Prop. 200 S (2020–2021)

Endringer i statsbudsjettet 2021 under Landbruks- og matdepartementet (Jordbruksoppgjøret 2021 m.m.)

Til innholdsfortegnelse

6 Hovedtrekk i forslaget til jordbruksoppgjør

6.1 Mål og rammer for oppgjøret

Kapittel 1–5 gjennomgår premissgrunnlaget for forhandlinger om ny jordbruksavtale. I kapittel 1 gjengis jordbrukskapitlet i Granavolden-plattformen og noen sentrale deler av Næringskomiteens beskrivelse av mål og rammer for jordbrukspolitikken. Hovedavtalen sier at jordbruksavtalens formål er å regulere tiltak som er egnet til å fremme fastlagte mål for jordbruket, og som ikke er uttømmende regulert ved lov, stortingsvedtak eller forskrift. Hovedavtalen sier også at jordbruksavtaler står tilbake for lover og stortingsvedtak, og kan heller ikke kreves gjennomført i strid med traktater som er bindende for staten.

Etter at jordbruket valgte å ikke benytte retten de har til å forhandle med staten om rammebetingelsene for kommende avtaleperiode, fremmer regjeringen en proposisjon basert på statens tilbud.

Hovedmålene i jordbrukspolitikken

Gjeldende mål for landbrukspolitikken er gjengitt i Landbruks- og matdepartementets budsjettproposisjon for 2021, jf. figur 6.1. Jordbruksoppgjørets oppgave er å utvikle virkemidlene med sikte på en best mulig måloppnåelse, samlet sett.

Figur 6.1 Målene for landbrukspolitikken

Figur 6.1 Målene for landbrukspolitikken

I Granavolden-plattformen heter det at regjeringen baserer hovedlinjene i landbrukspolitikken på forståelsen de fire partiene som utarbeidet den, stilte seg bak i forbindelse med behandlingen av Meld. St. 11 (2016–2017) En fremtidsrettet jordbruksproduksjon. Regjeringen baserer sin landbrukspolitikk på en klar forståelse av at bønder er selvstendig næringsdrivende. Bruken av virkemidlene må baseres på en prioritering mellom målene og at måloppnåelsen skal skje effektivt. Målkonflikter innebærer at økt måloppnåelse på ett område vil kunne gi lavere måloppnåelse på et annet, både på kort og lengre sikt. Det har i flere år ligget til grunn at hovedformålet med jordbrukspolitikken skal være økt matproduksjon på norske ressurser.

Samtidig er klimaendringer vår tids største utfordring, og alle sektorer må bidra til at Norge oppfyller sine forpliktelser under Parisavtalen. Ved behandlingen av Klimaplan 2021–2030 har både regjeringen og Stortinget sagt at klimaavtalen med jordbruket skal ligge til grunn for arbeidet i jordbrukssektoren. Det innebærer at en hovedoppgave er at klimaarbeidet må forsterkes. Oppgjøret må også få en tydelig profil for prioritering av bærekraftig matproduksjon. Samtidig ønsker Stortinget en høy selvforsyning, med grunnlag i norske ressurser, innenfor bærekraftige økonomiske og miljømessige rammer. Forutsetningene for matproduksjon i Norge skiller seg mye fra de fleste andre land. Vi har god plante- og dyrehelse, rikelig vanntilgang, tilgang på arealer for grasproduksjon og beiter som gir gode forutsetninger for drøvtyggere, men vi har også noen begrensninger, som klimatiske forhold. Et bærekraftig matsystem i Norge må derfor innebære å velge produksjoner som best mulig utnytter lokale ressurser innenfor våre landegrenser, og som fører til minst mulig negative og mest mulig positive effekter for miljø, økonomi og sosiale forhold. Bare en liten del av landarealet i Norge er dyrket, og klimaet gjør at vi har færre muligheter til å velge hva vi skal produsere. Derfor importerer vi mye mat- og fôrvarer, og er utsatt for de virkningene klimaendringene har på jordbruket i andre land. Matsystemet må også ta hensyn til det norske matkonsumets effekter utenfor landets grenser, og globale klima-, matsikkerhets- og miljøutfordringer.

Skiftende utfordringer

Jordbruket har hatt delvis turbulente år, bl.a. med overproduksjon i flere husdyrproduksjoner hvor etterspørselen har stagnert og gått tilbake, år med for mye nedbør i deler av landet, og ekstremtørken i 2018. Jordbruket og matforsyningene dro med seg effektene av det inn i 2019, og så kom pandemien i 2020. Matmarkedet opplevde sannsynligvis den største omveltningen siden krigen, men matforsyningene har vist seg robuste til tross for utfordringene. Koronatiltakene har skapt en midlertidig vekst i matmarkedet, og matnæringene er blant sektorene som har kommet seg best gjennom pandemien. Noen sektorer har likevel opplevd utfordringer, spesielt de som normalt benytter mye utenlandsk sesongarbeidskraft og de som leverer til spesialmarkeder eller er basert på reiseliv.

På grunn av pandemien ble det gjennomført forenklede forhandlinger i 2020, uten ordinært grunnlagsmateriale og uten makroøkonomiske prognoser. Det viser at forhandlingsinstituttet er i stand til å håndtere ekstraordinære situasjoner, og avtalen som ble inngått bidro til større forutsigbarhet for produsentene enn det som ellers ville vært tilfelle.

Årets oppgjør gjelder i hovedsak rammebetingelser for 2022, hvor det må legges til grunn at markedene etter hvert normaliseres, men hvor det på forhandlingstidspunktet fortsatt var betydelig utsikkerhet. Det må antas at økonomien normaliseres og at matmarkedet vil være preget av trender fra før pandemien, med stagnasjon og delvis tilbakegang i etterspørselen etter husdyrprodukter, men fortsatt god etterspørsel etter korn og grøntprodukter. Men det kan ikke utelukkes at forbruksendringer under pandemien kan vare noe lenger. Noe av den økte etterspørselen under pandemien er håndtert gjennom økt import. Det reduserer overgangsproblemene til et mer normalisert matmarked for jordbruket.

Verdiskaping og landbruk over hele landet

Utviklingen i etterspørselen utfordrer målet om landbruk over hele landet. Bruk av gras- og beitearealene er avgjørende for jordbruksproduksjon mange steder, og for jordbrukets bidrag i distriktspolitikken. Fortsatt fall i etterspørselen etter grasbaserte matvarer vil gjøre det krevende å opprettholde arealbruken. For melk står vi i en svært annerledes situasjon enn da partene avtalte en ekstraordinær oppkjøpsordning for melkekvoter høsten 2019, pga. avviklingen av eksportsubsidiene. Ingen kunne se pandemien komme og føre til økning i etterspørselen. Det er usikkerhet om melkebehovet når markedene normaliseres. Men dersom det legges til grunn at den underliggende trenden fra før pandemien fortsetter, vil en av de største utfordringene for fortsatt landbruk over hele landet være å styrke konkurransekraften mot import. Med fallende omsetning reduseres også grunnlaget for å bruke grasarealer i distriktene.

Det er krevende å øke verdiskapingen i et stagnerende og delvis fallende marked. Budsjettnemndas tall viser svakere vekst i produktiviteten enn på lenge. De siste årene har den sterke produktivitetsveksten i jordbruket avtatt. Det skyldes både svakere utvikling i bruttoproduktet og lavere reduksjon i arbeidsforbruket. Den ekstreme tørken i 2018 har også betydning for tallene. Det å fortsatt ta i bruk ny teknologi og bedre produksjonsmetoder, god plantehelse og avlingsframgang, god dyrevelferd og avlsframgang, og lav bruk av antibiotika må fortsatt bidra til produktivitetsvekst og til lavere klimagassutslipp per produsert enhet. God produktivitetsutvikling er en forutsetning for inntektsmålet.

Internasjonale forhold påvirker i økende grad rammebetingelsene for jordbruket og matindustrien. Importen av jordbruksprodukter er økende. Matsektorens konkurransekraft er avgjørende for å opprettholde en høy hjemmemarkedsandel. Tilstrekkelig konkurransekraft er fundamentet for et omfattende norsk jordbruk og for måloppnåelsen på alle områder.

Økt bruk av norske fôrressurser

Budsjettnemndas materiale viser at i 2020 var andelen norsk fôr til husdyrene 82 pst. Ved de forenklede forhandlingene i 2020, ga partene Landbruksdirektoratet i oppdrag å vurdere forbedring av virkemidlene i jordbruksavtalen med sikte på å øke norskandelen. Direktoratet har levert en grundig og god rapport, som også gjør vurderinger av forslag i de siste årenes utredninger fra andre fagmiljøer. Virkemidler innenfor jordbruksavtalens virkeområde som kan bidra til økt bruk at norsk fôr er et viktig oppdrag for avtalepartene. Samtidig har næringen og fôrindustrien et eget ansvar. Økt bruk av norsk fôr er viktig både som en næringsstrategi for å øke produksjonsmulighetene, og det har betydning for norsk matproduksjons omdømme. Det er mye som kan, og bør, gjøres utenfor det jordbruksavtalen kan bidra med. Flere av disse tiltakene er også foretaksøkonomisk lønnsomme for jordbruket. Det er grunn til å være tilbakeholdne med nye tilskuddsordninger, marginale differensieringer og nye reguleringer i et virkemiddelsystem som er omfattende og hvor effekten av justeringer er usikker.

Strukturpolitikken

Stortinget har ved flere anledninger pekt på viktigheten av å legge til rette for en variert bruksstruktur, og betydningen av det for å utnytte arealene over hele landet. Granavolden-plattformen omtaler strukturpolitikken både i sammenheng med inntektsmålet og i omtalen av å sikre produksjonsgrunnlaget over hele landet:

«Bruke jordbruksoppgjørene til å styrke grunnlaget for en variert bruksstruktur og en geografisk produksjonsfordeling som sikrer produksjonsgrunnlaget i hele landet. Dagens tilskuddsprofil innebærer en nedtrapping i husdyrtilskuddene ved økt driftsomfang, og det er naturlig at denne nedtrappingen holdes på dagens nivå for å bidra til at produksjon utover et visst driftsomfang baseres på markedsinntektene.»

I kravet foreslo Jordbrukets forhandlingsutvalg å reversere en del strukturtiltak som ble gjennomført etter forhandlinger på Stortinget i 2014, for å legge bedre til rette for heltidsbrukene. Disse elementene har i hovedsak ligget fast de påfølgende årene, samtidig som partene, ved fordeling av budsjettmidler siden 2015, i betydelig grad har prioritert små og mellomstore bruk. Effekten av dette for melkeproduksjonen er vist gjennom kalkyler i figur 6.2.

Figur 6.2 Endring i samlet budsjettstøtte per melkeku i 2014 og de påfølgende oppgjør. Kr/ku ved ulik bruksstørrelse i ulike områder

Figur 6.2 Endring i samlet budsjettstøtte per melkeku i 2014 og de påfølgende oppgjør. Kr/ku ved ulik bruksstørrelse i ulike områder

Kilde: Landbruksdirektoratet

Figurene viser at omfordelingen av tilskudd i 2014 var liten sammenlignet med endringen i de påfølgende årene, som i betydelig grad har prioritert små og mellomstore bruk. Figuren illustrerer også effekten av å opprette sone 5b for arealtilskudd grovfôr og avvikle arealtilskudd grovfôr i kornområdene.

Regjeringen legger til grunn at budsjettet på jordbruksavtalen gjør det mulig å gi de samlede tilskuddene den ønskede strukturprofilen, uten å gjeninnføre tak og kutte i tilskudd til foretak som har investert og tilpasset seg rammene fra 2014. Spesielt gjelder det arealtilskuddene. Her er det krevende å forvalte avtrappende satser, fordi det finnes en rekke ulike former for driftssamarbeid og muligheter for å leie entreprenører. Hensikten med strukturprofilen er å kompensere mindre bruk for reelle skalaulemper. Man skal ikke ha stordriftsfordeler i praksis, men likevel høste tilskudd som om man var flere små enheter.

Inntekt – mål og virkemiddel

For bonden som privat næringsdrivende er inntekt et mål i seg selv. Men landbrukspolitisk er inntekt først og fremst et virkemiddel for å nå de overordnede målene. En for sterk prioritering av inntektsmuligheter har flere ganger ført til oppbygging av overkapasitet og overproduksjon. Det bidrar til dårligere inntekter, økte kostnader, lavere verdiskaping og svekket konkurransekraft. Lite effektiv bruk av ressurser svekker både grunnlaget for landbruk over hele landet og annen måloppnåelse i landbrukspolitikken.

I Granavolden-plattformen heter det at regjeringen vil:

«Arbeide for at næringsutøverne i alle produksjoner og på alle typer bruk skal ha reell mulighet til inntektsutvikling på linje med andre i samfunnet. For å sikre rekruttering og inntektsmuligheter for dem som bruker hele eller mesteparten av arbeidskraften sin i næringen, er det viktig å redusere inntektsgapet mellom jordbruket og andre i samfunnet. En bærekraftig kostnadsutvikling, god markedstilpasning og produktivitetsutvikling vil være en forutsetning for inntektsutviklingen. Målet er at inntekter for bonden i størst mulig grad hentes fra markedet.»

I oppkjøringen til forhandlingene, og i jordbrukets krav, er det igjen reist spørsmålstegn ved grunnlagsmaterialet fra Budsjettnemnda, som benyttes til å måle inntektsutviklingen opp mot inntektsmålsettingen. Problematiseringen synes delvis å ha grunnlag i at mange enkeltutøvere ikke kjenner seg igjen i inntektstallene og sektoravgrensingen i Totalkalkylen for jordbruket. Det er reist kritikk mot avtalepartenes bruk av resultatmålet Vederlag til arbeid og egenkapital i forhandlingene. Dette resultatmålet har vært benyttet til å vurdere inntektsutviklingen i sektoren siden 1993, da nivåmålet for inntekt ble forlatt sammen med modellbrukssystemet med sine effektivitetsnormeringer og tallfesting av levekårfordeler for jordbruket.

I sitt omforente materiale til forhandlingene, leverer Budsjettnemnda bl.a. sektorregnskapet Totalkalkylen for jordbruket og Referansebruksberegninger, som er basert på regnskap fra gårdsbrukene som er med i NIBIOs driftsgranskinger. Stortinget har gjentatte ganger sluttet seg til både at vurdering av inntektsutviklingen skal baseres på Totalkalkylen, normalisert regnskap, med resultatmålet Vederlag til arbeid og egenkapital, og samtidig understreket at Totalkalkylen ikke er egnet til å måle inntektsnivå i næringen. Om måling av inntekt i jordbruket skriver et flertall på Stortinget i Innst. 251 S (2016–2017):

«Høyre, Fremskrittspartiet, Kristelig Folkeparti og Venstre, erkjenner at det er vanskelig å måle inntekt for selvstendig næringsdrivende og sammenligne dette med lønnsmottakere. Flertallet viser til at Totalkalkylen utarbeidet av Budsjettnemnda for jordbruket er egnet til å beskrive inntektsutvikling, og i mindre grad egnet til å måle inntektsnivå.»

Regjeringen legger til grunn at alt ut over samme prosentvise inntektsvekst som for lønnsmottagerne, bidrar til å redusere inntektsforskjeller. En ansvarlig jordbrukspolitikk må ta hensyn til den effekten inntektspolitikken har for insentivene til produksjon og for markedet, ikke minst av hensyn til næringen selv. Et marked i balanse er en forutsetning for å kunne legge til rette for videre inntektsvekst over tid. I jordbruksmeldingen ble det slått fast at også inntektsmålet i større grad enn tidligere må kunne avveies mot andre hensyn. Stortinget sluttet seg til denne føringen.

Å kjenne seg igjen

Totalkalkylen og Referansebrukene har som formål å vise hva innsatsfaktorene arbeid og kapital, herunder jordkapital, kaster av seg, ikke hva bøndene tjener. Den som er registrert som hovedbruker på gårdsbruk har inntekter fra flere kilder, og utfører i gjennomsnitt i underkant av 0,6 årsverk på gården, iflg. foreløpige tall fra SSBs landbruksundersøkelse i 2020. I bondens skattemessige næringsinntekt kan inntekten være fordelt mellom bruker og ektefelle, det kan være gjort skattemessige disposisjoner, rentekostnader er ikke trukket fra og inntekten er ikke relatert til arbeidsinnsats. I tillegg har Stortinget vedtatt at verdien av jordbruksfradraget skal legges til beregnet inntekt før skatt i avtalesammenheng. Det kan også være en kilde til at enkeltbrukere ikke kjenner seg igjen. Utvidelsen av fradraget fra 2020 er en medvirkende årsak til den beregnede inntektsveksten i 2020 og 2021.

Det finnes like mange årsresultat på gårdsbruk som det finnes gårdsbruk i Norge og variasjonen er meget stor. Figur 6.3 viser spredningen i vederlag til arbeid og egenkapital per årsverk i NIBIOs driftsgranskinger.

Jordbrukets forhandlingsutvalg skriver i kravet at jordbruksoppgjøret er et inntektsoppgjør for bønder. Både den store spredningen i inntekt for enkeltforetak, og den store inntektsvariasjonen fra år til år, som ikke kan tilskrives rammen i jordbruksoppgjøret viser at oppgjøret verken er, eller kan være, et inntektsoppgjør i tradisjonell forstand. Det er umulig for avtalepartene, og offentlige myndigheter, å vedta resultatet på bunnlinja i knapt 40 000 jordbruksforetak. Oppgjøret kan bare bidra til å gi inntektsmuligheter, som det vil være opp til den enkelte næringsutøver å utnytte. Resultatet avhenger av en rekke beslutninger som det enkelte foretak rår over, i tillegg til forhold verken staten eller jordbruksorganisasjonene har kontroll over, som forbrukervalg, markedene for innsatsfaktorer, makroøkonomiske forhold, været mv.

Figur 6.3 Spredningen i vederlag til arbeid og egenkapital per årsverk i NIBIOs driftsgranskinger

Figur 6.3 Spredningen i vederlag til arbeid og egenkapital per årsverk i NIBIOs driftsgranskinger

Kilde: NIBIO

Sektoravgrensing og leie av driftsmidler

Totalkalkylen er et sektorregnskap som skal vise totalverdiene som skapes i norsk jordbruk. Det får noen beregningstekniske konsekvenser, jf. kap. 3. Å endre Totalkalkylen til å være noe annet enn et sektorregnskap, er en omfattende prosess, som i tilfelle må utredes grundig. Å endre eller etablere et alternativ til Totalkalkylen, er en omfattende prosess som reiser en rekke prinsipielle og praktiske problemstillinger, også ut over dem som har fremkommet i den offentlige debatten om disse spørsmålene. Disse problemstillingene må i tilfelle utredes grundig.

En av problemstillingene som er reist er håndteringen av de ikke avskrivbare driftsmidlene jord og melkekvote som ikke er eid av aktive produsenter, som problematiseres. Omfanget av jordleie og produksjon på flere melkekvoter har vært relativt stabilt de siste årene. Budsjettnemndas tall påvirker derfor uansett i liten grad den beregnede utviklingen i inntekt. Og det er et vesentlig poeng at jordbruksarealene ikke kan være både eid og leid av jordbrukssektoren. Noe leie skjer for øvrig fra andre aktive jordbruksbedrifter og genererer tilsvarende inntekt for disse.

Resultatmålet

Næringsdrivende bønder må investere kapital for å generere inntekt. Det behøver ikke lønnsmottagerne. Resultatmålet Vederlag til arbeid og egenkapital, har vært beregnet og benyttet siden 1993 fordi det er et inntektsbegrep for jordbruket som næringsdrivende, som er mest mulig sammenlignbart med lønn for lønnsmottagere. Utgangspunktet er at dette resultatet skal bonden kunne konsumere uten å tære på den investerte kapitalens kjøpekraft. Det skjer ved at kapitalsaldoen inflasjonsjusteres, før hvert års kapitalslit beregnes. Det føres med andre ord en godtgjøring til egenkapitalen knyttet til de avskrivbare driftsmidlene tilsvarende generell prisvekst.

Jordbruket, og bøndenes driftsoverskudd (Vederlag til arbeid og kapital) skal gi avkastning både til utført arbeid og næringens investerte egenkapital. Hvor mye av driftsoverskuddet som skal være avkastning til arbeidet, og hvor mye som skal være realavkastning til egenkapitalen er det verken behov for, eller ønskelig, at partene eller staten tar stilling til. Det kan bonden velge selv. Ønsker bonden en høy kapitalavkastning vil mindre av driftsoverskuddet kunne gi avkastning til utført arbeid i foretaket, og motsatt. Hensikten er at Vederlaget til arbeid og egenkapital kan bonden konsumere etter egne prioriteringer, slik lønnsmottagerne kan med sin inntekt. Dersom partene skulle fastsette en normert realavkastning til egenkapitalen, ville igjen spørsmålet om størrelsen på egenkapitalen som staten/fellesskapet skulle garantere en risikofri realavkastning på blir reist.

Budsjettnemnda har også i år lagt frem et omforent grunnlagsmateriale til partene, på et best mulig faglig grunnlag, ut fra de føringer som er lagt fra Storting, regjering og avtalepartene. Nemnda gjør et omfattende arbeid med datainnsamling og diskuterer føringsprinsipper noe som er nødvendig før selve forhandlingene.

Regjeringen vil foreslå at partene i lys av de spørsmål som er reist, og delvis også av Jordbrukets forhandlingsutvalg, setter ned et utvalg. Mandatet til et slikt utvalg bør være å drøfte og klargjøre prinsipper og metoder, samt muligheter og begrensninger, for måling av inntekter for jordbruket som sektor og for bønder som private næringsdrivende, samt grunnlag og forutsetninger for sammenligning av næringsinntekter med lønn for arbeidstakere.

6.2 Grunnlagsmaterialet

Grunnlagsmaterialet fra Budsjettnemnda for jordbruket (BFJ) viser betydelig variasjon fra år til år, bl.a. som følge av ekstremvær og pandemien. Stopp i grensehandelen, hjemmekontor og lite reising har gitt økt etterspørsel etter matvarer. Det har gjort at overproduksjon er avløst av økte produksjonsmuligheter i noen sektorer, tømte reguleringslagre, økte priser og lavere reguleringskostnader finansiert med omsetningsavgifter. For kjøtt er økningen i etterspørsel i stor grad dekket av økt import, for å unngå å bygge opp produksjonskapasitet for en midlertidig etterspørselstopp. For 2020 og 2021 faller det sammen med rekordlav rente og svært lave energipriser. I sum gir dette jordbruket sterk inntektsvekst disse to årene. Den beregnede inntektsveksten forsterkes av at jordbruksfradraget ble utvidet med virkning fra 2020.

I årets beregninger har Budsjettnemnda tatt ut pelsdyrholdet fra Totalkalkylens tidsserier, og ellers innarbeidet ny kunnskap som bedrer tallgrunnlaget. Nemnda har også innarbeidet foreløpige tall for arbeidsforbruket fra SSBs landbruksundersøkelse i 2020. De viser at arbeidsforbruket i 2020 økte for første gang på 50 år. Den lange trenden med færre bruk og mindre arbeidsforbruk har vært avtagende de siste årene. Veksten i 2020 kom i grøntsektoren som normalt benytter mye utenlandsk sesongarbeidskraft, og antas å være forbigående. Nemnda har også innarbeidet anslag på andre økte pandemikostnader i grøntsektoren.

Inntektsutviklingen

Budsjettnemnda skriver at det er større grunn enn vanlig til å vurdere inntektsutviklingen over flere år. Etter at jordbrukets gjennomsnittlige Vederlag til arbeid og egenkapital per årsverk (inkl. verdien av jordbruksfradraget) falt med 7 pst. i 2019, økte den med vel 17 pst. i 2020 og ytterligere 5 pst. i budsjettet for 2021. Fra 2019 til 2020 kommer 3 ¼ prosentpoeng (11 400 kroner) av veksten fra kombinasjonen av utvidelse av jordbruksfradraget og økt inntekt. I gjennomsnitt har jordbruksinntektene økt med 5 pst. i perioden, mens lønnsveksten har vært 2,7 pst. Jordbrukets kjøpekraft har i perioden 2014–2021 økt med 17 pst., mens lønnsmottagernes kjøpekraft har økt med 2,2 pst.

Med så stor variasjon, kan inntektsutviklingen fremstilles veldig forskjellig, avhengig av hvilken periode en ser på. Figur 6.4 viser inntektsutviklingen fra 2014, siden det er startåret for økonomiske rammebetingelser lagt av regjeringen Solberg. Jordbruket starter i kravet sin fremstilling av inntektsutviklingen i 2015. Gjennomsnittlig årlig vekst reduseres fra 5 pst. til 3,6 pst. det er likevel klart høyere enn lønnsmottagernes 2,7 pst. Også kjøpekraften målt i kroner har vokst sterkere i jordbruket enn for lønnsmottakere i perioden 2015–2021.

Figur 6.4 Inntektsutvikling for jordbruket og årslønn for andre grupper. 2014=100

Figur 6.4 Inntektsutvikling for jordbruket og årslønn for andre grupper. 2014=100

Kilde: BFJ, DTBU og SSB

6.3 Rammen

Etter noen år med stagnasjon og delvis tilbakegang i etterspørselen etter husdyrprodukter, har markedsinntektene i jordbruket igjen økt i 2020 og 2021. Det er stor usikkerhet om utviklingen til 2022, som dette oppgjøret skal legge rammebetingelser for. Det må legges til grunn at matmarkedene, grensehandelen og økonomien i stor grad normaliseres i 2022. Det vil antagelig medføre redusert etterspørsel og økte kostnader. Samtidig har Budsjettnemnda anslått en reduksjon igjen i arbeidsforbruket i 2022, som følge av normaliseringen i grøntsektoren og en fortsatt underliggende reduksjon i arbeidsforbruket i øvrige produksjoner.

Ved dimensjonering av rammen er det tatt utgangspunkt i anslag for utviklingen i jordbrukets produksjon, kostnadsutvikling, samt arbeidsforbruk og anslag på lønnsvekst, jf. tabell 6.1. For de makroøkonomiske størrelsene er i stor grad SSBs prognoser lagt til grunn. De tekniske forutsetningene om utviklingen fra 2021 til 2022 er de samme som Jordbrukets forhandlingsvalg benyttet i kravet. Prognosen om prisøkning på 2,6 pst. for varer som ikke har målpris kan synes optimistisk.

Det gir følgende anslag:

  • Reduksjon i produksjonsvolum på 0,65 pst. fra 2021 til 2022.

  • Prisøkning på 2,6 pst. i gjennomsnitt for inntektsposter som ikke er avtaleregulert.

  • Reduksjon i volumet av ikke-varige driftsmidler med 0,9 pst.

  • Prisøkning på jordbrukets ikke-varige driftsmidler på 1,8 pst.

  • Kapitalslit og leasing er beregnet av Budsjettnemndas sekretariat med grunnlag i generell prisvekst, og SSBs prognose for renteøkning.

  • Normalisert rentekostnad er beregnet med samme forutsetninger og økning i lånemassen til en samlet næringsgjeld på 62,4 mrd. kroner.

  • I sum er det lagt til grunn en kostnadsvekst på 775 mill. kroner, som jordbruket kompenseres for, jf. tabell 6.1.

  • 2,9 pst. reduksjon i arbeidsforbruk, som prognosert av Budsjettnemnda.

  • 3,1 pst. lønnsøkning for lønnsmottagerne.

Budsjettnemndas prognose for reduksjon i arbeidsforbruket i 2022 på 2,9 pst. henger særlig sammen med at det i 2020 og 2021 ligger inne et forhøyet arbeidsforbruk i grøntsektoren, pga. pandemien. I 2022 forutsettes arbeidsforbruket per dekar i grøntsektoren å være normalisert. For øvrige produksjoner er det med støtte i modellberegninger anslått en reduksjon i arbeidsforbruket på 1,1 pst., bl.a. med grunnlag i SSBs landbruksundersøkelse i 2020. Dette er ikke et effektivitetskrav, men en teknisk prognose på utviklingen, som også henger sammen med prognosen om en reduksjon i produksjonen på 0,65 pst.

Med de tekniske anslagene vil det kunne legges til rette for samme prosentvise inntektsutvikling som andre grupper, fra det høye nivået i 2021 til 2022, med en ramme på 690 mill. kroner. I tillegg foreslås en økning i avtalerammen på 272 mill. kroner, slik at samlet ramme er 962 mill. kroner.

Tabell 6.1 Tekniske anslag og økonomisk ramme. Mill kroner og prosent

Grunnlag

Volum

Pris

Sum

Mill. kr

Mill. kr

1. Produksjonsvolum

37 211

-0,65 %

-242

2. Prisendring på varer uten målpris

13 212

2,6 %

346

3. Driftskostnader

22 816

-0,90 %

1,8 %

202

4. Kapitalslit og leasing

9 587

322

5. Normalisert realrentekostnad

354

250

6. Arbeidsforbruk

18 299

-2,9 %

3,1 %

20

A. Sum, forutsatt lik prosentvis vekst som andre grupper

690

B. Økning ut over lik prosentvis vekst

272

SUM, ramme, mill. kroner

962

Forslaget legger til rette for en inntektsøkning i jordbruket fra 2021, før oppgjør, til 2022, på om lag 4 ½ pst. (18 700 kroner). Dette legger til rette for at inntektsforskjellen mellom jordbruket og lønnsmottagerne reduseres vesentlig for hele perioden 2014–2022. Økningen i målprisene fra 1. juli 2021 gjør at noe av inntektsveksten tas ut allerede i inneværende år, og det resterende i 2022. På grunn av pandemien er det betydelig usikkerhet om prognosene for 2022.

Vanligvis regner avtalepartene inntektseffekt av hele rammen. Denne rammen er høyere enn det som skal til for å legge til rette for en inntektsvekst på 4 ½ pst., for å bidra til finansiering av klima- og miljøtiltak og en forsvarlig forvaltning av Landbrukets utviklingsfond. Regjeringen mener det er nødvendig å intensivere klima- og miljøarbeidet i jordbruket, for å følge opp klimaavtalen og oppnå resultater tidlig i gjennomføringsperioden.

Det er ikke regnet inntektseffekt av 50 mill. kroner av økningen i bevilgningene. Det skyldes både kapitalsituasjonen i LUF og sterk prioritering av klima- og miljøtiltak. Bevilgningen til LUF foreslås økt med 83 mill. kroner. Innenfor Landbrukets utviklingsfond foreslås en sterk prioritering, som gir en økning i utbetaling på ordninger som utbetales til jordbruksforetakene på over 50 millioner kroner.

Regjeringen viser også til at i revidert nasjonalbudsjett er det for 2021 foreslått bevilget 40 mill. kroner til opplæring i grøntnæringa og 3,5 mill. kroner til CWD-tiltak.

Finansieringen av rammen går frem av tabell 6.2. Målprisene økes fra 1. juli 2021 med en årsvirkning på 400 mill. kroner. Fra 2020 er det om lag 32 mill. kroner i overførte midler, som ikke ligger inne i grunnlagsmaterialet fra Budsjettnemnda. Disse midlene disponeres som en del av rammen. Bevilgningen over kap. 1150 foreslås økt med 490 mill. kroner i 2022. Med prognosene i tabell 6.1 vil verdien av jordbruksfradraget øke med 40 mill. kroner.

Tabell 6.2 Finansiering av rammen. Mill. kroner

Sum

962

Netto endring i målpriser fra 01.07.21

400

Endret bevilgning på kap. 1150

490

Overførte midler fra 2020

32

Endret verdi av jordbruksfradraget

40

Disponeringer i 2021

På kapittel 1150 er 62,3 mill. kroner disponible i 2021. Midlene disponeres til post 73, Pristilskudd korn, til prisnedskriving og økt tilskudd til matkorn fra 1. juli 2021.

6.4 Fordeling på priser og tiltak

6.4.1 Økning i målprisene

Det foreslås endringer i målprisene som vist i tabell 6.3. Målprisene økes innenfor en samlet ramme på 400 mill. kroner.

Tabell 6.3 Målprisendringer fra 1. juli 2021

Produkt

Mill. l/kg/kr

Målpris, kr/l/kg

Endring, kr/l/kg

Endring, mill. kr

Melk, ku og geit

1 538,2

5,47

0,08

123,1

Gris 1

131,2

33,89

0,87

114,1

Poteter

222,1

5,32

0,16

35,5

Grønnsaker og frukt

3 575,7

2,8 %

100,7

Norsk matkorn

208,7

3,63

0,128

26,6

Sum målprisendringer

400,0

1 Målpris på gris foreslås avviklet fra 1. juli 2021, men er tatt med her, framfor i varer uten målpris.

Næringsmiddelindustrien

Næringsmiddelindustriens konkurransekraft skal opprettholdes. Bevilgningen til råvareprisordningen (post 70.12) skal ta hensyn til svingninger i volumer, endringer i internasjonale priser, endringer i målpriser og tilskuddsendringer som påvirker råvareprisene til industrien, samt virkninger som følge av mulige svingninger i valutakurser. Bevilgningen til RÅK-industrien økes med 5,3 mill. kroner, som følge av prognosert bevilgningsbehov, inkl. økning i målprisene.

Målprisene for matkorn foreslås økt med 13 øre per kg. Prisnedskrivingstilskuddet til alt norsk korn og tilskudd til matkorn økes, slik at råvareprisen på matkorn øker marginalt.

6.4.2 Endring i bevilgninger over avtalen

Bevilgningene på kapittel 1150, Til gjennomføring av jordbruksavtalen, foreslås økt med 490 mill. kroner, jf. vedlegg 1. De foreslåtte bevilgningsendringene inkluderer både endringene som foreslås, og justeringer som følge av endret behov ved gjeldende satser.

6.4.3 Utslag på referansebrukene

Budsjettnemndas sekretariat har beregnet det kvantumsfaste isolerte utslaget av pris- og tilskuddsendringer for 2022, inkludert forutsetninger om pris- og kostnadsendringer og økt utnytting av jordbruksfradraget, som vist i tabell 6.1 og 6.2.

Tabell 6.4 viser at inntektene varierer fra år til år, som følge av en rekke andre forhold enn jordbruksoppgjøret. Herunder spiller periodisering av inntekter i regnskapet og ekstraordinære forhold inn, som tørken i 2018, variasjon i etterbetaling på melkeprisen, kvoteoppkjøp og pandemien. Det er derfor også i referansebrukene nødvendig å vurdere endringene over flere år, jf. for eksempel melk som fra 2020 til 2022 har en beregnet inntektsvekst på 68 900 kroner per årsverk.

Som i jordbrukets krav ser utslagene noe svakere enn i gjennomsnittet i rammeoppsettet, bl.a. pga. prioriteringer i fordelingen og at reduksjonen i arbeidsforbruket i Totalkalkylen i hovedsak gjelder grøntsektoren. Ekstraordinært høyt arbeidsforbruk i grøntsektoren i 2020 og 2021 er forutsatt å falle bort i 2022. På referansebrukene gjelder det bare brukene med frukt og bær og grønnsaker (nr. 9 og 10).

Tabell 6.4 Beregnet kvantumsfast helårsvirkning på referansebrukene av pris- og tilskuddsendringer, inkl. anslåtte kostnadsendringer til 2022, inkl. endret verdi av jordbruksfradraget. Kroner per årsverk

2019

2020

2021

2022

2022–2021

2022–2020

Årsverk

A

B

C

D

D–C

D–B

1

Melk og storfeslakt, 30 årskyr

2,034

323 000

345 500

402 600

414 400

11 800

68 900

2

Korn, 396 dekar korn

0,386

236 900

294 000

260 000

295 900

35 900

1 900

3

Sau, 156 vinterfôra sauer

1,197

194 600

230 800

228 200

247 700

19 500

16 900

4

Melkeproduksjon geit, 144 årsgeiter

1,630

436 400

446 700

470 200

477 700

7 500

31 000

5

Svin og korn, 52 avlssvin + 373 dekar korn

1,562

377 500

531 300

607 200

651 900

44 700

120 600

6

Egg og planteprod., 6758 høner + 343 daa korn

1,557

462 300

510 800

526 100

549 100

23 000

38 300

7

Poteter og korn, 121 daa poteter + 313 daa korn

1,360

433 900

462 800

482 700

508 000

25 300

45 200

8

Storfeslakt/ammeku, 31 ammekyr

1,234

180 800

251 900

258 800

274 300

15 500

22 400

9

Frukt og bær, 49 dekar frukt og bær1

1,902

387 900

392 600

383 300

436 700

53 400

44 100

10

Grønnsaker, 82 dekar grønnsaker + 286 daa korn1

2,288

357 400

350 800

353 700

404 400

50 700

53 600

11

Fjørfekjøtt og planteprodukter, 123 241 fjørfeslakt

1,067

576 300

748 000

711 800

749 600

37 800

1 600

12

Økologisk melk og storfeslakt, 29 årskyr. Landet

2,020

295 700

318 600

372 400

388 100

15 700

69 500

13

Melk, de 1/3 minste melkebrukene, 15 årskyr. Landet

1,756

312 400

330 900

361 400

373 900

12 500

43 000

14

Melk, de 1/3 største melkebrukene, 49 årskyr. Landet

2,418

318 900

344 200

425 000

436 100

11 100

91 900

15

Melk, de 25 største melkebrukene, 66 årskyr. Landet

2,807

340 400

369 200

463 000

474 900

11 900

105 700

16

Melk og storfeslakt, 36 årskyr. Østlandets flatbygder

1,991

284 500

332 200

396 400

405 900

9 500

73 700

17

Melk og storfeslakt, 29 årskyr. Østlandets andre bygder

1,945

391 200

418 100

477 300

491 900

14 600

73 800

18

Melk og storfeslakt, 34 årskyr. Agder/Rogaland, Jæren

1,840

253 600

279 500

355 300

364 200

8 900

84 700

19

Melk og storfeslakt, 26 årskyr. Agder/Rogaland a.bygder

1,916

270 700

311 600

363 400

373 800

10 400

62 200

20

Melk og storfeslakt, 28 årskyr. Vestlandet

2,099

314 400

335 800

387 900

399 400

11 500

63 600

21

Melk og storfeslakt, 34 årskyr. Trøndelag

2,093

339 200

338 100

404 300

414 200

9 900

76 100

22

Melk og storfeslakt, 28 årskyr. Nord-Norge

2,082

333 800

343 100

395 800

405 400

9 600

62 300

23

Korn, <400 dekar korn (234 dekar korn). Østlandet

0,293

143 700

197 000

167 000

207 800

40 800

10 800

24

Korn, de 20 største brukene, 865 dekar korn. Østlandet

0,730

443 000

514 600

491 100

532 400

41 300

17 800

25

Korn og korn/svin, 346 daa korn + 27 avlssvin. Trøndelag

0,798

381 300

526 900

589 100

636 900

47 800

110 000

26

Sau, 142 vinterfôra sauer. Vestlandet

1,311

168 000

192 800

191 500

208 200

16 700

15 400

27

Sau, 183 vinterfôra sauer. Nord-Norge

1,349

265 200

303 200

298 900

316 400

17 500

13 200

28

Sau, de 25 største sauebrukene, 292 v.f. sauer. Landet

1,662

269 600

302 200

301 300

319 400

18 100

17 200

1 Forhøyet arbeidsforbruk pga. korona i 2020 og 2021, er tatt ut i 2022.

6.5 Andre hovedpunkter

Et betydelig bidrag for å oppfylle klimaavtalen

Et viktig grunnlag for den foreslåtte økonomiske rammen er å bidra til å nå målene i klimaavtalen, og at tiltak iverksettes raskt for å få resultater tidlig i perioden. Det foreslås en betydelig styrking av klima- og miljøsatsingen i jordbruksavtalen, spesielt prioriteres investeringer i klimatiltak som skal bidra til utslippsreduksjoner. Denne satsingen skal bidra til å følge opp klimaavtalen mellom regjeringen og organisasjonene i jordbruket og arbeidet med å nå andre miljømål, eksempelvis innen kulturlandskap og vannmiljø. Videre prioriteres areal- og kulturlandskapstilskudd og beitetilskuddene som bidrar til å opprettholde et variert og levende kulturlandskap og naturmangfold i hele landet.

Totalt økes avsetningen som har klima- og miljøvirkning med 238 mill. kroner fra 2021 til 2022.

Landbrukets utviklingsfond

Landbrukets utviklingsfond inneholder viktige virkemidler for investeringer og utviklingsprogram. Kapitalsituasjonen i fondet er nå slik det foreslås å øke bevilgningen til fondet med 83 mill. kroner, samtidig som innvilgningsrammen reduseres på en del poster. Det innebærer en samlet innvilgningsramme i 2022 på 1 691 mill. kroner. Avsetningen økes med 51 mill. kroner på ordninger som har klima- og miljøinvesteringer som formål og som har bønder som mottakere: Investerings- og bedriftsutviklingsordningen, verdiskapingsprogrammet for fornybar energi og teknologiutvikling i landbruket, spesielle miljøtiltak i jordbruket, biogassordningen og tiltak i beiteområder.

Norsk fôr

I utredningen om økt bruk av norske fôrressurser peker Landbruksdirektoratet på to hovedstrategier for å øke produksjon og bruk av norsk fôr: (1) Øke norskandelen i kraftfôret, (2) Mer og bedre grovfôr.

For å øke norskandelen i kraftfôret må kornproduksjonen forbedres, produksjonen av proteinvekster økes og bruken av alternative proteinkilder i fôret økes. I 2020 var andelen norsk fôr på 82 pst. Å øke andelen videre krever at konkurransekraften til norske fôrråvarer bedres. Det er et arbeid som må pågå kontinuerlig. For å bedre grovfôrproduksjonen vil forskning, rådgiving og bruk av ny teknologi være viktig.

Norsk Landbruksrådgiving (NLR) spiller en viktig rolle for å bidra til økt andel norsk fôr. Det forutsetter et likeverdig rådgivingstilbud over hele landet og at NLR er organisert på en slik måte at oppgavene løses på en effektiv måte. Departementet vil på dette grunnlag gjennomgå støtten til NLR.

Forslaget til jordbruksoppgjør prioriterer økonomien i produksjon av korn og proteinvekster. Målprisene økes tilsvarende 134 mill. kroner og arealtilskuddene med 13 mill. kroner. Videre foreslås det at, for å gi riktigere prissignaler og å gjøre prissettingen på fôrkorn mer fleksibel og gi større muligheter for markedstilpasning, Landbruksdirektoratet skal utrede innføring av en felles målpris for fôrkorn innen neste års jordbruksoppgjør. Tiltakene jordbruksavtalen kan bidra med er ellers omtalt sektor for sektor i kapittel 7.

Oppfølging av WTO-avtalen – målpris på svin

Gjennom WTO-avtalen er Norge forpliktet til å overholde et maksimalnivå på AMS (gul støtte) på 11 449 mill. kroner. Målprisen for melk, korn og svinekjøtt utgjør det meste av norsk AMS-nivå. Prognosert produksjonsomfang i 2021 viser at taket på AMS-støtte kan bli overskredet i inneværende år, før effekt av årets oppgjør. Stortinget har tidligere lagt til grunn at når norsk AMS-nivå tilsier det, skal også svinekjøtt legges om til volummodellen, etter de prinsippene som gjelder for den. Denne endringen må gjennomføres fra 1. juli 2021.

Videre oppfølging av tiltak for innovasjon og vekst i grøntsektoren

Frukt- og grøntsektoren er i vekst og utgjør om lag 17 pst. av verdiskapingen i landbruket. Sektoren har et stort innovasjonspotensial og forbrukertrender tyder på et økt markedspotensial.

Næringen har satt seg ambisiøse vekstmål for 2035. Jordbruksavtalen omfatter virkemidler og tiltak som kan bidra til å nå disse målene. Dette gjelder blant annet satsing på rådgiving, investeringer, tiltak for fornybar energi og teknologiutvikling, presisjonsjordbruk, rekruttering, kompetanse, forskning og utvikling, prosjektrettede virkemidler, sortsutvikling og foredling. I tillegg kommer økning i målpriser og distriktstilskudd for frukt, bær, grønnsaker og potet.

En rekke forprosjekter og utredninger som omhandlet ulike deler av grøntsektoren ble igangsatt i 2020, herunder arbeid med utvikling av bærekraftstrategi for sektoren, tiltak for å øke etterspørsel etter norsk frukt og grønt og økt norskandel i offentlige innkjøp, samt tiltak for å bedre samarbeidet i sektoren. Flere av prosjektene vil pågå utover i 2022. Det er viktig å videreføre satsingen på tiltak som kan bidra til økt innovasjon og vekst for grøntsektoren.

Planteprodukter

For å bidra til økt produksjon og økt selvforsyningsgrad på områder hvor det er markedsmuligheter, gjøres følgende hovedendringer:

  • Målprisen på matkorn hvete økes med 13 øre per kg.

  • Økt prisnedskriving til korn og økt matkorntilskudd gjør at råvareprisen til mel holdes om lag uendret.

  • Bevilgningen til arealtilskuddet til korn økes med 13,1 mill. kroner, ved å øke arealtilskuddet i sone 2 til 7.

  • Målprisene på fôrkorn økes med 10 øre per kg og prisnedskrivingstilskuddet økes, slik at råvarer til kraftfôr blir 2,6 øre dyrere per kg.

  • Tilskuddet til lagring av såkorn videreføres med 6 mill. kroner.

  • Målprisene på grønnsaker økes med 2,8 pst. og poteter med 16 øre per kg.

  • Bevilgningen til distriktstilskuddene til frukt og grønt økes med 3,1 mill. kroner.

Husdyrhold

  • Målprisen på melk økes med 8 øre per liter. Grunntilskudd geitemelk økes med 10 øre per liter.

  • Driftstilskuddet til melkeproduksjon økes med 10 000 kroner i sone 1–4 og med 14 000 kroner i sone 5–7.

  • Driftstilskudd til ammekyr økes om lag som for melkekyr.

  • Satser tilskudd husdyr økes, tilsvarende 74,4 mill. kroner.

  • Satsene i beitetilskuddene økes tilsvarende 27 mill. kroner.

  • Arealtilskudd til grovfôr økes med 60,5 mill. kroner med økte satser fra og med sone 3 til og med sone 7.

  • Råvarer til kraftfôr blir 2,6 øre dyrere.

  • Tilskudd til avløsning ved ferie og fritid økes med 2,33 pst, og taket per foretak heves med 2 000 kroner.

  • Tilskudd til tiltak i beiteområder økes med 3 mill. kroner til totalt 26 mill. kroner. Av disse øremerkes 6,5 mill. kroner til CWD-tiltak.

Til dokumentets forside