Aktiver Javascript i din nettleser for en bedre opplevelse på regjeringen.no

Prop. 46 L (2017–2018)

Lov om kommuner og fylkeskommuner (kommuneloven)

Til innholdsfortegnelse

22 Selvkost

22.1 Gjeldende rett

Kommunene krever brukerbetaling for en rekke ulike tjenester. Adgangen til å kreve brukerbetaling og hvor mye kommunen kan kreve, varierer mellom de ulike tjenestene. Kommuneloven inneholder ingen regler som begrenser kommunenes adgang til å ta betaling for tjenester. I den grad brukerbetalingen er nærmere regulert, skjer dette gjennom særlovene, som på ulikt vis begrenser kommunenes gebyrer og brukerbetalinger.

For vann-, avløps- og renovasjonstjenestene, byggesaksbehandlingen samt enkelte andre områder fastsetter særlov at gebyrene ikke skal være høyere enn kostnadene ved å produsere tjenesten (selvkost). Dette er tjenester som er knyttet til myndighetsutøvelse eller tjenester hvor kommunen har et rettslig monopol. På disse områdene vil kommunene i stor grad kunne dekke kostnadene gjennom brukerbetaling. For eksempel fastsetter forurensningsloven § 34 at kommunen «skal fastsette gebyrer til dekning av kostnader forbundet med avfallssektoren, herunder innsamling, transport, mottak, oppbevaring, behandling, etterkontroll m.v. Kostnadene skal fullt ut dekkes inn gjennom gebyrene. Med kostnader menes både kapitalkostnader og driftskostnader. For avfall som kommunen har plikt til å samle inn, motta og behandle etter §§ 29, 30 eller 31 må gebyret ikke overstige kommunens kostnader.» Et annet eksempel er forurensningsforskriften § 16-1, som fastsetter at «vann- og avløpsgebyrer (…) skal ikke overstige kommunens nødvendige kostnader på henholdsvis vann- og avløpssektoren».

På andre områder er brukerbetaling i form av egenandeler underlagt særskilt statlig regulering, fastsatt ut fra andre hensyn enn kostnadsdekning. Dette gjelder typisk enkelte individrettede velferdstjenester, for eksempel på helse- og omsorgsområdet og for barnehager, der tjenestene hovedsakelig finansieres gjennom kommunenes skatteinntekter og rammetilskudd og hvor brukerbetaling utgjør en mindre del av de samlete kostnadene ved tjenestene.

For andre tjenester igjen har kommunene frihet til å fastsette nivået på brukerbetalingen. Dette gjelder for eksempel kulturtilbud eller svømmehaller. I tillegg kan kommunene yte mer kommersielle tjenester, hvor prisen fastsettes på markedsmessige vilkår.

22.2 Utvalgets forslag

Utvalget viser til at brukerbetalingen og prisene som kommunene fastsetter for sine tjenester, er av ulik art og speiler hvilken type tjeneste det er tale om. Ettersom kommunenes kompetanse er negativt avgrenset, understreker utvalget at det er legitimt for kommuner å beregne seg en fortjeneste i prisen på tjenester hvor lovverket ikke er til hinder for det. Utvalget ønsker derfor ikke å fastsette selvkostprinsippet som et generelt prinsipp og en alminnelig begrensning på brukerbetalingen i kommunesektoren.

Utvalget mener videre at dersom det er behov for å sette selvkost som en øvre grense for brukerbetalingen på bestemte typer tjenester, bør dette slås fast i særlov, og ikke i kommuneloven. Dette er også slik det er regulert i gjeldende rett.

Utvalget viser til at hva som er selvkost for en tjeneste, vil bero på hvilken metode og hvilke prinsipper man legger til grunn for beregningen av selvkost. Dagens regler utdyper ikke hvilke kostnader som kan inngå i selvkost. Siden kostnadsbegrepet kan ha ulike økonomifaglige betydninger, er det ikke uvanlig at det kan oppstå rettslig tvil om hvordan selvkost (det øvre taket på gebyrene) skal beregnes. Utvalget viser også til at praksis blant kommunene varierer. Utvalget mener det er behov for en rettslig klargjøring på dette feltet og at lovverket bør gi rettslig bindende regler for hvilke prinsipper og hvilken metode som skal legges til grunn når det øvre taket for de samlete gebyrinntektene (samlet selvkost) skal beregnes.

Å lovfeste regler for hvordan samlet selvkost skal beregnes, vil hindre at kommuner har ulikt nivå på gebyrene kun fordi kommunene har ulik forståelse av hva som ligger i selvkostbegrepet. Lovfesting av grunnleggende regler for beregning av selvkost vil kunne gi økt bevissthet rundt kommunenes selvkostberegninger og bidra til at praksisen forbedres. Rettslig tydeliggjøring vil også styrke grunnlaget for å kunne vurdere om selvkostprinsippet er etterlevd, og for å følge opp saker der det for eksempel er spørsmål om gebyrinntektene til kommunen har et preg av skatt eller i realiteten gir kommunen en fortjeneste som ikke er legitim. Et klarere regelverk vil spesielt være viktig for å unngå at innholdet i selvkostbegrepet utvides i praksis uten å ha en klar rettslig forankring.

Et felles regelverk for beregning av selvkost vil etter utvalgets vurdering være det enkleste for kommunesektoren å forholde seg til og føre til at selvkostbegrepet normeres på tvers av sektorer. Utvalget foreslår derfor å lovfeste overordnete regler om beregning av selvkost i kommuneloven med tilhørende forskrift.

Reglene vil imidlertid ikke sikre at det i den enkelte sak er samsvar mellom gebyret og kostnaden ved å yte tjenesten til den enkelte bruker. Dette var heller ikke en del av utvalgets mandat, og utvalget har ikke gått nærmere inn på dette. Slike regler må følge av særlov, og ikke reguleres i kommuneloven.

Utvalgets intensjon er at kommunelovens regler om beregning av selvkost skal anvendes der selvkost anses å sette den øvre grensen for gebyrene, slik som for eksempel innenfor vann og avløp, renovasjon, feiing og byggesaksbehandling. Det vil innebære at beregningen av samlet selvkost skal skje etter kommunelovens beregningsmetode, hvis ikke annet følger av særlov. Der særlov eventuelt har fastsatt spesielle regler for beregningen som avviker fra reglene etter kommuneloven, vil særlovens regler gå foran.

22.3 Høringsinstansenes syn

Om lag 20 instanser kommenterer utvalgets forslag særskilt i høringen. Alle er positive til forslaget.

Enkelte kommuner peker blant annet på at reglene om selvkost i dag kan oppleves som vanskelig tilgjengelige fordi de er spredt i særlover. Et overordnet regelverk i kommuneloven kan derfor bidra til å gjøre regelverket tydeligere. En lovfesting kan også ha en tillitsskapende effekt overfor innbyggerne.

Miljødirektoratet skriver i sin uttalelse:

Miljødirektoratet er positive til forslaget om å lovfeste prinsipper for beregning av selvkost. Vi har spesielt på avløpsområdet sett flere eksempler på at kommuner ikke har fulgt Kommunal- og moderniseringsdepartementets retningslinjer, og hvor blant annet kommunerevisjonen derfor har vært usikre på hvilken rettslig betydning dette skal ha for lovligheten av et gebyrvedtak. En lovfesting av prinsippene vil gi bedre forutsetninger for kontroll med kommunene på dette området. Miljødirektoratet legger til grunn at det fortsatt vil være sektorregelverket som angir rammene for hvilke tiltak som kan finansieres med gebyrene, mens reglene i kommuneloven regulerer hvordan kostnadene skal beregnes. Det innebærer, som i dag, at vurderinger av hva som menes med «nødvendige» kostnader i henhold til forurensningsforskriften kapittel 16 og kostnader «forbundet med» avfallssektoren i forurensningsloven § 34 beror på en tolkning av sektorregleverket, og at veiledning om grensene for dette gis av miljømyndighetene.

Enkelte høringsinstanser hadde merknader til de foreslåtte formuleringene fra utvalget. Narvik kommune skriver:

Det bør vurderes om selvkost innen kapitalintensive områder som vann og avløp bør legge til grunn en «kalkulatorisk» kostnad som tar høyde for reinvesteringsbehovet. I dag har kommunene incentiver til å holde gebyrene lave ved å utsette vedlikehold og nyinvesteringer. Dette kan ikke være i tråd med generalbestemmelsen som slår fast at kommunene skal forvalte sin økonomi slik at den økonomiske handleevne blir ivaretatt over tid.

Norsk Vann uttaler:

Norsk Vann støtter en lovfesting av overordnede regler om beregning av selvkost. At dette foreslås i kommuneloven sees på som naturlig. Forslaget til lovtekst mener vi gir en god overordnet definisjon av hva selvkost er. Det er imidlertid behov for å «myke opp» enkelte av formuleringene fordi forslaget kan redusere smidigheten og handlingsrommet for beregning og praktisering av selvkost for selskaper og kommuner og for samhandlingen mellom disse.

Sivilombudsmannen er også positiv til de foreslåtte endringene, men etterlyser supplerende krav om at kommunene må kunne dokumentere sine selvkostberegninger. Sivilombudsmannen uttaler:

Ombudsmannen har (…) erfart at tydeliggjøring av hvilke kostnader som kan inngå i beregningen, ikke alene er tilstrekkelig for å kunne vurdere etterlevelsen. For å kunne vurdere om selvkostprinsippet er etterlevd, er det også nødvendig at kommunen fremlegger dokumentasjon på hvordan gebyret er beregnet. Det vises til sak 2011/1001, hvor ombudsmannen blant annet uttalte:
«Spørsmålet om et gebyr er beregnet i samsvar med selvkostprinsippet i en konkret sak, beror for det første på hvordan «selvkost» generelt skal forstås, dvs. hvilke utgiftsposter en kommune har adgang til å kreve refundert fra borgerne. … Videre beror spørsmålet om et gebyr er beregnet i samsvar med selvkostprinsippet på om kommunen i den enkelte saken har beregnet gebyret i overensstemmelse med retningslinjene.»

Næringslivets Hovedorganisasjon (NHO) uttaler:

NHO mener kommunelovens bestemmelser om selvkost bør inneholde en forutsetning om effektiv drift. Selvkost i kommunene beskriver i dag hvor mye en tjeneste koster, men er et lite hensiktsmessig verktøy mht. å gi opplysninger om hvor mye tjenesten burde kostet. Beregning av selvkost gir ingen incentiver til effektivitet i kommunene. NHO foreslår derfor at § 15-1 i den nye kommuneloven tar inn en bestemmelse om at det er en forutsetning at kommunale gebyrer skal bygge på en forutsetning om effektiv drift, og at det ikke betales for noe annet eller mer enn det tjenesten faktisk koster. Kommuneloven bør inneholde en plikt for kommuner og fylkeskommuner til å undersøke hva markedet kan tilby før kommunen utfører oppgaver i egenregi. NHO anbefaler at det innføres en slik «anbudsplikt» i ny kommunelov.

22.4 Departementets vurdering

Departementet viser til at for de tjenestene der det er lagt opp til at kommunene skal kunne dekke kostnadene ved brukerbetaling, kan det med dagens regler oppstå rettslig tvil om hvilke kostnader kommunen faktisk kan kreve dekket. Bestemmelsene i særlovene slår først og fremst fast at gebyrene «ikke skal overstige kostnadene ved tjenesten», men utdyper ikke hva som rettslig sett ligger i kostnadsbegrepet.

For å bidra til at nivået på brukerbetalingen kunne fastsettes ut fra like prinsipper mellom kommunene og mellom betalingstjenestene, utarbeidet daværende Kommunal- og administrasjonsdepartementet i 1996 nærmere retningslinjer for beregningen av selvkost. Retningslinjene ble utarbeidet i samarbeid med de berørte departementene. Retningslinjene skulle angi en økonomifaglig standard for hvordan selvkost skulle beregnes og hvordan selvkostprinsippet skulle praktiseres i tråd med reglene i særlovgivningen.

Retningslinjene har siden blitt oppdatert i flere omganger, sist i 2014, og utfyller reglene om brukerbetaling i særlovgivningen. Retningslinjene for beregning av selvkost er imidlertid ikke rettslig bindende for kommunene. Å avvike fra retningslinjene er dermed ikke ensbetydende med å bryte lov eller forskrift på det aktuelle området. En nærmere tolkning av hva som kan inngå i selvkost på de ulike tjenesteområdene, må avgjøres utfra den aktuelle loven.

Etter departementets vurdering er det behov for å fastsette grunnleggende regler for hvordan samlet selvkost skal beregnes. Dette vil gi et tydeligere og mer oversiktlig regelverk. Som utvalget påpeker vil dette kunne gjøre at kommunene vil få en likere forståelse av hva som ligger i selvkostbegrepet og bidra til at selvkostbegrepet ikke utvides i praksis, med mindre dette har en klar rettslig forankring. Å lovfeste regler for hvordan gebyrgrunnlaget skal beregnes gir grunnlag for en bedre og mer effektiv kontroll med kommunenes gebyrinntekter. Mens retningslinjene i dag ikke kan sies å være bindende, vil lovfesting gi et sett med klarere kontrollkriterier å vurdere kommunenes praksis opp mot. Dette kan igjen bidra til økt legitimitet og tillit i befolkningen til at kommunenes gebyrer er i tråd med regelverket og selvkostprinsippet. Departementet slutter seg derfor til utvalgets forslag om å lovfeste regler i kommuneloven for hvordan selvkost skal beregnes.

Departementet er også enig med utvalget i at det er de de etablerte prinsippene for beregning av selvkost, slik de framgår av departementets retningslinjer i dag, som skal lovfestes. Prinsippene som ligger til grunn for anbefalingene i retningslinjene, sier at kommunen skal kunne få tilbake de utleggene den har hatt til å drifte tjenesten og til anskaffelser. Kostnadene skal derfor beregnes ut fra gjennomførte transaksjoner og anskaffelseskost. Kommunen skal også kunne bli kompensert for den kapitalen som har blitt bundet opp ved anskaffelsene til tjenestene. Det innebærer at det er kalkulatoriske rentekostnader, det vil si den avkastningen kommunen alternativt kunne ha oppnådd ved å plassere kapitalen i markedet, som skal legges inn i gebyrgrunnlaget. Videre skal kostnadene ved tjenestene dekkes av de brukerne som drar nytte av tjenesten. Investeringskostnadene skal derfor fordeles over den tiden investeringene forventes å være i bruk og beregnes ut fra avskrivningene på investeringene. Lovforslaget stadfester disse prinsippene.

Hensikten med bestemmelsen er å regulere metoden for hvordan samlet selvkost skal beregnes. Departementet mener derfor at å ta inn en anbudsplikt eller å stille et lovmessig krav til effektiv drift, slik NHO tar til orde for i sin høringsuttalelse, ikke bør være en del av selvkostbestemmelsen i kommuneloven.

Rettsgrunnlaget for brukerbetaling der selvkost er satt som en øvre ramme, vil med dette bli todelt. Hjemmelen for selvkost og hvilke tiltak og tjenester som kan finansieres gjennom gebyrer fra innbyggerne, framgår av særlov. Hvilket kostnadsbegrep, hvilke prinsipper og hvilken metode som skal legges til grunn når det øvre taket for de samlete gebyrinntektene (samlet selvkost) på et selvkostområde beregnes, skal skje etter kommunelovens regler, hvis ikke særlov sier noe annet.

Departementet presiserer at lovforslaget kun gjelder regler for beregning av selvkost for et tjenesteområde samlet, og dermed det øvre taket på de samlete gebyrinntektene på området. Dette vil støtte opp om tilliten til at gebyrnivået generelt sett ikke er høyere enn det selvkostprinsippet tilsier. Departementet legger til grunn at kommunene må kunne dokumentere beregningene av samlet selvkost og påvise at selvkostprinsippet har blitt anvendt i tråd med regelverket.

Disse reglene vil derfor ikke sikre at gebyrene i den enkelte sak er fastsatt slik at det er rimelig samsvar mellom gebyret og kostnadene ved å yte tjenesten til den enkelte bruker. Dersom det skal stilles nærmere krav til dokumentasjon eller gebyrutmåling i den enkelte sak, til fordelingen av samlet selvkost mellom de ulike brukerne eller liknende, mener departementet at dette er forhold som hører hjemme i særlov.

Departementet foreslår også en hjemmel til å gi forskrift. Denne forskriften skal kunne gi nærmere regler om beregningen av selvkost i forskrift. Etter departementets vurdering kan det tenkes enkelte tilfeller hvor det kan være hensiktsmessig å avvike fra de overordnete bestemmelsene, noe også blant andre Norsk Vann og Narvik kommune tar opp i sine høringsuttalelser. For eksempel kan en streng forståelse av de ovennevnte prinsippene i enkelte tilfeller tenkes å støte mot den grunnleggende regelen om at selvkost for en tjeneste skal tilsvare merkostnaden som er knyttet til å yte tjenesten. Ett eksempel kan være en kommune som bygger ut vann- og avløpsnettet med overkapasitet for samtidig å kunne ta høyde for framtidig utbygging av hytte- eller boligfelt. Tilkoblingen til nettet vil skje etappevis etter hvert som hytte- eller boligfeltene bygges ut. Dersom investeringskostnadene belastes fullt ut dagens brukere, kan det hevdes at eksisterende brukere også dekker kostnadene ved framtidige abonnenters bruk av tjenesten. Hvis kostnadene ved anleggene i stedet belastes innbyggerne etter at de har blitt tatt i bruk, vil derimot ikke kommunen kunne ta inn mer i gebyrer fra dagens brukere enn kostnadene ved å yte tjenesten. Når utgangspunktet er at brukerbetalingen til dagens brukere skal stå i et rimelig forhold til deres nytte og bruk, er departementets vurdering at det kan være nødvendig med en forskriftshjemmel som gir departementet anledning til å kunne gi nærmere regler om beregningen av selvkost. Hjemmelen vil kun gjelde unntak fra prinsippene som er nevnt i § 15-1 tredje ledd. Eventuelle unntak skal ikke kunne stride mot den grunnleggende bestemmelsen om at samlet selvkost for en tjeneste skal tilsvare merkostnaden som er knyttet til å yte tjenesten, jf. forslag til § 15-1 annet ledd.

Til toppen
Til dokumentets forside