9 Økonomiske og administrative konsekvenser

9.1 Innledning

Straffegjennomføring bør ha høy kvalitet og være relevant, slik at straffedømte settes i stand til å leve gode liv uten kriminalitet etter gjennomføring av straff. Tiltak for å motvirke isolasjon under straffegjennomføringen er viktig for å oppnå dette, og skal øke omfanget av relevante aktiviteter og fellesskap med andre. Dette vil bidra til at innsatte blir tilbakeført til et liv uten kriminalitet.

Redusert kriminalitet sparer samfunnet for store økonomiske kostnader og betydelige menneskelige lidelser. Samfunnsøkonomisk analyse AS har beregnet de samfunnsøkonomiske kostnadene av kriminalitet til å være mellom 110 og 177 milliarder kroner i 2019, med et beste anslag på 144 milliarder kroner. En straffegjennomføring som bidrar til å forebygge kriminalitet, vil dermed ha betydelige samfunnsøkonomiske gevinster, inkludert ikke-målbare gevinster ved ikke å bli utsatt for kriminalitet.

For å motvirke isolasjon er det nødvendig med tilstrekkelig bemanning. Med for få ansatte på jobb er det vanskelig å sikre tilstrekkelig aktivitet og fellesskap for de innsatte. Dette er en utfordring som preger mange av fengslene i dag. En vellykket gjennomføring av lovforslagene i proposisjonen forutsetter derfor at bemanningen må styrkes. I tillegg er det nødvendig med bygningsmessige tiltak, ettersom mange av dagens fengsler mangler tilstrekkelige fellesskapsarealer og ikke er egnet for aktivitet og fellesskap.

Lovforslagene vil ikke tre i kraft før det er budsjettmessig dekning for dette, noe som må tas i de ordinære budsjettprosessene.

Nedenfor omtales tiltakene som vil ha betydelige økonomiske og administrative konsekvenser (se punkt 9.2). Flere av forslagene i proposisjonen er imidlertid vurdert å ha begrensede økonomiske og administrative konsekvenser (se punkt 9.3). Departementet legger til grunn at disse forslagene kan gjennomføres innenfor gjeldende budsjettrammer.

9.2 Tiltak som medfører merbehov

9.2.1 Kort om forslagene

I punkt 5.1 foreslår departementet å lovfeste i § 17 første ledd første og andre punktum at kriminalomsorgen skal sikre at innsatte daglig har tilgang til fellesskap under aktiviteter som arbeid og opplæring, og i fritiden, og at tilbudt tid utenfor cellen normalt skal tilsvare åtte timer eller mer hver dag. Regelen er ment som en nasjonal standard, som skal sikre at innsatte som hovedregel skal ha tilbud om minimum åtte timer utenfor cellen hver dag. Kravet kan anses oppfylt dersom innsatte får tilbud om åtte timer utenfor cellen i gjennomsnitt hver dag, uken sett under ett. Videre følger det av bestemmelsen at tilbudt tid utenfor cellen på en enkelt dag aldri skal være mindre enn fire timer. Det kan kun gjøres unntak fra dette hvis det er bestemt i medhold av loven. I praksis omfatter dette innsatte som er utelukket fra fellesskapet av kriminalomsorgen eller domstolen, innsatte som er plassert på sikkerhetscelle eller i sikkerhetsseng, og innsatte som selv velger å avstå fra fellesskapet.

I punkt 5.2 foreslår departementet å innta i straffegjennomføringsloven § 17 andre ledd at innsatte som ikke deltar i ordinært fellesskap etter bestemmelsens første ledd, daglig skal tilbys mer enn to timer meningsfull kontakt med andre personer. Forslaget vil gjelde innsatte som er utelukket fra fellesskapet av kriminalomsorgen eller retten, innsatte som er plassert på sikkerhetscelle eller i sikkerhetsseng, og innsatte som selv velger å avstå fra fellesskapet.

9.2.2 Merbehov bemanning

For å beregne merbehovet som kreves for at kriminalomsorgen normalt skal kunne tilby innsatte åtte timer utenfor cellen, har Kriminalomsorgsdirektoratet kartlagt omfanget av innsatte som er tilbudt mindre enn åtte timer utenfor cellen daglig. Ifølge årsrapporten for 2024 var det dette året over 800 innsatte som daglig hadde tilgang på mindre enn åtte timer utlåsningstid. Direktoratet har anslått at grunnbemanningen på sikt må økes med ca. 170 årsverk, gitt bemanningssituasjonen i 2024, for at tilbudt tid utenfor cellen normalt skal kunne tilsvare minimum åtte timer per dag, i snitt uken sett under ett. Dette utgjør på sikt om lag 170 mill. kroner i varig utgiftsøkning. Bemanningsøkningen vil særlig gjelde forsterkninger for å oppnå mer fellesskap i helgene, og i mottaks-, varetekts- og restriktive avdelinger.

Store deler av bemanningsøkningen vil gjelde flere fengselsbetjenter i fengslene. En mindre del av behovet vil imidlertid være mer spesifikt rettet mot innsatte som ikke deltar i fellesskapet, for å kunne tilby denne gruppen mer enn to timer meningsfull kontakt med andre personer hver dag. Det er de senere år etablert flere aktiviseringsteam for å redusere omfanget av isolasjon i fengslene. Kriminalomsorgen har gode erfaringer med disse teamene, og rapporterer at de både bidrar til at færre innsatte er isolert, og til å forebygge selvmord, selvskading og vold og trusler i fengslene. I NOU 2025: 2 gis det blant annet uttrykk for at aktiviserings- og ressursteam kan være en god løsning for å ha mulighet til å sette inn en ekstra innsats der hvor den alminnelige bemanningen og de alminnelige tilbudene ikke er tilstrekkelig. Av det totale merbehovet til bemanning på om lag 170 mill. kroner, foreslår departementet at deler av midlene bør anvendes på ressurser i slike aktiviseringsteam. Behovet er anslått å være i størrelsesorden 50 mill. kroner. I tillegg til fengselsbetjenter, vil teamene bestå av annen yrkesfaglig personell, og innebære styrket bemanning mer spesifikt rettet mot oppfyllelse av forslaget om at kriminalomsorgen skal tilby mer enn to timer meningsfull kontakt med andre personer hver dag.

Kriminalomsorgen har hatt en utfordrende bemanningssituasjon de siste årene. Dette gjelder særlig fengslene, som har hatt en reduksjon på om lag 300 faste årsverk de siste fire årene. I tillegg til at flere nyutdannede slutter, er det også flere enn tidligere som vil ta ut pensjon i tiden som kommer. Også uavhengig av forslagene i denne lovproposisjonen vil det derfor være behov for økt bemanning og rekruttering av fengselsbetjenter, herunder økt opptak ved Kriminalomsorgens høgskole og utdanningssenter KRUS. Kriminalomsorgsdirektoratet har utredet at det vil være behov for å øke opptaket ved Kriminalomsorgens høgskole og utdanningssenter KRUS med 75 plasser årlig (fra dagens 175 til et opptak på 250), for å sikre tilstrekkelig bemanning. Regjeringen har derfor prioritert midler til å øke opptaket ved KRUS med 75 plasser i revidert nasjonalbudsjett for 2025. Helårseffekten må følges opp i de ordinære budsjettprosessene.

9.2.3 Merbehov bygg

Det er ikke tilstrekkelig med økt bemanning for at kriminalomsorgen skal klare å sikre at tilbudt tid utenfor cellen normalt tilsvarer åtte timer hver dag. Flere av dagens fengsler har avdelinger som mangler lokaler tilrettelagt for aktiviteter og fellesskap. Det er derfor nødvendig med bygningsmessige tilpasninger for å oppfylle lovforslag i denne proposisjonen. Kostnader til bygningsmessige tiltak vil både gjelde ombygging og nybygg. Målet er å etablere lokaler som er egnet for aktivitet og fellesskap, der dette ikke finnes i dag. Det nevnes at det i dag særlig er mottaks-, varetekts- og restriktive avdelinger som er uten egnede oppholdsarealer for innsatte utenfor cellen. Kostnadene er beregnet til rundt 60 mill. kroner, fordelt på om lag 3 år. Det gjøres samtidig oppmerksom på at tilstanden til store deler av bygningsmassen i kriminalomsorgen generelt er i kritisk dårlig forfatning med et stort vedlikeholdsbehov og behov for mer egnede lokaler til helsetjenestene, skolen mv. Estimert beløp på om lag 60 mill. kroner til bygningsmessige tilpasninger skal være tilstrekkelig for å oppfylle konkrete lovforslag i denne lovproposisjonen. Beløpet er imidlertid ikke tilstrekkelig for å sikre nødvendige utbedringer i bygningsmassen generelt, se nærmere omtale i Straff som virker – straffegjennomføring for et tryggere Norge, Meld. St. 31 (2024–2025) punkt 6.4 side 90 med videre henvisninger.

9.2.4 Oppsummering

Kostnadene er oppgitt med helårseffekt. Samlet vurderes kostnadene å utgjøre om lag 230 millioner kroner. Dette inkluderer en varig økning på rundt 170 millioner kroner i bemanningskostnader og rundt 60 millioner kroner i byggekostnader.

Lovforslagene vil ikke tre i kraft før det er budsjettmessig dekning for dette. Ettersom det også vil kunne ta noe tid å få på plass tilstrekkelig bemanning og å ferdigstille nødvendige bygningsmessige tiltak, tar departementet videre forbehold om at det vil kunne ta noe tid før deler av et eventuelt lovvedtak vil kunne settes i kraft. Dette gjelder særlig forslaget til § 17 andre ledd andre punktum om en nasjonal standard som skal sikre om at innsatte normalt skal få tilbud om åtte timer eller mer utenfor cellen hver dag, og aldri mindre enn fire timer.

9.3 Kort om øvrige forslag i proposisjonen

9.3.1 Konsekvenser for kriminalomsorgen

I proposisjonen foreslås det enkelte endringer i straffegjennomføringslovens alminnelige bestemmelser i kapittel 1 og 2.

Forslaget om at det tydeliggjøres i lovens formålsbestemmelse i § 2 at det er en sentral del av kriminalomsorgens oppdrag å legge til rette for fellesskap, å forebygge isolasjon, og å avhjelpe negative virkninger av isolasjon, både for varetektsinnsatte og domfelte, innebærer ikke i seg selv konkrete rettigheter eller plikter som danner grunnlag for merkostnader eller besparelser.

Proposisjonen inneholder også forslag om å oppheve særreguleringen av klagefrister i gjeldende § 7 bokstav e. Etter denne bestemmelsen er klagefristen syv dager i saker etter straffegjennomføringsloven, med unntak av saker om reaksjoner på brudd ved gjennomføring av fengselsstraff og forvaring etter § 40 første til sjette ledd, eller reaksjon på brudd ved gjennomføring av samfunnsstraff etter § 58 første ledd. I slike saker er klagefristen 48 timer.

Forslaget innebærer at den alminnelige klagefristen etter forvaltningsloven § 29 på tre uker også vil gjelde i saker etter straffegjennomføringsloven. Kriminalomsorgen har opplyst at det rutinemessig innvilges utvidet klagefrist eller oppreisning for oversittet klagefrist, og at de korte klagefristene i dagens straffegjennomføringslov derfor ikke nødvendigvis gjenspeiler dagens praksis. Forslaget vil imidlertid kunne ha enkelte administrative konsekvenser, blant annet at det kan bli behov for enkelte endringer i rutinene i saker om avslag på straffegjennomføring med elektronisk kontroll. På den andre siden vil kriminalomsorgen ikke lenger trenge å behandle like mange forespørsler om utsatt klagefrist eller oppreisning for oversittet klagefrist. Samlet sett er det departementets vurdering at forslaget vil ha begrensede økonomiske og administrative konsekvenser.

Videre inneholder proposisjonen forslag til en mer forpliktende bestemmelse om at innsatte skal få mulighet til å oppholde seg i friluft hver dag (forslaget til § 22). Opphold i friluft er et bemanningskrevende tiltak, siden det er begrenset hvor mange innsatte som kan være ute samtidig, og siden varetektsinnsatte under restriksjoner må være ute alene. Opphold i friluft krever dessuten at fengslene har tilgang på egnede uterom. Forslaget til en mer forpliktende bestemmelse er imidlertid i all hovedsak i tråd med det som allerede er dagens praksis, og departementet vurderer det slik at den foreslåtte bestemmelsen ikke vil ha vesentlige økonomiske konsekvenser.

Proposisjonen inneholder også en rekke forslag som innebærer en omredigering og klargjøring av dagens lovbestemmelser om bruk av utelukkelse og tvangsmidler i fengsel, særlig sikkerhetscelle og sikkerhetsseng, se kapittel 7.2 og 7.3. Blant annet oppstilles det tydeligere vilkår for å kunne benytte utelukkelse, sikkerhetscelle og sikkerhetsseng, og det lovfestes minstekrav til tilsyn og oppfølging fra kriminalomsorgen med innsatte som er underlagt disse tiltakene. Videre foreslås det innstramninger i kravene til saksbehandling og kontroll fra overordnet nivå, samt mer generelle rapporteringskrav. Til disse endringene har Kriminalomsorgsdirektoratet påpekt at den foreslåtte reguleringen vil medføre at flere saker må besluttes på regionalt nivå, og at det må etableres en beredskapsturnus på regionalt nivå for saker hvor det kreves hyppige fornyede beslutninger, og at endringene derfor har en administrativ konsekvens. På den andre siden vil det bidra til forenkling å gå bort fra konstruksjonen om at det skal treffes vedtak om utelukkelse for innsatte som selv velger å avstå fra fellesskap med andre innsatte, slik det ligger i forslaget til § 37 d. Disse konsekvensene er ikke tallfestet fra direktoratets side. Departementet legger til grunn at det ikke ligger vesentlige endringer i ressursbehovet i disse elementene i forslaget, verken i retning av økte kostnader eller besparelser.

9.3.2 Konsekvenser for helsetjenestene

Proposisjonen inneholder forslag om at straffegjennomføringsloven skal opplyse om at innsatte i fengsel har rett til helsehjelp fra den kommunale helse- og omsorgstjenesten og spesialisthelsetjenesten i samsvar med pasient- og brukerrettighetsloven kapittel 2. Denne delen av lovforslaget er bare en orientering om rettigheter som følger av annen lovgivning, og danner derfor ikke grunnlag for nye kostnader eller besparelser.

Videre har proposisjonen forslag om at den kommunale helse- og omsorgstjenesten skal varsles om innsatte som er utelukket (forslaget til § 37 e andre ledd), og om bruk av sikkerhetscelle eller sikkerhetsseng (forslaget til § 38 c andre ledd og § 38 d andre ledd), og anmodes om tilsyn og oppfølging av den innsatte. Ved bruk av sikkerhetscelle følger det videre av forslag til helse- og omsorgstjenesteloven § 3-9 nytt andre ledd at helsepersonell skal se til den innsatte minst én gang per døgn, mens det ved bruk av sikkerhetsseng følger av forslag til samme bestemmelse tredje ledd at helsepersonell skal se til den innsatte snarest mulig etter at tiltaket er iverksatt, og videre minst én gang per døgn.

Kommunene har etter helse- og omsorgstjenesteloven § 4-1 en plikt til å påse at helse- og omsorgstjenester som tilbys eller ytes i kommunen er forsvarlige. Det følger av forsvarlighetskravet at tjenestene må holde tilfredsstillende kvalitet, ytes i tide og i tilstrekkelig omfang. Kravet om forsvarlighet er en rettslig standard. Det innebærer at innholdet bestemmes av normer utenfor loven og vil endre seg over tid.

I gjeldende nasjonal veileder for helse- og omsorgstjenester til innsatte i fengsel (2016) punkt 4.7 side 47 er det slått fast at helse- og omsorgstjenesten i fengselet bør være spesielt oppmerksom på innsatte under bruk av tiltak som sikkerhetscelle og sikkerhetsseng. Innholdet i hva som kan anses som forsvarlig helsehjelp i forbindelse med bruk av tvangsmidler har videre blitt nærmere avklart i tiden etter veilederen ble utgitt, blant annet som følge av Sivilombudets Særskilt melding 2019. På denne bakgrunnen har Helse- og omsorgsdepartementet gitt Helsedirektoratet i oppdrag å revidere den nevnte veilederen for helse- og omsorgstjenester til innsatte, for å sikre at denne reflekterer hva som allerede etter gjeldende rett er å anse som forsvarlig helsehjelp i slike situasjoner. I utkastet til ny veileder, som har vært på høring, er det foreslått at den kommunale helse- og omsorgstjenesten skal oppsøke innsatte i sikkerhetscelle eller sikkerhetsseng så raskt som mulig og følge opp vedkommende minst én gang om dagen. Anbefalingene samsvarer med minstekravene som foreslås inntatt i lovens § 3-9. Helse- og omsorgsdepartementet vurderer at forslaget til ny bestemmelse presiserer forsvarlighetskravet når det gjelder oppfølgingen av innsatte under bruk av sikkerhetscelle og sikkerhetsseng, og derfor ikke er å anse som merkrav eller ny oppgave som kommunen skal kompenseres for. Det vises i denne sammenheng også til forskrift om ledelse og kvalitetsforbedring i helse- og omsorgstjenesten.

Det bemerkes videre at kommunene selv kan bestemme hvordan de organiserer helse- og omsorgstjenestene til innsatte. Forslaget til lovfesting av minstekrav til hvor ofte innsatte ved bruk av sikkerhetscelle og sikkerhetsseng skal ha tilsyn fra helsepersonell kan medføre behov for endringer i organiseringen i enkelte kommuner, men kommunene velger selv hvordan plikten skal følges opp. Alle kommuner med fengsel får tilskudd fra staten og tilskuddsordningen skal bidra til at kommunene og fylkeskommunene yter nødvendige helse- og omsorgstjenester til innsatte. Kommunene og fylkeskommunene må selv vurdere behovet for å bevilge midler ut over det årlige tilskuddet for å ivareta sitt sørge-for-ansvar.

Bruken av sikkerhetscelle og sikkerhetsseng i fengsel har sunket de senere årene. I 2024 ble sikkerhetscelle brukt 284 ganger og sikkerhetsseng 15 ganger. Et viktig formål med forslagene i denne proposisjonen er å redusere bruken av disse tvangsmidlene ytterligere. Det antas derfor at lovforslaget samlet sett vil bidra til et redusert behov for helsemessig tilsyn med innsatte underlagt slike tiltak.

9.4 Andre forhold

Departementet påpeker at framtidige behov i kriminalomsorgen for å oppfylle lovendringene, påvirkes av flere faktorer hvor enkelte er utenfor etatens kontroll. Dette gjelder for eksempel etterspørselen etter fengselskapasitet, som blant annet avhenger av politiets kapasitet og prioriteringer, antall avsagte dommer og varigheten på disse. Belegget i fengslene vil ha innvirkning på merbehovet for å kunne oppfylle lovforslagene for de innsatte. Høyere belegg og økt brukt av varetekt vil øke ressursbehovet. Videre vil ressursbehovet kunne påvirkes av hvor stort behov det til enhver tid vil være for særskilt tilrettelegging for ulike grupper av innsatte, for eksempel som følge av psykisk eller fysisk sykdom.