5 Fellesskap og menneskelig kontakt

5.1 Fellesskap og tid utenfor cellen

5.1.1 Gjeldende rett

Det følger av straffegjennomføringsloven § 17 første ledd at innsatte, så langt det er praktisk mulig, skal ha adgang til felleskap under arbeid, opplæring, program eller andre tiltak, og i fritiden. I lovforarbeidene er det uttalt at «bygningsmessige begrensninger» kan gjøre det nødvendig med unntak fra fellesskapet deler av døgnet, men at øvrige begrensninger må ha hjemmel i loven, jf. Ot.prp. nr. 5 (2000–2001) punkt 13.1 side 156. Med dette siktes det ifølge forarbeidene til «utelukkelse fra fellesskapet som forebyggende tiltak etter § 37, bruk av tvangsmidler i fengsel etter § 38, umiddelbar utelukkelse som følge av brudd etter § 39 og innskrenket fellesskap som reaksjon på brudd etter § 40 annet ledd bokstav d».

Dagens regelverk angir ikke noe tidsintervall (for eksempel mellom kl. 9 og kl. 17), eller et bestemt antall timer, hvor innsatte i utgangspunktet skal kunne forlate cellen og ha kontakt med andre innsatte. Det følger imidlertid av kriminalomsorgens retningslinjer (KSF-2008-9001) at alle fengselsavdelinger skal ha en alminnelig dagsorden som angir i hvilke tidsrom de innsatte skal kunne ha fellesskap, se blant annet punkt 17.1, punkt 37.1 og punkt 37.4. I punkt 17.1 står det at det på forhånd skal være fastsatt når samværet mellom de innsatte kan ta til, og når det skal være avsluttet. Videre står det i retningslinjene til § 37 punkt 37.1, under tittelen «Hovedregelen om fellesskap, straffegjennomføringsloven § 17 første ledd», at det «på forhånd [skal] være fastsatt ved den enkelte avdeling i fengselet når muligheten for fellesskap mellom innsatte skal ta til og når dette skal være avsluttet (alminnelig dagsorden)». Etter retningslinjene punkt 37.4 vil omfanget av fellesskap bero på det konkrete aktivitetstilbudet; hvordan arbeid, fritidsaktiviteter, studier eller programdeltagelse gjennomføres, men også på fengselets belegg, sikkerhetsmessige grunner og fengselets bygningsmessige utforming.

For varetektsinnsatte følger det av straffegjennomføringslovens formålsbestemmelse § 2 at kriminalomsorgen skal legge forholdene til rette for å avhjelpe negative virkninger av isolasjon. Som et utslag av denne bestemmelsen, følger det også av § 46 at skadelige virkninger av varetektsfengslingen så vidt mulig skal forebygges, og at kriminalomsorgen skal prioritere tiltak for å avhjelpe negative virkninger av isolasjon etter straffeprosessloven § 186 andre ledd og § 186 a. Videre følger det av straffegjennomføringsloven § 52 at bestemmelsene i loven gjelder så langt det er forenelig med beslutninger om restriksjoner eller isolasjon etter straffeprosessloven §§ 186 og 186 a. Det er listet opp enkelte bestemmelser som ikke får anvendelse for varetektsinnsatte, men § 17 er ikke blant disse. Dette innebærer at utgangspunktet om at innsatte, så langt det er praktisk mulig, skal ha adgang til fellesskap under arbeid, opplæring, program eller andre tiltak, og i fritiden, også gjelder for varetektsinnsatte. For øvrig er det heller ikke for denne gruppen angitt noen norm for tid utenfor cellen, eller for adgang til fellesskap med andre innsatte.

Reguleringen av innsattes adgang til fellesskap med andre innsatte må ses i sammenheng med regelen om domfeltes aktivitetsplikt under soning i straffegjennomføringsloven § 3 tredje ledd. Aktivitetsplikten kan bestå av arbeid, samfunnsnyttig tjeneste, opplæring, program eller andre tiltak som er egnet til å motvirke ny kriminalitet. Plikten gjelder kun for domfelte; varetektsinnsatte kan ikke pålegges noen aktivitetsplikt, med unntak av å bidra med nødvendig renhold og annet husarbeid i fengselet, jf. § 49 andre og tredje punktum. Kriminalomsorgen skal imidlertid etter § 18 legge til rette for at alle innsatte får et aktivitetstilbud på dagtid i form av arbeid, opplæring, program eller andre tiltak, og varetektsinnsatte har etter § 49 første punktum adgang til å delta i arbeid, opplæring, program eller andre tiltak, så langt det er praktisk mulig.

5.1.2 Forslaget i høringsnotatet

I høringsnotatet foreslo departementet å lovfeste at «kriminalomsorgen skal arbeide for at innsatte kan tilbringe åtte timer utenfor cellen hver dag». Bakgrunnen for forslaget var særlig anbefalingene fra Sivilombudet, Norges institusjon for menneskerettigheter (NIM) og CPT om fellesskap og utlåsningstid, nærmere omtalt i punkt 2.1. I tillegg viste departementet til at det må være et mål at flest mulig innsatte kan tilbringe mest mulig tid utenfor cellen og ha god tilgang til fengselsfellesskapet, så langt det er forenlig med hensynet til sikkerhet og god rehabilitering. Samtidig presiserte departementet at bestemmelsen skulle ses som et mål for kriminalomsorgen, og ikke som et rettskrav for innsatte. Videre ville det være tilstrekkelig for å oppfylle ambisjonen at den innsatte har tilgang til fellesskap i gjennomsnittlig åtte timer hver dag, uken sett under ett.

Som begrunnelse for at det ikke ble foreslått å lovfeste en rettighet for den enkelte innsatte, viste departementet blant annet til beregninger av hvilke økonomiske konsekvenser det vil ha å innføre et krav om minimum åtte timers utlåsningstid. Videre viste departementet til utredningen Økonomisk analyse av isolasjonsreduserende tiltak i kriminalomsorgen, avgitt av Oslo Economics 18. desember 2020, etter bestilling fra Kriminalomsorgsdirektoratet som et ledd i oppfølgingen av anbefalingene i Særskilt melding 2019. I rapporten uttaler Oslo Economics blant annet at det gir liten effekt å endre på lovverket eller innføre standarder om ikke fengslene har forutsetninger for å tilfredsstille kravene eller standardene.

I tillegg til å lovfeste en målsetning om åtte timer utlåsningstid, foreslo departementet i høringsnotatet å innta følgende definisjon av utelukkelse fra fellesskap med andre innsatte i straffegjennomføringsloven § 37 første ledd første punktum: «Innsatt som ikke har fellesskap med andre innsatte, eller som har tilgang til mindre enn fire timers fellesskap med andre innsatte hver dag, anses som utelukket.» Som en foreløpig vurdering mente departementet at det ville være bedre å knytte en slik definisjon til et nivå som det ville være realistisk å oppnå på forholdsvis kort sikt, og til gjengjeld ha forholdsvis stramme rammer for utelukkelse, heller enn å knytte den til målsetningen om minst åtte timer utlåsningstid. Det ble blant annet vist til at det vil ta tid å forbedre kriminalomsorgens bygningsmasse. Samtidig understreket departementet at definisjonen ikke skulle oppfattes som at fire timer utenfor cellen generelt er «nok», eller som en begrensende norm for hvor mye tid innsatte «trenger» utenfor cellen, men at den kun var ment som en klar angivelse av når det må treffes vedtak om utelukkelse.

5.1.3 Høringsinstansenes syn

Nærmere 30 høringsinstanser har uttalt seg om forslaget om å lovfeste at kriminalomsorgen skal arbeide for at innsatte kan tilbringe åtte timer utenfor cellen hver dag.

Tre av disse – Helsedirektoratet, Norsk Fengsels- og Friomsorgsforbund og Tilsynsrådet for kriminalomsorgen region vest – støtter eller er positive til forslaget.

Helsedirektoratet ser forslaget som positivt for innsattes fysiske og psykiske helse, og legger til grunn at kriminalomsorgen får de nødvendige ressursene for å kunne gjennomføre dette i praksis. Norsk Fengsels- og Friomsorgsforbund uttaler at en standardisering av utlåsningstid – uten tilføring av ressurser til bemanning – både vil medføre at andre viktige oppgaver må legges bort, og innebære en trussel mot fengselsbetjentenes helse. Tilsynsrådet for kriminalomsorgen region vest viser blant annet til at det med dagens ressurssituasjon gir lite mening å lovfeste en rett som man vet at det ikke er mulig å gjennomføre som et rettskrav.

Bergen fengsel, Halden fengsel og Ringerike fengsel uttaler seg også om forslaget opp mot dagens situasjon, uten å gi klart uttrykk for om dette støttes eller ikke. På den ene siden bemerker Bergen fengsel at de allerede langt på vei ivaretar målsetningen om åtte timer utenfor cellen hver dag, utenom ved én avdeling, og på den andre siden viser Halden fengsel og Ringerike fengsel til at deres ressurssituasjon gjør det utfordrende eller umulig å tilby innsatte åtte timer utenfor cellen hver dag. Ringerike fengsel bemerker i tillegg at de håndterer stadig flere og mer krevende innsatte som har dårlig psykisk helse og atferdsutfordringer, og at dette gjør det ekstra krevende å tilby ytterligere tid utenfor cellen, med gjeldende bemanning og budsjett.

Et stort flertall av høringsinstansene – totalt 20 instanser – er kritiske til, eller har innvendinger mot, forslaget, og mener særlig at dette er for lite forpliktende.

Av disse mener åtte instanser at innsatte bør ha en rett til minst 12 timer utenfor cellen per dag. Dette gjelder Advokatforeningen, Amnesty International Norge, Juridisk rådgivning for kvinner (JURK), Jussbuss, Kirkens bymisjon – Gatejuristen og Ung rettshjelp, Kontaktutvalget ved Halden fengsel, Kontaktutvalget ved Romerike fengsel, Norges Røde Kors og Skandinavisk isolasjonsnettverk ved UiO.

Tilsvarende gir totalt 12 instanser uttrykk for at innsatte bør ha rett til minst åtte timer utenfor cellen hver dag. Dette er Arbeiderbevegelsens Rus- og Sosialpolitiske Forbund, Dommerforeningens menneskerettighetsutvalg, Jussbuss, Jussgruppen WayBack, Kirkens bymisjon, Kriminalomsorgen region vest, Kriminalomsorgen region øst, Kriminalomsorgsdirektoratet, Likestillings- og diskrimineringsombudet, Norges institusjon for menneskerettigheter (NIM), Oslo fengsel og Sivilombudet.

Både Jussbuss og Kirkens bymisjon presiserer at de mener at innsatte må få rett til åtte timer fellesskap, og 12 timer utlåsningstid, og står derfor nevnt i begge kategorier.

Jussformidlingen mener at det bør innføres en rett for innsatte til seks timer utenfor cellen hver dag, samtidig som det bør være en langsiktig prioritet å innføre en rett til åtte timer utenfor cellen hver dag. Norsk forening for kriminalreform (KROM) mener at forslaget er for lite forpliktende og gir for lite tid utenfor cellen, uten å si noe om hva standarden burde være.

Flere av de ovennevnte instansene er særlig kritiske til departementets vektlegging av ressurshensyn. Blant disse er Advokatforeningen, Amnesty International Norge, JURK, Jussbuss, Jussgruppen Wayback, Kirkens bymisjon – Gatejuristen og Ung rettshjelp, Kontaktutvalget ved Romerike fengsel, Kriminalomsorgen region øst, Norges Røde Kors og Sivilombudet.

Amnesty International Norge mener at det er innenfor statens sikringsplikt å bevilge tilstrekkelig midler til å gjennomføre en minstestandard på minst åtte timer utenfor cellen hver dag.

Tilsvarende uttaler Sivilombudet at EMDs rettspraksis viser at myndighetene er forpliktet til å organisere fengselssystemene sine på en måte som sikrer innsattes verdighet, uavhengig av økonomiske eller praktiske utfordringer. Ombudet viser også til De europeiske fengselsreglene regel 4, som slår fast at «[p]rison conditions that infringe prisoners’ human rights are not justified by lack of resources».

Kriminalomsorgsdirektoratet uttaler at det er åpenbart at dagens bygnings-, bemannings- og ressursmessige situasjon vil være en utfordring, men at det likevel bør etableres en forpliktelse om åtte timer fellesskap. Direktoratet viser til at det norske straffegjennomføringssystemet er basert på et humanistisk prinsipp og på individuell tilrettelegging for de domfelte og innsatte, og at dette også bør gjenspeiles i loven. Videre viser direktoratet til at mer tid utenfor cellen bygger opp under deler av formålet med straffen og arbeidet som gjøres mot løslatelse, nemlig at den innsatte skal rehabiliteres og settes i stand til å reintegreres i samfunnet.

Også JURK, Jussgruppen WayBack og Kontaktutvalget ved Halden fengsel viser til hensynet til rehabilitering, og til at tid utenfor cellen og meningsfylt aktivitet er svært viktig for den enkelte innsattes muligheter for å komme tilbake til samfunnet som en positiv bidragsyter. Kontaktutvalget ved Romerike fengsel viser til at økonomiske bevilgninger til innsattes liv og helse vil kunne spare helsesektoren for store utgifter på lengre sikt.

Kriminalomsorgen region øst peker på risikoen for at en lovfestet målsetning om åtte timer utenfor cellen vil praktiseres som en øvre grense. Regionen viser til at det er mange enheter som tilbyr innsatte mye mer enn åtte timer utenfor cellen både i hverdager og i helger, og at det er viktig at dette opprettholdes.

Enkelte høringsinstanser stiller spørsmål ved hvordan forslaget står seg opp mot Norges menneskerettslige forpliktelser. Under henvisning til at forslagene sett i sammenheng tillater en innlåsing på inntil 20 timer i døgnet, ber Advokatforeningen, JURK, NIM og Sivilombudet om at departementet foretar en nærmere vurdering av om forslaget i høringsnotatet tilfredsstiller kravene for inngrep i innsattes rettigheter etter EMK artikkel 8 og/eller Grunnloven § 102.

Både NIM og Sivilombudet bemerker at de er enige med departementet i at rettskildebildet neppe gir grunnlag for å anta at Norge er folkerettslig forpliktet til å sikre at innsatte generelt skal kunne tilbringe åtte timer utenfor cellen hver dag, samtidig som de påpeker at spørsmålet ikke er avklart. NIM skriver at rettsutviklingen kan åpne for en slik rett på sikt, og at en rett til åtte timer utenfor cellen hver dag uansett vil redusere risikoen for å krenke EMK artikkel 3 og 8 i enkelttilfeller, i tillegg til at det er i tråd med CPTs anbefalinger. Tilsvarende uttaler Sivilombudet at EMDs rettspraksis gir grunnlag for å anta at standarden om minst åtte timers utetid er i ferd med å få et fastere rettslig fundament, og at det fra et lovgiverperspektiv bør tas høyde for at det kan finne sted en utvikling i EMDs rettspraksis på dette punktet. Ombudet fastholder på denne bakgrunnen anbefalingen i Særskilt melding 2019 om å etablere en nasjonal standard som sikrer at innsatte hver dag har mulighet til å tilbringe minst åtte timer i sosialt fellesskap med meningsfulle aktiviteter.

Flere høringsinstanser mener i tillegg at det bør lovfestes krav til innholdet i tiden utenfor cellen, enten som en lovfestet rett til fellesskap med andre innsatte, til meningsfulle aktiviteter, eller til begge deler. Dette gjelder Arbeiderbevegelsens rus- og sosialpolitiske forbund, Jussbuss, Kirkens bymisjon – Gatejuristen og Ung rettshjelp, Kriminalomsorgen region vest, Kriminalomsorgsdirektoratet, Likestillings- og diskrimineringsombudet, NIM og Sivilombudet.

Jussbuss viser blant annet til at begrepet «fellesskap» stiller høyere krav til at innholdet i soningen blir meningsfylt enn begrepet «ulåst celle». Kriminalomsorgsdirektoratet mener at det bør presiseres at fellesskapet skal være av en viss kvalitet, i tråd med føringer i De europeiske fengselsreglene og kommentarer til disse, Mandela-reglene, og uttalelser fra Sivilombudet og CPT. Direktoratet understreker at straffen ikke skal være mer tyngende enn det som er nødvendig av sikkerhetsmessige hensyn, og at hverdagen i et fengsel så langt det lar seg gjøre skal være tilsvarende som den man vil ha på utsiden.

Flere høringsinstanser har også andre innspill til forslagene om lovregulering av fellesskap og tid utenfor cellen.

Blant annet viser Advokatforeningen, Amnesty International Norge, Dommerforeningens menneskerettighetsutvalg, Kriminalomsorgsdirektoratet, Likestillings- og diskrimineringsombudet og Sivilombudet til situasjonen i Sverige og Danmark, og påpeker at det er vanskelig å se hvorfor innsattes rettigheter på dette punktet skal være svakere i Norge enn i våre naboland.

Likestillings- og diskrimineringsombudet viser blant annet til tvangsbegrensningslovsutvalgets NOU 2019: 14, der utvalget uttaler at det å innføre bestemmelser om å redusere tvangsbruk, faktisk reduserer bruken av tvang. Dette er, ifølge ombudet, en lærdom som også er relevant hva gjelder forebygging av isolasjon i fengsel.

Kontaktutvalget ved Romerike fengsel bemerker at tid utenfor cellen også har betydning for innsattes familie. En lovfestet minstetid kan for eksempel gjøre det lettere for de innsatte å kontakte sine nærmeste på telefon. Ordninger som ivaretar innsattes helse gir dessuten pårørende mindre bekymring og uro over fengselsoppholdet og mulige soningsskader.

Når det gjelder forslaget om å definere innsatte som har mindre enn fire timers fellesskap med andre innsatte som utelukket, er høringsinstansene noe delt.

På den ene siden er Bergen fengsel, Dommerforeningens menneskerettighetssutvalg, Jussformidlingen, Kriminalomsorgen Innlandet, Kriminalomsorgen region vest, Kriminalomsorgen region øst og Kriminalomsorgsdirektoratet positive til forslaget om å innta en definisjon av utelukkelse i loven.

På den andre siden mener Advokatforeningen, JURK, Jussgruppen WayBack, Kriminalomsorgsdirektoratet, Norges Røde Kors, KROM, Sivilombudet og Skandinavisk isolasjonsnettverk ved UiO at forslaget tillater for mye innlåsing uten krav om enkeltvedtak og individuell vurdering.

5.1.4 Departementets vurdering

Dagens regelverk gir uttrykk for en hovedregel om fellesskap mellom innsatte, så langt det er praktisk mulig. I praksis varierer det imidlertid fra fengsel til fengsel, og også mellom ulike avdelinger i samme fengsel, hvor mye tid den enkelte innsatte har utenfor cellen. Dette er både grundig dokumentert av Sivilombudet og opplyst av etaten selv.

Kontakt med andre mennesker et grunnleggende behov, og over tid en forutsetning for god helse. Omfattende innlåsing og lite sosial kontakt kan føre til passivisering og sosial tilbaketrekning, som igjen kan føre til at innsatte isolerer seg selv over lengre tid. Dette er uheldig for soningsmiljøet, og kan undergrave formålet med straffen og mulighetene til å sette den domfelte i stand til å leve et kriminalitetsfritt liv.

Videre er det en klar sammenheng mellom omfattende innlåsing og økt bruk av tvang. Dette skyldes at både symptomer på helseskade, slik som søvnløshet, angst, svekket impulskontroll eller psykose, og «mildere» konsekvenser, slik som opplevelser av håpløshet, resignasjon og frustrasjon, kan føre til alvorlige situasjoner med økt grad av aggresjon, sinne, selvskading og selvmordsforsøk. Dette kan igjen både gjøre det nødvendig med bruk av tvangsmidler, og føre til økt belastning og utrygghet, både for andre innsatte og ansatte.

I utlåsningstiden skal de innsatte følge opp aktivitetsplikten og utføre arbeid, opplæring, program eller andre tiltak. I tillegg skal tiden kunne benyttes til opphold i friluft, sosialt samvær med andre innsatte og, med enkelte variasjoner, oppfølging av andre grunnleggende behov, som å vaske klær, lage mat, trene, dusje, ringe til familie og venner, eller få hjelp til søknader og andre praktiske oppgaver som kan ha sammenheng med progresjonen i soningen.

Reguleringen av innsattes muligheter til fellesskap og tid utenfor cellen, handler dermed grunnleggende sett om hvordan innsattes hverdag i fengsel bør være for å sikre humane og verdige fengselsforhold, og for å sette innsatte i stand til å leve et lovlydig liv etter løslatelse. Dette er sentrale formål med bruk av fengsel, og viktig både for innsatte, deres pårørende, ofre for kriminalitet og samfunnet som helhet.

På denne bakgrunnen fastholder departementet at det som utgangspunkt må være et mål at flest mulig innsatte har mest mulig tid utenfor cellen, så lenge det er forenlig med hensynet til sikkerhet og god rehabilitering.

Dagens lovverk reflekterer ikke godt nok de kravene til behandling av innsatte som ligger i menneskerettighetene. Samtidig er det vanskelig å angi presist hvor langt forpliktelsene etter menneskerettighetene strekker seg. Som i høringsnotatet vurderer departementet at Norge per i dag ikke er folkerettslig forpliktet til å sikre at innsatte generelt skal kunne tilbringe åtte timer utenfor cellen hver dag. Et slikt krav kan verken utledes av EMK artikkel 3 eller artikkel 8, og det kan heller ikke utledes en rett til minst åtte timer utenfor cellen av EMDs rettspraksis. Både NIM og Sivilombudet har i sine høringsuttalelser gitt uttrykk for samme vurdering. I likhet med NIM og Sivilombudet mener imidlertid departementet at det ikke kan utelukkes at rettsutviklingen vil kunne åpne for en slik rett på sikt. Som nærmere omtalt i punkt 3.5.1 anbefaler CPT at innsatte som et minimum bør ha mulighet til å tilbringe åtte timer utenfor cellen hver dag, med mulighet til å drive med meningsfulle og varierte aktiviteter. I sin rettspraksis om EMK artikkel 3 har EMD vist til denne anbefalingen, jf. N.T. mot Russland 2. juni 2020 (14727/11) avsnitt 50. De internasjonale anbefalingene om dette bør etter departementets syn også reflekteres i straffegjennomføringsloven.

Et stort flertall av de høringsinstansene som har uttalt seg, mener at forslaget om å lovfeste at kriminalomsorgen skal «arbeide for» at innsatte kan tilbringe åtte timer utenfor cellen hver dag, er for lite forpliktende.

På denne bakgrunnen har departementet kommet til at regelen om fellesskap og tid utenfor cellen bør ha en tydeligere og mer forpliktende utforming. Konkret foreslår departementet å lovfeste at kriminalomsorgen skal sikre at innsatte daglig har tilgang til fellesskap under arbeid, opplæring, program eller andre tiltak, og i fritiden, og videre at tilbudt tid utenfor cellen normalt skal tilsvare åtte timer eller mer per dag, og aldri mindre enn fire timer per dag.

Regelen er ment som en nasjonal minstestandard, som skal sikre at innsatte i norske fengsler som hovedregel skal ha tilbud om åtte timer eller mer utenfor cellen hver dag.

Departementet har særlig lagt vekt på at en slik regel vil bidra positivt til innsattes fysiske og psykiske helse, og støtte opp om normalitetsprinsippet og målet om å forebygge kriminalitet. Videre vil en nasjonal standard på minst åtte timer utlåsningstid være bedre i tråd med nasjonale og internasjonale anbefalinger, og et viktig tiltak for å forebygge risiko for brudd på menneskerettighetene i enkelttilfeller, herunder på forbudet mot umenneskelig eller nedverdigende behandling. Det vises også til at de fleste innsatte på høyt sikkerhetsnivå allerede har tilgang til mer enn åtte timer utenfor cellen hver dag, og at kriminalomsorgen allerede arbeider for å nå dette målet ved enheter og avdelinger hvor dette så langt ikke har latt seg gjøre. Etter departementets syn bør loven bygge opp under dette, og sikre at den normale fengselshverdagen i norske fengsler er i tråd med den internasjonale minstestandarden.

Som en konsekvens av dette forslaget, går departementet likevel ikke inn for å definere utelukkelse slik dette ble foreslått i høringsnotatet i § 37 første ledd. Det vises for det første til at et tydeligere skille mellom reglene om fellesskap og tid utenfor cellen i § 17, og reglene for utelukkelse fra fellesskapet i §§ 37 følgende, vil bidra til et mer oversiktlig og lettere tilgjengelig regelverk. Forslaget til § 17 første ledd innebærer dessuten en mer forpliktende regulering av utlåsningstid enn det den foreslåtte definisjonen la opp til.

Bestemmelsen er ikke formulert som et rettskrav på åtte timer daglig utlåsningstid for den enkelte innsatte. Bakgrunnen for dette er at kriminalomsorgens daglige drift er preget av en uforutsigbar fengselshverdag og knappe ressurser. Det er behov for en viss fleksibilitet og adgang til å gjøre unntak fra den ordningen som normalt skal gjelde for alle innsatte som deltar i fellesskapet, for eksempel for å håndtere akutte hendelser eller lignende. Videre kan det være behov for lokale tilpasninger basert på bemanningsplaner, for eksempel som følge av at det normalt er lavere bemanning i fengslene i helger og på helligdager enn i ordinære ukedager. Kravet om at tilbudet normalt skal «tilsvare» åtte timer daglig vil også kunne anses oppfylt dersom innsatte normalt får tilbud om åtte timer utenfor cellen i gjennomsnitt hver dag, uken sett under ett.

Bakgrunnen for at det i tillegg kreves at tilbudt tid utenfor cellen aldri skal være mindre enn fire timer per dag – med mindre annet følger av unntakshjemmelen i tredje punktum – er også at bestemmelsen skal kunne implementeres og følges opp på en praktisk gjennomførbar måte, samtidig som det sikres at antallet timer utenfor cellen per dag ikke går under fire timer.

I praksis kan det dermed fastsettes en dagsorden som innebærer at innsatte tilbys mindre enn åtte timer utlåsningstid enkelte dager, så lenge utlåsningstiden ikke er mindre enn fire timer, og mot at dette kompenseres tilsvarende med mer enn åtte timer andre dager samme uke, slik at de innsatte normalt får tilbud om åtte timer utenfor cellen i gjennomsnitt hver dag, uken sett under ett.

Departementet understreker også at bestemmelsen er ment som en minstestandard, og ikke som noen begrensning i utlåsningstiden der forholdene ligger til rette for at innsatte kan tilbys mer tid utenfor cellen.

Noen innsatte kan, av sikkerhetsmessige eller andre grunner, ikke ha fellesskap med andre innsatte, og andre velger selv å avstå fra fellesskapet. I bestemmelsens tredje punktum er det derfor presisert at det kan gjøres unntak fra kravene om fellesskap og tid utenfor cellen dersom annet er bestemt i medhold av lov, eller dersom den innsatte selv velger å avstå fra fellesskapet.

5.2 Meningsfull kontakt med andre personer

5.2.1 Gjeldende rett

Dagens lovgivning inneholder ikke noe minstekrav til hvor mye menneskelig kontakt innsatte skal ha hver dag.

Som nærmere omtalt i punkt 5.1.1 følger det imidlertid av kriminalomsorgens retningslinjer (KSF-2008-9001) at alle fengselsavdelinger skal ha en alminnelig dagsorden som angir i hvilke tidsrom de innsatte skal kunne ha fellesskap. Som et tiltak mot isolasjon innførte Kriminalomsorgsdirektoratet i 2020 et krav om at alle fengselsavdelinger har en dagsorden som innebærer at alle innsatte daglig får tilbud om minst to timer fellesskap med andre innsatte. For innsatte som er helt utelukket fra fellesskap med andre innsatte, og der det forventes at utelukkelsen vil overstige tre døgn (72 timer), skal kriminalomsorgen utarbeide en ukeplan som skal sikre at den innsatte daglig gis tilbud om minst to timer meningsfull menneskelig kontakt, jf. Kriminalomsorgsdirektoratets rundskriv 3/2023.

For varetektsinnsatte følger det som nevnt i punkt 5.1.1 i tillegg av straffegjennomføringsloven § 46 at skadelige virkninger av fengslingen så vidt mulig skal forebygges, og at kriminalomsorgen skal prioritere tiltak for å avhjelpe negative virkninger av isolasjon etter straffeprosessloven § 186 andre ledd og § 186 a.

Også i rettsavgjørelser fra norske domstoler er det trukket rettslige konsekvenser av at en innsatt har hatt lite menneskelig kontakt, under henvisning til at den innsatte har vært utelukket fra fellesskap med andre innsatte i 22 timer eller mer per døgn, uten at dette skyldes forhold ved den innsatte selv.

I Høyesteretts dom 7. november 2019 (HR-2019-2048-A) hadde den innsattes fellesskap med andre innsatte vært begrenset til to timer daglig eller mindre, i en periode på 60 dager, på grunn av bygningstekniske begrensninger ved den aktuelle fengselsavdelingen. I likhet med lagmannsretten kom Høyesterett til at belastningene dette medførte, var så store at de måtte kompenseres. Etter analogi fra straffeloven § 83 andre ledd ble domfelte tilkjent én dags ekstra varetektsfradrag for to døgns isolasjon. Under henvisning til Mandela-reglene uttalte Høyesterett blant annet følgende i avsnitt 75:

Det er på det rene at det er ekstra belastende å være utelukket fra fellesskap med medinnsatte i så mye som 22 timer i døgnet. Slik utelukkelse kan i verste fall føre til psykiske skader, også kalt isolasjonsskader. Dertil kommer at den type faktisk isolasjon som vi her står overfor, ikke er foranlediget av den innsattes eget forhold, men av bygnings- og ressursmessige begrensninger. Utelukkelsen fra fellesskapet er da ikke basert på et forutsigbart regelverk, og det fattes heller ikke begrunnede vedtak med informasjon om klagemuligheter. Vidtrekkende restriksjoner iverksatt under slike omstendigheter øker belastningen for den fengslede. Varetektsfengslede tilhører en ekstra sårbar gruppe, som lever i uvisshet, ikke bare med tanke på den forestående rettssaken, men og med tanke på hva fremtiden vil bringe. De er ikke endelig domfelt, og også uskyldspresumsjonen tilsier at deres deltakelse i sosialt og medmenneskelig fellesskap ikke begrenses mer enn absolutt nødvendig.

Videre nevnes Borgarting lagmannsretts kjennelse 2. august 2019 (LB-2019-113010). Der kom retten til at en varetektsfengsling, hvor det i utgangspunktet kunne ligge an til fortsatt fengsling, ikke kunne forlenges, fordi den innsatte hadde vært innlåst på cellen store deler av døgnet uten at dette hadde grunnlag i straffeprosessloven eller straffegjennomføringsloven. Lagmannsretten la til grunn at den innsatte hadde vært ufrivillig utelukket fra ordinært fellesskap i mer enn 22 timer i døgnet i fire dager i uken, over en periode på seks uker.

Ifølge dommen var det i begrenset grad klarlagt hva som hadde vært årsaken til situasjonen, men lagmannsretten uttalte at det ikke var noen opplysninger i saken som tilsa at isolasjonen skyldtes uforutsette forhold eller forhold som siktede måtte bære ansvaret for. Lagmannsretten fant derimot grunn for å anta at det var tale om et problem av mer generell karakter, som hadde sammenheng med ressurssituasjonen og organiseringen i fengselet. Selv om det ikke var tale om kontinuerlig og fullstendig isolasjon, vurderte retten at dette måtte anses som en vesentlig krenkelse av siktedes rettigheter og brudd på EMK artikkel 5 nr. 1 bokstav c, EMK artikkel 8 nr. 2 og Grunnloven § 94 første ledd første punktum. Krenkelsen var så alvorlig at fortsatt fengsling ut fra en samlet vurdering måtte anses som uforholdsmessig. Siktede ble derfor løslatt, og i stedet pålagt varetektssurrogater i form av blant annet meldeplikt for politiet. I premissene for kjennelsen uttalte lagmannsretten blant annet:

Ved forholdsmessighetsvurderingen etter straffeprosessloven § 170 a vil ikke bare varetektsoppholdets lengde – men også oppholdets innhold – være av sentral betydning. Dersom varetekten utholdes under isolasjon, vil dette være inngripende, helseskadelig og uheldig for en god tilbakeføring til samfunnet. Skadevirkningene vil øke med lengden og graden av isolasjon. Som det fremgår av ankeutvalgets avgjørelse er ulovlig isolasjon et forhold som kan innebære at en fengsling som ellers ikke ville blitt ansett som uforholdsmessig, likevel må anses som det.

Lagmannsretten legger til grunn at ulovlig isolasjon vil foreligge dersom en varetektsfengslet som ikke er underlagt isolasjon som restriksjon i medhold av straffeprosessloven § 186 a, i praksis blir utelukket fra ordinært fellesskap med andre i mer enn 22 timer i døgnet.

Forut for denne kjennelsen fra Borgarting lagmannsrett hadde Høyesteretts ankeutvalg opphevet lagmannsrettens kjennelse om fortsatt varetektsfengsling, fordi lagmannsretten ikke hadde vurdert en anførsel om at siktede hadde vært underlagt ulovlig isolasjon, og at isolasjonen måtte tillegges betydning ved vurderingen av om fortsatt fengsling var forholdsmessig (HR-2019-1455-U og LB- 2019-105128).

5.2.2 Forslaget i høringsnotatet

I høringsnotatet foreslo departementet å innta i straffegjennomføringsloven § 17 andre ledd at alle innsatte daglig skal sikres tilgang til minst to timer meningsfull kontakt med andre personer. Departementet viste blant annet til de menneskerettslige forpliktelsene om å unngå total isolasjon, til målet om at opphold i fengsel skal bidra til rehabilitering og motvirke nye straffbare forhold, og til at dette minstekravet burde komme tydeligere til uttrykk i straffegjennomføringsloven.

Selv om kravet ble foreslått å gjelde alle innsatte, bemerket departementet at det primært ville være av betydning for innsatte som er underlagt domstolsbestemt isolasjon, eller som er utelukket fra fellesskapet eller plassert på sikkerhetscelle eller i sikkerhetsseng etter beslutning fra kriminalomsorgen.

Videre presiserte departementet at begrepet «meningsfylt kontakt med andre personer» skulle forstås som kontakt ansikt til ansikt, ut over den kontakten som finner sted gjennom utførelse av arbeidsoppgaver, som utdeling av mat eller medisiner, renhold mv. Samtaler mellom mennesker som fysisk er til stede i samme rom, ble pekt på som en typisk form for meningsfull kontakt, men ordlyden ville også omfatte samvær under utførelse av mer fysiske aktiviteter. Departementet bemerket også at kontakt med lyd og bilde på digitale plattformer, slik som for eksempel videosamtaler ved bruk av nettbrett, kunne bidra til å sikre meningsfull kontakt i bestemmelsens forstand.

Som begrunnelse for å lovfeste et krav om «minst to timer» meningsfull kontakt viste departementet til at det både internasjonalt og i nasjonal rettspraksis er pekt på at særlig isolasjon i 22 timer eller mer per døgn utgjør en stor belastning på den enkelte innsatte. Videre la departementet vekt på at det måtte være realistisk for kriminalomsorgen å oppfylle kravet, og at dette forutsetningsvis skulle gjelde for alle innsatte, herunder også for innsatte som ikke evner å tilpasse seg et normalt fellesskap, og som det på grunn av voldsutøvelse, sykdom eller annet krever store ressurser å få inn i et samspill med andre.

5.2.3 Høringsinstansenes syn

Nærmere 30 høringsinstanser har uttalt seg om forslaget om å lovfeste at alle innsatte skal sikres minst to timer meningsfull kontakt med andre personer hver dag.

Omtrent halvparten av disse gir uttrykk for at de støtter eller er positive til forslaget. Dette gjelder Advokatforeningen, Bergen fengsel, Dommerforeningens menneskerettsutvalg, Ila fengsel og forvaringsanstalt, Juridisk rådgivning for kvinner (JURK), Jussformidlingen, Jussgruppen WayBack, Kontaktutvalget ved Romerike fengsel, Kriminalomsorgen region sørvest, Kriminalomsorgen region øst, Kriminalomsorgsdirektoratet, Sivilombudet, Skandinavisk isolasjonsnettverk ved UiO og Tilsynsrådet for kriminalomsorgen region vest.

Sivilombudet uttaler at forslaget er i tråd med minstekrav ved utelukkelse av innsatte som et særlig sikkerhets- eller trygghetstiltak.

Flere av høringsinstansene som i utgangspunktet støtter forslaget, har samtidig ulike innvendinger. For eksempel presiserer Advokatforeningen, Dommerforeningens menneskerettighetsutvalg og Skandinavisk isolasjonsnettverk ved UiO at innsatte som tilbys to timer meningsfull kontakt med andre personer hver dag, fortsatt vil være isolert etter definisjonen i Mandela-reglene nr. 44. Dommerforeningens menneskerettighetsutvalg mener derfor at rettigheten bør gå ut på menneskelig kontakt i «mer enn» to timer i døgnet, ikke «minst» to timer i døgnet. Advokatforeningen reiser spørsmål om innsatte som over noe tid oppholder seg på et regime i henhold til forslaget til ny § 17, vil bli utsatt for menneskerettighetsbrudd.

JURK, Jussgruppen WayBack, Kontaktutvalget ved Romerike fengsel, Likestillings- og diskrimineringsombudet og Sivilombudet er bekymret for at to timer kan oppfattes som en normal, og dermed utilsiktet motvirke at innsatte får tilgang til mer sosial kontakt.

Flere høringsinstanser mener at en rett til to timer meningsfull menneskelig kontakt hver dag, er for lite. JURK, Jussbuss, Jussformidlingen, Jussgruppen WayBack, Kirkens bymisjon – Gatejuristen og Ung rettshjelp og Likestillings- og diskrimineringsombudet mener at innsatte bør gis rett på mer enn to timer meningsfull menneskelig kontakt hver dag, men foreslår ikke en alternativ minstetid. Advokatforeningen, Kontaktutvalget ved Romerike fengsel og Rettspolitisk forening mener minstetiden bør settes til fire timer.

Kontaktutvalget ved Romerike fengsel og Sivilombudet etterlyser større fokus på isolasjon som varer over lengre tid.

Flere av høringsinstansene stiller seg bak departementets forståelse av innholdet i kravet om meningsfull kontakt med andre personer. Blant annet uttaler NIM at departementets forståelse av dette bidrar til betryggende menneskerettslig oppfyllelse. Advokatforeningen, Jussbuss og Sivilombudet er enige i at kontakten bør være empatisk og foregå ansikt til ansikt for å kunne anses som meningsfull. Advokatforeningen, Jussbuss, Kontaktutvalget ved Romerike fengsel og Sivilombudet er også enig i at kontakten ikke bør ha en kortvarig og tilfeldig karakter, eller skje som ledd i utførelse av andre oppgaver. JURK og Jussbuss presiserer at loven bør legge til grunn samme forståelse som Essex Paper 3.

Samtidig etterlyser flere høringsinstanser ytterligere presiseringer. For det første mener Kriminalomsorgen region vest, Kriminalomsorgen region øst og Kriminalomsorgsdirektoratet at det bør fremgå at kravet innebærer kontakt med en form for sosialt innhold. Videre mener Kontaktutvalget ved Romerike fengsel at det bør presiseres at legebesøk ikke skal inngå i minstetiden, og at advokatbesøk, avhør og rettsmøter ikke er å anse som meningsfull kontakt. Advokatforeningen, JURK, Jussbuss, Kontaktutvalget ved Romerike fengsel, NIM, Rettspolitisk forening, Sivilombudet og Skandinavisk isolasjonsnettverk ved UiO er opptatt av at den innsattes egne forståelse av hva som er meningsfull kontakt, bør tillegges vekt, mens Kirkens bymisjon er prinsipielt uenig i at meningsfull kontakt kan foregå med ansatte.

Når det gjelder spørsmålet om digital kontakt kan inngå i oppfyllelsen av kravet om meningsfull kontakt med andre personer, uttaler Kontaktutvalget ved Romerike fengsel, Skandinavisk isolasjonsnettverk ved UiO og Tilsynsrådet for kriminalomsorgen region vest at minstetiden må basere seg på direkte sosial kontakt ansikt til ansikt. Etter disse høringsinstansenes syn kan digital kontakt ikke erstatte fysisk kontakt med andre mennesker, men heller komme i tillegg.

JURK, Jussbuss og Sivilombudet uttaler at digital kontakt ikke kan erstatte sosial kontakt ansikt til ansikt, men at dette kan være et supplement, uten at de direkte berører spørsmålet om hvorvidt digital kontakt bør kunne inngå i minstetiden.

Jusshjelpa i Nord-Norge ber om at det tas klart stilling til om videosamtaler eller telefonsamtaler kan bidra til å oppfylle kravet om meningsfull kontakt, og om det er mulig med utvidet telefontid for å oppnå meningsfull kontakt.

NIM, Sivilombudet og Åna fengsel etterlyser en klargjøring av hvordan en rett til meningsfull menneskelig kontakt skal realiseres for innsatte på sikkerhetscelle. Sivilombudet beskriver problemstillingen slik:

Ved plassering på sikkerhetscelle er utbredt praksis i kriminalomsorgen, at det meste av muntlig kommunikasjon foregår gjennom luke i celledøren, et lite vindu i dør eller vegg, eller via callinganlegget. En slik form for muntlig kontakt vil åpenbart være dårlig egnet til å oppfylle minstekrav til meningsfylt menneskelig kontakt. For å muliggjøre at minstekravene kan oppfylles, er det en forutsetning at muntlig kommunikasjon med innsatte på sikkerhetscelle gjennomføres ved kommunikasjon ansikt til ansikt, eventuelt med nødvendige sikkerhetstiltak. Slik kommunikasjon er også en forutsetning for å komme i dialog om hvordan sikkerhetscelleoppholdet kan avsluttes så raskt som mulig.

Åna fengsel mener det vil være uhensiktsmessig om innsatte på sikkerhetscelle skal ha krav på minst to timer meningsfull menneskelig kontakt. Fengselet begrunner standpunktet slik:

De fleste innsatte som anbringes sikkerhetscelle er i en tid hvor meningsfull menneskelig kontakt anses som vanskelig å gjennomføre og til tider sikkerhetsmessig uforsvarlig. Åna fengsel har en oppfatning av at dersom innsatte er villig/ønsker kontakt og samtale med fengselsansatte er det sjelden grunn til å ha innsatte i en sikkerhetscelle. Vår erfaring er at dersom man kan samhandle med innsatte på noe vis, gjennomføre lufting, samtaler mv. kan man også bruke alternativer til tvangsmidler. Samtaler gjennom en celleluke på sikkerhetscelle anses lite egnet som «meningsfull» kontakt og kan oppleves som «tvangssnakking».

Flere høringsinstanser har også andre innspill til forslaget.

For Fangers Pårørende og Norges Røde Kors er opptatt av muligheten for å bruke innsattes pårørende som ressurs og tiltak for meningsfull kontakt. Norges Røde Kors gir også uttrykk for at det bør etableres en generell hjemmel om humanitære/frivillige aktørers tilstedeværelse i fengsel. Foreningen påpeker at kontakt med eksterne aktører kan innebære mer normalitet og kontakt med «verden utenfor murene», men at det tidvis oppleves utfordringer med tilgang til fengslene på grunn av bemanningsutfordringer.

Bergen fengsel, Kontaktutvalget ved Romerike fengsel, Kriminalomsorgen region vest og Romerike fengsel påpeker at en lovfesting av en rett for alle innsatte til minst to timer meningsfull menneskelig kontakt hver dag, vil kreve økt bemanning og ressurser. Sentralt hovedverneombud i Kriminalomsorgen uttaler at forslaget – med dagens bemanning – kan skape store ringvirkninger for enhetene, for eksempel ved at fremstillinger, trening, fellesskap og lignende vil måtte utgå på grunn av lav bemanning.

Advokatforeningen, JURK, Jussbuss, Kontaktutvalget ved Romerike fengsel, Rettspolitisk forening og Skandinavisk isolasjonsnettverk ved UiO mener at det bør lovfestes en plikt for kriminalomsorgen til å registrere den meningsfulle kontakten innsatte får i løpet av en dag, ettersom dette vil bidra til å sikre de innsattes rettigheter og virke som en kontrollmekanisme.

5.2.4 Departementets vurdering

Kritikken norske myndigheter har fått fra nasjonale og internasjonale aktører de siste årene for omfanget av isolasjon i fengsel, er alvorlig. Som nærmere omtalt i punkt 5.1.4 er sosial kontakt med andre mennesker en forutsetning for en god helse, og en viktig faktor for innsattes utvikling og rehabilitering. Isolasjonsreduserende tiltak er derfor en forutsetning for at kriminalomsorgen skal klare å levere en straffegjennomføring som ivaretar samfunnsoppdraget og målsetningen om å forebygge kriminalitet. God forebygging på individnivå vil bidra til bedre samfunnssikkerhet på sikt.

Samvær og fellesskap med andre innsatte vil ofte ha en spesiell verdi, siden de innsatte i prinsippet «står på like fot», og derfor kan oppleves som mer autentiske, relevante eller trygge for meningsutveksling, som informasjonskilde og inspirasjon, enn de ansatte. Kriminalomsorgens arbeid med å legge til rette for fellesskap mellom innsatte, også med å inkludere innsatte som ikke uten videre selv tar initiativ til kontakt med andre innsatte, må derfor fortsette. Videre må behovet for fellesskap stå sentralt i den videre utviklingen av fengselsbygg og annen infrastruktur.

Samtidig er det ikke alle innsatte som kan ha – eller velger å ha – jevnlig kontakt med andre innsatte. Deres behov for menneskelig kontakt må ivaretas gjennom kontakt med ansatte i kriminalomsorgen eller de tjenestene som kriminalomsorgen samarbeider med, og personer utenfor fengselet.

Departementet foreslår på denne bakgrunn at innsatte som av ulike årsaker ikke deltar i ordinært fellesskap etter bestemmelsens første ledd, daglig skal tilbys mer enn to timer meningsfull kontakt med andre personer. Regelen foreslås lovfestet i § 17 andre ledd. Forslaget tilsvarer langt på vei det som ble fremsatt i høringsnotatet, men med enkelte justeringer.

For det første foreslår departementet å justere ordlyden, slik at det fremgår at formålet med forslaget er å sikre at innsatte som ikke deltar i det ordinære fellesskapet, likevel får et tilbud om nærmere angitt minimum menneskelig kontakt. Det vises for det første til at innsatte som tar del i det ordinære fengselsfellesskapet med andre innsatte, også vil ha tilgang på, og få oppfylt «et minstemål» av, meningsfull kontakt med andre personer gjennom dette. Videre vises det til Sivilombudets uttalelser i Særskilt melding 2025 om at det, etter ombudets syn, er problematisk at myndighetene ikke har skilt klart nok mellom innsatte som ikke deltar i det ordinære fellesskapet på den ene siden, og de som skal ha en normal fengselshverdag på den andre.

Som i høringsnotatet presiserer departementet at kontakten som utgangspunkt bør foregå ansikt til ansikt for å kunne anses som «meningsfull». Kontakten bør ikke ha en helt kortvarig eller tilfeldig karakter. Legebesøk, advokatbesøk, avhør og rettsmøter skal ikke telle med i minstetiden.

Samtaler mellom mennesker som er fysisk til stede i samme rom, er en typisk form for meningsfull kontakt. Videre kan samvær under utførelse av mer fysiske aktiviteter innebære slik kontakt. Hvis den innsatte har opphold i friluft eller trening etter § 22 i interaksjon med andre personer, kan denne aktiviteten inngå i de to timene. I Kriminalomsorgsdirektoratets «Veileder for isolasjonsreduserende tiltak» er det videre pekt på at meningsfull og målrettet aktivisering for innsatte i målgruppen kan gjennomføres på ulike arenaer i fengselet, som kulturbygg/fritidsbygg, kapell, samtalerom, aktivitetsrom, bibliotek, musikkrom, uteområder, arbeidsdrift eller kjøkken.

Tilbud om kontakt via telefon eller digitale løsninger kan også inngå i minstekravet om meningsfull kontakt med andre personer, dersom dette i det konkrete tilfellet vurderes som formålstjenlig. Departementet peker særlig på at kontakt med lyd og bilde på digitale plattformer vil kunne være spesielt viktig for innsatte som har familie eller andre nærstående langt unna fengselet, noe som særlig gjelder kvinner, som ofte soner langt hjemmefra. For mange innsatte vil slik kontakt oppleves særlig meningsfull. I tillegg kommer at slik kontakt kan være viktig for de pårørende. Kontakt via telefon eller digitale løsninger kan imidlertid ikke være den eneste eller hovedsakelige formen for kontakt med andre personer, verken i løpet av en dag eller over tid.

Hva som oppleves meningsfylt, er subjektivt. Derfor er departementet enig med de høringsinstansene som har spilt inn at kriminalomsorgen også bør se hen til hva den innsatte selv opplever som meningsfull kontakt. Samtidig innebærer opphold i fengsel praktiske begrensninger i de innsattes sosiale liv som ikke kan unngås. Innsatte skal for eksempel ikke med henvisning til § 17 andre ledd kunne kreve å bytte avdeling eller fengsel for eksempel fordi de ikke kommer overens med medinnsatte eller ansatte.

Enkelte høringsinstanser har etterspurt en klargjøring av hvordan en rett til meningsfull kontakt med andre personer skal realiseres for innsatte på sikkerhetscelle eller i sikkerhetsseng. Til dette bemerker departementet at det ofte vil ligge i grunnlaget for slik plassering at den innsatte ikke er mottakelig for meningsfull kontakt med andre personer, for eksempel på grunn av utagering og voldelig atferd, eller psykiske kriser. I slike tilfeller kan det være svært krevende for kriminalomsorgen å tilby den innsatte meningsfull kontakt. Departementet understreker at forslaget til § 17 andre ledd ikke skal pålegge kriminalomsorgen en umulig oppgave. Forpliktelsen vil være oppfylt når kriminalomsorgen har prøvd, innenfor rammene av det som rimeligvis kan forventes, å tilrettelegge for at den innsatte får tilbud om meningsfull kontakt med andre personer. Innsatte står som nevnt også fritt til å takke nei til det tilbudet som gis. Likevel er det, nettopp ved plassering på sikkerhetscelle eller i sikkerhetsseng, spesielt viktig at kriminalomsorgen prøver å finne alternative løsninger for å tilby den aktuelle innsatte menneskelig kontakt, selv om det vil det kunne kreve særlig tilrettelegging fra kriminalomsorgens side. Departementet viser i denne sammenhengen også til at Sivilombudet over tid har gitt uttrykk for bekymring for bruken av utelukkelse, sikkerhetscelle og sikkerhetsseng mot personer i psykisk krise, og for at innsatte med store psykiske helseutfordringer fratas menneskelig kontakt, se blant annet Sivilombudets rapport om selvmord og selvmordsforsøk i fengsel (2023) punkt 3.2 side 18. Videre understreker departementet at det er nødvendig at de ansatte har kontakt med den innsatte for å komme i dialog om årsaken til plasseringen, og for å kunne lage en plan for å avslutte denne. Kriminalomsorgen må dessuten være forpliktet til å tilrettelegge for kontakt med personer som kan deeskalere situasjonen og redusere behovet for bruk av tvang, som ressurs- og aktiviseringsteam eller helsepersonell.

For at det skal være mulig å kontrollere at regelen overholdes, må fengslene sikre registrering og notoritet for tilbudet om meningsfull kontakt til innsatte som omfattes av forslaget. Det bør gis nærmere føringer for dette i kriminalomsorgens retningslinjer.

Departementet er i utgangspunktet også enig med de høringsinstansene som har spilt inn at et lovfestet minimumskrav ideelt sett burde være på mer enn to timer. Samtidig er det tale om en norm som skal gjelde innsatte som ikke kan eller vil delta i det ordinære fengselsfellesskapet, herunder innsatte som det på grunn av voldsutøvelse, sykdom eller annet krever store ressurser å få i samspill med andre. Både internasjonalt og i nasjonal rettspraksis er det videre pekt på at særlig innlåsing i 22 timer eller mer per døgn utgjør en stor belastning for den enkelte innsatte. Med vekt på at det må være realistisk for kriminalomsorgen å oppfylle kravet, fastholder departementet derfor at minimumskravet skal ligge på to timer.

Som påpekt av enkelte høringsinstanser vil innsatte som kun tilbys to timer daglig meningsfull kontakt med andre personer, fortsatt være isolert etter definisjonen i Mandela-reglene regel 44. På denne bakgrunnen foreslår departementet å justere ordlyden, slik at det fremgår at de innsatte daglig skal tilbys «mer enn» to timer meningsfull kontakt med andre personer, istedenfor «minimum» to timer.

En risiko ved å lovfeste et nærmere angitt minstekrav, er at dette timetallet kan oppfattes som en «normal», og dermed utilsiktet motvirke at innsatte får tilgang til mer kontakt enn det minimum som fremgår av loven. Departementet understreker derfor at lovbestemmelsen ikke for noen kategorier innsatte skal oppfattes som et maksimum, eller som en grunn til ikke å realisere mer fellesskap eller sosial kontakt der dette er mulig.

Innsatte under 18 år er særlig sårbare for å utvikle skader fra omfattende innlåsing og isolasjon. I denne proposisjonen foreslås det derfor ytterligere særregler og innstramminger av regelverket for utelukkelse og bruk av tvangsmidler overfor mindreårige. Videre foreslår departementet å innta en regel om at sikkerhetsseng ikke kan brukes overfor innsatte under 18 år, se forslaget til § 38 d første ledd. For de få tilfellene hvor en mindreårig likevel blir utelukket fra fellesskapet eller plassert i sikkerhetscelle, er det særlig viktig at det iverksettes isolasjonsreduserende tiltak som tar hensyn til at denne gruppen innsatte fortsatt er i en kritisk fase av fysisk, psykisk og sosial utvikling. På denne bakgrunnen foreslår departementet å lovfeste i § 17 andre ledd andre punktum at innsatte under 18 år som ikke deltar i ordinært fellesskap, «til enhver tid» skal ha tilgang til meningsfull kontakt med andre personer. Formuleringen krever at den innsatte alltid skal få mulighet til å kontakte og ha en ordentlig samtale med et annet menneske. Forpliktelsen må ivaretas på en måte som tar hensyn til den innsattes individuelle situasjon og tilstand. Er det tegn på at den innsatte trenger tilstedeværelse av et annet menneske over tid for å få ro, må dette behovet oppfylles.

5.3 Opphold i friluft

5.3.1 Gjeldende rett

Etter straffegjennomføringsloven § 22 skal innsatte så langt det er mulig få oppholde seg i friluft hver dag. I lovens forarbeider er det presisert at innsatte skal ha adgang til å oppholde seg i friluft i minst én time hver dag, med mindre bemanningsmangel eller andre ekstraordinære grunner kan begrunne at «lufting» ikke skjer eller midlertidig må begrenses, jf. Ot.prp. nr. 5 (2000–2001) punkt 13.1 side 157. Videre følger det av forarbeidene at innsatte, så langt det er praktisk mulig, bør gis tilbud om utvidet opphold i friluft i helger og på helligdager.

5.3.2 Forslaget i høringsnotatet

I høringsnotatet foreslo departementet at straffegjennomføringsloven § 22 om opphold i friluft gis en mer forpliktende utforming, og at første punktum slår fast at alle innsatte skal få mulighet til å oppholde seg i friluft hver dag. Videre ble det foreslått å ta inn et nytt punktum om at dersom noe er til hinder for opphold utendørs, skal den innsatte få mulighet til å utøve fysisk aktivitet utenfor cellen på annen måte.

5.3.3 Høringsinstansenes syn

Omlag 20 høringsinstanser har kommentert forslaget om endringer i bestemmelsen om opphold i friluft.

Jussformidlingen, Jussgruppen WayBack, Kriminalomsorgen region sørvest, Kriminalomsorgen region øst og Tilsynsrådet for kriminalomsorgen region vest gir uttrykk for at de støtter forslaget.

Flere andre høringsinstanser støtter intensjonen om å gjøre bestemmelsen om opphold i friluft mer forpliktende, men etterlyser en ytterligere konkretisering i form av en minstetid. Med henvisning til blant annet minstestandarden som følger av Mandela-reglene, uttaler Likestillings- og diskrimineringsombudet, NIM og Sivilombudet at innsatte bør gis en lovfestet rett til å oppholde seg i friluft i minst én time hver dag. Sivilombudet mener i tillegg at det bør fremgå av lovteksten at det, så langt det er praktisk mulig, bør gis tilbud om utvidet opphold i friluft i helger og på helligdager, og at innsatte som er isolert, bør ha mulighet til utvidet tid utendørs. JURK foreslår en rett til to timer opphold i friluft hver dag. Tilsvarende mener Kontaktutvalget ved Romerike fengsel at minstetiden for friluft bør være to timer på hverdager og i tillegg minst tre timer i helger og på andre høytids- og helligdager. Kontaktutvalget ved Halden fengsel mener innsatte bør ha rett på to timer friluft hver dag i hverdager og fire timer i helgene.

Likestillings- og diskrimineringsombudet løfter frem at innsatte som er plassert i sikkerhetscelle daglig må få mulighet til lufting utendørs.

I tillegg anbefaler Kriminalomsorgen region øst, NIM og Sivilombudet at departementet vurderer om det bør lov- eller forskriftsfestes krav til utearealene, blant annet for å sikre rimelig tilgang på dagslys og tilstrekkelig størrelse til at innsatte kan drive fysisk aktivitet ute. Kriminalomsorgen region vest mener at det må fremgå av lovteksten at innsatte (i tillegg til opphold i friluft) har rett til daglig fysisk aktivitet, men bemerker samtidig at flere luftegårder i norske fengsler ikke er tilpasset til å drive med fullgod fysisk aktivitet.

Bergen fengsel, Kontaktutvalget ved Romerike fengsel, Kriminalomsorgen region sør, Kriminalomsorgen region øst, Kriminalomsorgsdirektoratet og Likestillings- og diskrimineringsombudet stiller spørsmål om hva som skal til for å gjøre unntak fra hovedregelen om opphold i friluft hver dag. Instansene peker blant annet på at det er uklart hva som ligger i at «noe» er til hinder for opphold utendørs, og at dette kan føre til ulik praksis mellom fengslene. Kriminalomsorgsdirektoratet foreslår at «noe» erstattes med «ekstraordinære forhold». Direktoratet bemerker at det vil bidra til å heve terskelen, og vise at utgangspunktet er at innsatte skal ha rett til å oppholde seg i friluft hver dag, og at det kun rent unntaksvis kan fravikes. Kriminalomsorgen region sør foreslår at «noe» erstattes med «sikkerhetsmessige grunner eller andre særlige forhold».

Kontaktutvalget ved Romerike fengsel, Kriminalomsorgen region vest, Kriminalomsorgen region øst og Likestillings- og diskrimineringsombudet mener at ordlyden er for lite forpliktende, og at den i for stor grad åpner for å gjøre unntak fra hovedregelen om opphold utendørs hver dag. Kriminalomsorgen region vest mener i tillegg at det bare bør være «i helt ekstraordinære situasjoner» at innsatte ikke skal ha mulighet til opphold i friluft hver dag.

Kontaktutvalget ved forvaringsavdelingen i Trondheim fengsel, Kontaktutvalget ved Halden fengsel, Kontaktutvalget ved Romerike fengsel og Norsk Fengsels- og Friomsorgsforbund er opptatt av hva alternativet til opphold i friluft («fysisk aktivitet utenfor cellen») kan gå ut på, herunder om det innebærer noe annet enn ordinær fellesskapstid. Kontaktutvalget ved Halden fengsel mener det bør være valgfritt om man vil oppholde seg i fellesarealer i avdelingen eller gå ut på luft.

Bergen fengsel, Halden fengsel, Kriminalomsorgen region sør, Kriminalomsorgsdirektoratet og Ringerike fengsel mener at det i de tilfellene hvor det ikke er mulig å tilby luft, ofte heller ikke vil være forsvarlig å tilby innsatte aktivitet utenfor cellen. På denne bakgrunnen uttaler Halden fengsel, Kriminalomsorgen region øst og Kriminalomsorgsdirektoratet at det bør tas inn et forbehold om sikkerhetsmessige forhold.

Når det gjelder de ressursmessige sidene av forslaget, uttaler Kriminalomsorgen Nordland, Kriminalomsorgen region nord og Kriminalomsorgen region øst at en mer forpliktende lovbestemmelse om opphold i friluft vil stille høye krav til bemanning og bygningsmasse. Kriminalomsorgen region øst mener at forslaget vil være helt umulig for flere fengsler å gjennomføre på grunn av bygningsmessige forhold, og muligens også på grunn av bemanningsmessige forhold. På den andre siden uttaler Bergen fengsel at innsatte der allerede får tilbud om opphold i friluft hver dag, med mindre det foreligger helt ekstraordinære omstendigheter, og at forslaget derfor ikke vil medføre en stor praktisk endring.

NIM ber departementet vurdere å lovfeste en rett for mindreårige innsatte til to timer trening der minst én time skal være utendørs.

Norsk Fengsels- og Friomsorgsforbund mener at § 22 bør videreføres uendret, ettersom dagens lovtekst gir et større handlingsrom for kriminalomsorgen enn det forslaget legger opp til.

5.3.4 Departementets vurdering

Intensjonen om å gjøre lovens bestemmelse om opphold i friluft mer forpliktende, har bred støtte blant høringsinstansene. Flere etterlyser imidlertid også en lovfestet minstetid. Etter en ny vurdering, og i lys av høringsinstansenes innspill, foreslår departementet å innta i straffegjennomføringsloven § 22 første ledd første punktum at innsatte som hovedregel skal ha mulighet til å oppholde seg i friluft i minst én time hver dag. Dette er i tråd med den rettstilstanden som allerede følger av lovens forarbeider, og som ved vedtakelsen av straffegjennomføringsloven også var en videreføring av gjeldende praksis, jf. Ot.prp. nr. 5 (2000–2001) punkt 13.1 side 157. Forslaget vil også bidra til å sikre overholdelse av anbefalingene i Mandela-reglene og De europeiske fengselsreglene, jf. punkt 3.5.2. I lys av anbefalingen i Mandela-reglene regel 23 nr. 1 presiseres det for ordens skyld at bestemmelsen også omfatter innsatte som arbeider utendørs, slik at også disse innsatte i tillegg skal ha mulighet til å oppholde seg i friluft i minst én time hver dag utenfor arbeidstiden.

I tillegg foreslår departementet å lovfeste i § 22 første ledd andre punktum at innsatte under 18 år skal ha mulighet til å oppholde seg i friluft i minst to timer hver dag. Det vises blant annet til at Europarådets ministerkomite anbefaler at mindreårige innsatte skal ha adgang til fysisk aktivitet i minst to timer hver dag og minst én time friluft hvis været tillater det, jf. Recommendation of the Committee of Ministers to member states on the European Rules for juvenile offenders subject to sanctions or measures (CM/Rec (2008)11) punkt 81. Videre viser departementet til at innsatte under 18 år er en særlig sårbar gruppe, som fortsatt er i en kritisk fase av fysisk, psykisk og sosial utvikling. En utvidet adgang til å oppholde seg utendørs kan bidra til å redusere stress og fremme fysisk aktivitet, og dette kan igjen ha stor betydning for ungdoms trivsel og utvikling. Det gir også mulighet for sosial interaksjon og en følelse av normalitet, noe som kan styrke deres evne til å reintegreres i samfunnet etter soning.

Dagslys, frisk luft og fysisk aktivitet bidrar til en god fysisk og psykisk helse, og departementet understreker at forslagene til minstetid ikke innebærer noen øvre grense for hvor mye tid innsatte skal kunne oppholde seg i friluft.

Samtidig legger departementet til grunn at det unntaksvis ikke vil la seg gjøre å gjennomføre opphold i friluft. Dersom særlige sikkerhetsmessige hensyn eller ekstraordinære omstendigheter er til hinder for opphold i friluft, foreslår departementet at den innsatte om mulig skal få tilbud om å utøve fysisk aktivitet utenfor cellen, jf. forslaget til § 22 andre ledd.

Departementet har merket seg forslagene om å lov- eller forskriftsfeste krav til utearealene. Disse innspillene krever imidlertid ytterligere utredning, og følges derfor ikke opp nå.