8 Endringer i generelle bestemmelser

8.1 Henvisning til den alminnelige retten til helsehjelp

8.1.1 Gjeldende rett

Innsatte i fengsel har krav på samme helse- og velferdstjenester som befolkningen ellers. Den norske importmodellen innebærer at det er de ordinære helse- og velferdstjenestene som yter tjenester også til de innsatte, men slik at kriminalomsorgen skal legge til rette for at de innsatte kan motta tjenestene, se straffegjennomføringsloven § 4 og nærmere omtale av importmodellen i punkt 2.2.5 ovenfor.

Retten til helse- og omsorgstjenester er nærmere regulert i pasient- og brukerrettighetsloven kapittel 2, og omfatter blant annet rett til nødvendig helsehjelp fra kommunehelsetjenesten og spesialisthelsetjenesten, jf. § 2-1 andre ledd og § 2-2 andre ledd.

8.1.2 Forslaget i høringsnotatet

I høringsnotatet foreslo departementet å innta i straffegjennomføringsloven at innsatte i fengsel har rett til helsehjelp fra den kommunale helse- og omsorgstjenesten og spesialisthelsetjenesten, i samsvar med pasient- og brukerrettighetsloven kapittel 2.

Forslaget skulle verken utvide eller innskrenke innsattes rett til helsehjelp etter dagens regelverk. Den foreslåtte bestemmelsen skulle i stedet sikre oversikt og informasjon for både innsatte selv, rettshjelpere og andre som bistår innsatte, kriminalomsorgen og de øvrige som arbeider med innsatte, og dermed ha et rent pedagogisk formål.

Begrunnelsen for å fremheve nettopp retten til helsehjelp etter pasient- og brukerrettighetsloven var at tilgang til helsehjelp er en grunnleggende rettighet, og at fravær av slik hjelp etter omstendighetene kan innebære brudd på grunnleggende rettigheter etter Grunnloven og EMK.

8.1.3 Høringsinstansenes syn

Nærmere 20 høringsinstanser har uttalt seg om forslaget om å lovfeste en henvisning til retten til helsehjelp etter pasient- og brukerrettighetsloven kapittel 2.

Av disse gir litt over halvparten uttrykk for at de overordnet er positive til forslaget. Dette gjelder Helsedirektoratet, Institutt for psykologi ved NTNU, Jussformidlingen, Jussgruppen WayBack, Kontaktutvalget ved Halden fengsel, Kriminalomsorgen region nord, Kriminalomsorgen region sørvest, Kriminalomsorgsdirektoratet, Likestillings- og diskrimineringsombudet, Rettspolitisk forening og Tilsynsrådet for kriminalomsorgen region vest.

Flere av disse mener imidlertid også at loven bør gå lengre i å regulere det nærmere innholdet i ansvaret til både kriminalomsorgen og helse- og omsorgstjenestene. Jussformidlingen og Norsk Psykologforening mener det bør tydeliggjøres hvilket organ som har ansvar for oppfølgingen og behandlingen av de innsatte. Jussgruppen WayBack foreslår at det i lov eller forskrift utformes en ikke-uttømmende liste over innsattes pasient- og brukerrettigheter, alternativt at forvaltningens veiledningsplikt om de innsattes pasient- og brukerrettigheter lovfestes i straffegjennomføringsloven. Kriminalomsorgen region vest mener det bør presiseres at kriminalomsorgen har en plikt til å legge til rette for at innsatte får ivaretatt pasientrettighetene sine.

Norsk psykologforening mener at det foreslåtte tillegget i § 4 andre ledd ikke er tilstrekkelig for å sikre innsattes rett til individuelt tilpasset helsehjelp. Psykologforeningen viser til at innsatte har en overhyppighet av psykiske lidelser, og at ansatte i Kriminalomsorgen ikke har helsefaglig kompetanse. Videre mener foreningen at Sivilombudets varsel om kritiske og livstruende forhold ved Bredtveit fengsel og forvaringsanstalt, og Riksrevisjonens påpekning av at innsatte med rusmiddelproblemer og psykiske lidelser ikke får god nok tilgang til helsetjenester, også viser at det er behov for en klar presisering av helsetjenestenes ansvar.

Kriminalomsorgen region nord problematiserer at forslaget også innebærer en henvisning til retten til fritt behandlingsvalg og sykehusvalg, noe som vil kunne være problematisk under soning i fengsel eller overgangsbolig.

Institutt for psykologi ved NTNU mener at det bør nedfelles i veileder eller lignende hvordan lovens krav skal oppfylles, da innsatte ofte ikke har tilgang til de digitale kommunikasjonsverktøyene som vanligvis benyttes for å etterspørre offentlige tjenester. Videre mener instituttet at de foreslåtte lovendringene medfører større behov for opplæring av helsepersonell som skal ivareta innsatte, samt bedre implementering av veileder for helse- og omsorgstjenesten som skal ivareta den innsatte.

KS – Kommunesektorens organisasjon mener at forslaget innebærer en risiko for at det bygges opp en forventning om at kommunene skal tilby bedre helsetjenester i fengsel enn det de gjør i dag, og at det i så fall vil være uheldig. KS viser til at det allerede er «et stort problem at forventningene om hvilke helsetjenester det er mulig å tilby befolkningen langt overskrider ressursene».

Tilsynsrådet for kriminalomsorgen region sør bemerker at det er svært stor ulikhet i hva kommunene vurderer som nødvendig og forsvarlig helsehjelp, samt svært stor variasjon i tilbudet, herunder antall helsepersonell per innsatt, uten at tilsynsrådet ser at forskjellen samsvarer med de innsattes faktiske helsebehov.

Kriminalomsorgen region nord peker på at det er viktig for deres enheter at vertskapskommunene til fengslene er bevisst på utviklingstrekk i innsattepopulasjonen og hvilken betydning dette vil kunne få for helse- og omsorgstilbudet som kommunene er pliktige å tilby.

Hå kommune er opptatt av loven ikke bør regulere at helsehjelpen skal gis på en bestemt måte.

Kontaktutvalget ved forvaringsavdelingen i Trondheim fengsel uttaler at innsatte, grunnet lav bemanning, noen ganger må vente i flere uker på eksterne kontroller eller spesialisthelsetjenesten. For øvrig mener kontaktutvalget at innsatte får dårlig informasjon om rettighetene sine, herunder manglende eller direkte feil informasjon om klagerettigheter.

8.1.4 Departementets vurdering

Innholdet i innsattes rett til offentlige tjenester og ytelser reguleres i utgangspunktet av annen lovgivning enn straffegjennomføringsloven, herunder pasient- og brukerrettighetsloven. Pasient- og brukerrettighetsloven inneholder ikke noen uttømmende oppregning av hvilke konkrete helsetjenester borgere har krav på. Som for andre rettighetslover må det nærmere innholdet i hver enkelt rettighet fastlegges gjennom en tolkning av lovteksten. Innsattes rettigheter utvikles på samme måte som for andre borgere. Departementet vil ikke endre dette. Etter departementets syn bør likevel innsattes rett til helsehjelp etter helselovgivningen komme tydeligere til uttrykk i straffegjennomføringsloven enn det som er tilfelle i dag.

Departementet fastholder derfor forslaget i høringsnotatet om å lovfeste en henvisning i straffegjennomføringsloven til pasient- og brukerrettighetsloven kapittel 2, jf. forslaget til § 4 andre ledd.

Departementet understreker at forslaget verken vil utvide eller innskrenke innsattes rettigheter etter pasient- og brukerrettighetsloven. Pasient- og brukerrettighetsloven regulerer forholdet mellom, i dette tilfellet, innsatte og helse- og omsorgstjenestene, og forslaget innebærer kun en henvisning til disse rettighetene.

Videre har kriminalomsorgen etter gjeldende rett en plikt til å legge til rette for at domfelte og innsatte i varetekt får tjenester som lovgivningen gir dem krav på, jf. straffegjennomføringsloven § 4. Til Kriminalomsorgen region nords påpekning av at retten til fritt behandler- og sykehusvalg vil kunne være problematisk under soning i fengsel eller overgangsbolig, bemerker departementet at forslaget ikke er ment å endre dagens rettstilstand, og at det i hvert tilfelle må foretas en konkret vurdering av hvordan innsattes rettigheter best kan ivaretas på en måte som er forenlig med frihetsberøvelsen.

Som i høringsnotatet, og i likhet med flere av høringsinstansene, anerkjenner departementet at innsatte i fengsel kan ha enkelte særlige utfordringer med å etterspørre offentlige tjenester. Dette skyldes blant annet at innsatte ikke disponerer en egen mobiltelefon eller PC, og at tilgangen til slike kommunikasjonsverktøy er begrenset. I tillegg kjennetegnes de innsatte som gruppe blant annet av et lavt utdanningsnivå og språkvansker. Også dette kan påvirke de innsattes muligheter til å etterspørre offentlige tjenester. Det er behov for ulike tiltak for å redusere disse utfordringene. Etter departementets syn bidrar imidlertid disse utfordringene til å understreke behovet for at lovgivningen gir de innsatte veiledning om deres rettigheter.

8.2 Kriminalomsorgens ansvar for å forebygge isolasjon og isolasjonsskader

8.2.1 Gjeldende rett

Det følger av straffegjennomføringsloven § 2 tredje ledd at kriminalomsorgen skal legge forholdene til rette for å avhjelpe negative virkninger av isolasjon ved varetektsfengsling. Bestemmelsen angir ingen tilsvarende forpliktelse overfor domfelte som gjennomfører fengselsstraff, og heller ingen direkte forpliktelse til å forebygge isolasjon.

Etter straffegjennomføringsforskriften § 1-2 andre ledd skal varetektsinnsatte og andre som ikke kan delta i fellesskap, prioriteres med hensyn til aktiviteter og samvær med ansatte med sikte på å redusere skadevirkningene av isolasjon. I tillegg følger det av forskriften § 3-35 andre ledd at skadelige følger av utelukkelse fra fellesskapet så vidt mulig skal forebygges eller bøtes på.

8.2.2 Forslaget i høringsnotatet

I høringsnotatet foreslo departementet å lovfeste at kriminalomsorgen skal «legge forholdene til rette for fellesskap mellom innsatte, arbeide for å forebygge isolasjon, og så langt mulig avhjelpe negative virkninger av isolasjon», jf. forslaget til § 2 andre ledd.

Som begrunnelse for forslaget viste departementet blant annet til at det er en sentral del av kriminalomsorgens oppdrag å skape fellesskap som kan inkludere flest mulig av de innsatte, og på den måten forebygge isolasjon og isolasjonsskader, og også ellers bidra til en positiv utvikling for den enkelte innsatte. Videre pekte departementet på at Sivilombudet i Særskilt melding 2019 anbefaler at det etableres en plikt i lov eller forskrift til å forebygge bruk av isolasjon i fengsel, jf. meldingen kapittel 12 side 82–87.

Ettersom forslaget omfattet både varetektsinnsatte og domfelte som gjennomfører fengselsstraff, ble gjeldende § 2 tredje ledd foreslått opphevet.

8.2.3 Høringsinstansenes syn

Totalt 10 høringsinstanser har uttalt seg om forslaget om å fremheve tydeligere i straffegjennomføringsloven at kriminalomsorgen skal legge forholdene til rette for fellesskap mellom innsatte, arbeide for å forebygge isolasjon, og avhjelpe negative virkninger av isolasjon. Institutt for psykologi ved NTNU, Kriminalomsorgen region sørvest, Kriminalomsorgsdirektoratet, Tilsynsrådet for kriminalomsorgen region vest og Sivilombudet stiller seg positive til forslaget.

Flere høringsinstanser foreslår at ordlyden gjøres mer forpliktende ved at formuleringen «så langt mulig» tas ut. Sivilombudet peker på at det alltid er mulig å sette inn en form for avhjelpende tiltak, men at formuleringen kan leses som at det finnes tilfeller der det ikke er mulig med avhjelpende tiltak mot isolasjonsskader.

Kriminalomsorgsdirektoratet foreslår i tillegg at formuleringen «arbeide for» tas ut. Gitt de potensielle skadevirkningene av isolasjon mener direktoratet at det er viktig at loven klart og tydelig pålegger kriminalomsorgen en plikt til å forebygge isolasjon.

Kriminalomsorgen region vest og Kriminalomsorgens høgskole og utdanningssenter (KRUS) er kritiske til forbeholdet som er fremholdt i høringsnotatet, om at § 2 andre ledd bare skal forplikte kriminalomsorgen til å forebygge, og avhjelpe, negative virkninger av isolasjon så langt det er mulig innenfor de ressursene kriminalomsorgen disponerer.

Kriminalomsorgen region nord fremhever at forslaget til § 2 andre ledd stiller store krav til ansatte og bygningsmassen i etaten, og at særlig de mindre fengslene, med få eller bare én avdeling, vil kunne få til dels store utfordringer med å håndtere den fleksibiliteten som synes å være forutsatt.

8.2.4 Departementets vurdering

Departementet fastholder forslaget om å innta kriminalomsorgens ansvar for å legge til rette for fellesskap mellom innsatte, forebygge, og avhjelpe, negative virkninger av isolasjon i straffegjennomføringslovens formålsbestemmelse.

En formålsbestemmelse gir i seg selv ikke konkrete rettigheter eller plikter, men sier noe om lovens intensjon og målsettinger. I tillegg er formålsbestemmelsen viktig ved tolkningen av øvrige bestemmelser i loven og ved utøvelse av skjønn.

Etter departementets syn vil det foreslåtte tillegget i straffegjennomføringslovens formålsbestemmelse tydeliggjøre at det er en sentral del av kriminalomsorgens oppdrag å legge til rette for fellesskap, forebygge isolasjon, og avhjelpe negative virkninger av den isolasjonen som finner sted, både for domfelte og varetektsinnsatte.

Bestemmelsen må tolkes i lys av Norges menneskerettslige forpliktelser og andre internasjonale standarder og anbefalinger på feltet. Blant annet følger det av De europeiske fengselsreglene regel 53 A at jo lengre en innsatt er isolert, desto flere tiltak bør iverksettes for å avhjelpe de negative virkningene av isolasjonen, ved å maksimere deres kontakt med andre, og ved å gi dem tilgang til fasiliteter og aktiviteter. I henhold til de reviderte kommentarene til bestemmelsen kan kontakt med andre omfatte fengselsansatte, sosialarbeidere, medlemmer av organisasjoner, familie og venner.

Videre følger det av Mandela-reglene regel 38 nr. 2 at fengselet skal treffe nødvendige tiltak for å avhjelpe potensielle skadelige virkninger av isolasjon. Om den rettskildemessige vekten av Mandela-reglene og De europeiske fengselsreglene vises det til punkt 3.5.

Også EMD har oppstilt en plikt til å forebygge og avhjelpe negative virkninger av isolasjon. I EMDs dom 7. juni 2011 Csüllög mot Ungarn (30042/08) medførte blant annet manglende avhjelpende tiltak brudd på EMK artikkel 3, se blant annet avsnitt 37:

The authorities did not apply any measures to counter the negative effects of protracted solitary confinement on the applicant’s physical and mental condition. In the Court’s view, open air stays or sport opportunities, of limited availability, cannot under the present circumstances be considered as capable of remedying those negative effects, especially since all the movements of the applicant entailed handcuffing in an otherwise secure environment.

Sivilombudet viser i sitt høringsinnspill blant annet til at Norge er folkerettslig forpliktet til å forebygge situasjoner som utgjør en risiko for tortur eller annen grusom, umenneskelig eller nedverdigende behandling eller straff. Den skaderisikoen som ligger i å være innelåst på egen celle store deler av døgnet, medfører etter Sivilombudets syn at det stilles strenge krav til fengslenes forebygging av isolasjon.

Departementet er videre enig med de høringsinstansene som har påpekt at det kan være grunn til enkelte språklige justeringer, og foreslår derfor å ta ut formuleringene om at kriminalomsorgen skal «arbeide for» å forebygge isolasjon, og «så langt mulig» avhjelpe negative virkninger av isolasjon i formålsbestemmelsen. Dette vil tydeliggjøre kriminalomsorgens ansvar. Det konkrete innholdet i forpliktelsene vil imidlertid fremgå andre steder i loven. Det vises særlig til reglene om fellesskap og tid utenfor cellen i § 17, om utelukkelse fra fellesskap med andre innsatte i §§ 37 følgende, og om bruk sikkerhetscelle og sikkerhetsseng i §§ 38 følgende.

Formålsbestemmelsen retter seg mot alle nivåer i kriminalomsorgen, både fengslene, regionene og Kriminalomsorgsdirektoratet. For å redusere omfanget av isolasjon kreves det en samlet innsats, og de ulike nivåene disponerer ulike virkemidler som kan være relevante i arbeidet med å forebygge isolasjon og isolasjonsskader. Grunnstammen i kriminalomsorgens arbeid for å nå disse målene, er å skape trygge fellesskap som inkluderer flest mulig av de innsatte. Trygge fengselsfellesskap bidrar også til en positiv utvikling for den enkelte innsatte.

8.3 Klagefrister under straffegjennomføring

8.3.1 Gjeldende rett

Etter forvaltningsloven § 28 første ledd kan enkeltvedtak påklages til det forvaltningsorganet som er nærmest overordnet det forvaltningsorgan som har truffet vedtaket. Etter § 29 er fristen for å klage tre uker, og den begynner som hovedregel å løpe fra det tidspunktet underretning om vedtaket er kommet frem til vedkommende part. Forvaltningsloven gjelder i utgangspunktet også for saker om straffegjennomføring, men med de unntakene som følger av straffegjennomføringsloven § 7.

Etter § 7 bokstav e er klagefristen syv dager i saker etter straffegjennomføringsloven, med unntak av saker om reaksjoner på brudd ved gjennomføring av fengselsstraff og forvaring etter § 40 første til og med sjette ledd, eller reaksjon på brudd ved gjennomføring av samfunnsstraff etter § 58 første ledd. I slike saker er klagefristen 48 timer.

I forarbeidene er det vist til at klagefristen på 48 timer «først og fremst [er] praktisk begrunnet for å kunne ivareta behovet for en hurtig saksbehandling», se Ot.prp. nr. 5 (2000–2001) punkt 13.1 side 151.

8.3.2 Forslaget i høringsnotatet

I høringsnotatet foreslo departementet å presisere i straffegjennomføringsloven § 7 bokstav e at fristen for å klage på vedtak om utelukkelse fra fellesskapet eller bruk av tvang ikke skal utløpe mens inngrepet er under gjennomføring.

Som begrunnelse for forslaget viste departementet til at straffegjennomføringsloven angir kortere klagefrister enn forvaltningsloven, samtidig som loven ikke angir særskilte regler om når klagefristen skal begynne å løpe. Særlig i saker som gjelder utelukkelse fra fellesskapet vil situasjonen med dagens regelverk dermed kunne bli at klagefristen på syv dager utløper mens den innsatte fortsatt er utelukket. Departementet bemerket at kriminalomsorgen i praksis ikke anser klagefristen som utløpt så lenge vedtaket er under gjennomføring, men at det likevel, ut fra hensynet til den innsatte som er utelukket, var grunn til å forbedre lovgivningen på dette punktet.

8.3.3 Høringsinstansenes syn

8.3.3.1 Høringsinstansenes innspill til forslaget i høringsnotatet

Totalt 15 høringsinstanser har uttalt seg om forslaget til endringer i straffegjennomføringsloven § 7 bokstav e. Kriminalomsorgen region vest og Tilsynsrådet for kriminalomsorgen region vest gir uttrykk for at de støtter forslaget om at klagefristen over vedtak om utelukkelse fra fellesskap eller bruk av tvang ikke skal utløpe mens inngrepet er under gjennomføring.

Ni høringsinstanser gir uttrykk for at særreguleringen heller bør gå ut på at fristen ikke begynner å løpe før utelukkelsen eller tvangsmiddelbruken har opphørt. Dette gjelder Advokatforeningen, Dommerforeningens menneskerettighetsutvalg, Jussbuss, Kirkens bymisjon – Gatejuristen og Ung rettshjelp, Kriminalomsorgen region øst, Kriminalomsorgsdirektoratet, Norges institusjon for menneskerettigheter (NIM), Sivilombudet og Skandinavisk isolasjonsnettverk ved UiO. Juridisk rådgivning for kvinner (JURK) og Kirkens bymisjon – Gatejuristen og Ung rettshjelp påpeker også at noe av saksbehandlingen i fengslene er muntlig før den blir skriftlig bekreftet, noe som kan skape forvirring om forkynningstidspunktet og videre om når klagefristen begynte å løpe.

I tillegg har flere høringsinstanser uttalt seg kritisk til de særskilte klagefristene etter straffegjennomføringsloven mer generelt.

Advokatforeningen, Jussformidlingen i Bergen, Kontaktutvalget ved Romerike fengsel og Skandinavisk isolasjonsnettverk ved UiO uttaler på generelt grunnlag at klagefristene etter straffegjennomføringsloven er for korte, og Jusshjelpa i Nord-Norge etterlyser en vurdering av om klagefristene bør utvides.

JURK og Jussbuss påpeker at mange innsatte er avhengig av bistand utenfor fengselet for å fremsette en klage, for eksempel av advokat eller andre rettshjelpere, og at korte klagefrister derfor i praksis kan gjøre klagemulighetene til innsatte utilgjengelige.

Advokatforeningen, JURK, Jussbuss og Kirkens bymisjon – Gatejuristen og Ung rettshjelp mener at klagefristen bør være tre uker, som er utgangspunktet etter forvaltningsloven § 29 første ledd. Advokatforeningen påpeker at når utgangspunktet etter forvaltningsloven er tre uker, så innebærer gjeldende regulering i straffegjennomføringsloven en svært betydelig innstramming til de innsattes ugunst.

Sivilombudet, Advokatforeningen og Skandinavisk isolasjonsnettverk ved UiO ønsker også en bredere vurdering av klagefristene. Sivilombudet etterlyser spesifikt en drøftelse av hvordan kriminalomsorgens behov for korte frister er avveid mot innsattes rettssikkerhet. Ombudet påpeker at straffegjennomføringsloven er en av svært få lover som gir forvaltningen hjemmel til å gjøre inngrep mot enkeltpersoner med en kortere klagefrist enn den alminnelige fristen på tre uker som følger av forvaltningsloven § 29 første ledd.

Skandinavisk isolasjonsnettverk ved UiO mener at det i saker om utelukkelse bør gjelde en klagefrist på tre måneder, og at det bør åpnes for en lengre frist i særlige tilfeller. Nettverket viser blant annet til at innsatte ofte har dårlige forutsetninger for å ivareta egen rettssikkerhet, at velkjente og utbredte effekter av isolasjon kan påvirke innsattes evne til å fremstille og argumentere for sin sak, at innsatte ofte ikke har tilgang til hjelpemidler der de selv kan lete opp rettskilder eller annen relevant informasjon, at innsatte kan ha en forsinket reaksjon på utelukkelsen, og at organisatoriske forhold og rutiner i fengslene gjør det vanskelig å få rettshjelp tidsnok til å få behandlet en henvendelse innen fristen.

Advokatforeningen, Dommerforeningens menneskerettighetsutvalg og Kirkens bymisjon – Gatejuristen og Ung rettshjelp er særlig kritiske til at klagefristen i saker om reaksjon på brudd kun er 48 timer. Både Advokatforeningen og Kirkens bymisjon uttaler at klagefristen også i slike saker bør være 3 uker.

Sivilombudet påpeker at det er noe uklart hva «bruk av tvang» i lovutkastet er tenkt å omfatte, og ber om at dette klargjøres i lovproposisjonen.

8.3.3.2 Foreleggelse av spørsmål om klagefristene i straffegjennomføringsloven

I lys av høringsinnspillene om klagefristens lengde, har departementet innhentet Kriminalomsorgsdirektoratets syn på behovet for å videreføre straffegjennomføringslovens unntak fra klagefristene i forvaltningsloven, og bedt direktoratet forelegge spørsmålet for underliggende enheter i kriminalomsorgen.

Kriminalomsorgsdirektoratet uttaler at det ikke synes å foreligge vektige grunner som tilsier at de særlige klagefristene etter straffegjennomføringsloven opprettholdes. Hva gjelder disiplinærsaker, mener direktoratet at det er vektigere hensyn som underbygger behovet for en lengre klagefrist enn at vedtaket kan iverksettes hurtig, og at kriminalomsorgen alltid må vurdere konkret om en klage skal gis oppsettende virkning.

I tillegg til Kriminalomsorgsdirektoratet, har følgende enheter formidlet sine synspunkter på spørsmålet om å utvide klagefristene i straffegjennomføringsloven: Agder fengsel, Hordaland friomsorgskontor, Kriminalomsorgen region sør, Kriminalomsorgen region sørvest, Kriminalomsorgen region vest, Kriminalomsorgen region øst, Møre og Romsdal friomsorgskontor, Sogn og Fjordane friomsorgskontor og Åna fengsel.

Kriminalomsorgen region sør, Kriminalomsorgen region sørvest, Kriminalomsorgen region vest, Kriminalomsorgen region øst, Kriminalomsorgsdirektoratet og Åna fengsel har gitt uttrykk for at klagefristene i straffegjennomføringsloven bør utvides til tre uker.

Kriminalomsorgen region sør uttaler at behovet for forkortede frister i stor grad har falt bort, og at det vil bidra til økt rettssikkerhet, lik behandling og bedre forvaltningspraksis innen kriminalomsorgen dersom klagefristene endres i samsvar med forvaltningsloven.

Kriminalomsorgen region sørvest og Kriminalomsorgen region vest er imidlertid i tvil om hensiktsmessigheten av å utvide klagefristen for reaksjonssaker etter straffegjennomføringsloven §§ 40 og 58 til tre uker.

Agder fengsel, Hordaland friomsorgskontor, Kriminalomsorgen region sør og Kriminalomsorgen region vest påpeker at det uansett er praksis for å ikke håndheve de korte klagefristene strengt. Samtidig påpeker region sør at dette bidrar til rettslig uforutsigbarhet og svakere rettssikkerhet for innsatte, og at også dette derfor taler for en tydelig og enhetlig klagefrist. Agder fengsel, Hordaland friomsorgskontor, Møre og Romsdal friomsorgskontor og Sogn og Fjordane friomsorgskontor gir uttrykk for at en utvidelse av klagefristen vil kunne få uheldige konsekvenser i saker hvor domfelte får avslag på straffegjennomføring med elektronisk kontroll og påklager dette. De nevnte friomsorgskontorene viser til at en utvidelse av klagefristen vil innebære en større risiko enn i dag for at domfelte må møte til soning før klagen er realitetsbehandlet. Hordaland friomsorgskontor og Sogn og Fjordane friomsorgskontor påpeker imidlertid også at denne utfordringen kan møtes ved å utsette soningen til klagen er behandlet.

Agder fengsel er den eneste enheten som mener at klagefristene i § 7 bør opprettholdes som i dag. Fengselet er blant annet bekymret for at flere søknadsprosesser vil stoppe opp i påvente av avklaring i en klagesak.

Agder fengsel skriver at fengselsansatte har et ansvar for å sikre at den innsatte forstår innholdet i og grunnlaget for et vedtak, og gjennomgår vedtaket med den berørte innsatte. Dermed mener fengselet at en innsatt har bedre forutsetninger for å ivareta sine interesser enn ellers i forvaltningen, der man må forstå et vedtak og sette seg inn i relevant lovverk på egenhånd.

8.3.4 Departementets vurdering

I lys av høringsinnspillene og uttalelsene fra Kriminalomsorgsdirektoratet og de underliggende enhetene, foreslår departementet å oppheve særreguleringen av klagefrister i straffegjennomføringsloven § 7 bokstav e. Dette gjelder både den generelle klagefristen på straffegjennomføringslovens anvendelsesområde på syv dager, og den særskilte fristen på 48 timer for reaksjoner på brudd etter § 40 første til og med sjette ledd og § 58 første ledd. Etter forslaget vil den alminnelige klagefristen på tre uker etter forvaltningsloven, gjelde for alle enkeltvedtak truffet i medhold av straffegjennomføringsloven.

Departementet har sett hen til at kortere klagefrister kan innebære en mer effektiv og smidig sakshåndtering, og en mulighet for raskere avklaring av pågående saker. For disiplinærsaker er det også et relevant hensyn at det bør være nærhet i tid mellom brudd og konsekvens. Departementet påpeker imidlertid at den gjeldende klagefristen på 48 timer utgjør et vesentlig avvik fra den alminnelige regelen om tre uker i forvaltningsloven. Departementet kan ikke se at behovet for en slik særregulering er godt begrunnet, verken i forarbeidene til straffegjennomføringsloven, eller andre steder.

Videre har Kriminalomsorgsdirektoratet opplyst at kriminalomsorgen rutinemessig innvilger utvidet klagefrist, og har en romslig praksis for formell oppfriskning av oversittet klagefrist og aksept av oversittet klagefrist. De korte klagefristene representerer derfor sjelden en reell utfordring for klager. Etter departementets syn kan dette tilsi at behovet for hurtig behandling i reaksjonssaker i praksis er begrenset. Departementet antar at en utvidelse av klagefristene både vil kunne redusere forespørsler om fristutsettelse, og forhindre vilkårlighet i vurderingen av fristutsettelser.

Fristen for å klage må være lang nok til at domfelte får en rimelig mulighet til å vurdere og ta standpunkt til om vedtaket skal påklages. I noen tilfeller vil det også være behov for å rådføre seg med andre og eventuelt ta kontakt med en advokat. Dette kan ta lenger tid for innsatte i fengsel enn for andre, ettersom innsatte har mindre tilgang på informasjon og kontakt med omverdenen. Det avgjørende for den totale saksbehandlingstiden er ikke nødvendigvis hvor lang klagefristen er, men derimot hvor lang tid det går før klagen fremsettes og hvor lang tid den påfølgende klagesaksbehandlingen tar. Innsatte som ønsker rask avklaring i en reaksjonssak, vil ha et insentiv til å klage raskt.

Departementet har merket seg innvendingene mot en utvidelse av klagefristen for saker om avslag på straffegjennomføring med elektronisk kontroll, fordi dette kan medføre en risiko for at domfelte må møte til soning før klage over avslag på søknad om soning med elektronisk kontroll er behandlet. Departementet legger imidlertid ikke avgjørende vekt på disse. Det vises til de rettssikkerhetshensyn som gjør seg gjeldende, og til at kriminalomsorgen blant annet kan vurdere om det er grunnlag for å utsette soningen, der spørsmålet kommer på spissen.

Når det gjelder saker om utelukkelse eller bruk av særlig inngripende tvangsmidler, mener departementet – som i høringsnotatet – at det bør innføres en særregulering som sikrer at klagefristen ikke utløper mens tiltaket er under gjennomføring. I lys av høringsinnspillene, og for å unngå usikkerhet rundt klagefristens utløp, har imidlertid departementet kommet til at reguleringen heller bør gå ut på at fristen ikke begynner å løpe før utelukkelsen eller tvangsmiddelbruken har opphørt.

Denne særreguleringen skal ikke tolkes slik at innsattes adgang til å klage først oppstår ved klagefristens utgangspunkt. Forutsatt at vilkårene for å klage er oppfylt, inntrer klageretten så snart beslutningen er truffet.

Departementet foreslår videre å presisere i lovteksten at særreguleringen skal gjelde beslutning om sikkerhetscelle og sikkerhetsseng, jf. straffegjennomføringsloven §§ 38 c og 38 d. I saker hvor det treffes flere sammenhengende beslutninger om utelukkelse eller bruk av sikkerhetscelle eller sikkerhetsseng, vil særreguleringen i praksis innebære at klagefristen for alle beslutningene først begynner å løpe etter at tiltaket har opphørt.