusshjelpa i Nord-Norge, Kriminalomsorgen region nord, Kriminalomsorgen region vest, Kriminalomsorgen region øst og Kriminalomsorgsdirektoratet mener imidlertid at forslaget til definisjon av delvis utelukkelse er uklart. Kriminalomsorgen region vest mener det er uklart hvor grensen mellom å være fullt deltakende i fellesskapet og delvis utelukket reelt sett går. Jusshjelpa i Nord-Norge, Kriminalomsorgsdirektoratet og Kriminalomsorgen region øst etterlyser blant annet en klargjøring av hvilke krav som stilles til vedtak, involvering av overordnet nivå og tilsyn for innsatte som er delvis utelukket fra felleskapet. Kriminalomsorgen region nord peker på at det ved flere fengsel regelmessig arrangeres ulike arrangementer (konserter, religiøse møter osv.) hvor det av sikkerhetsmessige grunner er begrenset antall deltagere, og at det er uklart om manglende mulighet til å delta på slike arrangementer vil være å regne som delvis utelukkelse etter forslaget.

Professor Anders Løvlie mener at definisjonen av delvis utelukkelse fremstår som overflødig, og viser blant annet til at det ikke fremgår hva som er formålet med å etablere todelingen mellom «utelukket» og «delvis utelukket», og at det ikke er knyttet særskilte rettsvirkninger til delvis utelukkelse.

Flere høringsinstanser er positive til forslagene om å lovfeste at innsatte bare kan utelukkes når dette har hjemmel i lov, og når tiltaket er nødvendig og ikke uforholdsmessig overfor den som utelukkes (andre ledd). Dette gjelder Advokatforeningen, Kriminalomsorgen region vest, Norges institusjon for menneskerettigheter (NIM), Rettspolitisk forening, Sivilombudet og Tilsynsrådet for kriminalomsorgen region vest, som alle slutter seg til forslaget om at innsatte bare kan utelukkes når det har hjemmel i lov. Kriminalomsorgen region vest, Rettspolitisk forening og Tilsynsrådet for kriminalomsorgen region vest gir også uttrykkelig støtte til å lovfeste at utelukkelse må være nødvendig og forholdsmessig.

Samtidig mener noen høringsinstanser at det bør gjøres enkelte justeringer i lovforslaget.

Advokatforeningen, Arbeiderbevegelsens rus- og sosialpolitiske forbund, NIM og Sivilombudet mener at § 37 bør reflektere at utelukkelse bare skal brukes i ekstraordinære tilfeller og som en «siste utvei».

Professor Anders Løvlie mener at påminnelsen i forslaget til andre ledd om at utelukkelse må ha hjemmel i lov, er lovteknisk overflødig, og at loven heller bør bygge opp under legalitetsprinsippets formål ved å konkretisere og angi positivt på hvilke grunnlag innsatte kan utelukkes.

Kriminalomsorgsdirektoratet og professor Anders Løvlie bemerker at forslaget bør tydeliggjøre hvilke momenter som er relevante ved forholdsmessighetsvurderingen etter andre ledd og hvordan disse momentene skal avstemmes. Kriminalomsorgsdirektoratet anbefaler blant annet at det tas inn i § 37 at det ved vurderingen skal ses hen til den innsattes individuelle sårbarhetsfaktorer og situasjon, herunder alder, helse og øvrige begrensninger og kontrolltiltak som vedkommende er underlagt, slik at den totale belastningen av tiltaket synliggjøres.

Til forslaget om at utelukkelse ikke skal være mer omfattende enn nødvendig, og at kriminalomsorgen skal fortløpende vurdere om det fortsatt er grunnlag for utelukkelsen (femte ledd), uttaler professor Anders Løvlie at det er overflødig å lovfeste at utelukkelse ikke skal være mer omfattende enn nødvendig, når det allerede følger av forslaget til andre ledd at utelukkelse må være nødvendig. Videre spør Romerike fengsel om det bør stilles krav til skriftliggjøring av den fortløpende vurderingen av om det fortsatt er grunnlag for utelukkelsen, slik at det sikres dokumentasjon for denne og hvilke tiltak som er forsøkt. I tillegg foreslår Kriminalomsorgen region øst at det tilføyes at utelukkelsen skal avsluttes umiddelbart dersom grunnlaget for den ikke lenger er til stede.

Til forslaget om at negative virkninger av utelukkelse skal avhjelpes (sjette ledd), uttaler For Fangers Pårørende at det bør fremgå av retningslinjene til straffegjennomføringsloven at kriminalomsorgen alltid skal vurdere utvidet adgang til besøk fra venner eller familie som tiltak for å avhjelpe negative virkninger av utelukkelse.

Kontaktutvalget ved Romerike fengsel mener at innsatte må tilbys oppfølgingssamtale med psykolog, psykiatrisk sykepleier eller en faglært miljøterapeut innen 12 timer etter isolasjon, og viser til at de innsatte har erfaring med at samtale med en faglært kan bidra til en bedre løsning på problematikken.

NIM mener at departementet bør gi nærmere føringer for hvilke avhjelpende tiltak kriminalomsorgen skal sette inn dersom den innsattes fysiske eller psykiske helse forverres på grunn av utelukkelsen. Tilsvarende mener Sivilombudet at departementet bør vurdere å innta en presisering som klargjør at oppfølgingsplikten øker jo lengre utelukkelsen varer.

Ingen av høringsinstansene har merknader til forslaget om å lovfeste at kriminalomsorgen skal forebygge bruk av utelukkelse (syvende ledd).

Enkelte høringsinstanser har imidlertid andre innspill til utformingen av den generelle bestemmelsen i § 37. Blant annet etterlyser For Fangers Pårørende mer involvering av pårørende når innsatte utelukkes fra fellesskapet, ettersom dette vil kunne ha stor betydning for innsattes helse og livskvalitet. Kontaktutvalget ved Ila fengsel og forvaringsanstalt etterlyser en bedre forståelse for den belastning ustabile og voldelige innsatte innebærer for andre innsatte og avdelingens miljø og atmosfære. I tillegg mener Advokatforeningen og Rettspolitisk forening at det bør presiseres i forarbeidene at utelukkelse ikke skal være en pønal eller straffende reaksjon.

6.1.2.4 Departementets vurdering

Et viktig mål ved utformingen av en generell bestemmelse om utelukkelse av innsatte fra fellesskap med andre innsatte, har vært å sikre at straffegjennomføringslovens bestemmelser om utelukkelse gjenspeiler Norges menneskerettslige forpliktelser. Særlig på denne bakgrunnen fastholder departementet hovedelementene i høringsnotatets forslag til straffegjennomføringsloven § 37, men med enkelte justeringer.

For det første går departementet likevel ikke inn for å videreføre og definere begrepet delvis utelukkelse i proposisjonen. Det vises særlig til at de fleste av de høringsinstansene som har uttalt seg om dette, mener at begrepet bidrar til å skape uklarhet i reglene om utelukkelse. Videre legger departementet til grunn at behovet for skille mellom hel og delvis utelukkelse vil være vesentlig redusert med forslaget om at tiden utenfor cellen normalt skal tilsvare åtte timer eller mer per dag, og aldri mindre enn fire timer per dag, jf. forslaget § 17 første ledd andre punktum. Som nærmere omtalt i punkt 5.1.4 går departementet heller ikke inn for forslaget om å definere hel utelukkelse, blant annet fordi det vil bidra til et mer oversiktlig og lettere tilgjengelig regelverk å samle reglene for fellesskap og utlåsningstid i § 17, og reglene for utelukkelse i §§ 37 følgende. Departementet har på denne bakgrunnen kommet til at det vil være tilstrekkelig at det fremgår av loven at utelukkelse ikke skal være mer omfattende enn det som er strengt nødvendig for å oppnå formålet med utelukkelsen, jf. nærmere omtale av dette kravet nedenfor.

Etter dette vil § 37 først og fremst inneholde felles regler om hvilke grunnvilkår som må være oppfylt for at det skal kunne fattes et vedtak om utelukkelse, hvem som har kompetanse til å fatte vedtak om utelukkelse på lokalt nivå, og hvilken form en beslutning om utelukkelse skal ha. Disse felles reglene vil gjelde for alle typer utelukkelse besluttet av kriminalomsorgen, uavhengig av utelukkelsesgrunnlag.

Som i høringsnotatet mener departementet at det bør fremgå av loven at en innsatt bare kan utelukkes fra fellesskap med andre innsatte når dette har hjemmel i lov. For kriminalomsorgen innebærer dette at det kan fattes vedtak om utelukkelse i de særlige tilfellene som er nevnt i § 37 femte og sjette ledd, på grunn av forhold ved den innsatte etter § 37 a, på grunn av forhold ved fengselet etter § 37 b, eller på grunn av smittevernhensyn etter forskrift gitt i medhold av § 45 a.

Videre foreslår departementet å innta i § 37 første ledd at utelukkelse bare kan besluttes når mindre inngripende tiltak forgjeves har vært forsøkt eller åpenbart vil være utilstrekkelige, og at behovet for å benytte utelukkelse klart må overstige de negative konsekvensene utelukkelsen kan innebære for den innsatte. Disse formuleringene er ment som presiseringer av forslaget i høringsnotatet om å lovfeste grunnleggende krav til nødvendighet og forholdsmessighet.

I § 37 andre ledd første og andre punktum foreslår departementet å lovfeste at utelukkelse ikke skal være mer omfattende eller vare lenger enn det som er strengt nødvendig for å oppnå formålet, og at kriminalomsorgen fortløpende skal vurdere om det fortsatt er grunnlag for utelukkelsen. Dette tilsvarer i all hovedsak forslaget til § 37 femte ledd i høringsnotatet. I bestemmelsen ligger det for det første at dersom formålet med utelukkelsen ikke er til hinder for at den innsatte likevel kan delta i enkelte deler av fellesskapet – under arbeid, andre aktiviteter eller på fritiden – skal kriminalomsorgen legge til rette for dette. For det andre innebærer bestemmelsen at kravet til nødvendighet må være oppfylt både når det treffes beslutning om utelukkelse, og gjennom hele den tiden tiltaket varer, for at utelukkelse skal være lovlig. Når det ikke lenger er grunnlag for å opprettholde utelukkelsen, skal den umiddelbart avsluttes.

Som i høringsnotatet understreker departementet dessuten at kravet om nye beslutninger i § 37 a, ikke reduserer forpliktelsen etter andre ledd til fortløpende å vurdere om en utelukkelse kan avsluttes. Nærmere føringer for hvordan de fortløpende vurderingene bør dokumenteres, egner seg etter departementets syn bedre for regulering i kriminalomsorgens retningslinjer.

I § 37 andre ledd tredje og fjerde punktum foreslår departementet å lovfeste at utelukkelse skal brukes med varsomhet slik at ingen blir påført unødig skade eller lidelse, og at kriminalomsorgen skal søke å avhjelpe negative virkninger. Forslaget tilsvarer forslaget til sjette ledd i høringsnotatet, men likevel slik at det presiseres at kriminalomsorgen har en plikt til å «søke» å avhjelpe negative virkninger.

Skadevirkninger av isolasjon kan oppstå umiddelbart. Samtidig øker risikoen for å utvikle alvorlige isolasjonsskader med varigheten av utelukkelsen. Generelt vil derfor kriminalomsorgens plikt til å søke å avhjelpe negative virkninger skjerpes etter hvert som utelukkelsen varer. Jo lenger en innsatt er utelukket, desto større innsats må legges ned for å avhjelpe negative virkninger. Hvordan hver enkelt innsatt som er utelukket følges opp av kriminalomsorgen, vil samtidig til en viss grad måtte vurderes konkret, i lys av den enkeltes individuelle sårbarhetsfaktorer, egne ønsker og forutsetninger.

Kriminalomsorgens plikt til å søke å avhjelpe negative virkninger av utelukkelsen må for øvrig også sees i sammenheng med departementets forslag til § 37 e, om kriminalomsorgens plikt til å føre tilsyn med den innsatte og til å varsle den kommunale helse- og omsorgstjenesten om utelukkelsen. Videre vises det til forslaget i samme bestemmelse om at det skal utarbeides en plan for tilbakeføring til fellesskapet, dersom utelukkelsen varer i mer enn syv dager, jf. punkt 6.6.4.

Når det gjelder forslaget om å lovfeste kriminalomsorgens ansvar for å forebygge bruk av utelukkelse, er departementet enig med de høringsinstansene som har pekt på at dette er tilstrekkelig ivaretatt ved forslaget til endringer i § 2, se punkt 8.2.4.

I høringsnotatet foreslo departementet å innta en bestemmelse i straffegjennomføringsloven § 38 om at innsatte som er plassert i sikkerhetscelle eller sikkerhetsseng skal ha rett til å kontakte advokat eller andre personer utenfor fengselet, se punkt 7.5.5. Det ble ikke foreslått å lovfeste en tilsvarende rett for innsatte som er utelukket fra fellesskapet. Etter høringen har det imidlertid blitt innført en ubetinget rett for innsatte som er eller har vært utelukket fra fellesskapet i mer enn ett sammenhengende døgn til å motta fritt rettsråd for å klage eller vurdere å klage på vedtaket, jf. rettshjelpsloven § 11 første ledd nr. 9, jf. Prop. 103 L (2024–2025) punkt 5.4 side 29. For innsatte under 18 år er det ikke et vilkår at utelukkelsen overskrider ett døgn.

Departementet har på denne bakgrunnen kommet til at innsattes mulighet til å kunne kontakte advokat mens han eller hun er utelukket fra fellesskapet, også bør komme til uttrykk i straffegjennomføringsloven § 37. I § 37 fjerde ledd foreslås det derfor å lovfeste at innsatte som er utelukket skal gis anledning til å kontakte advokat. Som for plassering i sikkerhetscelle eller sikkerhetsseng er bestemmelsene ikke ment å være begrenset til de tilfeller hvor den innsatte har rett til fritt rettsråd. Plikten til å gi den innsatte mulighet til å kontakte advokat mens han eller hun er utelukket, vil gjelde generelt. Videre understreker departementet at den innsatte skal gis mulighet til å kontakte advokat uten å måtte vente til utelukkelsen er avsluttet.

I tillegg har kriminalomsorgen tatt opp at det fortsatt vil være behov for å kunne utelukke innsatte fra fellesskapet helt innledningsvis under et fengselsopphold, for å kartlegge om det er særskilte forhold ved den den innsatte som krever oppfølging eller på andre måter kan være av betydning for arbeidet med den innsatte. Kartleggingen kan blant annet gjelde den innsattes fysiske og psykiske helsetilstand, utfordringer som følge av rusmiddelbruk, eller om det foreligger særskilte forhold i form av gjengtilhørighet eller annet som tilsier at den innsatte bør holdes adskilt fra enkelte andre innsatte. Departementet ser behovet for å kunne avklare visse sider ved nye innsatte før de alminnelige reglene om utelukkelse kommer til anvendelse. På denne bakgrunnen foreslår departementet å innta en bestemmelse i § 37 femte ledd om at en innsatt kan utelukkes fra fellesskap med andre innsatte i inntil syv dager dersom dette er nødvendig for å kartlegge den innsattes behov eller sikkerhetsmessige forhold ved innsettelse i fengsel. Det er en forutsetning at slik utelukkelse ikke fremstår som et uforholdsmessig inngrep.

6.1.3 Beslutningskompetanse

6.1.3.1 Gjeldende rett

Etter straffegjennomføringsloven § 37 første ledd kan «kriminalomsorgen» beslutte å utelukke en innsatt dersom vilkårene for dette er oppfylt. Etter kriminalomsorgens retningslinjer (KSF-2008-9001) punkt 37.5 skal beslutning om utelukkelse etter § 37 treffes av fengselsleder eller den vedkommende gir myndighet. Dersom avgjørelsen treffes av andre enn fengselsleder, skal denne underrettes snarest og senest påfølgende virkedag.

6.1.3.2 Forslaget i høringsnotatet

I høringsnotatet foreslo departementet å lovfeste i § 37 fjerde ledd tredje punktum at kompetansen til å treffe vedtak om utelukkelse skal ligge hos «enhetsleder eller den som enhetsleder gir slik myndighet».

6.1.3.3 Høringsinstansenes syn

Bergen fengsel, Ila fengsel og forvaringsanstalt, Kriminalomsorgen region vest og Romerike fengsel ber om at det presiseres om enhetslederen kan delegere myndigheten til å treffe vedtak om utelukkelse til operativ vaktleder og/eller førstebetjent.

Advokatforeningen og Rettspolitisk forening er kritiske til at forslaget åpner for en ubegrenset adgang for enhetslederen til å delegere myndigheten til å treffe vedtak om utelukkelse. Professor Anders Løvlie spør om delegeringsadgangen bør begrenses til situasjoner hvor enhetslederen ikke er til stede, samt om loven bør regulere hastetilfeller. Kontaktutvalget ved Romerike fengsel mener at det ikke bør være adgang til å delegere kompetanse til å utelukke innsatte til ansatte som ikke har juridisk bakgrunn.

6.1.3.4 Departementets vurdering

Departementet fastholder forslaget i høringsnotatet om å lovfeste at beslutning om utelukkelse skal treffes av enhetslederen eller den som enhetslederen gir slik myndighet. Dette foreslås inntatt i § 37 tredje ledd første punktum, og vil være i tråd med det som allerede følger av kriminalomsorgens retningslinjer. En beslutning om utelukkelse er et inngripende tiltak, og departementet anser det derfor hensiktsmessig at også loven gir uttrykk for at kompetansen i utgangspunktet ligger hos lederen for fengselet, og at det kreves en særskilt kompetansetildeling dersom andre ansatte skal kunne treffe slike beslutninger. Siden enhetslederen ofte ikke er til stede på kvelder, natt og i helger, skal kompetansen kunne delegeres også til andre ansatte i fengselet, herunder til operativ vaktleder eller førstebetjent. Departementet har merket seg at enkelte høringsinstanser mener at adgangen til å delegere beslutningsmyndigheten bør reguleres ytterligere, men vurderer foreløpig at dette egner seg best for regulering i kriminalomsorgens retningslinjer.

6.1.4 Formkrav

6.1.4.1 Gjeldende rett

Etter straffegjennomføringsloven § 37 første ledd kan kriminalomsorgen «beslutte» å utelukke en innsatt dersom vilkårene for dette er oppfylt. I kriminalomsorgens retningslinjer (KSF-2008-9001) punkt 37.1 er det presisert at en slik beslutning alltid skal treffes i form av et enkeltvedtak om utelukkelse etter straffegjennomførings- og forvaltningslovens bestemmelser.

6.1.4.2 Forslaget i høringsnotatet

I høringsnotatet foreslo departementet å lovfeste at utelukkelse er et enkeltvedtak, som skal nedtegnes skriftlig og begrunnes, og at det skal treffes vedtak i alle tilfeller der en innsatt er utelukket (§ 37 fjerde ledd første og andre punktum).

6.1.4.3 Høringsinstansenes syn

En rekke høringsinstanser støtter at det lovfestes et krav om enkeltvedtak ved utelukkelse. Dette gjelder Dommerforeningens menneskerettighetsutvalg, Juridisk rådgivning for kvinner (JURK), Jussgruppen WayBack, Kriminalomsorgen region sør, Kriminalomsorgen region vest, Kriminalomsorgsdirektoratet, Likestillings- og diskrimineringsombudet, Rettspolitisk forening, Sivilombudet og Tilsynsrådet for kriminalomsorgen region vest.

I tillegg mener Advokatforeningen, JURK, Norges institusjon for menneskerettigheter (NIM), Rettspolitisk forening, Sivilombudet og Skandinavisk isolasjonsnettverk ved UiO at det bør stilles krav til begrunnelsen for vedtaket. Blant annet under henvisning til EMDs praksis på området gir både NIM og Sivilombudet uttrykk for at det enten bør lov- eller forskriftsfestes at det skal fremgå av begrunnelsen hvorfor utelukkelse er nødvendig, hvilke alternativer som er forsøkt eller ansett åpenbart utilstrekkelig og hvordan utelukkelse rammer den innsatte. Videre mener Skandinavisk isolasjonsnettverk ved UiO at det bør fremgå av vedtaket hva som skal til for at utelukkelsen skal kunne oppheves.

Videre mener både Kriminalomsorgsdirektoratet og Sivilombudet at det bør lovfestes en rett for innsatte til å uttale seg, der det er mulig, før det treffes vedtak om utelukkelse.

6.1.4.4 Departementets vurdering

I § 37 tredje ledd andre punktum foreslår departementet å presisere at beslutning om utelukkelse skal følge reglene som gjelder for enkeltvedtak, og nedtegnes skriftlig og begrunnes. Reglene for enkeltvedtak følger av forvaltningsloven og straffegjennomføringsloven § 7.

Bakgrunnen for forslaget er særlig at norske myndigheter har blitt kritisert for manglende oversikt over omfanget av isolasjon, blant annet som følge av at kriminalomsorgens praksis med å treffe vedtak om utelukkelse ikke har vært konsistent. At det treffes formelle vedtak, som nedtegnes skriftlig og begrunnes, er også en viktig rettssikkerhetsgaranti, og en forutsetning for at andre viktige rettsikkerhetsgarantier, som tilsyn og klageadgang for den enkelte, skal være effektive, og for at etatens praksis med å utelukke innsatte skal inngå i styringsinformasjonen til overordnet nivå i kriminalomsorgen og andre myndigheter. Kriminalomsorgen har den senere tiden rettet mer oppmerksomhet mot at beslutninger om utelukkelse må nedfelles i formelle vedtak, men departementet mener likevel at regelverket utvetydig bør kreve at innsatte ikke kan utelukkes fra fellesskap med andre innsatte uten at reglene som gjelder for enkeltvedtak følges.

Når det gjelder hvordan vedtak om utelukkelse begrunnes, skriver Sivilombudet følgende i Særskilt melding 2019 punkt 11.2.1 side 80:

Ombudsmannens gjennomgang av vedtak om hel og delvis utelukkelse fra fellesskapet og bruk av sikkerhetscelle i tidsrommet 2014–2018 viser at begrunnelsene sjelden inneholder tilstrekkelig informasjon om konkrete tiltak som har vært forsøkt, eller om hvorfor disse ikke har vært betryggende. Dette svekker den innsattes reelle mulighet til å gjøre seg kjent med avgjørelsens innhold, og til eventuelt å kunne påklage avgjørelsen på et opplyst grunnlag.

På bakgrunn av denne kritikken har kriminalomsorgen også hatt større oppmerksomhet på bedre begrunnede vedtak om utelukkelser. Departementet understreker likevel at vedtak om utelukkelse for det første må oppfylle minimumskravene til hvordan enkeltvedtak skal begrunnes etter forvaltningsloven. Begrunnelsesplikten skal både sikre at forvaltningsorganet har et godt faktisk grunnlag for sine avgjørelser, og at det foretas faglige vurderinger og avveininger av motstridende hensyn. Videre sikrer begrunnelsen at partene, overordnet organ, tilsynsmyndigheter og eventuelt domstolene har mulighet for å etterprøve vedtaket, herunder at saksbehandlingen og skjønnsutøvelsen har vært forsvarlig.

I tillegg til disse minstekravene, har både Høyesterett og EMD i sin rettspraksis uttalt at beslutninger om utelukkelse skal begrunnes på en måte som viser at den innsattes omstendigheter, situasjon og atferd er tatt hensyn til, og at det må komme frem av begrunnelsen at hensynene er grundig vurdert, jf. for eksempel følgende uttalelse fra EMD i Babar Ahmad og andre mot Storbritannia 10. april 2012 (24027/07) avsnitt 212, som også er gjengitt i Høyesteretts ankeutvalgs kjennelse HR-2017-1127-U avsnitt 17:

Second, the decision imposing solitary confinement must be based on genuine grounds both ab initio as well as when its duration is extended. Third, the authorities’ decisions should make it possible to establish that they have carried out an assessment of the situation that takes into account the prisoner’s circumstances, situation and behaviour and must provide substantive reasons in their support. The statement of reasons should be increasingly detailed and compelling as time goes by.

Etter straffegjennomføringsloven § 7 bokstav b kan saksbehandlingen i kriminalomsorgen være muntlig når tidsmessige grunner gjør det nødvendig. Det fremgår av bestemmelsen at dette også gjelder for selve vedtaket, og for underretningen om vedtaket til den innsatte. Bakgrunnen for bestemmelsen er at det kan oppstå akutte situasjoner hvor det må treffes beslutninger og handles raskt. Beslutning om utelukkelse fra fellesskap med andre innsatte kan være et eksempel på dette.

Departementets forslag innebærer derfor ikke at det ikke vil være mulig å iverksette utelukkelsen før beslutningen er nedfelt skriftlig. Departementet understreker imidlertid at det etter § 7 bokstav b kun vil være adgang til slik saksbehandling når tidsmessige grunner gjør det nødvendig. Med forslaget til § 37 tredje ledd andre punktum blir det videre tydeligere enn i dag at beslutningen under enhver omstendighet må nedfelles skriftlig og begrunnes, også der tiltaket måtte iverksettes før det ble anledning til å utforme beslutningen skriftlig.

I lys av enkelte høringsinnspill nevner departementet også at det er viktig at kriminalomsorgen sikrer notoritet rundt avslutningen av utelukkelser, og at dette registreres i kriminalomsorgens saksbehandlingssystemer på en måte som gjør at det for ettertiden ikke er noen tvil om hvor lang varighet utelukkelsen hadde.

Departementet er enig med de høringsinstansene som har påpekt at det foreslåtte tillegget om at det skal treffes vedtak i alle tilfeller der en innsatt er utelukket, strengt tatt er overflødig, og går derfor ikke videre med dette.

Departementet har merket seg at enkelte høringsinstanser også mener at det bør lovfestes en plikt for kriminalomsorgen til å gi innsatte mulighet til å uttale seg før en beslutning om utelukkelse fattes. Et slikt krav følger imidlertid allerede av forvaltningslovens regler om saksforberedelse ved enkeltvedtak, og departementet går ikke inn for en lovfesting av en slik generell regel i straffegjennomføringsloven nå. Departementet understreker imidlertid viktigheten av at kriminalomsorgens vurderinger av om utelukkelse vil være forholdsmessig overfor den aktuelle innsatte, gjøres i lys av innsattes individuelle omstendigheter og særegne forhold, og at dette normalt forutsetter at den innsatte har fått anledning til å uttale seg om saken.

6.2 Utelukkelse på grunn av forhold ved den innsatte

6.2.1 Terskel og mulige grunnlag for utelukkelse

6.2.1.1 Gjeldende rett

Straffegjennomføringsloven § 37 første ledd åpner for å utelukke innsatte fra fellesskapet med andre innsatte som et forebyggende tiltak for å hindre uønsket atferd fra den innsatte. Etter bestemmelsen kan kriminalomsorgen beslutte å utelukke en innsatt dersom det er nødvendig for å:

hindre at innsatte fortsetter å påvirke miljøet i fengselet på en særlig negativ måte,
hindre innsatte i å skade seg selv eller øve vold eller fremsette trusler mot andre,
hindre betydelig materiell skade,
hindre straffbare handlinger, eller
opprettholde ro, orden og sikkerhet.

I forarbeidene er det uttalt at utelukkelsen må være nødvendig for å forebygge fortsatt uønsket atferd, jf. Ot.prp. nr. 5 (2000–2001) punkt 13.1 side 164. Selv om det ikke fremgår uttrykkelig av lovteksten, er det dermed en forutsetning for å utelukke en innsatt etter bestemmelsen at vedkommende allerede har utvist en adferd som gir grunn til å frykte handlinger som nevnt i § 37 første ledd bokstav a–e.

Innholdet i de ulike formålene er noe nærmere presisert i kriminalomsorgens retningslinjer (KSF-2008-9001) punkt 37.7.

Om grunnlaget i bokstav a – hindre at innsatte fortsetter å påvirke miljøet i fengselet på en særlig negativ måte – er det uttalt at bestemmelsen utgjør hjemmelen for å gjøre tiltak overfor innsatte som opptrer truende, saboterer fellesskapet, eller på andre måter har en aktiv atferd som virker destruktivt overfor andre innsatte, ansatte eller andre personer som bidrar under straffegjennomføringen. Innsattes oppførsel må være av kvalifisert negativ art. I formuleringen «fortsetter å påvirke …» ligger det ifølge retningslinjene et krav om at innsatte gis advarsel om hvordan fengselet oppfatter innsattes atferd, og at utelukkelse vil kunne være en konsekvens av fortsatt negativ atferd.

Bokstav b hjemler fengselets adgang til bruk av utelukkelse for å hindre selvskading, vold og trusler, og vil etter retningslinjene komme til anvendelse der handlinger vil kunne ramme innsatte selv, andre innsatte, ansatte, ansatte i samarbeidende etater og andre.

Om bokstav c er det uttalt i retningslinjene at denne hjemler kriminalomsorgens adgang til bruk av utelukkelse for å hindre skadeverk. Det presiseres at tilsmussing eller tilgrising omfattes, samtidig som reservasjonen «betydelig» innebærer at forventet skade må være av et visst omfang eller alvorlighetsgrad.

For bokstav d er det kun vist til at hva som er straffbare handlinger, følger av straffeloven 2005 annen del.

Bokstav e, som gir grunnlag for å utelukke innsatte når det er nødvendig for å «opprettholde ro, orden og sikkerhet», fanger ifølge retningslinjene opp visse tilfeller av uønsket opptreden som ikke dekkes av de øvrige alternativene i § 37 første ledd. Samtidig presiseres det at lovens systematikk tilsier at atferd det reageres mot etter bokstav e, må være av tilnærmet samme alvorlighetsgrad som alternativene nevnt i bokstav a–d. Som eksempler på situasjoner som kan anses som forstyrrelse av ro, orden og sikkerhet, nevnes bråk, vedvarende skriking og annen atferd som ikke kan betegnes som straffbar. Videre uttales det i retningslinjene at dersom innsattes fungering av helsemessige eller andre årsaker er av en slik karakter at innsatte ikke er i stand til å ivareta seg selv og dette påvirker fellesskapet, kan også dette gi grunnlag for utelukkelse etter bokstav e.

6.2.1.2 Forslaget i høringsnotatet

I høringsnotatet foreslo departementet å regulere adgangen til å utelukke innsatte på grunn av forhold ved den enkelte i en ny § 37 a.

Som grunnlag for utformingen av bestemmelsen viste departementet blant annet til at Sivilombudet i Særskilt melding 2019 påpekte at dagens terskel for utelukkelse etter § 37 første ledd – at tiltaket må være «nødvendig» – er mindre streng enn det som følger av menneskerettslige standarder. Som påpekt av Sivilombudet ligger det i disse at utelukkelse må begrenses til ekstraordinære tilfeller, der det er strengt nødvendig.

På denne bakgrunnen foreslo departementet å innta som vilkår for utelukkelse etter § 37 a at det må være tale om et ekstraordinært tilfelle, og at tiltaket må være strengt nødvendig.

Når det gjelder de alternative utelukkelsesgrunnlagene, foreslo departementet å videreføre hjemlene for utelukkelse i tilfeller hvor dette er strengt nødvendig for å hindre innsatte i å skade seg selv eller andre, eller for å hindre betydelig materiell skade (som henholdsvis ny bokstav a og b).

Videre gikk departementet inn for å videreføre utelukkelsesgrunnlaget i gjeldende § 37 første ledd bokstav a – hindre at innsatte fortsetter å påvirke miljøet i fengselet på en særlig negativ måte – som ny bokstav d. Det ble særskilt nevnt at dette utelukkelsesgrunnlaget også var ment å omfatte bruk av rusmidler i fellesskapet med negativ effekt på fengselsmiljøet.

Også gjeldende § 37 første ledd bokstav d, som gir grunnlag for å utelukke innsatte for å hindre straffbare handlinger, ble foreslått videreført (som ny bokstav c). Departementet bemerket at formuleringen i prinsippet treffer videre enn det som gjelder oversikt og sikkerhet i fengselsmiljøet, men at det også etter dette alternativet måtte være en forutsetning at tiltaket er nødvendig for å hindre adferd som kan påvirke fengselsmiljøet for innsatte eller ansatte.

Under henvisning til at innholdet i § 37 første ledd bokstav e, som i dag åpner for å utelukke innsatte når det er nødvendig for å opprettholde ro, orden og sikkerhet, har blitt oppfattet som uklart, foreslo departementet å oppheve dette grunnlaget for utelukkelse. Det ble vist til at de hjemler for utelukkelse som skal foreligge fremover, bør ha et tydeligere innhold.

6.2.1.3 Høringsinstansenes syn

Tilsynsrådet for kriminalomsorgen region vest støtter både forslaget til § 37 a og begrunnelsen som er gitt for dette.

Advokatforeningen, Bergen fengsel, Juridisk rådgivning for kvinner (JURK), Jussbuss, Kriminalomsorgen region vest, Kriminalomsorgsdirektoratet, Norges institusjon for menneskerettigheter (NIM), Rettspolitisk forening og Sivilombudet gir blant annet uttrykk for å støtte at ordlyden i forslaget til § 37 a første ledd oppstiller en høyere terskel for utelukkelse enn den som følger av dagens regelverk.

Sivilombudet uttaler at forslaget er i tråd med ombudets anbefalinger og at det fremstår som en viktig innstramming av terskelen for å beslutte å utelukke innsatte. Tilsvarende uttaler NIM at forslaget bidrar til menneskerettslig oppfyllelse.

Kriminalomsorgsdirektoratet støtter både forslaget om å presisere og heve terskelen for utelukkelse og at utelukkelse av innsatte bare skal skje i ekstraordinære tilfeller, men mener samtidig at vilkåret «ekstraordinære tilfeller» ikke bør fremgå uttrykkelig av loven. Direktoratet viser til at de tilfellene som regnes opp i bokstavene a til d nettopp utgjør slike ekstraordinære tilfeller, og nevner følgende eksempler til illustrasjon:

Fengselet vurderer at det er «strengt nødvendig» å utelukke en innsatt for å hindre at han skader en medinnsatt. Slik bestemmelsen er formulert må fengselet også vurdere om situasjonen kan anses som «ekstraordinær». Er det da skadepotensialet som må være ekstraordinært eller andre forhold(?). Videre vises til bokstavene b) og d), der utelukkelse først er aktuelt ved «betydelig» materiell skade og «særlig» negativ miljøpåvirkning. KDI stiller spørsmål ved hvilke tilleggsvurderinger som her må gjøres for å karakterisere den materiell[e] skaden eller den negative miljøpåvirkningen som «ekstraordinær».

Tilsvarende gir Norsk Fengsels- og Friomsorgsforbund og Romerike fengsel uttrykk for at vilkåret «ekstraordinære tilfeller» ikke bør fremgå av loven. Romerike fengsel begrunner imidlertid sitt standpunkt med at vilkåret oppstiller en for høy terskel, og at dette kan påvirke sikkerheten i fengselet.

Videre etterlyser Kriminalomsorgsdirektoratet, Norsk Fengsels- og Friomsorgsforbund og Sivilombudet en nærmere beskrivelse av hvordan vilkårene skal praktiseres. Sivilombudet viser til at terskelen etter gjeldende § 37 første ledd erfaringsmessig praktiseres ulikt og i noen grad åpenbart i strid med de menneskerettslige kravene som lovutkastet er basert på.

Kriminalomsorgen region øst bemerker også at forslaget innebærer en høyere terskel for bruk av utelukkelse etter § 37 a enn for bruk av sikkerhetsseng og sikkerhetscelle, som etter forslaget skal kunne benyttes dersom det er «strengt nødvendig».

Når det gjelder de konkrete utelukkelsesgrunnlagene, er flere av høringsinstansene for det første kritiske til å videreføre adgangen til å utelukke innsatte for å hindre selvskading (bokstav a).

JURK og Sivilombudet går uttrykkelig imot forslaget. JURK uttaler at utelukkelse ikke er et akseptabelt verktøy i møte med innsatte som har varig selvskadingsadferd og/eller vedvarende alvorlige psykiske lidelser, og at slike problemer må søkes forebygget gjennom psykisk helsehjelp og behandling. Sivilombudet viser blant annet til praksis fra EMD som tilsier særlig varsomhet med utelukkelse ved selvskading eller selvmordsfare, fordi tiltaket i seg selv øker risikoen for selvmord. Hvis departementet likevel går videre med forslaget, mener ombudet at det bør vurderes en særskilt regulering for å gi et tilstrekkelig vern mot umenneskelig og nedverdigende behandling.

Likestillings- og diskrimineringsombudet, NIM og Sivilombudet etterlyser en redegjørelse for om, og i tilfelle sammen med hvilke tiltak og fysiske betingelser, utelukkelse kan være et egnet tiltak for å hindre innsatte fra å skade seg selv. Likestillings- og diskrimineringsombudet viser til at formålet med utelukkelse etter § 37 a er å forebygge skade, mens forskning viser at utelukkelse kan bidra til å forsterke og forverre psykiske plager og lidelser. NIM reiser blant annet spørsmål om hva slags type celle som vil være egnet til formålet og om utelukkelse må kombineres med tilsyn for i praksis å kunne hindre selvskading.

Kontaktutvalget ved Bredtveit fengsel og forvaringsanstalt uttaler seg ikke direkte om forslaget, men viser til at flere innsatte blir feilplassert i isolasjon fordi de er alvorlig psykisk syke.

Flere av høringsinstansene har også innspill som går ut på å tydeliggjøre den prinsipielle forskjellen mellom å utelukke innsatte for å hindre selvskading, og å utelukke innsatte for å hindre at vedkommende skader andre. Advokatforeningen, Dommerforeningens menneskerettighetsutvalg, JURK, Likestillings- og diskrimineringsombudet, NIM og Rettspolitisk forening mener at de to alternativene bør skilles ut i egne bokstaver i § 37 a første ledd.

Dommerforeningens menneskerettighetsutvalg viser til at det er ulike hensyn som gjør seg gjeldende for de to ulike grunnlagene, og at terskelen for å utelukke ved risiko for selvskading bør være høyere, slik at det i disse tilfellene først og fremst benyttes andre tiltak.

NIM viser til at utelukkelse for å hindre en innsatt i å skade seg selv, reiser sammensatte spørsmål som ofte skiller seg vesentlig fra spørsmål om utelukkelse for å hindre innsatte i å skade andre, og at et slikt skille vil bidra til et mer presist og tilgjengelig regelverk, tydeliggjøre begrunnelsen for utelukkelsen og systematisere praksis.

Rettspolitisk forening viser til at selvskading som regel henger sammen med psykiske lidelser, at det er dokumentert at isolasjon kan øke risikoen for selvmordsforsøk og selvmord, og at psykiske lidelser bør behandles med nødvendig psykisk helsehjelp, ikke med utelukkelse. Foreningen mener på denne bakgrunn at det bør presiseres i bestemmelsen om utelukkelse for å hindre at innsatte skader seg selv at utelukkelse må være en «siste utvei», og at mindre inngripende tiltak må ha vært forsøkt først.

Kriminalomsorgen region vest gir også uttrykk for at det bør komme tydeligere frem av regelverket at kriminalomsorgen har en handlingsplikt overfor innsatte med risiko for selvskading og/eller selvmord.

Også Likestillings- og diskrimineringsombudet etterlyser at det tydeliggjøres at alternativet bare kan benyttes der det ikke finnes mindre inngripende, alternative tiltak, for eksempel forebyggingstiltak av sosialfaglig karakter. Ombudet viser til statens plikt til å sikre at funksjonshemmede, herunder personer med psykiske lidelser som er lovlig frihetsberøvet, ivaretas gjennom rimelig tilrettelegging.

Til forslaget om å videreføre adgangen til å utelukke innsatte for å hindre betydelig materiell skade (bokstav b), bemerker Advokatforeningen at også adferd som foranlediger dette, kan ha sammenheng med vedvarende psykiske lidelser, som bør behandles på en mer adekvat måte enn ved bruk av langvarig og gjentakende utelukkelse.

Når det gjelder forslaget om å videreføre adgangen til å utelukke innsatte for å hindre andre straffbare handlinger (bokstav c), stiller Kriminalomsorgen region nord spørsmål om hvorfor ordlyden inneholder begrepet «andre», og om dette kan utgå. Videre mener Jussbuss at ordlyden bør omformuleres, for å tydeliggjøre at hensikten med regelen er å hindre straffbare handlinger som kan påvirke fengselsmiljøet for innsatte eller ansatte.

Flere høringsinstanser har også innspill til forslaget om å videreføre adgangen til å beslutte utelukkelse for å hindre at den innsatte fortsetter å påvirke miljøet i fengselet på en særlig negativ måte (bokstav d).

Jussformidlingen er kritisk til videreføringen, og viser til at ordlyden er utpreget skjønnsmessig og derfor står i et spenningsforhold til legalitetsprinsippet. Tilsvarende bemerker Dommerforeningens menneskerettighetsutvalg at ordlyden er uklar. Advokatforeningen og Jussbuss påpeker at den vage ordlyden kan føre til at forslaget til bokstav d overtar for gjeldende § 37 første ledd bokstav e som en samlebestemmelse for alt som ikke faller inn under noen av de andre alternativene.

Advokatforeningen og JURK mener at det bør konkretiseres i forarbeidene hvilke situasjoner som kan være aktuelle for utelukkelse etter alternativet i bokstav d. Advokatforeningen mener i tillegg at alternativet bør skilles ut i et eget ledd, ettersom dette har en helt annen begrunnelse enn de øvrige alternativene i forslaget til § 37 a. Foreningen mener at enkelttilfeller av uønsket opptreden klart ikke kan være nok til utelukkelse, men at det må være snakk om både vedvarende og alvorlige forhold som undergraver fengselsregimet, før tersklene «ekstraordinære tilfeller» og «strengt nødvendig» er oppfylt. Foreningen anser det heller ikke mindre betenkelig å bruke utelukkelse i mindre alvorlige tilfeller bare fordi den innsatte har fått en advarsel.

Jussbuss, Jussformidlingen, Kriminalomsorgen Innlandet og Kriminalomsorgen region nord mener at det bør fremgå av loven at den innsatte må få en forutgående advarsel før det eventuelt kan besluttes utelukkelse for å hindre at den innsatte fortsetter å påvirke miljøet i fengselet på en særlig negativ måte.

Kriminalomsorgsdirektoratet bemerker at nærmere føringer for når det anses at en innsatt påvirker miljøet i fengselet på en særlig negativ måte, kan reguleres i retningslinjene til bestemmelsen.

Bergen fengsel, Kriminalomsorgen region sør, Kriminalomsorgen region øst, Kriminalomsorgsdirektoratet, Likestillings- og diskrimineringsombudet, NIM, Ringerike fengsel og Sentralt hovedverneombud i kriminalomsorgen er opptatt av hvordan hjemmelen kan bli anvendt i situasjoner som har å gjøre med rus eller rusmidler.

På den ene siden etterlyser Likestillings- og diskrimineringsombudet og NIM en drøftelse av hvordan det å utelukke innsatte med rusavhengighet fordi de har brukt rusmidler, skal bidra til å forebygge at den innsatte fortsetter å påvirke miljøet negativt, samt en vurdering av om det i slike tilfeller kan finnes andre, mindre inngripende tiltak. Likestillings- og diskrimineringsombudet viser blant annet til rapporten «Lengst inne i fengselet – Kvinnelige innsatte med behov for helsehjelp» fra 2021, som viser at utelukkelse, istedenfor å forebygge rusbruk, kan bidra til en mer ustabil helsesituasjon og et eskalerende rusproblem med overforbruk av medisiner. NIM etterlyser særlig en vurdering av om utelukkelse kan brukes frem til en innsatt ikke lenger er ruset.

På den andre siden påpeker Bergen fengsel, Kriminalomsorgen region sør, Kriminalomsorgen region øst, Kriminalomsorgsdirektoratet, Ringerike fengsel og Sentralt hovedverneombud i kriminalomsorgen at ordlyden «fortsetter» vil være til hinder for å bruke hjemmelen til å utelukke innsatte hvis det er første gang den innsatte fremstår ruset i fellesskapet. Bergen fengsel viser særlig til at de i forbindelse med innsettelser ser en del rusede og abstinente personer, som ikke kan ha mottatt noe forutgående varsel, og hvor en advarsel heller ikke vil ha noen funksjon, ettersom den innsatte allerede har inntatt rusmiddelet.

Kriminalomsorgsdirektoratet uttaler at dette kan skape uheldige situasjoner, være direkte destruktivt for fellesskapet og oppleves som en belastning for de øvrige innsatte, særlig for de som selv har rusproblemer. Regelen kan dermed utfordre kriminalomsorgens evne til å sikre et forsvarlig og trygt miljø i fellesskapet, og direktoratet anbefaler derfor at «fortsetter» tas ut av forslaget.

Også Kriminalomsorgen region sør og Sentralt hovedverneombud i kriminalomsorgen gir uttrykk for at det må være mulig å utelukke berusede innsatte.

De fleste høringsinstansene som uttaler seg om forslaget om å oppheve adgangen til å utelukke innsatte fra fellesskapet med andre innsatte dersom det er nødvendig for å «opprettholde ro, orden og sikkerhet», støtter dette. Dette gjelder Advokatforeningen, Bergen fengsel, Jussbuss, Kriminalomsorgen Innlandet, Kriminalomsorgen region vest, Kriminalomsorgsdirektoratet, Likestillings- og diskrimineringsombudet og Sivilombudet.

Bergen fengsel viser til at dette vil bidra til å forhindre at utelukkelse blir brukt som straff for uønsket adferd. Kriminalomsorgsdirektoratet bemerker at utelukkelsesgrunnlaget oppleves som en sekkebestemmelse som favner videre enn hva som antas å ha vært intensjonen. Sivilombudet viser til at en slik opphevelse vil være i samsvar med ombudets anbefalinger i Særskilt melding 2019.

Ringerike fengsel støtter ikke forslaget. Fengselet mener at adgangen til å utelukke innsatte dersom det er nødvendig for å opprettholde «ro, orden og sikkerhet» bør videreføres, og viser blant annet til at det ikke er straffbart å være ruset på eller innta alkohol i fengsel, men at det ikke er tillatt, og spør om det er meningen at innsatte ikke skal kunne utelukkes i slike situasjoner.

I tillegg uttaler Bergen fengsel, Halden fengsel, Kriminalomsorgen region sør, Kriminalomsorgen region vest, Ringerike fengsel, Romerike fengsel og Åna fengsel at forslaget til § 37 a samlet sett ikke vil dekke alle situasjoner hvor det kan være behov for å utelukke en innsatte. I tillegg til synlig berusede innsatte og nyinnsatte med abstinens, nevnes varetektsinnsatte med rømningsplaner og situasjoner hvor det er indikasjoner på bruk av mobiltelefon.

Bergen fengsel mener at det bør etableres en hjemmel som kan fange opp slike tilfeller. Halden fengsel foreslår også at det inntas en bredere formulering i loven, men at det stilles høyere krav til vedtak og begrunnelse, mens Åna fengsel mener at problemet kan løses ved å fjerne ordet «fortsetter» i forslaget til ny § 37 a første ledd bokstav d.

6.2.1.4 Departementets vurdering

Departementet fastholder hovedelementene i forslaget til § 37 a i høringsnotatet, men med enkelte justeringer og presiseringer.

Når det gjelder terskelen for utelukkelse på grunn av forhold ved den innsatte, tar departementet utgangspunkt i at utelukkelse fra fellesskap med andre innsatte er et alvorlig og inngripende tiltak. Slik utelukkelse skal derfor kun besluttes i ekstraordinære tilfeller og for så kort tid som mulig, jf. De europeiske fengselsreglene regel 53.2. Det samme følger også av rettspraksis fra Høyesterett og EMD, jf. for eksempel følgende uttalelse fra EMD i Babar Ahmad og andre mot Storbritannia 10. april 2012 (24027/07) avsnitt 212, som også er gjengitt i Høyesteretts ankeutvalgs kjennelse HR-2017-1127-U avsnitt 17:

First, solitary confinement measures should be ordered only exceptionally and after every precaution has been taken, as specified in paragraph 53.1 of the European Prison Rules.

Departementet fastholder på denne bakgrunnen forslaget om utelukkelse etter § 37 a kun kan skje dersom dette er «strengt nødvendig». Forslaget har støtte blant flertallet av høringsinstansene som har uttalt seg om dette, og vil innebære en tydeligere overholdelse av menneskerettslige standarder.

I lys av høringen går imidlertid departementet likevel ikke inn for å lovfeste at det i tillegg må være tale om et ekstraordinært tilfelle. Det vises særlig til høringsinnspillene om at vilkåret kan være egnet til å skape uklarhet. Departementet er videre enig i at grunnvilkårene for utelukkelse i § 37, terskelen «strengt nødvendig», og de begrensningene som ligger i hvilke formål som kan danne grunnlag for utelukkelse etter § 37 a første ledd bokstavene a til d, til sammen vil innebære at utelukkelse kun kan benyttes i ekstraordinære tilfeller. Endringen er dermed ikke ment som noen realitetsendring sammenlignet med forslaget i høringsnotatet.

I forslaget her til § 37 a første ledd bokstav a til d listes det opp fire alternative situasjoner som kan gi grunnlag for å utelukke en innsatt som et forebyggende tiltak for å hindre uønskede handlinger eller atferd fra den innsatte. Disse grunnlagene er langt på vei en videreføring av utelukkelsesgrunnlagene i gjeldende § 37 første ledd, men skiller seg fra sistnevnte særlig ved at adgangen til å utelukke en innsatt for å «hindre andre straffbare handlinger» eller for å «opprettholde ro, orden og sikkerhet» (dagens bokstav d og e) foreslås opphevet. Oppregningen er uttømmende.

Når det gjelder forslaget om å videreføre adgangen til å utelukke innsatte for hindre den innsatte i å skade seg selv eller andre, har departementet merket seg at flere høringsinstanser mener at det ikke bør være adgang til å beslutte utelukkelse for å hindre den innsatte i å skade seg selv. Sivilombudet har særlig vist til at EMD, i saker om selvmord, har gitt uttrykk for at staten må være særlig varsom med bruk av isolasjon når det foreligger selvmordsfare. Domstolens praksis viser videre at isolasjon i slike situasjoner kan innebære brudd på forbudet mot umenneskelig eller nedverdigende behandling etter EMK artikkel 3.

I likhet med disse høringsinstansene mener departementet at risiko for selvskading og selvmord som utgangspunkt må møtes med helt andre tiltak enn utelukkelse. Isolasjon kan øke risikoen for selvmord, selvskading og utvikling av alvorlige psykiske lidelser, og kriminalomsorgens ansatte må i slike situasjoner derfor først og fremst samarbeide med helse- og omsorgstjenestene i fengselet om forebyggende tiltak. Helsetjenestene har ansvar for å vurdere symptomer på psykiske lidelser og tilby behandling, mens ansatte i kriminalomsorgen særlig kan tilby menneskelig kontakt og bidra til å skape trygget. Det er også et viktig tiltak å sikre at kriminalomsorgens ansatte har tilstrekkelig kompetanse og opplæring i konfliktdempende kommunikasjon, selvmordsforebygging med videre.

Departementet fastholder samtidig at det unntaksvis kan være strengt nødvendig å ta en innsatt som selvskader seg eller forsøker å ta livet sitt, ut av fellesskapet med andre innsatte, og at regelverket derfor bør inneholde en hjemmel for utelukkelse også i slike tilfeller. For eksempel kan det være behov for å flytte en innsatt til en avdeling hvor det ligger bedre til rette for tettere oppfølging fra personalet, men hvor muligheten for fellesskap med andre innsatte er begrenset. Videre kan det være behov for å begrense den innsattes tilgang til fellesskapsarealer med inventar og ting som innsatte kan bruke til å skade seg selv, eller for å beskytte de andre innsatte mot å bli vitne til selvskading eller selvmordsforsøk.

I tråd med innspill under høringen, og for å tydeliggjøre begrunnelsen for utelukkelsen og sikre best mulig oversikt over praksis, foreslår departementet at det innføres et tydeligere skille i loven mellom utelukkelser som skjer for «å hindre den innsatte i å skade seg selv» og utelukkelser som skjer for «å hindre den innsatte i å skade andre», ved at disse to alternativene plasseres i hver sin bokstav i § 37 a. Som NIM påpeker, reiser utelukkelse for å hindre en innsatt fra å skade seg selv sammensatte spørsmål som ofte skiller seg vesentlig fra spørsmål om utelukkelse for å hindre innsatte i å skade andre. Forslaget er på denne bakgrunnen ment å bidra til et mer presist regelverk, og større bevissthet rundt dette.

Som i høringsnotatet går departementet også inn for å videreføre adgangen til å utelukke innsatte for å hindre betydelig materiell skade, jf. forslaget til § 37 a første ledd bokstav c. I likhet med enkelte høringsinstanser bemerker departementet samtidig at også adferd som foranlediger betydelig materiell skade, kan ha sammenheng med vedvarende psykiske lidelser. Slike lidelser må følges opp på en annen og mer adekvat måte enn ved bruk av langvarig eller gjentakende utelukkelse av den innsatte.

Dagens § 37 første ledd bokstav a åpner også for å utelukke en innsatt når det er nødvendig for å hindre at den innsatte fortsetter å påvirke miljøet i fengselet på en særlig negativ måte. Bakgrunnen for dette er at det kan være behov for å utelukke innsatte på grunn av problematisk oppførsel, selv om oppførselen ikke truer noens person eller innebærer risiko for betydelig materiell skade. For eksempel kan dette være tilfelle når en innsatt driver verbal trakassering. Departementet går på denne bakgrunnen inn for å videreføre § 37 første ledd bokstav a, i ny bokstav d, med en justering.

Etter dagens utforming av loven er det et vilkår for å beslutte utelukkelse på dette grunnlaget at slik utelukkelse er nødvendig for å hindre at den innsatte «fortsetter» å påvirke miljøet i fengslet på en særlig negativ måte, jf. § 37 første ledd bokstav a. Ifølge forarbeidene innebærer dette en forutsetning om at den innsatte på forhånd er gjort kjent med at fengselet oppfatter den innsattes adferd som uakseptabel, og at adferden kan medføre utelukkelse, jf. Prop. 92 L (2012–2013) punkt 8.4 side 26 og punkt 18.3 side 42. Også i kriminalomsorgens retningslinjer (KSF-2008-9001) punkt 37.7 er det uttalt at det i formuleringen ligger et krav om at innsatte gis advarsel om hvordan fengselet oppfatter innsattes atferd, og at utelukkelse vil kunne være en konsekvens av fortsatt negativ atferd.

Under høringen har flere høringsinstanser uttalt seg kritisk til å videreføre dette kravet, slik departementet forstår det, særlig i lys av forslaget om å oppheve adgangen til å utelukke innsatte fra fellesskapet dersom dette er nødvendig for å «opprettholde ro, orden og sikkerhet». Blant annet har fem fengsler og to av kriminalomsorgens regioner påpekt at det er noen typer situasjoner hvor det kan være behov for å utelukke en innsatt, som ikke omfattes av noen av alternativene i forslagene i § 37 a første ledd. Det er særlig vist til situasjoner hvor ruspåvirkning eller abstinenser, for eksempel ved nyinnsettelser, innebærer at den innsatte ikke kan delta i fellesskapet, og hvor det ikke vil være mulig eller hensiktsmessig at den innsatte først får en advarsel om dette og en mulighet til å innrette seg etter denne.

Departementet har på denne bakgrunnen kommet til at begrepet «fortsetter» bør tas ut av ordlyden, se forslaget til § 37 a første ledd bokstav d. Departementet understreker imidlertid at vilkåret i § 37 andre ledd, om at utelukkelse bare kan besluttes når mindre inngripende tiltak forgjeves har vært forsøkt eller åpenbart vil være utilstrekkelige, normalt vil være til hinder for å fatte vedtak om utelukkelse med hjemmel i § 37 a første ledd bokstav d uten at den innsatte på forhånd har fått en advarsel om at den aktuelle atferden kan medføre utelukkelse, og mulighet til å innrette seg etter dette.

Det ligger i det som er sagt over at forslaget til § 37 a første ledd bokstav d også er ment å omfatte situasjoner der innsatte ruser seg eller er ruset i fellesskapet, og der dette har en særlig negativ effekt på fengselsmiljøet. Departementet understreker imidlertid at det ikke vil være tilstrekkelig i seg selv at den innsatte er ruset. Det må også i slike situasjoner foretas en konkret vurdering av om det er strengt nødvendig å utelukke den innsatte for å hindre at vedkommende påvirker fengselsmiljøet på en særlig negativ måte. Videre er det ikke adgang til å utelukke den innsatte frem til vedkommende ikke lenger er ruset. Derimot følger det av forslaget til § 37 andre ledd at utelukkelsen ikke skal vare lenger enn det som er strengt nødvendig for å oppnå formålet.

Når det gjelder hjemmelen etter dagens § 37 første ledd bokstav d for utelukkelse for å «hindre straffbare handlinger», har departementet kommet til at denne ikke bør videreføres. Det vises særlig til at formuleringen treffer videre enn det som gjelder oversikt og sikkerhet i fengselsmiljøet, og at det det bør være en forutsetning for utelukkelse at tiltaket er nødvendig for å hindre adferd som kan påvirke fengselsmiljøet for innsatte eller ansatte. Etter departementets vurdering vil dette behovet være ivaretatt gjennom forslaget til § 37 a første ledd bokstav b, c og d. Disse alternativene vil dekke straffbare handlinger i form av skade på annen person eller betydelig materiell skade, og også annen adferd som kan påvirke fengselsmiljøet for innsatte eller ansatte på en særlig negativ måte. Dersom det er behov for å reagere på andre former for straffbare handlinger fra innsattes side kan kriminalomsorgen vurdere om det er grunnlag for å politianmelde forholdet.

Med de erfaringene som foreligger om uklarhet om innholdet i dagens § 37 første ledd bokstav e – som åpner for å utelukke en innsatt fra fellesskapet dersom dette er nødvendig for å «opprettholde ro, orden og sikkerhet» – viderefører departementet forslaget i høringsnotatet om å oppheve denne delen av dagens § 37. Det vises særlig til Sivilombudets uttalelser i Særskilt melding 2019 om at bestemmelsen er for upresis i angivelsen av hva slags oppførsel som kan medføre utelukkelse, se meldingen punkt 6.2 side 43. Forslaget om å oppheve dette alternativet har også fått bred støtte under høringen. Etter departementets syn bør hjemlene for utelukkelse ha et tydeligere innhold, for i størst mulig grad å sikre både forutsigbarhet og likebehandling med hensyn til hvilken adferd som kan medføre utelukkelse fra fellesskapet.

6.2.2 Involvering av overordnet nivå og tidsbegrensninger

6.2.2.1 Gjeldende rett

Straffegjennomføringsloven § 37 femte og sjette ledd inneholder regler om involvering av regionalt nivå eller Kriminalomsorgsdirektoratet ved utelukkelse fra fellesskapet etter § 37 første ledd. Ifølge disse bestemmelsene skal slik involvering enten skje ved at utelukkelsen etter nærmere fastsatte frister meldes til regionalt nivå eller Kriminalomsorgsdirektoratet, eller ved at kompetansen til å fatte vedtak om forlengelse av utelukkelsen er lagt til et av disse nivåene. Dersom regionalt nivå skal fatte nytt vedtak i saken, er det en forutsetning for en slik prøving at lokalt nivå fremlegger saken for regionen. Det er gitt nærmere presiseringer av når fengslene bør fremsette begjæring om fortsatt utelukkelse, og hva denne skal inneholde, i kriminalomsorgens retningslinjer (KSF-2008-9001) punkt 37.10.

For utelukkelser i medhold av § 37 første ledd oppstiller reglene følgende krav:

Hvis utelukkelsen overstiger 14 dager, skal regionalt nivå ta stilling til om den innsatte fortsatt skal utelukkes (§ 37 femte ledd første punktum).
Hvis utelukkelsen samlet overstiger 42 dager, skal utelukkelsen meldes til Kriminalomsorgsdirektoratet. Deretter skal det sendes ny melding til Kriminalomsorgsdirektoratet med 14 dagers mellomrom (§ 37 femte ledd andre og tredje punktum).
Hvis delvis utelukkelse overstiger 30 dager, skal tiltaket meldes til regionalt nivå (§ 37 sjette ledd første punktum).

Det følger av lovens forarbeider at disse reglene blant annet er ment å legge til rette for at overordnet nivå kan ha en kontroll- og koordineringsfunksjon, ettersom regionen og direktoratet ved mottak av melding om langvarig utelukkelse skal vurdere alternative løsninger til fortsatt utelukkelse, herunder om overføring til annet fengsel kan være hensiktsmessig, jf. Ot.prp. nr. 5 (2000–2001) punkt 13.1 side 164–165.

I tillegg er reglene sett på som et verktøy for at overordnet nivå i kriminalomsorgen skal ha oversikt over omfanget av bruken av utelukkelser og antallet langvarige utelukkelser. I kriminalomsorgens retningslinjer (KSF-2008-9001) punkt 37.13 slås det også fast at det må utarbeides rutiner slik at regionalt nivå til enhver tid har oversikt over innsatte som har innskrenket adgang til fellesskap på lokalt nivå.

Videre følger det av de samme retningslinjene punkt 37.11 at meldinger til Kriminalomsorgsdirektoratet om utelukkelser som samlet overstiger 42 dager, skal sendes fra regionalt nivå, og at det i tillegg til nye meldinger hver 14. dag også skal sendes melding når den aktuelle utelukkelsen opphører.

Etter straffegjennomføringsloven § 37 femte ledd fjerde punktum kan en utelukkelse etter bestemmelsens første ledd bokstav a–e bare strekke seg utover ett år hvis den innsatte selv ønsker det.

I forarbeidene er det uttalt at ettårs-grensen innebærer at den innsatte etter ett år må prøves i fellesskapet, jf. Ot.prp. nr. 5 (2000–2001) punkt 13.1 side 164. Videre fremgår det at ny utelukkelse kan finne sted hvis dette ikke fungerer. Samtidig uttales det at bestemmelsen ikke må bli en sovepute, og at innsatte må motiveres og eventuelt prøves for deltagelse i fellesskapet på et langt tidligere tidspunkt. Etter forarbeidene bør også overføring til alternative plasseringer utenfor fengsel, eller overføring til annet fengsel, vurderes kontinuerlig under utelukkelsesperioden.

6.2.2.2 Forslaget i høringsnotatet

I høringsnotatet foreslo departementet for det første å lovfeste i § 37 a andre ledd første punktum at utelukkelse etter bestemmelsens første ledd skal vare så kort tid som mulig. Videre mente departementet at det kunne være behov for en «fastere» regel om regelmessig ny vurdering av en utelukkelse. Det ble derfor lagt inn i bestemmelsens andre ledd andre punktum at spørsmål om fortsatt utelukkelse skulle vurderes på nytt minst hver uke.

I samme bestemmelse ble det også foreslått å lovfeste at utelukkelse etter § 37 a ikke skal overstige tre måneder, men at regionalt nivå kan beslutte at en utelukkelse skal videreføres også utover tre måneder hvis det foreligger helt særlige omstendigheter.

Departementets forslag innebar at dagens ordning med å overføre beslutningskompetansen til regionalt nivå dersom utelukkelsen overstiger 14 dager, og at tiltaket skal meldes til Kriminalomsorgsdirektoratet dersom utelukkelsen samlet overstiger 42 dager, ikke ville bli videreført.

6.2.2.3 Høringsinstansenes syn

Når det gjelder høringsnotatets forslag til § 37 a andre ledd første punktum, er Juridisk rådgivning for kvinner (JURK) positive til å innta at utelukkelse etter bestemmelsen skal vare så kort tid som mulig.

Høringsinstansene er noe delt i synet på forslaget om å innta i § 37 a andre ledd at spørsmål om fortsatt utelukkelse skal vurderes på nytt minst hver uke.

Bergen fengsel, Ila fengsel og forvaringsanstalt, Norges institusjon for menneskerettigheter (NIM), Ringerike fengsel og Romerike fengsel gir uttrykk for at det er uklart om forslaget innebærer et krav om at det må fattes nytt skriftlig vedtak minst hver uke. NIM peker på at det mangler en utdypning av hvem i fengselet som skal foreta vurderingen og hva som skal nedtegnes, og at dette bør klargjøres i proposisjonen.

Videre spør NIM om fristen på én uke for ny vurdering, er for lang. Tilsvarende uttaler Likestillings- og diskrimineringsombudet at utelukkelse for å forhindre at innsatte skader seg selv, må vurderes på nytt langt hyppigere enn én gang i uken. Sivilombudet foreslår at tidsfristen for når det skal fattes nytt vedtak, eksempelvis kan settes til tre døgn.

Kriminalomsorgen region sør, Kriminalomsorgen region øst og Sivilombudet oppfatter forslaget til § 37 a andre ledd andre punktum slik at det ikke kreves at det treffes nytt vedtak hver uke. Kriminalomsorgen region sør mener imidlertid at det bør fremkomme at den ukentlige vurderingen skal nedtegnes skriftlig for å ivareta hensynet til notoritet.

Tilsvarende mener Kriminalomsorgen region øst og Sivilombudet at det bør stilles krav om nytt enkeltvedtak, ikke bare en ny vurdering, og at dette kravet til enkeltvedtak må komme tydelig til uttrykk i bestemmelsen. Kriminalomsorgen region øst viser blant annet til at dersom det ikke oppstilles et slikt krav, vil dette skape utfordringer ved en eventuell overprøving av vedtaket, ettersom det opprinnelige vedtaket ikke lenger vil være beskrivende for grunnlaget for den pågående utelukkelsen. Videre viser regionen til at et krav om ukentlige enkeltvedtak vil sikre at ledelsen involveres i vurderingen av om utelukkelsen skal opprettholdes, i tillegg til at de innsatte får en påminnelse om at vedtaket kan påklages.

På den andre siden bemerker Romerike fengsel at det vil medføre ytterligere arbeid for fengselet dersom det stilles krav til vedtaksform.

Ila fengsel og forvaringsanstalt bemerker at enkelte innsatte er langvarig utelukket på grunn av psykiske lidelser som ikke er tilstrekkelig utredet, og at en ukentlig skriftlig utredning i slike tilfeller fremstår som hyppig. Som alternativ foreslår fengselet at det stilles krav om en ukentlig vurdering de første fire ukene og deretter en ny vurdering hver 14. dag.

Halden fengsel, Ila fengsel og forvaringsanstalt og Åna fengsel er også bekymret for at kravet om en ukentlig vurdering kan føre til mindre fokus på den fortløpende vurderingen av tiltaket, og innebære en risiko for at innsatte sitter utelukket lengre enn nødvendig. Halden fengsel, Kriminalomsorgen region vest og Trondheim fengsel mener av samme grunn at det må komme tydeligere frem at kravet om en ukentlig vurdering ikke reduserer forpliktelsen etter § 37 til fortløpende å vurdere om utelukkelsen kan avsluttes.

Når det gjelder forslaget om å lovfeste i § 37 a andre ledd andre punktum at en utelukkelse i medhold av denne bestemmelsen som utgangspunkt ikke skal overstige tre måneder, men med en åpning for at regionen kan beslutte videreføring ved helt særlige omstendigheter, gir Kriminalomsorgsdirektoratet uttrykk for å støtte dette. Samtidig uttaler direktoratet at innholdet i kravet «helt særlige omstendigheter» bør defineres nærmere i retningslinjer.

Advokatforeningen, Amnesty International Norge, Dommerforeningens menneskerettighetsutvalg, Likestillings- og diskrimineringsombudet, Sivilombudet og Skandinavisk isolasjonsnettverk ved UiO mener imidlertid at grensen for hvor lenge en utelukkelse etter § 37 a kan vare, bør være kortere enn tre måneder.

Advokatforeningen viser blant annet til at hovedregelen må speile behovet til majoriteten av de innsatte, ikke behovet til de få innsatte med en adferd som er uforenelig med opphold i fellesskap, og at grensen derfor maksimalt bør settes til 15 dager. Tilsvarende mener Amnesty International Norge, Dommerforeningens menneskerettighetsutvalg og Skandinavisk isolasjonsnettverk ved UiO at tidsgrensen, i lys av Mandela-reglene regel 44, bør settes til 15 dager, med mulighet til forlengelse ved helt særlige forhold.

Sivilombudet viser til at en grense på tre måneder ikke går langt nok i å redusere risikoen for menneskerettighetsbrudd. Ombudet er enig i at fristreglene må være mulig å etterleve for kriminalomsorgen, men mener at spørsmålet må utredes bedre og baseres på statistikk over langvarige utelukkelser.

Advokatforeningen, Amnesty International Norge, NIM, Rettspolitisk forening, Sivilombudet og Skandinavisk isolasjonsnettverk ved UiO er videre kritiske til at regionene gis mulighet til å videreføre en utelukkelse også utover tre måneder, uten at det settes en absolutt tidsbegrensning, ettersom dette åpner for tidsubestemt isolasjon, i strid med menneskerettslige minstestandarder. Tilsvarende gir Jussformidlingen, Likestillings- og diskrimineringsombudet og en privatperson som ikke har oppgitt navn, uttrykk for at det bør etableres en absolutt tidsgrense for utelukkelser. Kriminalomsorgen Innlandet er positiv til tidsbegrensningen i dagens § 39, og etterlyser en lignende tidsbegrensning i § 37.

Advokatforeningen, Amnesty International Norge, Rettspolitisk forening og Skandinavisk isolasjonsnettverk ved UiO uttaler at forslaget særlig er problematisk med tanke på at unntaksbestemmelsen forutsetningsvis vil bli brukt overfor innsatte med psykiske lidelser, og Advokatforeningen minner om at Mandela-reglene forbyr isolasjon av psykisk syke innsatte.

Både NIM og Sivilombudet uttaler at forslaget vil innebære en svekkelse av innsattes vern mot umenneskelig eller nedverdigende behandling etter Grunnloven § 93 andre ledd og EMK artikkel 3, og at isolasjon som er krevende å avslutte, reiser sammensatte spørsmål om soningsdyktighet, behov for tilrettelagt soningstilbud, alternative soningsmuligheter og særlige rettssikkerhetstiltak. Sivilombudet mener i tillegg at forslaget særlig vil ramme innsatte med sterkt nedsatt funksjonsevne, som det kan være svært utfordrende å tilbakeføre til et ordinært fellesskap. Dersom det ikke innføres en absolutt tidsfrist, bør departementet utrede hvilke tiltak som må iverksettes for å avslutte langvarig isolasjon av innsatte som det er utfordrende å tilbakeføre til et ordinært fellesskap, og regulere hvilke tiltak som må iverksettes i lov eller forskrift.

Jussbuss foreslår at det stilles krav om at innsatte som er utelukket, skal prøves i fellesskapet hver måned, gitt at det er forsvarlig for innsatte selv og andres liv og helse.

Også Skandinavisk isolasjonsnettverk ved UiO mener det trengs strengere regler for å motvirke langvarig isolasjon.

Når det gjelder forslaget om at regionen kan beslutte at en utelukkelse kan videreføres også utover tre måneder dersom det foreligger «helt særlige omstendigheter», gir flere høringsinstanser uttrykk for at denne ordlyden er uklar.

JURK mener at ordlyden bør utdypes i forarbeidene. Kriminalomsorgen region øst gir uttrykk for at det er uforståelig at terskelen for å forlenge en utelukkelse («helt særlige omstendigheter») synes å være mindre streng enn terskelen for å utelukke («ekstraordinære tilfeller»). Tilsvarende mener Ringerike fengsel at det utfra ordlyden er uklart om det er ment å gjelde en høyere terskel for å forlenge en utelukkelse utover tre måneder, og spør om det ikke bør være tilstrekkelig at det fortsatt foreligger «ekstraordinære tilfeller» og er «strengt nødvendig» til tross for tiden som har gått.

Kriminalomsorgen region øst mener også at det bør fremgå av ordlyden, hvis det med «beslutte» er ment at regionen skal fatte enkeltvedtak. I tillegg mener regionen at det bør presiseres hvem som har beslutningskompetansen på lokalt og regionalt nivå.

Kriminalomsorgen region sør, Kriminalomsorgen region øst og Ringerike fengsel gir videre uttrykk for at det er uklart hva som skal skje etter at regionen har videreført en utelukkelse utover tre måneder, og Kriminalomsorgen region øst og Ringerike fengsel spør hvor lenge regionen kan videreføre en utelukkelse. Kriminalomsorgen region øst uttaler at det må fremgå klart av bestemmelsen hvorvidt lokalt nivå skal fortsette å vurdere utelukkelsen hver uke, også etter at regionen har besluttet å forlenge utelukkelsen, eller om regionalt nivå skal fatte nytt vedtak hver uke. Kriminalomsorgen region sør spør også hvor lenge regionens vedtak om forlengelse vil vare, før det må fattes nytt vedtak om ytterligere forlengelse.

Enkelte høringsinstanser har også uttalt seg om at forslaget innebærer en endring i dagens ordning hvor regionalt nivå overtar kompetansen til å videreføre utelukkelser etter 14 dager.

Bergen fengsel støtter forslaget. Fengselet viser blant annet til at dagens ordning tidvis er arbeidskrevende, både for lokalt og regionalt nivå, og at formålet om å sikre at overordnet nivå har oversikt over langvarige utelukkelser, ivaretas av forslagene i høringsnotatet. Fengselet mener lokalt nivå bør være i stand til å ivareta hensynet til kvalitet og rettssikkerhet.

Advokatforeningen, Ila fengsel og forvaringsanstalt, Kriminalomsorgen region øst og Kriminalomsorgsdirektoratet er imidlertid kritiske til forslaget.

Advokatforeningen skriver at forslaget legger opp til at den overordnede kontrollen med enkeltsaker om utelukkelse blir vesentlig svekket sammenlignet med gjeldende regulering, og at det er sentralt at både regionalt nivå og direktoratet informeres og gjøres ansvarlig i enkeltsaker på et langt tidligere tidspunkt enn det som er utkastets forslag.

Kriminalomsorgen region øst mener at forslaget om å endre dagens system, hvor regionalt nivå må ta stilling til om en utelukkelse kan opprettholdes ut over og hver 14 dag, til en ordning hvor innsatte kan være utelukket i inntil tre måneder på grunnlag av ett vedtak som vurderes fortløpende, vil innebære «en vesentlig og betydelig svekkelse av innsattes rettssikkerhet».

Kriminalomsorgsdirektoratet anbefaler at store deler av dagens ordning i § 37 femte ledd, om varighet og beslutningskompetanse, videreføres i nytt lovverk, herunder at hel utelukkelse som overstiger 14 dager fortsatt bør løftes til regionalt nivå, og at utelukkelser som overstiger 42 dager bør meldes til Kriminalomsorgsdirektoratet, som i dag. Direktoratet viser til at det kan være viktig å løfte langvarige utelukkelser til direktoratsnivå fordi dette kan bidra til å sikre kontroll med utviklingen og bruk av langvarige utelukkelser, og fordi håndteringen av disse sakene kan fordre tiltak som direktoratet er nærmest til å få på plass, som omplassering av innsatte eller involvering av andre etater.

Advokatforeningen, JURK og Jussbuss støtter heller ikke forslaget om å avvikle plikten til å rapportere om langvarige utelukkelser til Kriminalomsorgsdirektoratet. Jussbuss mener at direktoratet fortsatt bør varsles om langvarige utelukkelser, men tidligere enn etter 42 dager, som er dagens krav. Sett hen til de alvorlige skadevirkningene utelukkelse kan medføre og at alvorlighetsgraden øker med varigheten av utelukkelsen, mener Jussbuss at direktoratet bør varsles når utelukkelsen samlet overstiger 30 dager. Også JURK mener at plikten til å rapportere til direktoratet bør inntre tidligere enn i dag.

6.2.2.4 Departementets vurdering

Risikoen for alvorlige skadevirkninger øker med varigheten av utelukkelsen. Etter menneskerettslige standarder skal tiltak som kan føre til isolasjon derfor benyttes i så kort tid som mulig. I høringsnotatet ble det foreslått å lovfeste dette prinsippet i § 37 a andre ledd første punktum. For å unngå unødvendige gjentakelser, og i lys av innspill under høringen, går departementet likevel ikke videre med denne delen av forslaget. Det vises til at det allerede følger av forslaget til § 37 andre ledd første og andre punktum at en utelukkelse ikke skal være mer inngripende enn det som er strengt nødvendig for å oppnå formålet, og at kriminalomsorgen fortløpende skal vurdere om det fortsatt er grunnlag for utelukkelsen.

Samtidig er det viktig at regelverket bidrar til å sikre at disse bestemmelsene overholdes. Etter en ny vurdering, og i lys av høringsinstansenes innspill, foreslår departementet enkelte endringer i § 37 a andre ledd, sammenlignet med forslaget i høringsnotatet.

For det første foreslår departementet å presisere at det må fattes ny beslutning om utelukkelse minst hver uke, dersom behovet for utelukkelse vedvarer, se forslaget til § 37 a andre ledd første punktum. Beslutningen skal følge reglene som gjelder for enkeltvedtak, jf. forslaget til § 37 tredje ledd andre punktum. Enkelte høringsinstanser har gitt uttrykk for at tidsfristen for en fornyet vurdering burde være kortere enn én uke. Til dette understreker departementet at kravet om ukentlige beslutninger ikke påvirker kriminalomsorgens plikt til fortløpende å vurdere om det fortsatt er grunnlag for utelukkelsen etter § 37 andre ledd andre punktum. På bakgrunn av innspillene, og ytterligere innspill fra Kriminalomsorgsdirektoratet, mener departementet videre at disse forløpende vurderingene av nødvendighet og forholdsmessighet også bør dokumenteres skriftlig oftere enn ved ukentlige beslutninger, men at det bør gis nærmere føringer for dette i kriminalomsorgens retningslinjer.

For det andre foreslår departementet å videreføre dagens ordning med at regionalt nivå overtar beslutningskompetansen hvis utelukkelsen overstiger 14 dager, se forslaget til § 37 a andre ledd andre punktum. Det vises særlig til forbudet i Mandela-reglene regel 44 mot isolasjon – i 22 timer eller mer per døgn – utover 15 sammenhengende dager. I tillegg har enkelte høringsinstanser, herunder Kriminalomsorgsdirektoratet, uttrykt bekymring for at forslaget i høringsnotatet ville svekke den overordnede kontrollen med enkeltsaker om utelukkelse. I lys av dette mener departementet at regelverket fortsatt bør legge opp til at regionalt nivå må foreta en ny vurdering av om det er strengt nødvendig og forholdsmessig å utelukke den innsatte for å oppnå et av formålene i § 37 a første ledd, og om vilkårene for slik utelukkelse for øvrig er oppfylt, for at en utelukkelse skal kunne vare i mer enn 14 dager. Regionalt nivå vil på denne måten også få en oppfordring til å vurdere om det kan iverksettes andre tiltak for å hindre slik forlengelse, eller om det bør iverksettes ytterligere avhjelpende tiltak dersom utelukkelsen forlenges. Bestemmelsen vil også sikre at regionene får en fortløpende oversikt over omfanget av utelukkelser i de enkelte fengslene som varer i mer enn 14 dager.

Videre følger det av forslaget at regionalt nivå senest ukentlig må fatte ny beslutning om videre utelukkelse, dersom behovet vedvarer. Også disse beslutningene skal følge reglene for enkeltvedtak, jf. forslaget til § 37 tredje ledd andre punktum. Som i dag vil det være en forutsetning for en slik prøving at lokalt nivå fremlegger saken for regionen, men regionen vil etter forvaltningsloven også ha et selvstendig ansvar for å sikre at saken er tilstrekkelig opplyst.

For det tredje foreslår departementet å videreføre dagens regel om at langvarige utelukkelser skal meldes til Kriminalomsorgsdirektoratet, se forslaget til § 37 a andre ledd tredje punktum. Blant annet i lys av høringsinstansenes innspill, foreslås fristen for slik melding redusert fra 42 til 30 dager. Melding skal deretter gis direktoratet hver fjortende dag. Det vises særlig til at Kriminalomsorgsdirektoratet i sin høringsuttalelse har gitt uttrykk for at håndteringen av langvarige utelukkelser kan fordre tiltak som direktoratet er nærmest til å få på plass, det være seg omplassering av innsatte eller involvering av andre etater, i tillegg til at det vil sikre direktoratet kontroll med utviklingen og bruk av langvarige utelukkelser.

Endelig foreslår departementet å lovfeste en absolutt tidsfrist for utelukkelser på grunn av forhold ved den innsatte på seks måneder, se forslaget til § 37 a tredje ledd. Dette innebærer en halvering av dagens absolutte grense på ett år, jf. § 37 femte ledd fjerde punktum. Departementet viser særlig til at flere høringsinstanser har vært kritiske til at forslaget i høringsnotatet ville innebære at det ikke lenger ville gjelde noen absolutt tidsfrist for slike utelukkelser. Videre vises det til skadevirkningene av langvarig isolasjon og til at risikoen for brudd på forbudet mot umenneskelig behandling etter EMK artikkel 3 også er høyere ved langvarige utelukkelser. Også etter Mandela-reglene regel 43 nr. 1 bokstav a skal tidsubestemt isolasjon, slik dette begrepet er definert i regel 44 som innlåsing i 22 timer eller mer i døgnet uten meningsfull menneskelig kontakt, være forbudt.

Som i dag vil denne absolutte grensen innebære at den innsatte senest etter seks måneder sammenhengende utelukkelse må prøves ut i fellesskap. Ved å halvere den absolutte grensen for sammenhengende utelukkelse på grunn av forhold ved den innsatte ønsker departementet også å understreke nødvendigheten av at det kontinuerlig vurderes tiltak som kan bidra til å avslutte langvarige utelukkelser, enten ved tilrettelegging i fengselet, overføring til alternative plasseringer utenfor fengsel, eller til et annet fengsel. I likhet med flere av høringsinstansene bemerker departementet også at langvarige utelukkelser som vurderes som krevende å avslutte, kan reise sammensatte spørsmål om soningsudyktighet, behov for særlig tilrettelagte soningstilbud og alternative soningsmuligheter, som kriminalomsorgen må ha med seg ved vurderingene av om en innsatt kan utelukkes fra fellesskapet over tid.

6.3 Utelukkelse på grunn av forhold ved fengselet

6.3.1 Gjeldende rett

Straffegjennomføringsloven § 37 niende ledd første punktum gir kriminalomsorgen hjemmel til å utelukke en innsatt helt eller delvis fra fellesskapet «dersom bygningsmessige eller bemanningsmessige forhold gjør det påkrevet». I lovens forarbeider nevnes «akutte forhold som branntilløp, bygningsmessige skader, reparasjonsarbeider eller personalmangel» som eksempler på situasjoner som kan begrunne utelukkelse etter § 37 niende ledd (daværende åttende ledd), jf. Ot.prp. nr. 5 (2000–2001) punkt 13.1 side 165. I dette ligger det en forutsetning om at adgangen til å utelukke innsatte grunnet bygnings- og bemanningsmessige forhold bare skal benyttes unntaksvis, og at forholdene som begrunner slik utelukkelse må være akutte. Etter dagens regelverk gjelder det ingen absolutte tidsfrister for utelukkelse på grunn av bygningsmessige eller bemanningsmessige forhold etter § 37 niende ledd.

I kriminalomsorgens retningslinjer (KSF-2008-9001) punkt 37.17 er det gitt følgende føringer for praktiseringen av § 37 niende ledd:

Utelukkelser på grunnlag av bygnings- eller bemanningsmessige årsaker skal søkes holdt til et absolutt minimum. Den enkelte enhet/avdeling bør driftes slik at alle innsatte til enhver tid under straffegjennomføringen gis adgang til fellesskap på dagtid, også i avdelinger uten ordinære fellesskapsarealer, jf. pkt. 37.3.

For at bestemmelsen skal kunne få anvendelse, må de bygnings- eller bemanningsmessige forhold være akutte (brann, skader eller uforutsett personalmangel), jf. ordlyden ‘påkrevet’. Det er heller ikke adgang etter bestemmelsen til å utelukke innsatte fra et fellesskap ut i fra varige ressurs- eller bemanningsutfordringer.

Videre åpner § 37 åttende ledd første punktum for kollektiv utelukkelse «dersom akutte bygningsmessige eller bemanningsmessige forhold gjør det nødvendig». For slike utelukkelser er det med andre ord lovfestet et krav om at forholdene må være akutte. Kollektiv utelukkelse er i utgangspunktet begrenset til høyst tre døgn, men kan forlenges av regionalt nivå med inntil tre døgn dersom særlige grunner gjør det påkrevet.

I lovens forarbeider er «brann, skader eller personalmangel» nevnt som eksempler på akutte bygningsmessige eller bemanningsmessige forhold som kan begrunne kollektiv utelukkelse etter åttende ledd (daværende syvende ledd), jf. Ot.prp. nr. 5 (2000–2001) punkt 13.1 side 165.

6.3.2 Forslaget i høringsnotatet

I høringsnotatet foreslo departementet å videreføre regelen om at kriminalomsorgen kan beslutte at innsatte skal utelukkes fra fellesskap med andre innsatte dersom bygningsmessige eller bemanningsmessige forhold gjør det påkrevet.

Departementet understreket imidlertid at utelukkelse av slike grunner er uheldig. For å få tydeligere frem enn i dag at det ikke skal være adgang til å utelukke innsatte på grunn av varige ressurs- eller bemanningsutfordringer, foreslo departementet å lovfeste at utelukkelse etter bestemmelsen bare kan benyttes i ekstraordinære tilfeller, og for så kort tid som mulig. For å gjøre regelverket mindre fragmentarisk og mer oversiktlig ble det også foreslått å regulere adgangen til å utelukke innsatte på grunn av forhold ved fengselet i en egen bestemmelse (ny § 37 c).

Videre foreslo departementet å lovfeste en fast, ytre tidsramme for hvor lenge en utelukkelse på grunn av forhold ved fengselet kan vare, basert på den ordningen som etter dagens system gjelder for kollektive utelukkelser på grunn av slike forhold. Som begrunnelse viste departementet blant annet til at langvarig isolasjon av innsatte på grunn av bygningsmessige eller bemanningsmessige forhold, i noen tilfeller uten at det er truffet formelle vedtak, står sentralt i den kritikken som er rettet mot norske myndigheter for isolasjon i fengslene. Det ble videre pekt på at uhensiktsmessige eller utilstrekkelige bygg er en vesentlig årsak til forholdene. Selv om situasjonen var blitt bedret gjennom bygningsmessige tiltak, mente departementet at regelverket burde utformes på en måte som sikrer at det ikke skjer langvarig utelukkelse på grunn av bygningsmessige eller bemanningsmessige forhold i fremtiden. På denne bakgrunnen foreslo departementet å lovfeste i bestemmelsens andre ledd at utelukkelse av slike grunner maksimalt kan strekke seg over tre døgn, med adgang for regionalt nivå i kriminalomsorgen til å beslutte forlengelse med ytterligere tre døgn.

6.3.3 Høringsinstansenes syn

De fleste høringsinstansene som har uttalt seg om forslaget om utelukkelse på grunn av forhold ved fengselet, er enig i at denne typen utelukkelser bør begrenses, og understreker at det bør være en høy terskel for slike utelukkelser. Dette gjelder blant andre Kriminalomsorgen Innlandet, Kriminalomsorgen region sør, Kriminalomsorgen region øst og Kriminalomsorgsdirektoratet.

Tilsvarende understreker Advokatforeningen, Dommerforeningens menneskerettighetsutvalg, Juridisk rådgivning for kvinner (JURK) og Rettspolitisk forening at vedvarende mangler ved fengselsbygningene eller personalressursene, ikke kan begrunne utelukkelse.

Advokatforeningen, Dommerforeningens menneskerettighetsutvalg, Jussformidlingen, Kriminalomsorgen region vest og Rettspolitisk forening støtter at lovteksten oppstiller et krav om «ekstraordinære tilfeller», og viser blant annet til at dette vil tydeliggjøre den høye terskelen for å utelukke innsatte etter dette grunnlaget.

Norsk Fengsels- og Friomsorgsforbund mener derimot at vilkåret «ekstraordinære tilfeller» bør fjernes, fordi det er uklart hva som ligger i dette.

Flere høringsinstanser har også ytterligere innspill til utformingen av bestemmelsen og terskelen for utelukkelse på grunn av forhold ved fengselet. For eksempel mener Jussformidlingen at bestemmelsen også bør inneholde eksempler på ekstraordinære tilfeller, som «brann, bygningsmessige skader eller lignende», og at det bør skilles mellom utelukkelse på grunn av bygningsmessige forhold og bemanningsmessige forhold. I tillegg mener både Jussbuss og Jussformidlingen at det bør fremgå av bestemmelsen at de bygnings- eller bemanningsmessige forholdene må være «akutte». Advokatforeningen, JURK og Rettspolitisk forening uttaler at § 37 c også bør inneholde kriteriet «strengt nødvendig», i tråd med internasjonale konvensjoner.

JURK er særlig bekymret for kvinnelige innsattes situasjon, og viser til at Sivilombudet har avdekket at kvinner oftere enn menn risikerer å få sin utetid fra celle innskrenket på grunn av bemanningsmessige og bygningsmessige forhold, blant annet på grunn av bygningsmassen i kvinnefengslene.

Tilsynsrådet for kriminalomsorgen region vest mener det er beklagelig at departementet ser behov for en bestemmelse som gir adgang til å utelukke innsatte på grunn av forhold ved fengselet, men har, sett i lys av kriminalomsorgens ressurssituasjon, likevel forståelse for forslaget.

Kriminalomsorgens høgskole og utdanningssenter (KRUS) og Likestillings- og diskrimineringsombudet er kritiske til forslaget.

KRUS mener det er fare for at utelukkelse etter forslaget til § 37 c blir den praktiske hovedregelen, og at bestemmelsen derfor mest sannsynlig er menneskerettsstridig. KRUS viser til at utfordringene knyttet opp mot bygg og bemanning først og fremst må løses gjennom tilstrekkelige økonomiske bevilgninger.

Likestillings- og diskrimineringsombudet uttaler at lovverket i større grad bør reflektere at utelukkelse på grunn av bygnings- eller bemanningsmessige forhold ikke skal skje, og viser til anbefalinger fra FNs torturkomité om at norske myndigheter bør sikre at infrastruktur og bemanning ikke brukes som utelukkelsesgrunnlag.

Også Ringerike fengsel er kritisk til forslaget, men begrunner dette med at forslaget samlet sett vil innebære en for snever adgang til utelukkelse. Fengselet er bekymret for konsekvensene av «et altfor rigid regelverk», og uttaler at det for eksempel kan bli nødvendig å lempe på kravet om tilsyn i boenhetene.

Jussbuss, Kriminalomsorgen Innlandet og Kriminalomsorgen region vest gir uttrykk for at de støtter forslaget om en ytre tidsramme for utelukkelser på grunn av forhold ved fengselet.

Kriminalomsorgen region vest gir i tillegg uttrykkelig støtte til at forlengelse utover tre døgn må besluttes av regionen, men mener at loven bør oppstille en høyere terskel for slik forlengelse enn at dette er «nødvendig». Etter regionens syn bør det i tillegg være krav om at den ekstraordinære situasjonen som opprinnelig begrunnet utelukkelse fortsatt er aktuell, og at det ikke finnes andre reelle handlingsalternativer.

Kriminalomsorgsdirektoratet uttaler mer generelt at tidsgrensen for slike utelukkelser bør være kort, men også gi fengselet rom for å områ seg, da akutte situasjoner kan gå over noe lengre tid.

Ringerike fengsel mener at den foreslåtte grensen på inntil tre døgn, og eventuelt til sammen seks døgn ved en forlengelse, er for kort. Hvis ingen innsatte skal utelukkes uten vedtak, må det etter fengselets syn utformes en hjemmel der varigheten av utelukkelsen ikke er begrenset.

Flere høringsinstanser understreker også at forslaget til ny § 37 c om utelukkelse på grunn av forhold ved fengselet, vil kreve betydelige økonomiske ressurser. Dette gjelder Kriminalomsorgen region sør, Kriminalomsorgen region øst og Kriminalomsorgsdirektoratet. Med utgangspunkt i dagens bygningsmasse og mangel på ressurser, uttaler Kriminalomsorgsdirektoratet at forslaget til § 37 c vil kunne føre til at innsatte sitter utelukket uten hjemmel i lov.

Også Kriminalomsorgen region vest mener at det er viktig at forslaget ikke settes i kraft uten at bygningsmassen møter dagens krav til fellesskap. Regionen viser til at det ved en avdeling med redusert fellesskap i Bergen fengsel, treffes vedtak om utelukkelse hvis innsatte som er egnet for fellesskapsavdeling, må vente på plass ved en fellesskapsavdeling, og at slike situasjoner oppstår på grunn av fengselets bygningsmasse, ikke på grunn av akutte forhold. Regionen mener at regelverket bør ta høyde for denne typen forhold, ettersom det er viktig å synligjøre den reelle årsaken til at innsatte ikke får delta i fellesskap. Videre viser Ringerike fengsel til at enkelte innsatte blir sittende i mottaksavdelinger, der de har tilgang til mindre enn fire timer fellesskap, på grunn av manglende plassforhold i fellesskapsavdeling. Bergen fengsel bemerker at forslaget til § 37 c vil medføre at kapasitetsutnyttelsen i fengselet må reduseres, ettersom forslaget vil begrense adgangen til å utelukke innsatte på grunn av varige bygningsmessige eller bemanningsmessige forhold.

Jussbuss uttrykker forståelse for at ombygging og utbygging krever tid, men mener samtidig at ressursmangel ikke kan rettferdiggjøre soningsforhold som krenker innsattes menneskerettigheter. Også Jussbuss peker i denne sammenhengen på erfaringer med at utelukkelse på grunn av forhold ved fengselet brukes som grunnlag for å videreføre utelukkelse på grunn av forhold ved den innsatte, etter at det opprinnelige vedtaket er blitt opphevet, og at praksisen begrunnes med at det ikke finnes ledige plasser på fellesskapsavdelingen når det opprinnelige vedtaket oppheves.

6.3.4 Departementets vurdering

Departementet fastholder at det i enkelte situasjoner kan være nødvendig å utelukke innsatte fra fellesskap med andre innsatte på grunn av forhold ved fengselet. Som påpekt i høringsnotatet, kan dette for det første gjelde akutte bygnings- eller bemanningsmessige forhold, slik som brann, andre typer bygningsmessige skader som inntreffer plutselig, eller uforutsett personalmangel.

I tillegg har departementet kommet til at det bør være en viss hjemmel også for kunne utelukke innsatte på grunn av akutte sikkerhetsmessige forhold som ikke direkte gjelder bygg eller bemanning. Eksempler på slike situasjoner av sikkerhetsmessig art kan være opprør, gisselsituasjoner, nøkler på avveie, eller en begrunnet mistanke om at det er smuglet inn et våpen i fengselet. Slike situasjoner skal ikke automatisk gi grunnlag for utelukkelse, idet hjemmelen bare vil gjelder tilfeller hvor dette er strengt nødvendig. Det kan innvendes imot en slik hjemmel at det uansett aldri helt vil kunne utelukkes at det kan oppstå behov for utelukkelse av sikkerhetsmessige grunner ut fra nødrettslige betraktninger. For at regelverket skal bli mest mulig dekkende, mener departementet at det likevel bør inneholde en viss hjemmel for utelukkelse også i slike situasjoner.

På denne bakgrunnen foreslår departementet at § 37 b første ledd skal lyde slik: «Kriminalomsorgen kan beslutte at en innsatt skal utelukkes dersom vilkårene i § 37 er oppfylt og akutte bygningsmessige, bemanningsmessige eller sikkerhetsmessige forhold gjør det strengt nødvendig.»

Departementet understreker at hjemmelen bare gjelder i akutte situasjoner, og når utelukkelse er strengt nødvendig. I tillegg må de generelle vilkårene i § 37 være oppfylt, herunder kravet i første ledd andre punktum om at behovet for utelukkelse klart må overstige de negative konsekvensene utelukkelsen kan innebære for den innsatte. I lys av disse rammene, er departementet ikke enig med KRUS i at det er fare for at bestemmelsen i § 37 b vil bli den praktiske hovedregelen, eller at forslaget er menneskerettsstridig.

Høringsnotatets formulering om at utelukkelsen skal vare for så kort tid som mulig, anses tilstrekkelig ivaretatt ved forslaget i § 37 andre ledd første og andre punktum, om at utelukkelse ikke skal vare lenger enn det som er strengt nødvendig for å oppnå formålet, og at kriminalomsorgen fortløpende skal vurdere om det fortsatt er grunnlag for utelukkelsen, jf. punkt 6.1.2.4. Videre vil det følge av § 37 andre ledd tredje og fjerde punktum at utelukkelse alltid skal benyttes med varsomhet, slik at ingen blir påført unødig skade eller lidelse, og at kriminalomsorgen skal søke å avhjelpe negative virkninger av utelukkelsen. Dersom det er behov for å benytte adgangen til å utelukke en innsatt på grunn av forhold ved fengselet, og vilkårene ellers er oppfylt, skal det etter § 37 tredje ledd andre punktum også alltid fattes et skriftlig og begrunnet enkeltvedtak.

Departementet fastholder at utelukkelse på grunn av forhold ved fengselet kun bør skje i ekstraordinære tilfeller. Som for forslaget til § 37 a om utelukkelse på grunn av forhold ved den innsatte, har departementet kommet til at dette kravet likevel ikke bør inntas i bestemmelsens ordlyd. Det vises særlig til høringsinnspillene gjengitt i punkt 6.3.3 om at vilkåret kan være egnet til å skape uklarhet. Videre er departementet enig i at grunnvilkårene for utelukkelse i § 37, terskelen «strengt nødvendig» og de øvrige vilkårene i § 37 b, til sammen vil innebære at utelukkelse kun kan benyttes i ekstraordinære tilfeller. At kravet ikke inntas direkte i ordlyden, er ikke ment som noen realitetsendring sammenlignet med forslaget i høringsnotatet.

Som nevnt, foreslo departementet i høringsnotatet å lovfeste at utelukkelse etter første ledd om nødvendig kunne opprettholdes i inntil tre døgn, og at regionen – om nødvendig – kunne beslutte forlengelse med ytterligere tre døgn. For å harmonisere og forenkle regelverket noe, foreslår departementet her å lovfeste at utelukkelse på grunn av forhold ved fengselet som overstiger ett døgn, skal meldes til regionalt nivå, samt at utelukkelse på grunn av forhold ved fengselet ikke kan overstige syv dager, se § 37 b andre og tredje ledd.

Plikten til å melde tiltaket til regionalt nivå etter ett døgn, vil gi regionen en oppfordring til å vurdere om det kan iverksettes tiltak for å hindre videre utelukkelse, og i tillegg sikre at regionalt nivå får en fortløpende oversikt over omfanget av utelukkelser på grunn av forhold ved fengselet som varer i mer enn ett døgn i de enkelte fengslene.

Departementet understreker at kriminalomsorgen etter § 37 andre ledd andre punktum har en plikt til fortløpende å vurdere om det fortsatt er grunnlag for utelukkelsen. Som for utelukkelser på grunn av forhold ved den innsatte, mener departementet at disse forløpende vurderingene av nødvendighet og forholdsmessighet også bør dokumenteres skriftlig, men at det bør gis nærmere føringer for dette i kriminalomsorgens retningslinjer.

Med utgangspunkt i en krevende ressurssituasjon har enkelte høringsinstanser påpekt at det ved noen fengsler er praksis for å utelukke innsatte som er plassert i en restriktiv avdeling fordi det ikke er noen ledig plass i en fellesskapsavdeling. En slik praksis er ikke nødvendigvis forenlig med forslagene i denne proposisjonen. Situasjonen vil være et tilfelle av plassmangel, men i de fleste tilfeller neppe av en karakter som kan betegnes som «akutt», slik at heller ikke den foreslåtte § 37 b vil kunne gi grunnlag for videre utelukkelse. Fengslene må drives på en måte som sikrer at innsatte som utelukkes eller av andre grunner plasseres i en restriktiv avdeling, får tilgang til fellesskap når det ikke (lenger) foreligger et utelukkelsesgrunnlag. Som i høringsnotatet, og i likhet med enkelte høringsinstanser, bemerker departementet at de foreslåtte endringene i regelverket om utelukkelse vil kunne medføre at kapasitetsutnyttelsen i kriminalomsorgen påvirkes noe.

6.4 Særregler ved utelukkelse av innsatte under 18 år

6.4.1 Utelukkelse av innsatte under 18 år

6.4.1.1 Gjeldende rett

Det følger av straffegjennomføringsloven § 10 a at når noen under 18 år innsettes i fengsel, skal fengselsoppholdet tilrettelegges etter deres behov. Innholdet i bestemmelsen er nærmere utdypet i Retningslinjer om straffegjennomføring for mindreårige innsatte og domfelte (KSF-2008-9001, til § 10 a). Videre inneholder § 37 en rekke særregler om utelukkelse av innsatte under 18 år fra fengselsfellesskapet. Både § 10 a og særreglene for mindreårige i § 37 kom inn i loven ved lov 20. januar 2012 nr. 6, samtidig med vedtakelse av blant annet ungdomsstraff som en ny straffart. De sentrale lovforarbeidene er Prop. 135 L (2010–2011) og Innst. 83 L (2011–2012). Frem til vedtakelsen av disse bestemmelsene hadde ikke straffegjennomføringsloven egne regler om utelukkelse fra fellesskap og bruk av tvangsmidler overfor barn. Bakgrunnen for dagens regler er særlig FNs barnekonvensjon, andre internasjonale standarder og anbefalinger, og økt bevissthet om at barn har særlige behov som må ivaretas når de unntaksvis må i fengsel, herunder ved utelukkelse, se nærmere omtale i punkt 3.6.

For utelukkelse følger det for det første av § 37 andre ledd at det generelt er en høyere terskel for å utelukke innsatte under 18 år etter § 37 første ledd enn det som gjelder for andre innsatte. For innsatte under 18 år kan utelukkelse etter første ledd bare besluttes «dersom det er strengt nødvendig og mindre inngripende tiltak forgjeves har vært forsøkt eller åpenbart vil være utilstrekkelige». Etter dagens regler er det alminnelige inngangsvilkåret etter § 37 første ledd som nevnt at tiltaket «er nødvendig» for å hindre de situasjonene som er beskrevet i § 37 første ledd bokstav a til e. For det andre ligger det i § 37 andre ledd at innsatte under 18 år ikke kan utelukkes fra fellesskapet på grunnlag av § 37 første ledd bokstav a, som gjelder utelukkelse for å hindre at innsatte fortsetter å påvirke fengselsmiljøet på en særlig negativ måte.

Det er ikke adgang for retten til å beslutte såkalt «fullstendig isolasjon» ved varetektsfengsling av innsatte under 18 år, jf. straffeprosessloven § 186 a første ledd andre punktum.

I § 37 femte ledd sjette punktum er det lovfestet at kriminalomsorgen fortløpende skal vurdere om det er grunnlag for å opprettholde tiltaket. Ved lov 20. januar 2012 nr. 6 ble det dessuten vedtatt å lovfeste at hel utelukkelse av innsatte under 18 år ikke under noen omstendighet kan overstige syv dager. Denne begrensningen, som er vedtatt som § 37 femte ledd niende punktum, er imidlertid fortsatt ikke satt i kraft.

6.4.1.2 Forslaget i høringsnotatet

I høringsnotatet foreslo departementet å gi særskilte regler om utelukkelse av innsatte under 18 år i en ny § 37 f. Blant annet fordi innsatte under 18 år er særlig utsatt for isolasjonsskader, gikk departementet inn for å stramme inn muligheten til å utelukke mindreårige innsatte sammenlignet med dagens regler. For det første foreslo departementet å lovfeste at innsatte under 18 år bare kan utelukkes «i ekstraordinære tilfeller» og når er «strengt nødvendig». I tillegg presiserte departementet at de generelle begrensningene som lå i forslaget til § 37, blant annet om at utelukkelse ikke kan besluttes dersom tiltaket vil være uforholdsmessig overfor den innsatte, også ville gjelde for utelukkelse av innsatte under 18 år.

Videre foreslo departementet å innta en uttømmende oversikt over mulige grunnlag for utelukkelse av innsatte under 18 år i § 37 f første ledd. Forslaget innebar en videreføring av adgangen til å utelukke mindreårige for å hindre den innsatte fra å skade seg selv eller andre (bokstav a), og for å hindre betydelig materiell skade (bokstav b). I tillegg ble det foreslått inntatt en henvisning til en foreslått bestemmelse i høringsnotatets § 37 b om adgangen til å utelukke innsatte for å forebygge overføring av smitte. Departementet vurderte også om hjemmelen burde begrenses ytterligere, til bare å gjelde når utelukkelse er nødvendig for å hindre alvorlig skade på seg selv eller andre, men gikk ikke inn for dette. Som begrunnelse ble det særlig vist til at muligheten til å utelukke en innsatt i situasjoner hvor vedkommende synes å ville bruke vold, også er en del av beskyttelsen av andre innsatte og ansatte. Ingen i disse gruppene skal utsettes for vold, heller ikke fra innsatte under 18 år.

Departementet foreslo ikke å videreføre dagens regler om at innsatte under 18 år kan utelukkes for å hindre innsatte i å fremsette trusler mot andre (§ 37 andre ledd, jf. første ledd bokstav b andre alternativ), hindre straffbare handlinger (§ 37 andre ledd, jf. første ledd bokstav d), opprettholde ro, orden og sikkerhet (§ 37 andre ledd, jf. første ledd bokstav e), eller dersom akutte bygningsmessige eller bemanningsmessige forhold gjør det strengt nødvendig (§ 37 tiende ledd).

Departementet bemerket at trusler eller andre former for verbal eller psykisk trakassering kan være skadelig for den som utsettes for det, og at slik adferd naturligvis ikke er akseptabelt. Samtidig la departementet til grunn at slik adferd innebærer noe mindre behov for beskyttelse i form av utelukkelse, siden den ikke er like umiddelbart farlig som utøvelse av fysisk vold. Videre la departementet til grunn at konflikthåndtering i form av samtaler i mange tilfeller vil være den beste beskyttelsen mot trusler, og at fremsettelse av trusler dessuten vil kunne medføre straffansvar etter straffeloven.

Med hensyn til utelukkelse av bygnings- eller bemanningsmessige grunner, bemerket departementet at innsatte under 18 år fortrinnsvis skal være i en av ungdomsenhetene, at disse har arealer for fellesskap, og at det derfor ikke bør være aktuelt med utelukkelse av slike grunner. Departementet åpnet imidlertid for å vurdere om regelverket likevel bør ha en sikkerhetsventil for dette, og ba derfor særlig om høringsinstansenes syn på om adgangen til utelukkelse av innsatte under 18 bør være noe videre enn det som lå i forslaget til § 37 f første ledd.

I tillegg foreslo departementet å videreføre den vedtatte, men ikke ikraftsatte, regelen om at utelukkelse av innsatte under 18 år ikke kan overstige syv dager. Bestemmelsen ble foreslått inntatt i § 37 f femte ledd. Departementet viste til at forslaget opprinnelig ble begrunnet med faren for sterke negative skadevirkninger av utelukkelse av mindreårige, jf. Prop. 135 L (2010–2011) punkt 11.9.4 side 153.

6.4.1.3 Høringsinstansenes syn

Flere høringsinstanser er på generelt grunnlag positive til at regelverket om utelukkelse av mindreårige styrkes, og at forslaget reflekterer at barn har særlige behov som må ivaretas når de er i fengsel. Dette gjelder blant andre Norges Røde Kors, Sivilombudet og Tilsynsrådet for kriminalomsorgen region vest.

På den andre siden ber Ringerike fengsel på generelt grunnlag om at departementet vurderer forsvarligheten av at adgangen til å utelukke mindreårige begrenses.

Kriminalomsorgen region øst og Norges Fengsel- og Friomsorgsforbund er kritiske til forslaget om å lovfeste at innsatte under 18 år bare kan utelukkes i «ekstraordinære tilfeller». Kriminalomsorgen region øst mener at vilkåret vil innebære at adgangen til å utelukke mindreårige blir for snever, særlig ved alvorlige hendelser som ikke fremstår som spesielle eller ekstraordinære. Tilsvarende gir Norges Fengsel- og Friomsorgsforbund uttrykk for at de tilfellene som vil omfattes av forslaget til første ledd bokstavene a til c i seg selv vil være ekstraordinære.

Bjørgvin fengsel uttrykker støtte til at det ikke bør innføres et krav om å hindre «alvorlig skade» på seg selv eller andre.

Høringsinstansene er ellers noe delt når gjelder forslaget om å begrense grunnlagene for å utelukke innsatte under 18 år.

Barneombudet er generelt positive til at forslaget begrenser mulige grunnlag for å utelukke mindreårige innsatte sammenlignet med dagens regler. Videre gir Norges institusjon for menneskerettigheter (NIM) uttrykk for at det bidrar til betryggende menneskerettslig oppfyllelse at forslaget medfører færre grunnlag for å utelukke barn sammenlignet med voksne.

Kriminalomsorgsdirektoratet støtter en heving av terskelen for når mindreårige innsatte skal kunne utelukkes, men ber samtidig departementet om å vurdere om utelukkelsesgrunnlagene i forslaget til første ledd vil sikre at kriminalomsorgen klarer å ivareta sitt mandat om å forhindre kriminelle handlinger. Blant annet anbefaler direktoratet at departementet vurderer å ta inn et utelukkelsesgrunnlag som har til formål å beskytte og forebygge i tilfeller der det er nødvendig for å ivareta den mindreårige og andre innsatte på enheten.

Oslo statsadvokatembeter er mer generelt kritiske til forslaget om å innskrenke de mulige grunnlagene for å kunne utelukke innsatte under 18 år, og mener at dette kan forhindre fengslene fra å opprettholde den ro og sikkerhet som er nødvendig for at fengslene skal kunne oppfylle sitt samfunnsoppdrag for alle de innsatte. Statsadvokatembetet viser blant annet til at adgangen til å idømme ubetinget fengsel overfor personer under 18 år, er snever, og at de som får slik straff derfor ofte har begått svært alvorlig kriminalitet som drap, voldtekter og grove ran. Embetet peker på at handlingene kan være preget av manglende utvikling av evnen til empati, og at de innsatte kan representere en betydelig utfordring for fengslene med tanke på å opprettholde den nødvendige ro og sikkerhet. Oslo statsadvokatembeter ber derfor departementet vurdere å ta inn hensynet til andre innsattes behov for en konstruktiv og meningsfylt soning som et utelukkelsesgrunnlag etter bestemmelsen.

Også Bergen fengsel bemerker på generelt grunnlag at det er mange typer problematisk adferd som kan være uheldig i et fellesskap, som ikke fanges opp av noen av de foreslåtte alternativene i § 37 f første ledd, og at handlingsrommet for å ivareta et stabilt miljø i fellesskapene derfor vil bli begrenset.

Bjørgvin fengsel gir uttrykk for at det er avgjørende at ungdomsenhetene har tilstrekkelig rettslig handlingsrom til å kunne håndtere ulike situasjoner som kan oppstå. Fengselet viser særlig til følgende:

Slik regelverket er foreslått forutsetter dette at de mindreårige som er på enheten har vilje og evne til å samarbeide og jobbe konstruktivt for å løse en konflikt. Mindreårige innsatte er ofte relasjonskadet og mangler evne til å løse konflikter på en konstruktiv måte. I tillegg mangler de i stor grad impulskontroll og evnen til konsekvenstenking er ikke ferdig utviklet.

For å håndtere mindreårige innsatte som truer og utøver vold må man ha mulighet til å skjerme vedkommende i en egen sone, slik at innsatte selv kommer innenfor toleransevinduet sitt og klarer å regulere seg. Først da kan ansatte komme i posisjon til å jobbe med dem for å finne løsninger på situasjonen.

Kriminalomsorgen region vest gir på generelt grunnlag støtte til Bjørgvin fengsels vurdering av at regelverket må gi kriminalomsorgen tilstrekkelig rettslig handlingsrom.

Barneombudet uttrykker støtte til forslaget om at innsatte under 18 år ikke lenger skal kunne utelukkes for å hindre dem i å fremsette trusler mot andre. Ombudet ser at det vil kunne oppstå utfordringer, eksempelvis med å skåne andre innsatte fra å bli utsatt for, eller vitne til, verbale trusler eller utagering, men legger til grunn at andre tiltak, som eksempelvis avledning til skjermingsrom eller plassering på celle med tilsyn fra ansatte, i mange tilfeller vil kunne være tilstrekkelige tiltak.

Bjørgvin fengsel og Kriminalomsorgen region øst går imot forslaget. Bjørgvin fengsel viser til at trusler over tid kan gi store skadevirkninger for dem som blir utsatt for dette, både medinnsatte og ansatte. Blant annet under henvisning til hensynet til barnets beste, uttaler fengselet at det ikke kan aksepteres at en mindreårig innsatt flere ganger daglig blir utsatt for trusler fra en medinnsatt.

Tilsvarende viser Kriminalomsorgen region øst til at FNs barnekonvensjon artikkel 19 nr. 1 gir barn vern mot både fysisk og psykisk vold, og at dette også må innebære et vern mot å bli utsatt for trusler fra andre barn. Videre viser regionen til at fremsettelse av trusler er straffbart, og at kriminalomsorgen bør ha hjemmel for å skjerme mindreårige som utøver straffbare handlinger mot hverandre under fengselsoppholdet.

Også når det gjelder forslaget om å oppheve adgangen til å utelukke innsatte under 18 år for å opprettholde ro, orden og sikkerhet, gir Barneombudet uttrykk for å støtte forslaget, mens Bjørgvin fengsel er kritisk.

Bjørgvin fengsel mener at bestemmelsen bør åpne for å utelukke innsatte ved innkomst til fengselet, ettersom det erfaringsvis er behov for å utelukke innsatte i en egen sone blant annet for å gjennomføre en kartlegging, sikre at innsatte ikke tar inn stoff, kniv eller andre ulovlige gjenstander, avklare gjengtilhørighet og relasjoner til de andre innsatte, i tillegg til å avklare den innsattes fysiske og psykiske helsetilstand.

NIM støtter forslaget om å avvikle adgangen til å utelukke innsatte under 18 år på grunn av akutte bygningsmessige eller bemanningsmessige forhold, og viser til at dette utelukkelsesgrunnlaget ikke er i samsvar med Barnekomitéens standarder. Tilsvarende er Barneombudet skeptisk til en hjemmel som åpner for å utelukke mindreårige på grunn av bygnings- eller bemanningsmessige forhold, ettersom dette vil kunne stå i et spenningsforhold til de forutsetningene som ligger til grunn for EMK, og til EMDs uttalelser om at økonomiske ressurser, herunder bemanning, ikke skal være til hinder for en effektiv beskyttelse av menneskerettighetene til de innsatte.

Bjørgvin fengsel mener derimot at det er behov for en hjemmel for å utelukke mindreårige innsatte på grunn av bemanningsmessige forhold, og viser til at en slik hjemmel gjør at fengselet kan bruke tilgjengelig mannskap for å håndtere akutte situasjoner, hindre at medinnsatte blander seg inn eller blir tilskuere til slike hendelser, og verne den innsatte som er i situasjonen.

Åna fengsel går også imot forslaget om å oppheve adgangen til å utelukke mindreårige på grunn av bygnings- eller bemanningsmessige forhold, ettersom de situasjonene som etter forslaget kan begrunne utelukkelse på dette grunnlaget overfor voksne – brann, andre typer bygningsmessige skader som inntreffer plutselig, og uforutsett personalmangel – kan oppstå uavhengig av alderen på de innsatte.

Under høringen har Barneombudet, Kriminalomsorgen region vest, Kriminalomsorgen region øst, Kriminalomsorgsdirektoratet, NIM, Oslo statsadvokatembeter, Ringerike fengsel og Sivilombudet hatt innspill til forslaget om å videreføre den vedtatte, men ikke ikraftsatte, regelen om at utelukkelse av innsatte under 18 år ikke kan overstige syv dager.

Barneombudet, NIM og Sivilombudet mener at bestemmelsen ikke går langt nok, og at departementet bør vurdere en enda kortere makstid for utelukkelse av innsatte under 18 år. Barneombudet viser til at det følger av FNs barnekomités generelle kommentar nr. 10 punkt 89 at disiplinærtiltak som innebærer en krenkelse av FNs barnekonvensjon artikkel 37, som for eksempel isolat og annen straff som kan sette barnets fysiske eller psykiske helse i fare, skal være strengt forbudt. NIM mener at departementet bør skille mellom de ulike utelukkelsesgrunnlagene og mellom utelukkelser som skjer av hensyn til barnet og utelukkelser som skjer av andre grunner.

Kriminalomsorgen region øst og Kriminalomsorgsdirektoratet er i utgangspunktet positive til en absolutt tidsgrense på syv dager for utelukkelse av innsatte under 18 år, samtidig som begge instansene gir uttrykk for at det bør åpnes for at det helt unntaksvis, i ekstraordinære tilfeller, kan gjøres unntak fra denne grensen. Kriminalomsorgen region øst viser blant annet til at regelverket må ta høyde for at kriminalomsorgen i fremtiden kan få ansvaret for mindreårige innsatte som har begått ekstreme handlinger, for eksempel alvorlige terrorhandlinger, og som vurderes å utgjøre en vesentlig fare for andre innsatte. Ifølge regionen vil en snever unntaksbestemmelse kunne sikre at det ikke blir behov for å utelukke noen i strid med lovens krav ut fra nødrettsbetraktninger. Kriminalomsorgsdirektoratet foreslår i tillegg at det kan fastsettes en grense for slike forlengelser, for eksempel at regionen kan forlenge med inntil ytterligere syv dager.

Kriminalomsorgen region vest, Oslo statsadvokatembeter og Ringerike fengsel er kritiske til forslaget om å videreføre regelen om at utelukkelse av en innsatt under 18 år ikke skal kunne overstige syv dager. Kriminalomsorgen region vest viser til at fristen vil bety at kriminalomsorgen ikke vil ha andre handlingsalternativer utover nødrett hvis behovet for utelukkelse fortsatt er til stede etter syv dager.

6.4.1.4 Departementets vurdering

Forslagene i denne proposisjonen vil sette tydeligere rammer for adgangen til å utelukke innsatte i fengsel fra fellesskap med andre innsatte. Dette vil redusere behovet for særskilte regler om hva som kan gi grunnlag for utelukkelse av innsatte under 18 år. I motsetning til i høringsnotatet, foreslår departementet nå ikke særregler om dette for mindreårige. Ved vurderingen har departementet særlig lagt vekt på at flere høringsinstanser har uttrykt bekymring for at innstramminger foreslått i høringsnotatet vil innebære at handlingsrommet for å ivareta et stabilt miljø i fengselsfellesskapene vil begrenses, og at kriminalomsorgen vil mangle verktøy for å skjerme mindreårige innsatte mot alvorlige trusler eller annen uakseptabel atferd fra medinnsatte. Kriminalomsorgen region øst og Bjørgvin fengsel er blant de instansene som har vært kritiske til forslagene i høringsnotatet. Disse representerer to av landets tre ungdomsenheter (og på tidspunktet for høringen de to eneste). Deres innspill er dermed basert på viktige erfaringer fra disse enhetene og utfordringer som kan oppstå i samspillet mellom de innsatte der.

Kriminalomsorgen har etter straffegjennomføringsloven § 2 første ledd et ansvar for å sikre alle innsatte betryggende forhold. I ungdomsenhetene, der barn i alderen 15–18 år er fengslet sammen, har kriminalomsorgen i tillegg et ansvar for å sikre hensynet til alle de mindreårige innsatte, jf. Grunnloven § 104. Som påpekt av flere høringsinstanser innebærer dette blant annet et ansvar for å verne mindreårige innsatte mot å bli utsatt for uakseptabel adferd fra andre innsatte. I mange tilfeller vil konflikthåndtering i form av samtaler være den beste beskyttelsen mot slik atferd. Der det ikke er mulig å oppnå tilfredsstillende beskyttelse ved mindre inngripende tiltak, bør det etter departementets syn være en viss adgang til utelukkelse.

Departementet har på denne bakgrunnen kommet til at § 37 a om utelukkelse på grunn av forhold ved den enkelte, og § 37 b om utelukkelse på grunn av forhold ved fengselet, bør gjelde også for innsatte under 18 år. I tillegg bør det også være adgang til å utelukke innsatte under 18 år i de særlige situasjonene nevnt i § 37 femte og sjette ledd. Det vises særlig til uttalelsen fra Bjørgvin fengsel om at det også for mindreårige innsatte er behov for å kunne beslutte utelukkelse ved innsettelse for å kartlegge den innsatte. Adgangen til å utelukke mindreårige vil likevel begrenses gjennom de særregler som fremgår av forslaget til § 37 c.

Den løsningen departementet har landet ned på innebærer en videreføring av adgangen til å utelukke innsatte under 18 år for å hindre den innsatte i å skade seg selv eller andre, eller for å hindre betydelig materiell skade (§ 37 a bokstav a–c). Dette er i også tråd med det som ble foreslått i høringsnotatet.

Det ligger i dette at departementet heller ikke går inn for å begrense hjemmelsgrunnlaget for innsatte under 18 år til bare å gjelde når utelukkelse er nødvendig for å hindre alvorlig skade på seg selv eller andre. Det vises særlig til at muligheten til å utelukke en innsatt i situasjoner hvor vedkommende synes å ville bruke vold, også er en del av beskyttelsen av andre innsatte og ansatte. Samtidig presiseres det at uttrykket «skade» krever at den adferden som eventuelt skal forebygges ved utelukkelse, må være av en viss alvorlighet, og at forslaget bare er ment å dekke fysiske skader. Som for voksne innsatte understreker departementet videre at risiko for selvskading og selvmord som hovedregel må møtes med helt andre tiltak enn utelukkelse. Isolasjon kan øke risikoen for selvmord, selvskading og utvikling av alvorlige psykiske lidelser, og kriminalomsorgens ansatte må i slike situasjoner derfor først og fremst samarbeide med helse- og omsorgstjenestene i fengselet om forebyggende tiltak. Helsetjenestene har ansvar for å vurdere symptomer på psykiske lidelser og tilby behandling, mens ansatte i kriminalomsorgen særlig kan tilby menneskelig kontakt og bidra til å skape trygget. Det er også et viktig tiltak å sikre at kriminalomsorgens ansatte har tilstrekkelig kompetanse og opplæring i konfliktdempende kommunikasjon, selvmordsforebygging med videre.

For å sikre at kriminalomsorgen har tilstrekkelig handlingsrom for å ivareta et stabilt miljø i fengselsfellesskapene også i ungdomsenhetene, har departementet videre kommet til at det også for innsatte under 18 år bør være adgang til å beslutte utelukkelse for å hindre den innsatte i å påvirke miljøet i fengselet på en særlig negativ måte (§ 37 a første ledd bokstav d). Selv om det etter dagens regler ikke er adgang til å utelukke mindreårige innsatte på dette grunnlaget, vil dette reelt sett ikke innebære en utvidelse av adgangen til å utelukke innsatte under 18 år. Det vises til at det etter gjeldende rett er adgang til å utelukke mindreårige for å «opprettholde ro, orden og sikkerhet». Dette er en utpreget skjønnsmessig formulering, som vil kunne favne mer enn det som ligger i forslaget til § 37 a første ledd bokstav d. Det følger for øvrig av forslaget til § 37 a og § 37 b at utelukkelse bare kan besluttes når dette er strengt nødvendig. I tillegg følger det av de generelle reglene i forslaget til § 37 første ledd at mindre inngripende tiltak forgjeves må ha vært forsøkt eller åpenbart vil være utilstrekkelige, og at behovet for utelukkelse klart må overstige de negative konsekvensene utelukkelsen kan innebære for den innsatte.

Når noen under 18 år innsettes i fengsel, skal vedkommende fortrinnsvis innsettes i en av landets ungdomsenheter. Disse enhetene har arealer for fellesskap og god bemanning. Behovet for å utelukke mindreårige innsatte på grunn av forhold ved fengselet etter forslaget til § 37 b, vil derfor i utgangspunktet være begrenset. På den andre siden skjer det at mindreårige bør eller må innsettes i et voksenfengsel, enten fordi dette i det aktuelle tilfellet vurderes å være til barnets beste, eller fordi det er fullt i ungdomsenhetene. Kapasiteten ved ungdomsenhetene er under utvidelse, med sikte på å unngå en slik alternativ plassering. Regelverket må likevel ta høyde for at mindreårige kan måtte settes i voksenfengsel også i fremtiden. I tillegg kan akutte situasjoner som brann, andre typer bygningsmessige skader som inntreffer plutselig, uforutsett personalmangel og akutte situasjoner av sikkerhetsmessig art, også oppstå på ungdomsenhetene, slik at det også ved disse enhetene kan bli behov for utelukkelse etter forslaget til § 37 b. Departementet har på denne bakgrunnen kommet til at det bør være en åpning i regelverket for å kunne utelukke mindreårige innsatte etter § 37 b når dette er strengt nødvendig, og med de særskilte begrensningene som følger av forslaget til § 37 c.

Som nevnt, er det tidligere vedtatt – men ikke satt i kraft – en absolutt tidsfrist for utelukkelse av innsatte under 18 år på syv døgn, jf. straffegjennomføringsloven § 37 femte ledd niende punktum. Fristen ble særlig begrunnet med faren for sterke negative skadevirkninger av slik utelukkelse, jf. Prop. 135 L (2010–2011) punkt 11.9.4 side 153. Departementet går inn for å videreføre den vedtatte bestemmelsen om en slik ytre tidsfrist for utelukkelse av innsatte under 18 år. Samtidig understrekes det at maksimumstiden aldri skal ses som grunnlag for å opprettholde en utelukkelse som ut fra de aktuelle forholdene kan avsluttes tidligere, jf. også forslaget til § 37 andre ledd om at utelukkelse ikke skal være mer omfattende enn det som er strengt nødvendig, og om at kriminalomsorgen fortløpende skal vurdere om det fortsatt er grunnlag for utelukkelsen. Tidsfristen er inntatt i forslaget til § 37 c tredje ledd.

6.4.2 Saksbehandlingsregler

6.4.2.1 Gjeldende rett

Straffegjennomføringsforskriften § 3-35 fjerde ledd oppstiller krav om at kriminalomsorgen, ved vurdering av om barn skal utelukkes fra fellesskapet, skal vurdere hensynet til barnets beste. Videre skal det innhentes en uttalelse fra det tverretatlige teamet ved en ungdomsenhet, med mindre det av tidsmessige årsaker ikke er mulig. Etter samme forskriftsbestemmelse tredje ledd skal kriminalomsorgen sørge for at barn som utelukkes fra fellesskapet etter straffegjennomføringsloven § 37, får utvidet adgang til lufting, samvær med ansatte, utvidet adgang til besøk fra venner og familie, utvidet adgang til fysisk aktivitet og andre tiltak som kan forebygge skadevirkninger av å bli utelukket fra fellesskapet. I kriminalomsorgens retningslinjer (KSF-2008-9001) til § 10 a punkt 8.10.4 er det i tillegg uttalt at jo lenger en utelukkelse varer, desto strengere krav må stilles til tiltak og aktivitet for å motvirke eventuelle skadevirkninger.

Det grunnleggende prinsippet om at alle handlinger og avgjørelser som berører barn, skal ta hensyn til barnets beste, er også slått fast i straffegjennomføringsforskriften § 3-1b første ledd første punktum. Videre fremgår det av første ledd andre punktum at barnet skal kunne gi uttrykk for egne synspunkter, enten direkte eller gjennom en representant. At det skal fremgå av enkeltvedtak som gjelder barn, at hensynet til barnets beste har vært et grunnleggende hensyn og hvilken vekt hensynet til barnets beste er tillagt, fremgår av § 3-1b første ledd tredje punktum.

Straffegjennomføringsloven § 37 femte ledd inneholder i tillegg særskilte regler om involvering av overordnet nivå i kriminalomsorgen ved utelukkelse av innsatte under 18 år. Av femte ledd femte punktum fremgår det at utelukkelse i slike tilfeller omgående skal meldes til regionalt nivå. Varer utelukkelsen mer enn tre dager, skal saken sendes til regionalt nivå for ny vurdering, og varer den mer enn fem dager, skal det sendes melding til Kriminalomsorgsdirektoratet, jf. § 37 femte ledd syvende og åttende punktum.

For delvis utelukkelse av innsatte under 18 år følger det av § 37 sjette ledd andre punktum at Kriminalomsorgsdirektoratet skal ta stilling til om den innsatte fortsatt skal utelukkes dersom utelukkelsen varer mer enn syv dager. Vedvarer utelukkelsen, skal melding deretter gis til direktoratet med syv dagers mellomrom, jf. tredje punktum.

6.4.2.2 Forslaget i høringsnotatet

I høringsnotatet foreslo departementet å innta i straffegjennomføringsloven § 37 f andre ledd at kriminalomsorgen ved vurderingen av om en mindreårig skal utelukkes fra fellesskapet, må vurdere hensynet til barnets beste.

Som en sikkerhet for at plikten til å hensynta barnets beste oppfylles, foreslo departementet i tillegg å lovfeste at det skal fremgå av vedtak om utelukkelse av innsatte under 18 år at hensynet til barnets beste har vært et grunnleggende hensyn, og hvordan dette hensynet er avveid mot øvrige hensyn.

Videre foreslo departementet å lovfeste dagens forskriftskrav om at kriminalomsorgen ved vurdering av om en innsatt under 18 år skal utelukkes, skal innhente uttalelse fra et tverretatlig team ved en av ungdomsenhetene, og fra ansvarlig helsetjeneste.

I tillegg foreslo departementet å videreføre regelen om at utelukkelser av innsatte under 18 år omgående skal meldes til overordnet nivå. Dagens krav til å involvere Kriminalomsorgsdirektoratet ved utelukkelse av innsatte under 18 år, jf. dagens § 37 femte ledd åttende punktum, sjette ledd andre og tredje punktum, og tiende ledd sjette punktum, ble ikke foreslått videreført.

6.4.2.3 Høringsinstansenes syn

Barneombudet og Norges institusjon for menneskerettigheter (NIM) er positive til forslagene om at hensynet til barnets beste må vurderes, og at vedtak om utelukkelse skal vise hvordan hensynet er avveid mot øvrige hensyn.

Kriminalomsorgen region vest anbefaler på generelt grunnlag at det utarbeides en veileder som gir bedre informasjon om hvilke krav og trinn som skal inngå i vurderingen av hensynet til barnets beste, ettersom dette vil bidra til en felles forståelse av hva den rettslige vurderingen faktisk skal gå ut på.

Når det gjelder forslaget om å videreføre kravet om at kriminalomsorgen skal innhente uttalelse fra det tverretatlige teamet ved en av ungdomsenhetene, uttaler Barneombudet at det bør settes en tidsfrist, som eksempelvis ikke bør overstige 24 timer. Barneombudet viser til at kravene om forholdsmessighet og vektlegging av hensynet til barnets beste, krever barnefaglig kompetanse og kunnskap om barns utvikling og særlige sårbarhet.

Videre spør Romerike fengsel om kravet om å innhente uttalelse fra et tverretatlig team og fra ansvarlig helsetjeneste er tenkt absolutt, og om det er formkrav til uttalelsene. Etter fengselets syn bør kravet begrenses til situasjoner hvor det er tidsmessig mulig å innhente slike uttalelser, ettersom det ofte dreier seg om akutte situasjoner på kveldstid eller helg, hvor tverretatlig team ikke er tilgjengelig.

Åsane videregående skole, som er én av tre videregående skoler i Norge med et særskilt ansvar for grunnopplæring i en ungdomsenhet, mener at det må komme tydeligere frem i regelverket at opplæringsrelaterte hensyn skal tillegges vekt i vurderinger av om det bør besluttes tiltak som utelukkelse. Skolen viser til at utelukkelse kan ha store konsekvenser for innsattes rett til opplæring og mulighet til blant annet å få gjennomført sluttvurdering, og at kriminalomsorgen ikke alene kan opplyse en sak tilstrekkelig når det gjelder hvilke konsekvenser et tiltak vil kunne ha for en innsatt som er under opplæring.

Til forslagene om involvering av overordnet nivå i kriminalomsorgen, gir Kriminalomsorgen region øst uttrykk for å støtte en videreføring av kravet om omgående melding til regionalt nivå ved utelukkelse av mindreårige.

I tillegg gir Advokatforeningen, Kriminalomsorgen region øst og Kriminalomsorgsdirektoratet uttrykk for at også de øvrige delene av dagens regler om involvering av overordnet nivå bør videreføres.

Advokatforeningen uttaler at plikten til å rapportere til Kriminalomsorgsdirektoratet om utelukkelse av innsatte under 18 år bør videreføres og styrkes.

Videre mener Kriminalomsorgen region øst at en viktig rettsgaranti forsvinner hvis vedtak om utelukkelse av mindreårige innsatte ikke lenger skal forelegges regionalt nivå til ny vurdering etter tre dager. Etter regionens syn bør det som et minimum legges opp til at regionen skal orienteres om en slik utelukkelse gjennom et formelt varsel etter et visst antall døgn.

I tillegg anbefaler Kriminalomsorgsdirektoratet at dagens administrative regler knyttet til vurdering av utelukkelse videreføres, herunder at regionalt nivå fatter vedtak ved utelukkelse over tre dager, og at det ved utelukkelse som overstiger fem dager bør sendes melding til KDI.

6.4.2.4 Departementets vurdering

For å sikre at beslutninger om å utelukke en innsatt under 18 år er tilstrekkelig opplyst, fastholder departementet forslaget om å lovfeste at kriminalomsorgen så vidt mulig skal innhente informasjon fra det tverretatlige teamet og den kommunale helse- og omsorgstjenesten før beslutningen treffes. Bestemmelsen er foreslått inntatt i § 37 c første ledd første punktum.

Som nærmere omtalt i punkt 7.5.3.4, understreker departementet at helsepersonell ikke skal delta i avgjørelsen av om den innsatte skal utelukkes, kun bidra til å opplyse saken innenfor rammene av taushetsplikten, og eventuelt fraråde bruk av det aktuelle tvangsmiddelet dersom helsemessige grunner tilsier det. Når det gjelder de nærmere rutinene og rammene for innhenting av nødvendig informasjon, bør det gis nærmere føringer for dette i kriminalomsorgens retningslinjer.

Etter en ny vurdering går departementet likevel ikke videre med forslaget om å innta i straffegjennomføringsloven at kriminalomsorgen må vurdere hensynet til barnets beste ved vurderingen av om en mindreårig skal utelukkes fra fellesskapet. Det vises både til at det allerede følger av Grunnloven § 104 og FNs barnekonvensjon artikkel 3 nr. 1 at barnets beste skal være et grunnleggende hensyn ved alle handlinger som berører barn, og at det pedagogiske formålet med forslaget anses tilstrekkelig ivaretatt med forslaget om å lovfeste at det skal fremgå av beslutningen at hensynet til barnets beste har vært et grunnleggende hensyn, og hvordan dette hensynet er avveid mot øvrige hensyn. Dette kravet er foreslått inntatt i § 37 c første ledd andre punktum. Forslaget vil også følge opp anbefalinger fra FNs barnekomites avsluttende merknader 22. juli 2025 til Norges syvende periodiske rapport (CRC/C/NOR/CO/7) punkt 42 e.

Som nærmere omtalt i punkt 6.2.2.4 og punkt 6.3.4 kan regler om involvering av overordnet nivå i kriminalomsorgen bidra til at det vurderes om det kan iverksettes andre tiltak enn det de enkelte fengslene rår over, for å hindre (videre) utelukkelse. I tillegg kan slik involvering bidra til å gi overordnet nivå en fortløpende oversikt over omfanget av utelukkelser av nærmere angitte grupper innsatte. Særlig for å redusere risikoen for at svært unge innsatte er utelukket over tid, og for sikre at alle tilgjengelige alternative tiltak til å opprettholde en slik utelukkelse blir vurdert og prøvd ut, ser departementet det som viktig at regionalt nivå har oversikt over utelukkelser av innsatte under 18 år. På denne bakgrunnen fastholder departementet forslaget i høringsnotatet om at vedtak om utelukkelse av en innsatt under 18 år omgående skal meldes til regionen. For å harmonisere regelverket og av språklige grunner erstattes imidlertid «omgående» med «umiddelbart», uten at dette er ment å innebære noen realitetsendring. Bestemmelsen er foreslått inntatt i § 37 c andre ledd.

6.5 Innsatte som velger å avstå fra fellesskapet med andre innsatte

6.5.1 Gjeldende rett

Det følger av straffegjennomføringsloven § 37 niende ledd at kriminalomsorgen kan beslutte at en innsatt skal utelukkes helt eller delvis fra fellesskapet dersom den innsatte selv ønsker det. Også innsatte under 18 år kan utelukkes helt eller delvis hvis den innsatte selv ønsker det, men da gjelder i tillegg et krav om at slik utelukkelse må være «strengt nødvendig», jf. § 37 tiende ledd første punktum.

Det følger av kriminalomsorgens retningslinjer (KSF-2008-9001) punkt 37.18 at den innsattes eget ønske som utgangspunkt skal respekteres. Videre krever retningslinjene at den innsatte erklærer ønsket om å utelukkes fra fellesskapet, og at dette helst skal skje i form av en skriftlig erklæring. Om den innsatte av ulike årsaker ikke ønsker å skrive under på slik erklæring, skal innsattes muntlige erklæring bevitnes og attesteres av to tilsatte. Innsatte skal også oppfordres om å oppgi grunnlaget for sitt ønske om utelukkelse, slik at kriminalomsorgen kan vurdere alternative tiltak til utelukkelsen. Hvis den selvvalgte utelukkelsen overstiger 14 dager, må det innhentes ny egenerklæring.

Retningslinjene gir også føringer for i hvor stor grad langvarige utelukkelser etter eget ønske skal aksepteres. Etter retningslinjene må det avgjøres etter en vurdering av forholdsmessighet, der innsattes ønske veies opp mot eventuelle ulemper ved utelukkelsen. Hvis innsatte frykter fellesskapet og det er holdepunkter for frykten, gir retningslinjene anvisning på at den eller de innsatte som er opphav til frykten, bør vurderes flyttet i henhold til straffegjennomføringsloven § 14 første ledd bokstav g, som åpner for å overføre innsatte når det er nødvendig for å unngå en uheldig sammensetning av innsatte. Samtidig presiseres det i retningslinjene at utelukkelse fra fellesskapet etter eget ønske ikke skal kunne benyttes som et pressmiddel for å bli plassert i den avdeling eller det fengsel innsatte selv ønsker.

6.5.2 Forslaget i høringsnotatet

I høringsnotatet foreslo departementet å gå bort fra konstruksjonen om at det skal treffes vedtak om utelukkelse for innsatte som selv velger å avstå fra fellesskapet. Isteden ble det foreslått å innta en bestemmelse i straffegjennomføringsloven § 37 fjerde ledd fjerde punktum om at slike tilfeller skal registreres.

Som begrunnelse for forslaget viste departementet til at det ikke er helt treffende at kriminalomsorgen må fatte enkeltvedtak om utelukkelse når innsatte selv ber om å slippe å delta i fellesskapet. Samtidig understreket departementet at det er særdeles viktig at kriminalomsorgen har oversikt over, og kan rapportere om, omfanget av innsatte som velger å avstå fra fellesskapet, blant annet fordi disse opplysningene gir viktig informasjon om forholdene i fengslene.

I tillegg foreslo departementet å lovfeste en plikt for kriminalomsorgen til å utarbeide og følge en individuell plan for hvordan en innsatt som i utgangspunktet velger å avstå fra fellesskap med andre innsatte, skal integreres eller tilbakeføres til fellesskapet.

Det ble ikke foreslått særregler for innsatte under 18 år som velger å avstå fra fellesskapet, og heller ingen regulering av involvering av overordnet nivå i form av melding til regionalt nivå, direktoratet eller lignende.

6.5.3 Høringsinstansenes syn

De fleste av de høringsinstansene som uttaler seg om forslaget om registrering av innsatte som selv velger å avstå fra fellesskapet, støtter dette. Dette gjelder Bergen fengsel, Bjørgvin fengsel, Jussbuss, Kirkens bymisjon – Gatejuristen og Ung rettshjelp, Kriminalomsorgen Innlandet, Kriminalomsorgen region nord, Kriminalomsorgen region sør, Kriminalomsorgen region sørvest, Kriminalomsorgen region vest, Norges institusjon for menneskerettigheter (NIM), Norsk Fengsels- og Friomsorgsforbund, Sivilombudet og Tilsynsrådet for kriminalomsorgen region vest.

Blant annet uttaler Bergen fengsel at dagens ordning er unaturlig, ettersom det ikke foreligger en beslutning fra fengselets side, og den innsatte ikke er vurdert uegnet for fellesskap. Videre uttrykker Sivilombudet forståelse for forslaget, under henvisning til at det ikke er naturlig å betegne slike tilfeller som enkeltvedtak i forvaltningslovens forstand.

Samtidig understreker både Sivilombudet og flere av de ovennevnte høringsinstansene at det er viktig å arbeide systematisk for å legge til rette for et trygt fengselsmiljø, og for å unngå at innsatte selvisolerer på grunn av frykt og utrygghet. Kirkens bymisjon – Gatejuristen og Ung rettshjelp viser til at en av skadevirkningene av isolasjon kan være et ønske om mindre sosial kontakt med andre. Tilsvarende viser Jussbuss til at isolasjon kan være selvforsterkende, at selvisolering kan være like skadelig som pålagt utelukkelse, og at det derfor bør undersøkes hva som er årsaken til at den innsatte ikke ønsker fellesskap og eventuelt settes i gang tiltak som kan hjelpe innsatte tilbake til fellesskapet. Også Kontaktutvalget ved Bredtveit fengsel og forvaringsanstalt uttaler at det er et problem at fungerende innsatte isolerer seg for å skjerme seg selv mot uønsket belastning.

Flere av høringsinstansene mener også at det bør gis utfyllende krav om hva som skal registreres når en innsatt velger å avstå fra fellesskapet. Blant annet uttrykker Kriminalomsorgen region sørvest en forventning om at det vil bli gitt klare føringer for hvor, hvordan og hvor ofte det skal registreres. Sivilombudet mener at det må gjelde et krav om å dokumentere den innsattes valg, og NIM mener at registreringsplikten bør omfatte noe om bakgrunnen for den innsattes beslutning om å ikke delta i fellesskapet. Tilsvarende mener Skandinavisk isolasjonsnettverk at kriminalomsorgen blant annet bør ha en plikt til å journalføre hva den innsatte selv oppgir som grunn til selvisoleringen og hva ansatte oppfatter at er grunnen, hvis det er ulike syn på dette. Kriminalomsorgen Innlandet, Kriminalomsorgen region sør og Kriminalomsorgen region øst viser også til behovet for å unngå eventuelle misforståelser eller konflikter om hva den innsatte faktisk ønsket. Region sør mener på denne bakgrunn at det også bør oppstilles et krav om at innsatte underrettes skriftlig om registreringen.

Bergen fengsel og Ila fengsel og forvaringsanstalt understreker viktigheten av gode registreringsverktøy. Ila fengsel og forvaringsanstalt viser til at lokale løsninger for registrering kan variere, og at enhetene i det minste bør sikres et felles verktøy som kan brukes til denne typen registreringer.

Advokatforeningen, Dommerforeningens menneskerettighetsutvalg, Ila fengsel og forvaringsanstalt, Kriminalomsorgen region øst og Likestillings- og diskrimineringsombudet går imot forslaget om registrering, og mener at det fortsatt bør kreves at det fattes enkeltvedtak. Høringsinstansene viser blant annet til hensynet til notoritet, til at skadevirkningene av isolasjon er like store når denne er selvvalgt, samt at mange av de som faller i denne kategorien, oppgir at de egentlig ikke ønsker å være utelukket, men at de opplever at de ikke har noe reelt valg. Dommerforeningens menneskerettighetsutvalg uttaler at det kan være glidende overganger mellom frivillig og ufrivillig utelukkelse, og at samtykke til utelukkelse derfor ikke bør bety at kravet om enkeltvedtak faller bort. Likestillings- og diskrimineringsombudet uttrykker i tillegg bekymring for at språkproblemer og andre forhold knyttet til innsatte med minoritetsbakgrunn øker risikoen for isolasjon, og at manglende tilrettelegging for denne gruppen innsatte kan innebære brudd på diskrimineringsforbudet.

I tillegg uttaler Skandinavisk isolasjonsnettverk ved UiO at det er misvisende å si at innsatte avstår fra fellesskapet «etter eget ønske», ettersom årsaken i mange tilfeller er forhold utenfor den innsattes kontroll, men som kriminalomsorgen har et ansvar for og kan påvirke. Videre mener nettverket at innsatte bør ha rett til å overføres til et annet fengsel hvis årsaken til selvisoleringen ikke kan fjernes.

6.5.4 Departementets vurdering

Et viktig spørsmål ved utarbeidelsen av et dekkende og hensiktsmessig regelverk om fellesskap og utelukkelse er hvordan kriminalomsorgen best skal håndtere innsatte som ikke ønsker sosial kontakt med andre innsatte. På den ene siden er innsattes mulighet til å velge ikke å delta i fellesskapet en del av deres selvbestemmelsesrett. På den andre siden kan slike situasjoner skyldes forhold i fengselet og ha omfattede skadevirkninger. Som påpekt både i høringsnotatet og av flere av høringsinstansene kan mangel på sosial kontakt være selvforsterkende, og selvisolering like skadelig som pålagt utelukkelse.

Som i høringsnotatet fastholder departementet at det er lite naturlig å videreføre kravet om at det skal fattes vedtak om utelukkelse dersom den innsatte selv velger å avstå fra fellesskapet. I slike situasjoner er det ikke kriminalomsorgens vurderinger, men den innsattes egne valg, som er styrende for den innsattes deltakelse i fellesskapet. Blant de høringsinstansene som har uttalt seg om forslaget, er det også et flertall som er enig i at det ikke lenger bør gjelde et krav om at det skal fattes enkeltvedtak i slike situasjoner.

Departementet understreker imidlertid viktigheten av at kriminalomsorgen har oversikt over, og kan rapportere om, omfanget av innsatte som velger å avstå fra fellesskapet. Disse opplysningene gir viktig informasjon om forholdene i fengslene, og er nødvendig for at overordnet nivå kan følge med og eventuelt gripe inn ved behov. Departementet fastholder på denne bakgrunnen forslaget om å lovfeste en plikt til å registrere innsatte som velger å avstå fra fellesskap. For å gjøre regelverket mer oversiktlig og lettere tilgjengelig foreslås det å innta reguleringen av dette i en egen bestemmelse, som § 37 d.

Når det gjelder den språklige utformingen av bestemmelsen, er departementet enig med Skandinavisk isolasjonsnettverk i at det kan være misvisende å si at innsatte avstår fra fellesskapet «etter eget ønske», ettersom årsakene til valget kan være sammensatt og skyldes forhold utenfor den innsattes kontroll. Det foreslås derfor å erstatte denne formuleringen med en presisering av at registreringsplikten gjelder dersom en innsatt «selv velger» å avstå fra fellesskapet med andre innsatte.

Utfyllende krav, blant annet om hva som skal registreres når en innsatt velger å avstå fra fellesskapet, bør etter departementets syn gis i form av forskrift eller retningslinjer.

Departementet har vurdert å fastsette absolutte tidsgrenser for hvor lenge en innsatt kan velge å avstå fra fellesskapet, men har kommet til at det ikke vil være hensiktsmessig å «tvinge» innsatte til å ha sosial kontakt med andre innsatte.

Særlig fordi mangel på sosial kontakt normalt bidrar negativt til menneskers fysiske og psykiske helse, og kan være selvforsterkende, er det imidlertid all grunn til å motvirke at innsatte over tid avstår fra fellesskap med andre innsatte. I punkt 6.6.4.4 foreslås det derfor en plikt for kriminalomsorgen til å utarbeide og følge en plan for hvordan en innsatt som i utgangspunktet velger å avstå fra fellesskap med andre innsatte, skal integreres eller tilbakeføres til fellesskapet, jf. også forslaget til § 37 e.

Videre foreslår departementet å innta en bestemmelse i § 37 d andre ledd om involvering av overordnet nivå i enkeltsaker. Dersom en innsatt velger å avstå fra fellesskapet i mer enn 14 dager, skal det sendes melding til regionalt nivå. Dersom situasjonen vedvarer i mer enn 30 dager, skal det sendes melding til Kriminalomsorgsdirektoratet. Melding skal deretter gis direktoratet med 14 dagers mellomrom. Formålet med slike meldinger er både å gi overordnet nivå en oppfordring til å vurdere om det kan iverksettes andre tiltak enn de som allerede er forsøkt på lokalt nivå for å motvirke at den innsatte avstår fra fellesskapet over tid, og å sikre at overordnet nivå får en fortløpende oversikt over hvor mange innsatte som til enhver tid befinner seg i en slik situasjon i det enkelte fengsel.

Avslutningsvis understreker departementet viktigheten av at kriminalomsorgen fortsetter å arbeide for trygge miljøer i fengslene, jf. punkt 8.2, ettersom dette kan bidra til å motvirke at innsatte velger å avstå fra fellesskap med andre. Dersom en innsatt velger å avstå fra fellesskapet fordi han eller hun føler seg utrygg på en eller flere andre innsatte, og denne utryggheten er begrunnet, kan kriminalomsorgen også vurdere å overføre den eller de innsatte som er opphav til utryggheten til en annen avdeling eller til et annet fengsel i henhold til straffegjennomføringsloven § 14 første ledd bokstav g.

6.6 Tilsyn og oppfølging av innsatte som er utelukket eller som velger å avstå fra fellesskap

6.6.1 Tilsyn fra kriminalomsorgen

6.6.1.1 Gjeldende rett

Det følger av straffegjennomføringsloven § 37 syvende ledd andre punktum at innsatte som er utelukket fra fellesskapet med andre innsatte, skal ha tilsyn av ansatte «flere ganger daglig».

I kriminalomsorgens retningslinjer (KSF-2008-9001) punkt 37.14 er det angitt at tilsyn én gang i timen på dagtid danner utgangspunktet, men at det må avgjøres i det enkelte tilfellet hvor mange ganger innsatte skal ses til i løpet av døgnet under utelukkelsen. Under tilsynet må ansatte se til at den innsattes situasjon er forsvarlig, og det nevnes i retningslinjene at oppmerksomheten særlig skal rettes mot innsatte som det er grunn til å frykte kan pådra seg skade under utelukkelsen.

6.6.1.2 Forslaget i høringsnotatet

I høringsnotatet foreslo departementet en ny bestemmelse om tilsyn og oppfølging (§ 37 d). Forslaget gikk ut på at innsatte som er utelukket fra fellesskapet, eller som selv velger å avstå fra fellesskapet, skal ha tilsyn flere ganger daglig, og på en måte som sikrer at den innsattes grunnleggende trygghetsbehov i fengselet blir oppfylt. Departementet presiserte at trygghet for helsemessige forhold, og for situasjonen etter løslatelse, krever innsats også fra helsetjenestene og de øvrige etatene som leverer tjenester til fengselsinnsatte.

6.6.1.3 Høringsinstansenes syn

Sivilombudet og Jussbuss er positive til at innsatte som er helt utelukket eller som selv velger å avstå fra fellesskapet skal ha tilsyn «flere ganger daglig». Sivilombudet viser til at tilsyn flere ganger om dagen er nødvendig for å kunne fange opp endringer i innsattes helse og tilstand.

Juridisk rådgivning for kvinner (JURK) er kritisk til at departementet ikke foreslår å sette en minstestandard for antall tilsyn.

Om forslaget til å lovfeste at tilsynet skal skje på en måte som sikrer at den innsattes grunnleggende trygghetsbehov blir oppfylt, uttaler Bergen fengsel følgende, med støtte fra Kriminalomsorgen region vest:

Intensjonen om å sikre at den innsattes grunnleggende trygghetsbehov er oppfylt, er utvilsomt god. I praksis ser vi imidlertid at et slikt resultatkrav kan være vanskelig å oppfylle. Ordet trygghet favner om mange forhold. Mange innsatte som avstår fra fellesskap etter eget ønske, gjør dette fordi de føler seg utrygg i fellesskapet. Fengselet bruker mye tid og ressurser på å prøve å trygge de innsatte, og motivere de til å ta del i fellesskap. Ressursteamet oppretter også tidvis mindre fellesskap, slik at disse innsatte kan være sammen i mindre grupper. Det er likevel en vanskelig oppgave å overbevise mennesker som føler seg utrygg om at det ikke er noen grunn for dette. Det bør være tydelig hva som ligger i ordet «trygghetsbehov», og hva dette kravet innebærer for enhetene.

Videre uttaler Jussbuss til denne delen av forslaget at det er viktig at det gjøres konkrete vurderinger, og at den innsattes behov må vektlegges når hyppigheten og innholdet av tilsynet skal bestemmes.

Sivilombudet understreker også viktigheten av å dokumentere tilsyn etter første ledd, blant annet for å muliggjøre kontroll i etterkant, og mener at departementet bør foreslå lov- eller forskriftsregler om dokumentasjon av tilsyn, herunder regler om å dokumentere tiltak rettet mot å sikre meningsfylt menneskelig kontakt.

Norges institusjon for menneskerettigheter (NIM) og Sivilombudet etterlyser regler eller føringer som sikrer at den innsattes tilstand følges daglig av noen på høyt ledernivå i fengselet. Instansene viser blant annet til De europeiske fengselsreglene regel 53A bokstav h, som slår fast at «prisoners who are separated shall be visited daily, including by the director of the prison or by a member of staff acting on behalf of the director of the prison».

En rekke høringsinstanser påpeker også viktigheten av at kriminalomsorgen har oversikt over, og følger opp, innsatte som selv velger å avstå fra fellesskap. Blant disse er Bergen fengsel, Jussbuss, Jussformidlingen, Kirkens bymisjon – Gatejuristen og Ung rettshjelp, Kriminalomsorgen region vest, Kriminalomsorgen region øst, Kriminalomsorgsdirektoratet, Likestillings- og diskrimineringsombudet, Sivilombudet, Skandinavisk isolasjonsnettverk ved UiO og Tilsynsrådet for kriminalomsorgen region vest.

Videre gir Kriminalomsorgen region vest og Kriminalomsorgsdirektoratet uttrykk for at regelverket bør stille krav om at det gjennomføres en strukturert samtale mellom den innsatte og ansatte. Formålet med samtalen skal både være å kartlegge årsaken til at den innsatte ikke ønsker å delta i fellesskapet, og å informere den innsatte om mulige skadevirkninger av isolasjon. I tillegg mener Kriminalomsorgen region vest at det bør vurderes en varslingsplikt til overordnet nivå når den innsatte har avstått fra fellesskapet i mer enn tre måneder. Plikten bør gjelde individnivå, og innebære et krav til en redegjørelse for årsaken til at den innsatte velger å avstå fra fellesskapet, og beskrive hvordan fengselet arbeider med å få innsatte ut i fellesskapet. Selv om innsatte ikke skal kunne «tvinge frem» en flytting til et annet fengsel gjennom en bestemt adferd, mener regionen at det bør vurderes å overføre innsatte som selvisolerer over lang tid, for å se om det kan avhjelpe situasjonen.

6.6.1.4 Departementets vurdering

Hvor ofte en innsatt som er utelukket, eller som selv velger å avstå fra fellesskapet, har behov for tilsyn fra kriminalomsorgens ansatte, vil variere. Behovet vil avhenge blant annet av den innsattes fysiske og psykiske form, og personlighet. Departementet foreslår derfor ikke å lovfeste et konkret og absolutt krav for hvor ofte utelukkede innsatte skal ha tilsyn, eller en konkret og absolutt angivelse av hva tilsynet skal bestå i, eller hvordan det skal foregå. Poenget med tilsyn er at det skal gi grunnlag for sikkerhet for at den innsattes fysiologiske behov og trygghetsbehov ivaretas. Trygghet forutsetter blant annet at den innsatte gjennom kontakt med andre mennesker får grunnlag for å stole på at han eller hun ikke er «glemt» eller helt overlatt til seg selv.

På denne bakgrunnen, og som i høringsnotatet, foreslår departementet å lovfeste at innsatte som er utelukket fra fellesskap med andre innsatte, eller som selv velger å avstå fra fellesskapet, skal ha tilsyn flere ganger per døgn. Bestemmelsen foreslås tatt inn i ny § 37 e første ledd første punktum.

Blant annet i lys av høringsinstansenes innspill går departementet likevel ikke inn for å lovfeste at tilsynet skal skje på en måte som sikrer at den innsattes grunnleggende trygghetsbehov blir oppfylt. Departementet understreker imidlertid at formålet med tilsynet – i tillegg til å fange opp eventuelle endringer i den innsattes fysiske eller psykiske helse, og om den innsatte trenger hjelp – også vil være å bidra til å få den innsatte tilbake i fellesskap. Tilsynene bør dermed ikke kun begrense seg til korte spørsmål eller beskjeder, men heller inngå i kriminalomsorgens arbeid med å forebygge skadevirkningene av at den innsatte har begrenset sosial kontakt. Videre understreker departementet at behovet for tilsyn og oppfølging vil øke, dersom situasjonen vedvarer over lengre tid, jf. også punkt 6.6.4.4.

6.6.2 Særlig om tilsyn av innsatte under 18 år

6.6.2.1 Gjeldende rett

Mens det for utelukkelse generelt er lovfestet at den utelukkede skal ha tilsyn av ansatte flere ganger daglig, er det nedfelt i § 37 syvende ledd fjerde punktum, og § 37 tiende ledd åttende punktum, at utelukkede innsatte under 18 år skal ha «kontinuerlig tilsyn».

I kriminalomsorgens retningslinjer (KSF-2008-9001) til § 10 a punkt 8.10.3 er dette utdypet slik:

«Kontinuerlig» tilsyn innebærer i denne forbindelse at minst én av de ansatte ved fengselet alltid skal være i nærheten. Dette kan gjennomføres ved at ansatte oppholder seg i samme rom som den utelukkede, i et naborom eller lignende. Det sentrale er at den utelukkede skal kunne kontakte personalet til enhver tid og at ansatte kan respondere umiddelbart. Ved vurderingen av hvordan tilsynet skal gjennomføres bør det tas hensyn til den innsattes individuelle ønsker og behov, jf. pkt. (§10a) 4. Mindreårige innsatte skal som hovedregel ha tilsyn ved påsyn fra tilsatte fire ganger i timen.

6.6.2.2 Forslaget i høringsnotatet

I høringsnotatet ble dagens krav om kontinuerlig tilsyn av utelukkede innsatte under 18 år foreslått omformulert. Departementet viste til at kontinuerlig tilstedeværelse av ansatte i noen tilfeller kan oppleves som «overvåkning» av den innsatte, og at det sentrale må være at den utelukkede alltid kan kontakte personalet og få umiddelbar respons. Istedenfor et krav om kontinuerlig tilsyn, foreslo departementet derfor et krav om at innsatte under 18 år som er utelukket, til enhver tid skal kunne kontakte kriminalomsorgens personale og få umiddelbar respons, og ha tilgang til meningsfull menneskelig kontakt. Bestemmelsen ble foreslått inntatt i forslaget til § 37 f fjerde ledd, om særregler om utelukkelse av innsatte under 18 år.

6.6.2.3 Høringsinstansenes syn

Når det gjelder forslagene til endringer i reglene om tilsyn og oppfølging av innsatte under 18 år, er høringsinstansene noe delt.

Bjørgvin fengsel gir uttrykk for at praktiseringen av kravet om kontinuerlig tilsyn har vært belastende og helseskadelig for innsatte, ettersom mindreårige i tråd retningslinjene har blitt vekket av tilsyn fire ganger i timen gjennom hele natten. Samtidig understreker fengselet at enhetens praksis for oppfølging av mindreårige innsatte bør videreføres, herunder at minst to ansatte alltid er til stede med innsatte i en egen sone, at det tilrettelegges for skoletilbud i sonen, og at det utarbeides en ukentlig aktivitetsplan som skal være egnet til å forebygge isolasjonsskader.

Kriminalomsorgen region øst er enig i at lovens absolutte krav om kontinuerlig tilsyn ved utelukkelse av mindreårige, bør oppheves, men er usikker på om det er riktig å fjerne kriminalomsorgens tilsynsplikt i sin helhet. Regionen uttaler blant annet følgende:

Barn som sitter i fengsel har begått gjentatt eller grov kriminalitet, og har ofte sammensatte og alvorlige utfordringer. Mindreårige innsatte som utelukkes fra fellesskapet på grunn av egen adferd (vold eller skadeverk) er ofte i en ekstra sårbar situasjon. Det fremstår som uheldig at det i slike situasjoner overlates til den mindreårige innsatte å melde ifra til kriminalomsorgen om egne behov.

Region øst mener på denne bakgrunnen at det bør fremgå av bestemmelsen at kriminalomsorgen skal føre jevnlig tilsyn med mindreårige som er utelukket fra fellesskapet, og at omfanget og hyppigheten av tilsynet må vurderes konkret i hver enkelt sak, basert på hva som er til barnets beste. Videre presiserer regionen at dette kravet bør komme i tillegg til kravet om at innsatte skal kunne ta kontakt med personalet til enhver tid.

Kriminalomsorgsdirektoratet og Romerike fengsel er også positive til forslaget om å avløse kravet om «kontinuerlig tilsyn» av mindreårige innsatte som er utelukket. Samtidig mener også Kriminalomsorgsdirektoratet at det er uheldig dersom det overlates til den mindreårige å melde fra til kriminalomsorgen om egne behov, ettersom denne gruppen innsatte ikke alltid er i stand til å se og ta de beste vurderingene for seg selv. Direktoratet anbefaler derfor at det tas inn som et utgangspunkt at kriminalomsorgen skal være til stede eller i nærheten, med mindre den innsatte motsetter seg dette, og at det uansett vil være viktig at kriminalomsorgen er tilgjengelig og sjekker inn med den mindreårige jevnlig.

I tillegg gir Barneombudet og Bjørgvin fengsel uttrykk for at det bør tas i bruk tekniske hjelpemidler, som pust og bevegelsessensor, for å dempe påkjenningen av kontinuerlig tilsyn og samtidig ivareta sikkerheten til denne gruppen innsatte, uten at det går på bekostning av relasjonsarbeid og den mellommenneskelige kontakten unge innsatte har behov for. Bjørgvin fengsel viser særlig til risikoen for selvskading og selvmord.

6.6.2.4 Departementets vurdering

Dagens krav om kontinuerlig tilsyn ved utelukkelse av innsatte under 18 år kan bidra til å sikre en sikkerhetsmessig og velferdsmessig forsvarlig situasjon, til fordel både for den innsatte selv og kriminalomsorgen. I noen tilfeller kan kontinuerlig tilstedeværelse av kriminalomsorgens personell likevel oppleves mer som en «overvåkning» av den innsatte. De høringsinstansene som har uttalt seg om spørsmålet, er også enige i at lovens absolutte krav om kontinuerlig tilsyn ved utelukkelse av mindreårige bør oppheves. Som påpekt i høringen har mindreårige som fengsles, ofte sammensatte og alvorlige utfordringer. Videre vil denne gruppen innsatte være i en ekstra sårbar situasjon dersom de utelukkes fra fellesskapet, og det kan da være vanskelig å gjøre gode vurderinger og valg for seg selv.

Som i høringsnotatet mener departementet at det sentrale er at innsatte under 18 år som er utelukket, eller som selv velger å avstå fra fellesskapet, til enhver tid skal kunne kontakte personalet og få respons umiddelbart, og at det bør kunne tas hensyn til den innsattes ønsker og behov.

Samtidig påpeker flere av høringsinstansene at forslaget i høringsnotatet kunne oppfattes som at det overlates til den mindreårige å melde fra til kriminalomsorgen om egne behov. For å unngå en slik misforståelse foreslår departementet å klargjøre i lovteksten at kravet om at innsatte under 18 år til enhver tid skal kunne kontakte kriminalomsorgens personale og få umiddelbar respons, kommer i tillegg til det generelle kravet om at innsatte som er utelukket fra fellesskap med andre innsatte, eller som selv velger å avstå fra fellesskapet, skal ha tilsyn flere ganger daglig.

Bestemmelsen foreslås inntatt i § 37 e første ledd andre punktum, det vil si i den generelle bestemmelsen om tilsyn og oppfølging fra kriminalomsorgen. Sammenlignet med forslaget i høringsnotatet vil dette forslaget også ha et videre virkefelt, ettersom de samme reglene vil gjelde for innsatte som er utelukket, og innsatte som selv velger å avstå fra fellesskapet. I begge tilfeller – og særlig for innsatte under 18 år – er det viktig å sikre tilstrekkelig tilsyn og oppfølging, slik at den innsatte så raskt som mulig kan komme tilbake til fellesskapet igjen.

Forslaget i høringsnotatet inneholdt også et tillegg om at utelukkede innsatte under 18 år, til enhver tid skulle ha tilgang til meningsfull kontakt med andre mennesker. Dette tillegget er nå foreslått flyttet til § 17 andre ledd, som er den generelle bestemmelsen om slik kontakt, se punkt 5.2.4.

Når det gjelder innspillene fra Barneombudet og Bjørgvin fengsel om at det i tillegg bør tas i bruk tekniske hjelpemidler, som pust og bevegelsessensor, bemerker departementet at kriminalomsorgen kan installere teknisk utstyr på innsattes rom som varsler hvis pust og bevegelse avviker fra det normale, dersom dette er nødvendig for å avverge fare for liv og helse, jf. straffegjennomføringsloven § 29 a.

6.6.3 Tilsyn fra helsepersonell

6.6.3.1 Gjeldende rett

Straffegjennomføringsloven inneholder ikke regler med krav om at innsatte som er utelukket, skal ha tilsyn av helsepersonell. Helselovgivningen har heller ikke detaljerte krav til oppfølgingen av innsatte i fengsel.

Det følger av helse- og omsorgstjenesteloven § 3-9 at alle kommuner hvor det ligger fengsler, skal tilby helse- og omsorgstjenester til innsatte. Innsatte har samme rett til å få kommunale helse- og omsorgstjenester og spesialisthelsetjenester som resten av befolkningen, jf. pasient- og brukerrettighetsloven § 1-2 første ledd første punktum. Helsetjenestene skal være forsvarlige, jf. helse- og omsorgstjenesteloven § 4-1, spesialisthelsetjenesteloven § 2-2 og helsepersonelloven § 4.

Videre følger det av straffegjennomføringsloven § 37 syvende ledd tredje punktum at «[l]ege skal varsles om utelukkelsen uten ugrunnet opphold». Ifølge lovforarbeidene må legen avgjøre hvilken oppfølging innsatte skal ha fra helsetjenesten så lenge tiltaket varer, se Ot.prp. nr. 5 (2000–2001) punkt 13.1 side 164–165. Det samme følger av Helsedirektoratets veileder «Helse- og omsorgstjenester til innsatte i fengsel» IS-1971 (2013) punkt 4.3 side 44.

I Kriminalomsorgens retningslinjer (KSF-2008-9001) punkt 37.15 vises det videre til at det i Helsedirektoratets veileder er oppstilt et krav om at helse- og omsorgstjenesten i fengselet skal se til en innsatt som er utelukket når det er medisinske grunner for tilsyn. I de samme retningslinjene er det videre angitt at dette kan være når den innsatte ber om det, eller når opplysninger fra kriminalomsorgen eller andre gir grunn til å tro at den innsatte har behov for tilsyn.

Kriminalomsorgens retningslinjer gjengir også enkelte ytterligere føringer om helsepersonells funksjon, og kontakt mellom helsepersonell og kriminalomsorgen. Dersom helsetjenesten eller fengselet finner at den innsattes helsetilstand gjør det uforsvarlig å holde vedkommende utelukket, eller legens anbefalinger ikke ligger innenfor fengselsleders kompetanse etter straffegjennomføringsloven, skal fengselslederen straks legge legens råd og sin egen vurdering frem for regionalt nivå i kriminalomsorgen. Regionalt nivå skal etter dette ta stilling til saken.

6.6.3.2 Forslaget i høringsnotatet

I høringsnotatet bemerket departementet at det av praktiske grunner som oftest vil være kriminalomsorgen som varsler helsetjenesten om at en innsatt er utelukket fra fellesskapet, og dermed krever ekstra oppfølging. På denne bakgrunnen foreslo departementet å videreføre kravet i straffegjennomføringsloven om at kriminalomsorgen varsler helsetjenesten ved utelukkelse, men med enkelte justeringer. Forslaget til § 37 d andre ledd lød: «Ansvarlig helsetjeneste skal varsles om utelukkelse uten ugrunnet opphold, og anmodes om tilsyn og oppfølging av den innsatte.» Formuleringen innebar for det første at ordlyden «lege» ble erstattet med «ansvarlig helsetjeneste», og for det andre en presisering av at helsetjenesten samtidig med varselet også skulle anmodes om tilsyn og oppfølging av den innsatte. Departementet viste særlig til at flere fengselsenheter bare har lege i sine lokaler deler av tiden, og at bestemmelsen tydeligere ville gi uttrykk for at varslingen ikke kan utstå til det er en lege tilgjengelig i fengselet, men at helse- og omsorgstjenesten uansett skal varsles.

Under henvisning til Sivilombudets funn og uttalelser i Særskilt melding 2019, blant annet om ulik praksis mellom ulike fengsler for hvordan helsetjenesten følger opp isolerte innsatte, tok departementet i høringsnotatet også opp om helsepersonells oppfølging av isolerte innsatte bør lovreguleres.

Til dette spørsmålet bemerket departementet at utgangspunktet er at retten til nødvendige helsetjenester følger av pasient- og brukerrettighetsloven, og at tjenestene skal ytes av de kommunale helse- og omsorgstjenestene (primærhelsetjenester) og spesialisthelsetjenesten. Departementet ga på denne bakgrunnen uttrykk for at en eventuell lovregulering måtte skje i regelverk som hører under Helse- og omsorgsdepartementets ansvarsområde. Videre viste departementet til et notat utarbeidet av Helsedirektoratet i april 2022, etter oppdrag fra Helse- og omsorgsdepartementet, med en nærmere vurdering av spørsmålet om hvorvidt helsepersonells oppfølging av isolerte innsatte bør lovreguleres.

I notatet gir Helsedirektoratet, blant annet under henvisning til De europeiske fengselsreglene og Mandela-reglenes krav om daglig tilsyn av isolerte innsatte, uttrykk for følgende vurdering i punkt 5.4:

Etter direktoratets syn tilsier kravet til faglig forsvarlig helsehjelp, likebehandling, fare for brudd på den menneskerettslige forpliktende EMK artikkel 3 og føringene i soft-law, at helse- og omsorgstjenesten etter gjeldende rett har en plikt til å sørge for daglig tilsyn av isolerte innsatte (22 t eller mer).

Til spørsmålet om lovfesting, gir direktoratet uttrykk for følgende vurdering:

Et lovkrav vil i denne sammenheng sikre prioriteringen bedre enn ‘kun’ en sterk anbefaling i revidert veileder. En lovfesting kan muligens også i større grad sikre etterlevelse av krav om daglig tilsyn. Samtidig ser vi at det kan være prinsipielt uheldig å innta en spesifikk angivelse av forsvarlighetskravet i helselovene, knyttet til rettigheter/plikter for konkrete enkeltgrupper av pasienter og brukere. Tilsvarende kan det være andre pasientgrupper, hvor kravet til faglig forvarlighet tilsier en viss tilsynshyppighet, uten at dette fremgår eksplisitt av lov. Prioritering og etterlevelse kan sikres også gjennom god implementering av revidert veileder.

Helsedirektoratet vurderer at krav til helsepersonells påfølgende oppfølgning av den isolerte ikke bør lovfestes spesielt i helselovgivningen, men at dette i første omgang presiseres i veilederen for helse- og omsorgstjenester for innsatte i fengsel, slik at lik praksis sikres.

I tillegg til notatet fra Helsedirektoratet, viste departementet i høringsnotatet til kontakt med Helse- og omsorgsdepartementet om spørsmålet om lovfesting av helsepersonells plikt til å sørge for tilsyn av innsatte som er utelukket:

I kontakt mellom de to departementene har Helse- og omsorgsdepartementet pekt på at et lovfestet krav formelt og rettslig vil ‘stå over’ en anbefaling i en veileder, og også tydeligst vil imøtekomme anbefalingen i den særskilte meldingen fra Sivilombudsmannen. Samtidig har Helse- og omsorgsdepartementet opplyst at det følger av det generelle lovfestede forsvarlighetskravet at innsatte som er utelukket fra fellesskap med andre innsatte store deler av døgnet, daglig må følges opp av helsepersonell, og at det kan være uheldig å detaljere forsvarlighetskravet for en pasientgruppe. Helsedirektoratet fikk i 2020 i oppdrag å revidere veilederen om helse- og omsorgstjenester til innsatte i fengsel. Helse- og omsorgsdepartementet mener at en god implementering av den reviderte veilederen vil være viktig for å sikre etterlevelse og en likere praksis. Veilederen kan også gi mer detaljerte og praktiske føringer tilpasset den enkelte innsattes behov. Helse- og omsorgsdepartementet mener derfor at innholdet i forsvarlighetskravet i første omgang bør presiseres i veilederen. På sikt kan det likevel bli aktuelt å vurdere lovfesting.

På denne bakgrunnen ble det ikke foreslått å lovregulere helsepersonells plikt til å sørge for tilsyn av innsatte som er utelukket.

6.6.3.3 Høringsinstansenes syn

Sivilombudet er positive til forslaget om å lovfeste at ansvarlig helsetjeneste skal varsles om utelukkelse uten ugrunnet opphold, og anmodes om tilsyn og oppfølging av den innsatte, og uttaler at dette er en viktig klargjøring, i tråd med ombudets funn og anbefalinger i den særskilte meldingen.

Advokatforeningen, Jussbuss, Likestillings- og diskrimineringsombudet og Oslo kommune gir uttrykk for at de støtter forslaget om å lovfeste at «ansvarlig helsetjeneste» – og ikke «lege» – skal varsels uten ugrunnet opphold.

Oslo kommune bemerker likevel at de forstår forslaget slik at det ikke er hensikten at legevaktressurser skal brukes til denne funksjonen i fengslene utenom fengselshelsetjenestenes virketid, og mener derfor at begrepet «ansvarlig helsetjeneste» bør presiseres.

Helsedirektoratet støtter forslaget om å endre kravet om å varsle «lege» til krav om å varsle «ansvarlig helsetjeneste», ettersom det ikke alltid er lege tilstede i fengselet. Samtidig mener direktoratet at det kan oppstå usikkerhet om hvem som er ansvarlig helsetjeneste. For eksempel kan en innsatt motta helsehjelp både fra den kommunale helse- og omsorgstjenesten og fra spesialisthelsetjenesten. Siden det da som regel er den kommunale helse- og omsorgstjenesten som koordinerer de ulike helse- og omsorgstjenestene som innsatte mottar, foreslår direktoratet at «ansvarlig helsetjeneste» endres til «den kommunale helse- og omsorgstjenesten».

Mental Helse er kritiske til at det ikke spesifiseres hvilket nivå «helsepersonell» som skal vurdere innsattes behov og tilstand. Etter instansens mening er det bare personell med legekompetanse som kan gi en god nok vurdering, noe som burde spesifiseres i lovteksten.

Romerike fengsel viser til at det sjelden er lege tilgjengelig i fengselet, men at dette ikke kan begrunne at kravet om varsling til «lege» erstattes med et krav om å varsle «ansvarlig helsetjeneste». Fengselet er opptatt av at det i flere tilfeller bør gjøres en suicidvurderng og vurdering om innleggelse i psykisk helsevern, og at dette er utfordrende ved fravær av lege.

Norsk forening for kriminalreform (KROM) mener at det bør presiseres at helsetjenesten skal varsles ved «alle former for isolasjon, uavhengig av hjemmelsgrunnlag og omfang (ikke kun isolasjon i 22 timer eller mer per døgn)».

Til forslaget om at helsetjenesten skal varsles «uten utgrunnet opphold» uttaler Kriminalomsorgsdirektoratet at det bør gjøres tydelig at tilsyn og oppfølging etter bestemmelsen bør skje så raskt som mulig.

Videre mener Kriminalomsorgen region vest det bør presiseres at kriminalomsorgen plikter å legge til rette for at helse- og omsorgstjenesten får oppsøke og gjennomføre tilsyn med alle utelukkede innsatte.

Jussformidlingen, Kriminalomsorgen region øst, Kriminalomsorgsdirektoratet og Sivilombudet mener at det bør presiseres at andre ledd også gjelder innsatte som avstår fra fellesskapet etter eget ønske.

Skandinavisk isolasjonsnettverk gir også uttrykk for at det må presiseres i loven at jevnlig tilsyn av helsepersonell aldri kan gi grunn til å opprettholde en utelukkelse, heller ikke når helsepersonell ikke varsler om at isolasjonen må opphøre av helsemessige grunner, og at tilsyn av helsepersonell heller ikke er noen garanti for at skadevirkninger oppdages eller ikke utvikler seg. Videre er nettverket opptatt av at slikt tilsyn ikke skal oppfattes som en medisinsk forhåndsklarering av utelukkelsen.

Flere høringsinstanser har også uttalt seg om spørsmålet om det bør lovfestes en plikt for helsetjenestene til å føre tilsyn av innsatte som er utelukket.

Advokatforeningen, Juridisk rådgivning for kvinner (JURK), Jussformidlingen, Norsk Fengsels- og Friomsorgsforbund, Norsk psykologforening, KROM, Likestillings- og diskrimineringsombudet, Romerike fengsel, Sivilombudet og Tilsynsrådet for kriminalomsorgen region vest mener at denne plikten bør lovfestes.

Advokatforeningen, KROM, Romerike fengsel, Sivilombudet og Tilsynsrådet for kriminalomsorgen region vest mener i tillegg at det bør lovfestes at innsatte som er utelukket fra fellesskapet eller som avstår fra fellesskapet etter eget ønske, som et minimum skal ha daglig tilsyn fra helsepersonell, på lik linje med innsatte i sikkerhetscelle eller polstret celle.

Sivilombudet viser blant annet til at en lovfesting vil sikre at helsetjenesten prioriterer tilsynet med utelukkede innsattes helsetilstand.

Romerike fengsel begrunner standpunktet med at de opplever at majoriteten av de innsatte som utelukkes er psykisk syke og derfor har behov for daglig tilsyn av helsepersonell.

Likestillings- og diskrimineringsombudet mener at det bør lovfestes at innsatte som er utelukket sikres daglig tilsyn av «lege eller kvalifisert sykepleier som rapporterer til lege».

Den norske legeforeningen mener at innsatte som utelukkes for å hindre selvskading bør vurderes av helsepersonell snarest, og at innsatte ved lengre utelukkelser enn 48 timer skal vurderes av spesialist første virkedag, med mindre annet helsepersonell mener at raskere vurdering av spesialist er nødvendig.

KROM mener at det i tillegg må være krav om at helsetjenesten fører tilsyn dersom den utelukkede innsatte selv eller kriminalomsorgen ber om det. Videre mener KROM at det bør presiseres at også kommunal legevakt skal varsles, i tilfeller der innsatte utelukkes utenom fengselshelsetjenestens kontortid.

Kriminalomsorgsdirektoratet mener det bør fremgå at helsetjenesten har en rolle som faglig rådgiver og veileder når kriminalomsorgen vurderer å utelukke innsatte. Direktoratet understreker at de har stor forståelse for at helsepersonell har behov for å holde en armlengdes avstand fra beslutninger om utelukkelse, og at det er på det rene at beslutningen skal tas av kriminalomsorgen. Likevel mener direktoratet at helsetjenesten, innenfor rammene av taushetsplikt og eventuelt med samtykke fra innsatte, må kunne gi nødvendig informasjon om hvilke helsemessige konsekvenser en utelukkelse eller videre utelukkelse vil kunne få for innsatte. Direktoratet viser til at kriminalomsorgen ikke nødvendigvis har helsekompetanse eller kjennskap til relevante helsemessige forhold, som skal være sentrale hensyn ved forholdsmessighetsvurderingen.

Kriminalomsorgen region vest mener det bør presiseres at uttalelser fra helsepersonell skal tillegges betydelig vekt.

Videre mener Skandinavisk isolasjonsnettverk ved UiO at det er behov for å lovfeste rutiner for varsling og håndtering av varsling fra helsepersonell, herunder om hvem som skal motta varsler og om hvordan bekymringer og råd skal følges opp av kriminalomsorgen. Etter nettverkets syn kan dette enklest gjøres ved å gjengi mest mulig presist De europeiske fengselsreglene regel 43.3, 45.1 og 45.2. Nettverket mener videre at det er behov for initiativ som bidrar til at helsemyndighetene endrer sine prioriteringer på området, inkludert til å avsette nok ressurser til å heve kompetansen om helsetjenesteyting i fengsel på nasjonalt og lokalt nivå, og til en styrket bemanningsnorm i fengselshelsetjenesten.

6.6.3.4 Departementets vurdering

Som i høringsnotatet mener departementet at straffegjennomføringsloven fortsatt bør kreve at kriminalomsorgen varsler helse- og omsorgstjenesten ved utelukkelse, og anmoder om tilsyn og oppfølging av den innsatte, se forslaget til ny § 37 e andre ledd. Det vises særlig til at isolasjon kan være helseskadelig, og at innsatte som utelukkes fra fellesskapet, i stor grad selv er fratatt mulighetene til å kontakte helsepersonell direkte. Videre kan innsatte i slike situasjoner ha lav innsikt i sin egen psykiske helsetilstand, eller undervurdere og underkommunisere de skadelige effektene av isolasjonen, slik at de ikke selv ber om helsehjelp. Innsatte som er utelukket, kan også ha begrenset kontakt med pårørende, noe som gjør at en forverring av helsetilstanden, er vanskeligere å fange opp. Det nærmere innholdet i helsepersonellets tilsyn bør etter departementets vurdering reguleres i Helsedirektoratets retningslinjer.

Etter innspill fra Helsedirektoratet i høringen, erstattes «[a]nsvarlig helsetjeneste» med «[d]en kommunale helse- og omsorgstjenesten». Dette for å unngå usikkerhet om hvem som er ansvarlig helsetjeneste, for eksempel dersom den innsatte både mottar helsehjelp fra den kommunale helse- og omsorgstjenesten og fra spesialisthelsetjenesten. I tråd med innspill fra flere høringsinstanser foreslår departementet i tillegg å presisere i lovteksten at plikten til å varsle helsepersonell også skal gjelde for innsatte som selv velger å avstå fra fellesskapet. Som nærmere omtalt i punkt 6.5.4 kan slik selvisolering være like skadelig som pålagt utelukkelse.

Som det fremgår av punkt 7.5.3.4 foreslås det i helse- og omsorgstjenesteloven § 3-9 nytt andre ledd en bestemmelse om at helsepersonell skal se til innsatte på sikkerhetscelle minst én gang per døgn, og tilsvarende i § 3-9 nytt tredje ledd at innsatte i sikkerhetsseng skal ha tilsyn snarest mulig, og videre minst én gang per døgn. Etter innspill fra Helse- og omsorgsdepartementet, foreslås det ikke å lovfeste ytterligere krav til tilsyn fra helsepersonell nå. Som i høringsnotatet vises det til at det kan være uheldig å detaljere forsvarlighetskravet for enkelte pasientgrupper, og ikke andre, og at innholdet i forsvarlighetskravet i første omgang bør presiseres i ny «Veileder til lov og forskrift for helse- og omsorgstjenester til innsatte». Denne veilederen skal erstatte «Nasjonal veileder for helse- og omsorgstjenester til innsatte i fengsel», og kommer istedenfor forslaget til «Nasjonale faglige råd om kommunale helse- og omsorgstjenester til innsatte» som var på høring våren 2023.

Helsedirektoratet sendte forslag til den nye veilederen på høring 18. oktober 2024, med frist 19. januar 2025. Høringen er for tiden til oppfølging i direktoratet.

For øvrig understreker departementet at helsepersonell ikke skal ha noen rolle i beslutningen om utelukkelse, men at helsetjenestens oppgave først og fremst er å sikre jevnlig medisinsk kontroll av den innsattes fysiske og psykiske helse så lenge utelukkelsen varer, jf. nærmere omtale av denne grensedragningen i punkt 7.5.3.4.

6.6.4 Plan for tilbakeføring til fellesskapet

6.6.4.1 Gjeldende rett

Etter straffegjennomføringsforskriften § 3-35 andre ledd skal skadelige følger av utelukkelse fra fellesskapet så vidt mulig forebygges eller bøtes på. I kriminalomsorgens retningslinjer (KSF-2008-9001) punkt 37.14 er det lagt til grunn at plikten til å forebygge skadelige følger kan bety at den innsatte får utvidet adgang til lufting, samvær med ansatte, utvidet adgang til besøk fra venner og familie, utvidet adgang til fysisk aktivitet eller andre tiltak som kan forebygge skadevirkninger av utelukkelsen, og at slike kompenserende tiltak skal loggføres, herunder slik at det kan føres etterkontroll med forholdsmessigheten av tiltaket fra fengselsleders og overordnet nivås side.

6.6.4.2 Forslaget i høringsnotatet

I høringsnotatet foreslo departementet en regel om oppfølging av innsatte som er utelukket fra fellesskapet, med sikte på tilbakeføring til fengselsfellesskapet. Forslaget til § 37 d tredje ledd gikk ut på at det for innsatte som er utelukket fra fellesskapet i mer enn fem døgn, skal utarbeides en tiltaksplan for tilbakeføring til fellesskapet, og at det samme gjelder for innsatte som etter eget ønske avstår fra fellesskap. Formålet med denne delen av § 37 d var blant annet å oppstille et tydeligere krav om at det raskt skal arbeides målrettet for at den innsatte kan integreres i fellesskapet. Forpliktelsen til å utarbeide en tiltaksplan ble foreslått satt til fem døgn for at det skulle være et visst rom for å observere og kartlegge hvilke tiltak som kan være hensiktsmessige overfor den aktuelle innsatte.

6.6.4.3 Høringsinstansenes syn

Kriminalomsorgen region vest, Kriminalomsorgen region øst, Kriminalomsorgsdirektoratet og Likestillings- og diskrimineringsombudet er positive til forslaget om at det skal utarbeides en tiltaksplan for innsatte som er utelukket eller som avstår fra fellesskapet etter eget ønske.

Kriminalomsorgen region øst er imidlertid usikre på hvordan en tiltaksplan skal se ut og om en tiltaksplan vil ha like stor betydning for alle utelukkede innsatte. Regionen mener at det er viktig at det ikke legges opp til et veldig omfattende arbeid med tiltaksplanene, ettersom mye tid og ressurser, som heller kunne vært brukt på innsatte, da vil gå til å utarbeide planer.

Når det gjelder innholdet i tiltaksplanen, er Kriminalomsorgsdirektoratet opptatt av at den må oppdateres jevnlig og være enkel å forholde seg til for ansatte og innsatte. Videre mener direktoratet at det bør vurderes om tiltaksplanen, der det er formålstjenlig og mulig, bør utarbeides i samarbeid med den innsatte.

Sivilombudet mener også at departementet bør gi utfyllende føringer for hva en tiltaksplan skal inneholde, og at det ved utformingen bør ses hen til CPTs anbefalinger.

Med hensyn til den foreslåtte tidsfristen på «mer enn fem døgn», ber Kriminalomsorgen region sør om at det presiseres om det først skal utarbeides en tiltaksplan når innsatte har vært utelukket sammenhengende i mer enn fem døgn. Videre synes Romerike fengsel det er uklart når det skal utarbeides tiltaksplan for innsatte som avstår fra fellesskapet etter eget ønske.

Juridisk rådgivning for kvinner (JURK) mener at tiltaksplanen bør utarbeides senest etter 48 timer utelukkelse. JURK viser til at effektene av utelukkelse er svært alvorlige for den som utsettes for det, og at tilbakeføringsarbeidet derfor må iverksettes så raskt som mulig. Kriminalomsorgen region vest mener også at tiltaksplanen bør utarbeides så raskt som mulig, og senest etter tre døgn.

Ila fengsel og forvaringsanstalt mener derimot at fem døgn er for kort tid til å utarbeide en fungerende og god tiltaksplan for tilbakeføring, og foreslår at fristen utvides til i hvert fall syv dager. Anstalten viser til at innsatte bør involveres i planen, at den ansvarlige ansatte må rekke å få god oversikt over utfordringene, og at det under enhver omstendighet utarbeides en ukeplan innen tre dager. Ila fengsel og forvaringsanstalt advarer også om at en konsekvens av en for kort frist kan bli at planer opprettes raskt for å overholde fristen, fremfor at det tenkes på det innholdsmessige.

Norsk Fengsels- og Friomsorgsforbund støtter ikke at plikten til å utarbeide en tiltaksplan etter fem døgn skal være absolutt, særlig fordi dette vil være veldig ressurskrevende.

Romerike fengsel mener det bør vurderes en annen betegnelse enn «tiltaksplan», ettersom denne betegnelsen også brukes ved forebygging av selvmord.

Norges Røde Kors mener at tilbud fra humanitære/frivillige aktører bør listes opp som alternativer til tiltak som kan inngå i en tiltaksplan. Organisasjonen viser til at innsatte som er utelukket fra fellesskapet likevel kan få besøk av frivillige i Røde Kors, og at deres tilstedeværelse kan være helt avgjørende for at disse innsatte skal få oppleve meningsfull kontakt med andre personer og for å forebygge isolasjonsskader.

Kirkens bymisjon – Gatejuristen og Ung rettshjelp, Jussbuss, Likestillings- og diskrimineringsombudet og Skandinavisk isolasjonsnettverk ved UiO gir særskilt uttrykk for at de er enige i at innsatte som avstår fra fellesskapet også bør følges opp med en tiltaksplan.

Likestillings- og diskrimineringsombudet og Skandinavisk isolasjonsnettverk ved UiO mener samtidig at det ikke er tilstrekkelig for å ivareta denne gruppen å utarbeide en individuell plan for oppfølging, og at det må stilles flere og klarere handlingskrav for å møte de spesielle utfordringene som er knyttet til denne isolasjonsformen.

6.6.4.4 Departementets vurdering

Oppfølging av en innsatt som er utelukket, eller som selv velger å avstå fra fellesskapet, har minst to forskjellige sider. Den ene er at det må føres tilsyn med den innsattes velferd fordi vedkommende kan være syk eller ute av balanse, og dessuten mindre sammen med andre mennesker som kan fange opp at den innsatte trenger hjelp. Dette kan kalles tilsyn i snever forstand. Den andre siden er at det – særlig hvis situasjonen har vart lenge – kan være behov for innsats over tid for at den innsatte gradvis kan tilvennes fellesskapet igjen. Dette kan mer treffende betegnes som oppfølging av den innsatte.

En av Sivilombudets anbefalinger i Særskilt melding 2019 var at det at det bør lages en individuell plan for innsatte som er isolert, som tar utgangspunkt i hvorfor den innsatte er isolert, og som legger til rette for tilbakeføring til fellesskapet, og så mye kontakt med andre som mulig, først med ansatte, men snarest mulig også med andre innsatte, se meldingen kapittel 7 side 48. Senere har Kriminalomsorgsdirektoratet også arbeidet med å etablere et system med aktiviseringsplaner for utelukkede som skal sikre at innsatte som er utelukket fra fellesskapet, oppnår et visst minstemål av aktivitet og kontakt med andre mennesker. Slike aktiviseringsplaner vil ikke nødvendigvis sikre tilbakeføring til det alminnelige fengselsfellesskapet, men aktivitet og kontakt vil være et skritt i riktig retning.

På denne bakgrunnen, og som i høringsnotatet, foreslår departementet å lovfeste at det skal utarbeides en plan for tilbakeføring til fellesskapet dersom utelukkelsen ikke kan avsluttes etter kort tid, se forslaget til § 37 e tredje ledd. Selve planen kan være enkel, så lenge den holdes oppdatert, gir anvisning på tiltak for en gradvis tilnærming til fellesskapet dersom dette synes formålstjenelig, og følges.

Som påpekt av Romerike fengsel benyttes betegnelsen «tiltaksplan» også ved forebygging av selvmord. For å unngå misforståelser rundt dette foreslår departementet å endre ordlyden, slik at bestemmelsen inneholder et krav om at det skal utarbeides en «plan for tilbakeføring til fellesskapet», dersom en innsatt har vært utelukket eller selv valgt å avstå fra fellesskapet over noe tid.

I høringsnotatet ble fristen for å utarbeide en slik plan foreslått satt til fem døgn, for at det skulle være et visst rom for å observere og kartlegge hvilke tiltak som kan være hensiktsmessige overfor den aktuelle innsatte. I høringsrunden har enkelte høringsinstanser ment at denne fristen er for lang, og andre at den er for kort. Både for at det skal være tid til å utarbeide planen, og fordi det vil være lite hensiktsmessig at kravet om å utarbeide en slik plan skal inntreffe innenfor de korte fristene som er satt for utelukkelse av innsatte på grunn av forhold ved fengselet og for innsatte under 18 år (syv dager), har departementet kommet til at fristen bør være syv dager.

6.7 Andre endringer i reglene om utelukkelse

6.7.1 Adgang til kollektiv utelukkelse

Etter straffegjennomføringsloven § 37 åttende ledd kan kriminalomsorgen beslutte at alle eller enkelte innsatte helt eller delvis skal utelukkes fra fellesskapet dersom det er sannsynlig at et ubestemt antall innsatte har begått eller er i ferd med å begå handlinger som nevnt i første ledd, eller dersom akutte bygningsmessige eller bemanningsmessige forhold gjør det nødvendig. Slik kollektiv utelukkelse innebærer at flere innsatte kan utelukkes ved samme beslutning. Etter kriminalomsorgens retningslinjer (KSF-2008-9001) punkt 37.16 er bestemmelsen aktuell dersom det foreligger omstendigheter som kan true sikkerheten i fengslet (opprør, kollektiv ordreunnlatelse, skadeverk, sabotasjeaksjoner eller lignende). Som eksempler på akutte bygningsmessige eller bemanningsmessige forhold som kan gjøre det nødvendig med kollektiv utelukkelse, nevnes brann, vannskader og liknende forhold som gjør det uforsvarlig å ta opphold på fellesskapsarealer.

I høringsnotatet punkt 10.1 foreslo departementet at dagens regler om kollektiv utelukkelse i § 37 åttende ledd ikke skulle videreføres.

Ingen av høringsinstansene har uttalt seg om forslaget om å avvikle adgangen til kollektiv utelukkelse.

Departementet fastholder forslaget om å avvikle den særskilte reguleringen om kollektiv utelukkelse, og viser særlig til at De europeiske fengselsreglene regel 53.7 anbefaler at tiltak som utelukkelse skal brukes overfor enkeltinnsatte, og ikke overfor grupper av innsatte. Det vil imidlertid fortsatt være adgang til å utelukke flere innsatte av samme årsak, for eksempel ved akutte hendelser som for en periode gjør det umulig å bruke deler av et fengselsbygg. Beslutningen må i så fall komme til uttrykk som et vedtak overfor hver av de innsatte som omfattes, og med en begrunnelse som blant annet viser at det er vurdert om tiltaket vil være uforholdsmessig, jf. § 37 første ledd andre punktum.

6.7.2 Avvikling av adgangen til utelukkelse som reaksjon på utvist adferd

6.7.2.1 Gjeldende rett

Straffegjennomføringsloven § 40 andre ledd bokstav d åpner for å utelukke innsatte fra fritidsfellesskapet eller andre aktiviteter i fritiden hvis den innsatte forsettlig eller uaktsomt har brutt reglene for ro, orden og disiplin, eller forutsetninger og vilkår fastsatt i eller i medhold av straffegjennomføringsloven. Slik utelukkelse kan ilegges for et tidsrom av inntil 20 dager.

Adgangen til å beslutte utelukkelse etter § 40 andre ledd bokstav d er vedtatt opphevet for innsatte under 18 år, jf. lov 20. januar 2012 nr. 6, men denne endringen er fortsatt ikke trådt i kraft. Bakgrunnen for vedtaket om å oppheve denne regelen om utelukkelse overfor barn, var blant annet at det pønale reaksjonssystemet ble ansett lite egnet til å påvirke barns atferd i positiv retning, jf. Prop. 135 L (2010–2011) punkt 11.9.4 side 151–152.

Etter § 39 kan kriminalomsorgen utelukke innsatte fra fellesskapet umiddelbart og i inntil 24 timer hvis det er sannsynlig at en innsatt har begått en handling som kan føre til reaksjon etter § 40 andre ledd bokstav c om tap av begunstigelse, bokstav d om utelukkelse og bokstav e om tap av adgang til permisjon. I løpet av dette døgnet må situasjonen rundt handlingen klarlegges nærmere, jf. Ot.prp. nr. 5 (2000–2001) punkt 13.1 side 165. Det følger av § 39 andre punktum at umiddelbar utelukkelse ikke kan brukes overfor innsatte under 18 år.

6.7.2.2 Forslaget i høringsnotatet

I høringsnotatet foreslo departementet å oppheve § 40 andre ledd bokstav d, slik at utelukkelse fra fellesskapet ikke lenger ville inngå blant de reaksjoner som kan ilegges etter straffegjennomføringsloven § 40. Videre ble det foreslått å oppheve straffegjennomføringsloven § 39, slik at det heller ikke ville være adgang til å beslutte umiddelbar utelukkelse som følge av brudd på regler eller vilkår under straffegjennomføringen.

Departementet viste blant annet til at Kriminalomsorgsdirektoratet har foreslått å oppheve begge disse bestemmelsene, og at CPT har anbefalt at § 39 oppheves, blant annet fordi det er tale om en disiplinærreaksjon uten nødvendige rettssikkerhetsgarantier.

6.7.2.3 Høringsinstansenes syn

Dommerforeningens menneskerettighetsutvalg, Jussbuss, Kirkens bymisjon – Gatejuristen og Ung rettshjelp, Kriminalomsorgen innlandet, Kriminalomsorgen region vest, Kriminalomsorgen region øst, Kriminalomsorgsdirektoratet, Romerike fengsel og Sivilombudet støtter forslaget om å oppheve straffegjennomføringsloven § 39 og § 40 andre ledd bokstav d.

Kriminalomsorgen region øst og Kriminalomsorgsdirektoratet mener det er behov for en full revisjon av § 40. Kriminalomsorgsdirektoratet anbefaler blant annet at det i større grad legges opp til at innsatte skal møtes med reaksjoner som har sammenheng med de uønskede hendelsene, og som kan bidra til å redusere faren for nye, lignende hendelser, for eksempel gjennom tilpassede atferdssamtaler knyttet til sinnemestring, stressmestring eller lignende.

Kirkens bymisjon – Gatejuristen og Ung rettshjelp er særlig opptatt av at bestemmelsene ikke bør kunne anvendes til å straffe rusavhengige for å ruse seg.

Sivilombudet viser til at dette forslaget, sammen med tydelige inngrepshjemler ellers, kan bidra til å redusere risikoen for at utelukkelser brukes for å disiplinere eller straffe innsatte.

Halden fengsel og Norsk Fengsels- og Friomsorgsforbund går imot forslaget.

Halden fengsel mener at § 40 andre ledd bokstav d bør videreføres, mens Norsk Fengsels- og Friomsorgsforbund ønsker å videreføre begge bestemmelsene. Forbundet viser blant annet til at det er behov for «en tilstrekkelig reaksjonsform overfor de innsatte», og at de gjenstående reaksjonsformene etter forbundets syn ikke har tilstrekkelig preventiv virkning.

6.7.2.4 Departementets vurdering

Som i høringsnotatet foreslår departementet at utelukkelse fra fellesskapet ikke lenger skal inngå blant de reaksjoner som kan ilegges etter straffegjennomføringsloven § 40, og at det heller ikke skal være adgang til å beslutte umiddelbar utelukkelse som følge av brudd på regler eller vilkår under straffegjennomføringen. Forslaget innebærer at bestemmelsene i § 39 og § 40 andre ledd bokstav d oppheves.

Hjemmelen for utelukkelse etter § 40 andre ledd gjelder bare utelukkelse fra fritidsfellesskapet. I utgangspunktet kunne det tilsi at utelukkelse etter denne bestemmelsen har mindre potensiale for negative virkninger enn hel utelukkelse i forebyggende øyemed etter § 37. For innsatte som ikke har dagtilbud i form av arbeid eller opplæring, vil imidlertid utelukkelse etter § 40 i praksis likevel kunne medføre at vedkommende blir helt utelukket fra fellesskap med andre innsatte. Det samme kan være tilfelle for varetektsinnsatte, som ikke har samme aktivitetsplikt som domfelte. Faren for negative virkninger av utelukkelse gjør seg således gjeldende også ved utelukkelse etter hjemmelen i § 40.

Videre har forslaget bred støtte blant høringsinstansene som har uttalt seg om dette. Denne formen for utelukkelse benyttes i dag kun i begrenset grad, og Kriminalomsorgsdirektoratet har foreslått at hjemmelen avvikles. I tillegg vil forslaget følge opp innspill fra CPT, som etter besøk i Norge våren 2018 også oppfordret Norge til å oppheve § 39, jf. komiteens rapport 17. januar 2019 (CPT/Inf (2019) 1) avsnitt 104.

Samtidig presiserer departementet at kriminalomsorgen fortsatt vil kunne ilegge reaksjoner for brudd blant annet på regler om ro, orden og disiplin i fengselet etter § 40 andre ledd, enten i form av skriftlig irettesettelse etter bokstav a, tap av dagpenger i en bestemt periode etter bokstav b, tap av begunstigelse etter bokstav c, eller tap av adgang til permisjon for et tidsrom av inntil fire måneder, som etter forslaget vil bli ny bokstav d. Departementet noterer også forslaget fra Kriminalomsorgen region øst og Kriminalomsorgsdirektoratet om en fullstendig revisjon av § 40.

6.7.3 Utelukkelse av innsatte på avdelinger for innsatte med særlige behov eller med særlig høyt sikkerhetsnivå

6.7.3.1 Gjeldende rett

Det følger av straffegjennomføringsloven § 37 ellevte ledd at reglene om utelukkelse i § 37 ikke gjelder for innsatte i avdelinger som nevnt i § 10 andre ledd. Bestemmelsen i § 10 andre ledd lyder slik: «Avdeling i fengsel med høyt sikkerhetsnivå kan tilrettelegges for innsatte med særlige behov, herunder personer som er idømt forvaring, eller innrettes med særlig høyt sikkerhetsnivå.» I slike avdelinger skal § 17 andre ledd anvendes ved utelukkelse fra fellesskapet.

Etter § 17 andre ledd kan fellesskapet for innsatte som gjennomfører straff i avdeling som nevnt i § 10 andre ledd «helt eller delvis begrenses av hensyn til ro, orden og sikkerhet, eller dersom hensynet til innsatte selv eller andre innsatte tilsier det, og det ikke fremstår som et uforholdsmessig inngrep».

I lovens forarbeider er det uttalt at også høyrisikoinnsatte som utgangspunkt bør gis adgang til fellesskap med andre innsatte, jf. Ot.prp. nr. 5 (2000–2001) punkt 13.1 side 156. Samtidig ble det ansett nødvendig med særlige regler for innsatte i høyrisikoavdelinger (omtales nå som avdelinger med særlig høyt sikkerhetsnivå). Det ble vist til at fellesskap, eller en utstrakt grad av fellesskap med medinnsatte, kan utgjøre en sikkerhetsmessig risiko i slike avdelinger. Etter straffegjennomføringsforskriften § 6-2 er avdeling med særlig høyt sikkerhetsnivå ment for domfelte og varetektsinnsatte som antas å medføre særlig rømningsfare, fare for anslag utenfra for å bistå til rømning, fare for gisseltaking eller fare for ny, særlig alvorlig kriminalitet. Når andre sikkerhetsmessige tiltak har vist seg som eller fremstår som åpenbart utilstrekkelige, kan også innsatte som har gjort seg skyldig i gjentatt vold eller særlig truende atferd, omfattes.

I forarbeidene til § 17 andre ledd er det presisert at bestemmelsen gir adgang til å utelukke innsatte i slike avdelinger fullstendig fra fellesskap med medinnsatte, jf. Ot.prp. nr. 5 (2000–2001) punkt 13.1 side 156. I tillegg nevnes det at utelukkelse også kan bli en konsekvens av at det ikke er flere innsatte på avdelingen. For øvrig uttales følgende i Ot.prp. nr. 5 (2000–2001) punkt 13.1 side 156:

Det er ikke i lovteksten gitt begrensninger i tid for hvor lenge utelukkelsen kan vare. Det er imidlertid en begrensning i at utelukkelsen ikke skal fremstå som et uforholdsmessig inngrep. Det må derfor kontinuerlig foretas en avveining av om sikkerhetsmessige forhold gjør fortsatt utelukkelse «forholdsmessig» i tilfeller hvor innsatte er eller blir påført helsemessige påkjenninger, eller skader ved fortsatt utelukkelse. Det må dreie seg om helsemessige påkjenninger, eller skader av en viss grad. Begrensninger i fellesskapet må kompenseres med utvidet kontakt med tilsatte og tilfredsstillende arbeids-, opplærings- og andre aktivitetstilbud og fritidssysler.

Videre uttales det i forarbeidene at det også for innsatte i ressursavdelinger kan oppstå behov for begrensninger i fellesskapet av hensyn til ro og orden eller innsattes særlige behov eller atferd, jf. Ot.prp. nr. 5 (2000–2001) punkt 13.1 side 157. Med «ressursavdelinger» menes avdelinger for innsatte med særlige behov, jf. punkt 13.1 side 152–153:

Avdelinger i fengsler med høyt sikkerhetsnivå kan etter annet ledd innrettes med særlig høyt sikkerhetsnivå eller tilrettelegges for innsatte med særlige behov (ressursavdelinger). Kriminalomsorgen må ta stilling til hvilke avdelinger som skal ha slik status. Høyrisikoavdelingene skal ha et høyere sikkerhetsnivå enn fengsler med høyt sikkerhetsnivå, mens ressursavdelingene forutsettes tilført ressurser for bedre å ivareta oppfølging av innsatte som har særlige behov. Sikringsdømte kan plasseres i ressursavdelinger. Det samme gjelder forvaringsdømte når det nye særreaksjonssystemet trer i kraft.

Videre vises det i de samme lovforarbeidene punkt 7.1.2.2 side 52 til følgende forslag i St.meld. nr. 27 (1997–98):

Departementet foreslo også etablert særlige avdelinger (ressursavdelinger) for de dårligst fungerende innsatte. Disse avdelinger vil ha en annen organisering enn fengselsvesenet for øvrig, med færre innsatte, større arealer og større personaltetthet. Blant de innsatte som kan vurderes innsatt i slike avdelinger er eksempelvis innsatte med psykiske problemer, umoden ungdom dømt for alvorlig voldskriminalitet og innsatte med personlighetsforstyrrelser som kommer til uttrykk ved aggresjon eller isolasjon. Sikringsdømte kan også plasseres i disse avdelingene. En annen gruppe som kan innsettes i ressursavdelingene er personer som blir dømt til forvaring når det nye særreaksjonssystemet trer i kraft.

Det er etablert en forsterket fellesskapsavdeling for innsatte med særlige behov ved Ila fengsel og forvaringsanstalt. Avdelingen skal bidra til å forebygge og hindre langvarig isolasjon for innsatte med store adferdsutfordringer og psykiske lidelser, og er bemannet med personell fra både kriminalomsorgen og spesialisthelsetjenesten. Slike avdelinger er eller kan være aktuelt flere steder i landet.

I forarbeidene til § 17 andre ledd presiseres det at bestemmelsen gir adgang til å utelukke innsatte i slike avdelinger fullstendig fra fellesskap med medinnsatte, jf. Ot.prp. nr. 5 (2000–2001) punkt 13.1 side 157. Videre uttales følgende:

Også i disse avdelinger må det på samme måte vurderes om utelukkelsen fremstår som et uforholdsmessig inngrep. Videre må begrensninger i fellesskapet også her kompenseres med utstrakt kontakt med tilsatte, og tilfredsstillende aktivitetstilbud.

Straffegjennomføringsforskriften kapittel 6 har særskilte regler om innsettelse og opphold i avdeling med særlig høyt sikkerhetsnivå. I forskriften § 6-3 første ledd slås det fast at innsatte i slike avdelinger ikke skal ha fellesskap med innsatte fra andre avdelinger. I praksis vurderes imidlertid begrenset samvær med innsatte fra andre avdelinger som isolasjonsforebyggende tiltak i det enkelte tilfelle. Videre følger det av § 6-3 andre ledd at det hører under lokalt nivå i kriminalomsorgen å beslutte om flere innsatte på avdeling på særlig høyt sikkerhetsnivå skal ha fellesskap med hverandre. I denne sammenhengen vil vurdering av risiko måtte stå sentralt. Ifølge kriminalomsorgens retningslinjer (KSF-2008-9001) punkt 10 (2) 6 skal avgjørelsen av om flere innsatte på avdeling med særlig høyt sikkerhetsnivå skal ha fellesskap med hverandre, blant annet tas på bakgrunn av politiinformasjon og andre opplysninger om innsatte som Kriminalomsorgsdirektoratet har mottatt. Straffegjennomføringsforskriften § 6-3 tredje ledd gir i likhet med lovens forarbeider uttrykk for at utelukkelse fra fellesskap i avdeling med særlig høyt sikkerhetsnivå ikke er begrenset i tid, forutsatt at utelukkelsen ikke anses uforholdsmessig. Innsatte på avdeling med særlig høyt sikkerhetsnivå er også underlagt andre restriksjoner ved kontakt med andre mennesker. Etter straffegjennomføringsloven §§ 30–32 skal kriminalomsorgen kontrollere postsendinger, besøk og telefonsamtaler.

Forvaringsforskriften § 13 inneholder en bestemmelse om utelukkelse fra fellesskapet som forebyggende tiltak. Bestemmelsens første ledd slår fast følgende utgangspunkt: «Så langt det er praktisk mulig og sikkerhetsmessig forsvarlig skal de domfelte ha adgang til fellesskap under arbeid, opplæring, program eller andre tiltak, og i fritiden.» Bestemmelsen tilsvarer langt på vei straffegjennomføringsloven § 17 første ledd, men med det tillegget at fellesskap også må være «sikkerhetsmessig forsvarlig».

Videre tilsvarer forvaringsforskriften § 13 andre ledd langt på vei innholdet i straffegjennomføringsloven § 17 andre ledd, som lyder:

Fellesskapet i avdeling tilrettelagt for domfelte med særlige behov kan helt eller delvis begrenses av hensyn til ro, orden og sikkerhet eller dersom hensynet til domfelte selv eller andre domfelte tilsier det og det ikke fremstår som et uforholdsmessig inngrep. Grunnlaget for begrensning i eller utelukkelse fra fellesskapet skal vurderes fortløpende. Tiltaket skal kompenseres med forsterket kontakt med tilsatte og utvidet aktivitetstilbud.

I forvaringsforskriften § 13 tredje til sjette ledd er det gitt rapporterings-, kontroll- og tilsynsregler med et tilsvarende innhold som etter § 37.

I kriminalomsorgens Retningslinjer om gjennomføring av forvaring (KSF-2004-9001) er det uttalt følgende til forskriften § 13:

Bestemmelsen må leses i sammenheng med straffegjennomføringsloven § 17 annet ledd, som gir en generell hjemmel for fullstendig utelukkelse eller begrensning i fellesskapet i forvaringsavdeling. Fullstendig eller delvis utelukkelse fra fellesskapet kan besluttes når det er nødvendig av hensyn til ro, orden og sikkerhet, av hensyn til domfelte selv eller miljøet i avdelingen. For forvaringsdømte som er plassert i annet fengsel gjelder straffegjennomføringsloven § 37. Begrensning eller utelukkelse fra fellesskapet skal kompenseres med utvidet kontakt med tilsatte samt aktivitets- eller fritidssysler.

Som det fremgår av dette, bygger retningslinjene på en forståelse av regelverket som innebærer at alle forvaringsdømte som er innsatt i en forvaringsavdeling, er unntatt fra de ordinære utelukkelsesreglene i straffegjennomføringsloven § 37, og heller skal vurderes etter § 17 andre ledd. Videre er det lagt til grunn i retningslinjene at § 37 gjelder for forvaringsdømte som er plassert i annet fengsel.

6.7.3.2 Forslaget i høringsnotatet

I høringsnotatet foreslo departementet å videreføre § 17 andre ledd som § 17 tredje ledd. For adgangen til å beslutte begrensninger i innsattes fellesskap ble ordlyden «av hensyn til ro, orden og sikkerhet, eller dersom hensynet til innsatte selv eller andre innsatte tilsier det», foreslått erstattet med «dersom hensynet til sikkerhet, den innsatte selv eller andre innsatte tilsier det». Forslaget var kun ment som en språklig forenkling, og ikke som noen realitetsendring.

I tillegg foreslo departementet å tilføye følgende til bestemmelsen: «For innsatt i slik avdeling som ikke har fellesskap med andre innsatte, skal kriminalomsorgen kontinuerlig vurdere om det kan legges til rette for at den innsatte kan ha kontakt med én eller flere andre innsatte.» Formålet med dette var å markere i regelverket at spørsmålet om adgang til fellesskap med andre innsatte ikke kan anses avgjort «en gang for alle».

I tråd med det som gjelder for korrespondanse og besøk etter straffegjennomføringsloven §§ 30 og 31, ble det dessuten foreslått å lovfeste at kriminalomsorgen skal kontrollere en eventuell kontakt mellom en innsatt på en avdeling med særlig høyt sikkerhetsnivå og andre innsatte.

6.7.3.3 Høringsinstansenes syn

Ila fengsel og forvaringsanstalt, Kriminalomsorgen region nord, Kriminalomsorgen region øst, Kriminalomsorgsdirektoratet og Ringerike fengsel har gitt innspill til forslaget til § 17 tredje ledd.

Kriminalomsorgsdirektoratet støtter en videreutvikling av bestemmelsen i § 17 andre ledd, men mener at forslaget i høringsnotatet ikke oppfyller kriteriene som fremgår av EMK artikkel 8 nr. 2 om nødvendighet og forholdsmessighet. Direktoratet mener derfor at det bør presiseres i lovteksten, som i høringsnotatet, at tiltaket må være nødvendig og forholdsmessig.

Når det gjelder de foreslåtte presiseringene av og tilføyelsene til bestemmelsen i § 17 andre ledd for øvrig, er Ila fengsel og forvaringsanstalt og Kriminalomsorgsdirektoratet positive til forslaget om at kriminalomsorgen kontinuerlig skal vurdere om det kan legges til rette for at den innsatte kan ha kontakt med én eller flere andre innsatte.

Ila fengsel og forvaringsanstalt bemerker at det vil kunne være krevende å oppfylle forslaget for innsatte ved den forsterkede fellesskapsavdelingen. Anstalten viser til at dette er særlig sårbare, psykisk syke og til dels uforutsigbare og voldelige innsatte hvor det må foretas særlig grundige sikkerhetsvurderinger før ulike tiltak iverksettes, herunder samhandling med andre innsatte. Ila fengsel og forvaringsanstalt støtter likevel forslaget, under henvisning til at dette sikrer et kontinuerlig fokus på tiltak som kan dempe eventuelle isolasjonsskader for denne gruppen.

Ringerike fengsel går imot forslaget, og mener at det ikke bør være krav om at kriminalomsorgen «kontinuerlig» skal vurdere om det kan legges til rette for at innsatte på særlig høyt sikkerhetsnivå som ikke har fellesskap med andre innsatte, kan ha kontakt med én eller flere innsatte. Fengselet viser til at det i enkelte tilfeller vil være åpenbart sikkerhetsmessig uforsvarlig med kontakt med andre innsatte.

I tillegg uttaler Kriminalomsorgen region øst følgende til forslaget om endringer i § 17 andre ledd:

Region øst er i utgangspunktet positiv til forslagene til endringene her, men ser også at en konsekvens av forslagene til endringer i fristene for utelukkelse etter § 37 kan medføre at det må opprettes flere avdelinger med særlig høy sikkerhet, eller avdelinger som kan tilrettelegges for innsatte med særlige behov.

Kriminalomsorgen region nord og Kriminalomsorgsdirektoratet foreslår å flytte bestemmelsen til § 37, siden den omhandler begrensninger i innsattes fellesskap med andre innsatte.

For øvrig påpeker Ila fengsel og forvaringsanstalt følgende:

Anstalten vil i denne sammenheng også benytte anledningen til å påpeke en uklarhet i regelverket hva gjelder valg av hjemmelsgrunnlag for utelukkelse av forvaringsdømte. Det fremgår av retningslinjene til forvaringsforskriften § 13 at for forvaringsdømte som er plassert ‘i annet fengsel’ gjelder straffegjennomføringsloven § 37. Dette kan leses som at alle forvaringsinnsatte som er innsatt i forvaringsanstalt, skal vurderes etter § 17, jf. forskriften § 13 dersom utelukkelse er aktuelt, og at det kun er når de er plassert i et annet fengsel som ikke er forvaringsanstalt, skal vurderes etter § 37. Dette er ikke i overensstemmelse med lovens forarbeider og lovgivers intensjon.

[…]

Utelukkelse av forvaringsinnsatte som ikke er plassert på en ressursavdeling og har særlige behov, altså innsatte som oppholder seg på ordinære fellesskapsavdelinger og fungerer i et fellesskap, må etter anstaltens oppfatning vurderes etter strgjfl. § 37. Vi kan ikke se noen grunn til at forvaringsinnsatte som er innsatt på ordinære fellesskapsavdelinger og ikke har særlige behov skal vurderes etter § 17 dersom det er aktuelt å utelukke vedkommende. Vi savner en klargjøring av dette i lov- og forskriftsverket. Vi er kjent med at det på landsbasis er ulik praksis og forståelse av regelverket på dette punktet, hvilket i seg selv er uheldig og i verste fall kan medføre svekket rettssikkerhet for den innsatte.

Ila fengsel og forvaringsanstalt gir videre uttrykk for at bestemmelsen i § 17 andre ledd, slik anstalten forstår regelverket, kun vil omfatte enkelte innsatte som er plassert ved den forsterkede fellesskapsavdelingen.

Høringsuttalelse fra Kriminalomsorgen region nord kan tyde på at regionen har en noe annen forståelse av regelverket:

Ut fra dagens regler skal en forvaringsdømt som soner i en forvaringsavdeling etter straffegjennomføringsloven § 10 andre ledd, og som besluttes utelukket, bli utelukket i medhold av straffegjennomføringsloven § 17 andre ledd. Dersom den forvaringsdømte har opphold i en ordinær avdeling skal utelukkelsen hjemles i lovens § 37. I utkast til ny straffegjennomføringslov § 17 tredje ledd er hjemmelen for å utelukke en forvaringsdømt i forvaringsavdeling opprettholdt.

6.7.3.4 Departementets vurdering

Mulighet for fellesskap med andre innsatte vil kunne være av stor betydning også for innsatte som gjennomfører straff i avdelinger som nevnt i straffegjennomføringsloven § 10 andre ledd. Som i høringsnotatet understreker departementet at ingen innsatte skal være helt isolert, og at forslaget til § 17 andre ledd om at alle innsatte daglig skal tilbys mer enn to timer meningsfull kontakt med andre personer, også vil gjelde for innsatte i slike avdelinger. Samtidig kan det ligge i begrunnelsen for plassering på en slik avdeling at det er nødvendig å holde den innsatte adskilt fra andre innsatte.

Under høringen er det påpekt at det er uklarheter ved dagens regelverk. Uklarheten synes særlig å gjelde spørsmålet om de «ordinære» forvaringsavdelingene som enkelte fengsler har – i betydningen forvaringsavdelinger som ikke er ressursavdelinger eller har særskilt høyt sikkerhetsnivå – er å anse som avdelinger etter straffegjennomføringsloven § 10 andre ledd og omfattet av § 17 andre ledd, eller om det er det er de alminnelige reglene om utelukkelse i § 37 som regulerer spørsmålet om utelukkelse for innsatte der.

Straffegjennomføringsloven § 10 andre ledd nevner «innsatte med særlige behov, herunder personer som er idømt forvaring», men ikke forvaringsavdelinger som sådan. I lys av forvaringsforskriften og de retningslinjene som er nevnt i punkt 6.7.3.1, ser departementet at regelverket kan oppfattes som uklart. Med vekt blant annet på det som Ila fengsel og forvaringsanstalt har uttalt under høringen om at det ikke ses noen grunn til at forvaringsinnsatte som er innsatt i ordinære fellesskapsavdelinger og ikke har særlige behov skal vurderes etter § 17 andre ledd, mener departementet at det bør legges til grunn at forvaringsdømte som er innsatt i ordinære forvaringsavdelinger eller ordinære fengselsavdelinger med høyt sikkerhetsnivå, omfattes av de ordinære reglene om utelukkelse i §§ 37 følgende. For helhetens skyld nevnes det også at det i Kriminalomsorgens retningslinjer (KSF-2008-9001) punkt 37.2 er lagt til grunn at kriminalomsorgens adgang til å «begrense» adgangen til fellesskapet i sin alminnelighet for innsatte som gjennomfører straff i avdeling som nevnt i § 10 andre ledd, «gjelder avdelinger i fengsel med høyt sikkerhetsnivå som er tilrettelagt for innsatte med særlige behov (ressursavdelinger) eller innsatte i avdeling med særlig høyt sikkerhetsnivå».

Med den forståelsen av gjeldende § 17 andre ledd som departementet nå har gitt uttrykk for, er det bare avdelinger for innsatte med særskilte behov (som også kan være forvaringsdømte med særskilte behov) og avdelinger med særlig høyt sikkerhetsnivå, som omfattes av den særskilte reguleringen i straffegjennomføringsloven § 17 andre ledd. Reguleringen omfatter svært ulike grupper innsatte. Forsterkede fellesskapsavdelinger er ment for innsatte med store adferdsutfordringer og psykiske lidelser, mens avdelinger med særlig høyt sikkerhetsnivå er ment for innsatte som representerer en særlig rømningsfare, fare for særlig alvorlig kriminalitet mv. Selv om de innsatte er forskjellige, ser departementet at det for begge disse gruppene kan være behov for en særskilt regulering tilsvarende dagens § 17 andre ledd. Som i høringsnotatet, foreslår departementet derfor at dagens § 17 andre ledd videreføres, men med en annen plassering i lovteksten og med enkelte ytterligere justeringer sammenlignet med det forslaget som var på høring.

Departementet er enig med de høringsinstansene som har påpekt at bestemmelsen bør flyttes fra § 17 om fellesskap og menneskelig kontakt, til § 37 om utelukkelse av innsatte, siden denne gjelder begrensninger i fellesskapet. Bestemmelsen foreslås på denne bakgrunnen inntatt i § 37 sjette ledd. I tillegg foreslås det å presisere at også denne bestemmelsen gjelder utelukkelse fra fellesskapet med andre innsatte.

Som i høringsnotatet foreslår departementet å ta ut alternativet «ro og orden» som grunnlag for utelukkelse, også etter denne bestemmelsen. Ettersom de øvrige alternativene «hensyn til sikkerhet, den innsatte selv eller andre innsatte» etter sin ordlyd er skjønnsmessige og vide, antas ikke endringen å innebære noen realitetsendring.

Videre har Kriminalomsorgsdirektoratet påpekt at bestemmelsen ikke i tilstrekkelig grad reflekterer de menneskerettslige kravene om nødvendighet og forholdsmessighet. Som nevnt ligger det allerede i begrunnelsen for plassering på avdeling med særlig høyt sikkerhetsnivå, eller en avdeling som er tilrettelagt for innsatte med særlige behov, at det kan være nødvendig å holde den innsatte adskilt fra andre innsatte. Departementet er likevel enig med direktoratet i at kravet om nødvendighet med fordel kan inntas i lovteksten. I tillegg videreføres dagens krav om at inngrepet ikke må innebære et uforholdsmessig inngrep overfor den innsatte.

I tillegg fastholder departementet forslaget om å tilføye et nytt punktum som angir at kriminalomsorgen kontinuerlig skal vurdere om det kan legges til rette for at for innsatte på slike avdelinger som ikke har fellesskap med andre innsatte, likevel kan ha kontakt med én eller flere andre innsatte, se § 37 sjette ledd andre punktum. På denne måten vil regelverket markere at spørsmålet om adgang til fellesskap med andre innsatte ikke kan anses avgjort «en gang for alle». Som etter reglene for korrespondanse og besøk i §§ 30 og 31, foreslås det dessuten å lovfeste at kriminalomsorgen skal kontrollere en eventuell kontakt mellom en innsatt i avdeling med særlig høyt sikkerhetsnivå og andre innsatte.

Departementets forslag kommer etter dette til uttrykk som § 37 sjette ledd i lovforslaget, og vil som nevnt gjelde for innsatte (forvaringsdømte eller andre) som er plassert i en avdeling som er tilrettelagt for innsatte med særlige behov (forsterket fellesskapsavdeling) eller i en avdeling med særlig høyt sikkerhetsnivå.

Når det gjelder gjennomføringen av forvaring, nevnes det for øvrig at Utvalget for strafferettslige reaksjoner og psykisk helse leverte sin NOU 2025: 2 Samfunnsvern og omsorg i mars 2025. Utvalget har blant annet sett på ulike sider ved forvaring, og ved de strafferettslige særreaksjonene dom på overføring til tvungent psykisk helsevern og dom på overføring til tvungen omsorg. Utredningen har vært på høring. Departementet ser behov for en helhetlig gjennomgang av forvaringsreglene, slik enkelte høringsinstanser også etterlyser. Departementet utelukker ikke at det i den forbindelse kan være aktuelt også å se på regelverket om utelukkelse fra fellesskapet.

Neste kapittel

Forrige kapittel

Neste kapittel

Forrige kapittel

Til forsiden

Til toppen