Prop. 200 S (2020–2021)

Endringer i statsbudsjettet 2021 under Landbruks- og matdepartementet (Jordbruksoppgjøret 2021 m.m.)

Til innholdsfortegnelse

5 Importvernet og internasjonale forhold

5.1 Importvernet for landbruksvarer

Handel er grunnleggende for økonomisk vekst og utvikling. Utviklingen over tid har gått i retning av reduserte handelsbarrierer og økt handel. De senere årene har det imidlertid generelt vært mindre fremdrift i liberaliserende prosesser. Handelspolitikken preges fortsatt av uløste problemer i WTO og handelskonflikter. Samtidig har flere land forhandlet frem nye handelsavtaler i 2020, deriblant Storbritannia og EU ved utgangen av året.

Siden Storbritannia trådte ut av EU 31. januar 2020, har Norge forhandlet sammen med Island om en avtale med Storbritannia om fremtidige handelsvilkår, inkludert for landbruk.

Norge forhandler også avtaler gjennom EFTA som påvirker markedsadgangen for landbruksvarer til Norge. Dette er omfattende forhandlinger som inkluderer en rekke forhandlingsområder. Fra norsk side kan det være krevende avveininger mellom offensive interesser som økt markedsadgang for industrivarer og fisk, og defensive interesser knyttet til beskyttelse av norsk jordbruksproduksjon.

Regjeringen vil balansere ulike hensyn i den nasjonale forvaltningen av importvernet og i internasjonale handelsforhandlinger om landbruksvarer, i samsvar med regjeringens mål for landbrukspolitikken. Hensynet til forutsigbarhet for næringen vil tillegges vekt.

5.2 Import fra EU og utviklingsland

Den største andelen av importen av jordbruksvarer kommer fra EU. Importen fra EU utgjorde 62 pst. av importverdien i 2020. Det er da lagt til grunn at Storbritannia var EU-medlem frem til 31. januar. Importen av jordbruksvarer fra Storbritannia for månedene februar-desember utgjorde om lag 4 pst. av importen i 2020.

Verdien av importen av jordbruksvarer fra alle u-land utgjorde 17,3 mrd. kroner i 2020, tilsvarende 22,6 pst. av totalimporten av jordbruksvarer. Dette innebar en økning fra 16,3 mrd. kroner i 2019. En betydelig del av u-landsimporten kommer fra Sør-Amerika og er fôrråvarer til oppdrettsnæringa og jordbruket.

Toll- og kvotefri markedsadgang for produkter fra de fattigste landene er et sentralt tiltak i norsk utviklings- og handelspolitikk. Alle land på FNs offisielle MUL-liste og alle lavinntektsland med mindre enn 75 mill. innbyggere, til sammen 52 land, omfattes i dag av denne nulltoll-ordningen. Andre u-land får også vesentlige tollreduksjoner ved eksport til Norge. Namibia, Botswana og Eswatini har i tillegg særskilte eksportmuligheter for storfekjøtt og sauekjøtt til Norge, innenfor årlige tak på 3 700 tonn for storfekjøtt og 400 tonn for sauekjøtt.

Importen fra de fattigste landene har relativt sett økt betydelig for enkelte varer de siste årene, f.eks. blomster, kaffe og marine oljer. Importen fra de fattigste landene utgjorde 1,6 pst. av den totale importen av jordbruksvarer i 2020, med en samlet verdi på 1,3 mrd. kroner. Importen av fiskeolje og roser utgjør nesten 70 prosent av importen fra nulltoll-land.

5.3 WTO Landbruksavtalen

Uruguay-runden, med multilaterale forhandlinger om regelverk knyttet til handel, resulterte i opprettelsen av Verdens Handelsorganisasjon (World Trade Organisation –WTO) 1. januar 1995. Samtidig ble det etablert egne avtaler om landbruk (Landbruksavtalen) og om sanitære og plantesanitære forhold (SPS-avtalen). Landbruksavtalen legger viktige rammebetingelser for den nasjonale landbrukspolitikken på de tre områdene markedsadgang, internstøtte og eksportsubsidier.

Markedsadgang

Norges forpliktelser når det gjelder øvre tillatte tollsatser og importkvoter, fremgår av Norges bindingsliste til WTO (vedlegg til St.prp. nr. 65 (1993–94)). Norge har notifisert bruk av importkvoter til og med 2019. I alt rapporterte Norge kvoteutnyttelsen for 21 WTO kvoter for 2019.

Internstøtte

WTOs landbruksavtale skiller mellom støtte som i Uruguayrunden ble underlagt reduksjonsforpliktelser (såkalt gul støtte), og støtte som ikke ble underlagt slike forpliktelser (såkalt blå og grønn støtte). For den sistnevnte kategorien støtte eksisterer det ingen øvre beløpsbegrensning, men støtteordningene må oppfylle visse kriterier for å være unntatt fra begrensningen.

Grønn støtte har liten eller ingen innvirkning på produksjon og handel, og var unntatt reduksjonsforpliktelser i Uruguayrunden. For Norges del omfatter denne kategorien støtte til bl.a. miljøprogrammer og velferdsordninger. For 2019 var notifisert grønn støtte på 8,9 mrd. kroner.

Blå støtte er ordninger under produksjonsbegrensende programmer basert på faste arealer eller avlinger, eller på et fast antall dyr eller produksjon i en referanseperiode. Blå støtte var unntatt fra reduksjonsforpliktelsene i Uruguayrunden. For 2019 var notifisert blå støtte på 6,0 mrd. kroner.

Samtlige interne støttetiltak til fordel for jordbruksprodusenter som ikke er omfattet av ett av unntakene, er underlagt begrensninger som er uttrykt ved hjelp av et samlet mål for støtte, AMS (Aggregate Measurement of Support), også omtalt som gul støtte. Gul støtte er verdien av differansen mellom norske målpriser og faste referansepriser fra perioden 1986–1988 multiplisert med tilhørende volumer, i tillegg til prisstøtte over budsjett, fratrukket særavgifter. Norges maksimalt tillatte gule støtte er på 11,449 mrd. kroner. For 2019 var det notifiserte nivået i gul boks 10,8 mrd. kroner.

Eksportstøtte

På ministerkonferansen i Nairobi i desember 2015 ble det gjort vedtak om å avvikle bruken av eksportstøtte for landbruksvarer. For Norge innebar enigheten at våre ordninger for eksportstøtte senest måtte avvikles innen utgangen av 2020. Dette er formalisert i Norges reviderte bindingsliste til WTO (godkjent 28.2.2018). Eksportstøtte for ost ble avviklet fra 1. juli 2020. Eksportstøtte for svinekjøtt og bearbeidede landbruksvarer ble avviklet ved utgangen av 2020.

Landbruksforhandlingene

Landbruksforhandlingene er en del av den brede forhandlingsrunden som ble vedtatt på WTOs ministerkonferanse i Doha i 2001. Forhandlinger i 2008 om ferdigstilling av tekster stoppet da det viste seg at avstanden mellom enkelte av aktørene, på sentrale punkter, var for stor.

På ministerkonferansen på Bali i desember 2013 oppnådde WTOs medlemsland enighet på flere områder. På landbruksområdet ble det enighet om ministerbeslutninger som gjelder tollkvoteadministrasjon og matsikkerhet for utviklingsland. I tillegg ble det enighet om en ministererklæring om å utvise tilbakeholdenhet i bruken av alle former for eksportstøtte i påvente av en endelig avtale der eliminering av slike støtteordninger inngår. Som nevnt ovenfor, ble det ved den påfølgende ministerkonferansen i Nairobi i desember 2015 gjort vedtak om endelig avvikling av eksportstøtte for landbruksvarer.

Ministerkonferansen i Buenos Aires i desember 2017 brakte ingen nye resultater på landbruksområdet. Det ble heller ikke vedtatt nye mandat for videre forhandlinger på dette området. Forsøk på å avtale en varig løsning for offentlig matvarelagring for matsikkerhet i utviklingsland førte ikke frem.

Ministermøtet som var planlagt i Kasakhstan i juni 2020, ble utsatt som følge av koronapandemien. Ministermøtet vil i stedet avholdes i Genève fra 29. november 2021. På grunn av smitteverntiltakene er alle møter virtuelle, noe som er med å sette sitt preg på forhandlingene, i tillegg til det generelle handelspolitiske klimaet som har utviklet seg i negativ retning de siste årene.

Landbruk står fremdeles sentralt i forhandlingene i WTO. Mange land har som hovedprioritet å komme til enighet om et resultat på landbruk til ministerkonferansen senere i år, men avstanden mellom medlemmene er betydelig på en rekke områder. For bruk av nasjonale støtteordninger diskuteres et forslag fra en rekke store landbrukseksportører om å halvere handelsvridende støtterettigheter innen 2030, mens det under markedsadgang er lite aktivitet. De initiativene som synes mest realistisk å få konsensus rundt ved det kommende ministermøtet, er initiativer for å styrke åpenheten i det internasjonale handelssystemet gjennom bl.a. nye krav til notifiseringsforpliktelser.

5.4 EUs landbrukspolitikk

Landbrukspolitikken er ikke en del av EØS-avtalen, men utviklingen av EUs felles landbrukspolitikk har likevel betydning for norsk landbruk og landbrukets næringsmiddelindustri. Prisutviklingen på jordbruksproduktene i EU påvirker omfanget av importen, grensehandelen og konkurransekraften til næringsmiddelindustrien.

EU skal iverksette ny landbrukspolitikk for perioden 1. januar 2023 til ut 2027. Medlemslandene ble i Rådet enige om et forslag til ny politikk i oktober 2020. Forslaget drøftes nå videre med Kommisjonen og Parlamentet. Alle disse tre instansene må være enige før ny landbrukspolitikk kan iverksettes.

Den nye landbrukspolitikken har ni målsettinger. Disse er å sikre en rimelig inntekt for bøndene, øke konkurransekraften, styrke bondens posisjon i verdikjeden, tiltak knyttet til klima, miljøvern og biologisk mangfold, sikre rekruttering, utvikle nye arbeidsplasser i distriktene og sikre trygg og helseriktig mat.

EU legger stor vekt på at samfunnet skal bli mer klima- og miljøvennlig. 40 pst. av EUs landbruksbudsjett skal derfor gå til klimatiltak. Det legges også opp til at en betydelig andel av den direkte støtten skal brukes på et eget miljøprogram. Medlemslandene har foreslått 20 pst., mens Kommisjonen og Parlamentet foreslår 30 pst.

Den gjennomsnittlige alderen på bøndene i EU er høy og økende. EU har derfor en ordning med at unge bønder under 40 år kan få ekstra støtte i fem år etter overtakelsen. Det ligger an til at denne støtten kan øke i den nye landbrukspolitikken.

Det legges også opp til en bedre utjevning av arealstøtten mellom EU-landene, dvs. at støtten økes i de land som har hatt støtte under gjennomsnittlig nivå. Kommisjonens opprinnelige forslag om reduksjoner i støtten til bruk som får mer enn 60 000 euro og et tak på støtte på 100 000 euro, fikk imidlertid ikke støtte fra medlemslandene.

En vesentlig endring i den nye landbrukspolitikken er at ansvaret for gjennomføringen i større grad blir gitt til medlemslandene. Hvert enkelt medlemsland skal utarbeide en nasjonal strategiplan. I denne planen skal de beskrive de nasjonale utfordringene og hvilke virkemidler de ønsker å bruke for å nå EUs felles målsettinger. Det legges også opp til en midtveis-gjennomgang med Kommisjonen for å drøfte hvordan landene ligger an til å nå EUs felles målsettinger.

Det legges også opp til økt fleksibilitet for medlemslandene når det gjelder virkemidlene for bygdeutvikling, bl.a. støtte til innovasjon, modernisering og styrket konkurransekraft.

Som en del av EUs grønne giv («Green Deal») la Kommisjonen i mai 2020 frem en strategiplan for utvikling av landbrukssektoren fra jord til bord («Farm to Fork»). Planen skal bidra til å forbedre kostholdet, helsen og miljøet. Strategien omfatter hele verdikjeden, dvs. innsatsvarer, produksjon, videreforedling, transport, distribusjon og forbruk.

I strategien er målsettingen at EU innen 2030 skal redusere bruken av plantevernmidler med 50 pst., bruken av gjødsel med 20 pst. og bruken av antibiotika med 50 pst. Kommisjonen har videre foreslått at 25 pst. av EUs jordbruksareal innen 2030 skal være drevet økologisk. Dagens nivå er 7,5 pst.

Flere medlemsland etterlyser konsekvensanalyser av strategien. Enkelte medlemsland frykter at landbruket på grunn av disse målsettingene får høyere kostnader som vanskelig kan tas ut i økt forbrukerpris, og at EU kan miste konkurransekraft både på hjemmemarkedet og på eksportmarkedet. Kommisjonen mener at strategien nettopp sikrer bøndene økt konkurransekraft, fordi det legges om til produksjon av trygge produkter med høy kvalitet som EUs innbyggere og også eksportmarkedet i økt grad etterspør.

Portugal har for tiden formannskapet i Rådet. De arbeider for enighet med Kommisjonen og Parlamentet om fremtidig landbrukspolitikk før sommeren. Deretter skal medlemslandene utarbeide sine strategiplaner og få de godkjent av Kommisjonen.

5.5 Forhandlinger om handelsavtaler

Norge har gjennom det europeiske frihandelsforbundet EFTA, som omfatter Sveits, Liechtenstein, Island og Norge, iverksatt 30 handelsavtaler med 40 land. I tillegg har EFTA undertegnet en handelsavtale med Indonesia og ferdigforhandlet en avtale med Mercosur (Brasil, Argentina, Uruguay og Paraguay). Avtalen med Indonesia er ennå ikke formelt ratifisert. Avtalen med Mercosur er ikke formelt undertegnet. Det gjenstår blant annet noen avklaringer knyttet til miljøkapittelet i avtalen.

EFTA forhandler nå nye handelsavtaler med Moldova, Malaysia, India og Vietnam.

EFTA reforhandler videre sine eksisterende frihandelsavtaler med Chile, Canada og SACU (Sør-Afrika, Namibia, Botswana, Eswatini og Lesotho).

Norge gjenopptok de bilaterale handelsforhandlingene med Kina i 2017. Handel med landbruksvarer er en viktig del av disse forhandlingene.

Storbritannia trådte ut av EU og EØS-avtalen 31. januar 2020. Samme dag trådte den midlertidige avtalen mellom Storbritannia og Norge i kraft. For handel med landbruksvarer innebærer den midlertidige avtalen i hovedsak videreføring av handelsbetingelsene som gjaldt da Storbritannia var EU-medlem. Den omfatter også 5 landbrukskvoter inn til Norge der en ostekvote på 299 tonn er den viktigste.

Nye handelsavtaler forelegges Stortinget før iverksettelse.

Til dokumentets forside