Prop. 46 L (2017–2018)

Lov om kommuner og fylkeskommuner (kommuneloven)

Til innholdsfortegnelse

16 Utvidet innsynsrett og taushetsplikt for folkevalgte

16.1 Gjeldende rett

16.1.1 Folkevalgtes innsynsrett

Kommuneloven

Kommuneloven har noen særregler om folkevalgte organers innsynsrett. For å ivareta kommunestyrets tilsynsansvar og rolle som øverste myndighet i kommunen, gir kommuneloven § 76 kommunestyret en rett til å forlange enhver sak lagt fram for seg til orientering eller avgjørelse. Det er organet som sådan som kan kreve dette, og ikke det enkelte kommunestyremedlemmet. Medlemmets innsynsrett reguleres av de alminnelige innsynsreglene i offentlighetsloven eller kommunens reglement i medhold av § 40 nr. 5.

Kommuneloven § 40 nr. 5 pålegger kommunestyret å fastsette reglement for de folkevalgtes rett til innsyn i saksdokumenter og informasjon om saker som er til behandling. Utover dette har kommuneloven ingen regler om den enkelte folkevalgtes innsynsrett i administrasjonens dokumenter.

I forarbeidene til dagens kommunelov ble det lagt til grunn som sikker, men ulovfestet rett, at den enkelte folkevalgte har en innsynsrett som går utover det som fulgte av offentlighetsloven fra 1970. Det ble likevel presisert at det var noe uklart hvor langt denne innsynsretten gikk, og om den gjaldt for den enkelte folkevalgte eller for et folkevalgt organ som sådan. Reglementene kommunene ble pålagt å utarbeide i den någjeldende kommuneloven § 40 nr. 5, skulle ikke begrense den innsynsretten folkevalgte har etter øvrige regler. Tanken var at den skulle regulere en videre innsynsrett for et folkevalgt organ og for den enkelte folkevalgte. Daværende Kommunal- og regionaldepartementet ga i 2004 ut et veiledende normalreglement som kommunene kunne benytte seg av. I dette reguleres blant annet tidspunktene for innsyn, innsyn i taushetsbelagte opplysninger og framgangsmåten ved krav om innsyn.

Det har vært ansett som litt uklart i hvilken grad det folkevalgte organet har rett til innsyn i taushetsbelagte opplysninger. Retten til innsyn må vurderes konkret ut fra de alminnelige reglene om taushetsplikt. Det innebærer at kommunen skal sørge for ikke å spre taushetsbelagte opplysninger mer enn nødvendig. Dette kan innebære at kommunestyret bør søke å utøve sin kontroll og overprøving på bakgrunn av generelle eller anonymiserte saksframlegg hvis det er tale om en sak med taushetsbelagte opplysninger. De vil likevel i siste instans kunne kreve innsyn i de taushetsbelagte opplysningene, og da følger også ansvaret etter reglene om taushetsplikt med.

Kontrollutvalgets og revisjonens innsynsrett er særskilt regulert i henholdsvis § 77 nr. 7 og § 78 nr. 6. Her framgår det klart at utvalget eller revisor, uavhengig av taushetsplikten, kan kreve enhver opplysning, redegjørelse eller ethvert dokument og foreta de undersøkelsene som det finner nødvendig for å gjennomføre oppgavene. Det er utvalget eller revisor selv som i utgangspunktet avgjør om det er nødvendig å innhente opplysningene.

Offentlighetsloven

Offentlighetsloven og Grunnloven regulerer allmennhetens innsynrett. Folkevalgte organer og den enkelte folkevalgte har samme innsynsrett som alle andre etter disse generelle reglene. Dersom offentlighetsloven gir rett til innsyn, kan ikke kommunen nekte innsyn fordi den som ber om det er folkevalgt. Kommunale reglementer om folkevalgtes innsynsrett kan ikke innskrenke den innsynsretten den enkelte folkevalgte etter offentlighetsloven har som vanlig borger.

Etter offentlighetsloven § 3 skal det gis innsyn i alle saksdokumenter så lenge ikke annet følger av lov eller forskrift med hjemmel i lov. Unntakshjemler følger i all hovedsak av lovens kapittel 3, hvor de viktigste er § 13 om innsyn i taushetsbelagte opplysninger og §§ 14 og 15 om organinterne dokumenter og dokumenter innhentet fra eksterne til intern saksbehandling.

I tillegg er offentlighetsloven § 16 viktig for kommunal virksomhet. Den gir §§ 14 og 15 begrenset rekkevidde for dokumenter som går mellom ulike enheter i kommunen. For eksempel gjelder ikke § 14 for saksframlegg med vedlegg som sendes fra administrasjonen til folkevalgte organer og saksliste til møter i folkevalgte organ. Dokumentene eller opplysninger i slike dokumenter skal eller kan likevel i enkelte tilfeller unntas etter andre unntakshjemler i kapittel 3, som for eksempel § 13 om taushetsbelagte opplysninger eller § 23 første ledd om unntak av hensyn til kommunens forhandlingsposisjon med mer.

De fleste unntakshjemlene gir forvaltningen kun en adgang til å unnta dokumenter eller opplysninger fra offentlighet på bakgrunn av sitt innhold eller karakter. Selv om forvaltningen kommer til at det er adgang til å unnta fra innsyn, plikter organet å vurdere meroffentlighet i hele eller deler av dokumentet, jf. § 11. Dersom hensynet til offentlighet veier tyngre enn behovet for unntak, bør kommunen gi innsyn. Departementet har tidligere uttalt at det kan være særlig grunn til å praktisere meroffentlighet når det er en enkelt folkevalgt som ber om innsyn. Hvis en folkevalgt får avslag på et innsynskrav etter offentlighetsloven, vil et avslag på vanlig måte kunne påklages til fylkesmannen.

16.1.2 Taushetsplikt

Kommuneloven har ingen egne regler om taushetsplikt for folkevalgte eller ansatte. Taushetsplikten følger av forvaltningsloven. Den alminnelige regelen om taushetsplikten er forvaltningsloven § 13 første ledd:

Enhver som utfører tjeneste eller arbeid for et forvaltningsorgan, plikter å hindre at andre får adgang eller kjennskap til det han i forbindelse med arbeidet eller tjeneste får vite om:
1) noens personlige forhold, eller
2) tekniske innretninger og fremgangsmåter samt drifts- eller forretningsforhold som det vil være av konkurransemessig betydning å hemmeligholde av hensyn til den som opplysningen angår.

Denne bestemmelsen gjelder for både folkevalgte og ansatte. Brudd på taushetsplikten er straffbart etter straffeloven § 209. Ansatte i kommunen kan også ilegges arbeidsrettslige sanksjoner ved brudd på reglene om taushetsplikt. I tillegg til forvaltningslovens regler om taushetsplikt finnes det også taushetspliktbestemmelser i særlover som sikkerhetsloven og barnevernloven.

Den folkevalgtes taushetsplikt gjelder alt av taushetsbelagte opplysninger han eller hun får kjennskap til i forbindelse med tjenesten eller arbeidet som folkevalgt. Så lenge det er klar sammenheng mellom henvendelsen eller meddelelsen av opplysningene og vervet, er det ikke avgjørende hvordan den folkevalgte får kjennskap til opplysningene. Taushetsplikten innebærer blant annet at den folkevalgte ikke selv kan videreformidle informasjonen, og at han eller hun har en selvstendig plikt til å hindre at andre får tilgang til informasjonen. Folkevalgte har derfor en aktiv handlingsplikt som taler for at de bør være ekstra oppmerksomme på hvordan dokumenter håndteres og når og hvordan man snakker om saken. Et utslag av denne plikten er at møter hvor det foreligger lovbestemt taushetsplikt skal lukkes, jf. kommuneloven § 31 nr. 2.

Forvaltningsloven gir flere unntak fra taushetsplikten og åpner således opp for at opplysninger kan gis videre og brukes av andre. Blant annet vil §§ 13 a og 13 b være relevante for folkevalgtes innsynsrett og tilgang til og bruk av taushetsbelagte opplysninger. Etter § 13 b nr. 2 kan taushetsbelagte opplysninger brukes for å oppnå de formålene de er gitt eller innhentet for, og dette vil typisk være i forbindelse med saksforberedelsen og avgjørelsen i en konkret sak.

Etter kommuneloven § 31 nr. 2 har folkevalgte organer en plikt til å lukke møtene når de skal behandle saker hvor det foreligger taushetsplikt med hjemmel i lov. Folkevalgte vil automatisk ha taushetsplikt om opplysninger som kommer fram i et lukket møte dersom opplysningene er underlagt taushetsplikt etter forvaltningsloven eller annen lovgivning. Opplysninger som kommer fram i lukkete møter, men som ikke er omfattet av lovbestemt taushetsplikt, vil de folkevalgte ikke ha taushetsplikt om. Det er ikke taushetsplikt om opplysninger bare fordi de behandles i et lukket møte.

16.2 Utvalgets forslag

16.2.1 Innledning

Utvalget mener at kommuneloven bør inneholde nærmere bestemmelser om folkevalgtes innsynsrett og har fremmet forslag som er ment å være en lovfesting og presisering av gjeldende rett og praksis. Forslaget gir de folkevalgte en innsynsrett som strekker seg lenger enn det som følger av de generelle reglene om innsyn etter offentlighetsloven. Når folkevalgte får innsyn i taushetsbelagte opplysninger, vil de allerede ha taushetsplikt. Utvalget foreslår at taushetsplikten også skal gjelde for andre opplysninger som er unntatt offentlighet. Forslagene bygger hovedsakelig på departementets veileder og forslag til normalreglement samt praksis i kommuner med parlamentarisk styreform.

16.2.2 Hvem skal ha utvidet innsynsrett

Folkevalgte organer står i en særstilling når det gjelder innsynsrett i kommunal virksomhet, og dette gjelder særlig kommunestyret som øverste organ. Kommunestyret har et kontrollansvar overfor administrasjonen og er overordnet andre folkevalgte organer og administrasjonen. Utvalget forslår derfor at kommunestyret som organ i utgangspunktet skal ha innsynsrett i alle dokumenter i kommunen.

Utvalget mener videre at andre folkevalgte organer ikke bør ha en like vid innsynsrett, men at den bør begrenses til saker de har til behandling. Innsynsretten bør kun gjelde for dokumenter i saker organet har til behandling, eller dokumenter i andre saker som er nødvendige for å få belyst en sak organet har til behandling. Det må være organet selv som tar stilling til om det er nødvendig å innhente dokumenter fra andre saker.

Utvalget ønsker at krav om innsyn skal være forankret i saksbehandlingen i folkevalgte organer og foreslår derfor ikke regler om utvidet innsynsrett for enkeltmedlemmer av organet. Den enkelte folkevalgtes innsynsrett vil være den samme som allmennhetens innsynsrett etter offentlighetsloven, og behandles etter dette regelverket. Det innebærer at den folkevalgte ikke har krav på innsyn i dokumenter som kan eller skal unntas offentlighet. Det er organet som sådan som må treffe vedtak og be om innsyn.

For å sikre mindretallets behov for informasjon, skal det etter utvalgets vurdering ikke være krav om flertall for at organet fatter vedtak om innsyn. Utvalget foreslår at det er nok at tre medlemmer av organet, alternativt flertall av dem som avgir stemmer, stiller seg bak innsynskravet for at organet gis en utvidet innsynsrett. Dersom det gjelder innsyn i taushetsbelagte opplysninger, foreslår utvalget at vedtak om innsyn må fattes med flertallet av de avgitte stemmene i organet. I slike saker er det særlig viktig å begrense spredning av opplysningene, og det er derfor grunn til å begrense den utvidete innsynsretten.

16.2.3 Når oppstår en utvidet innsynsrett

Utvalget foreslår å lovfeste at organets utvidete innsynsrett først inntrer når saken er sendt til behandling i organet, det vil si når administrasjonen har sendt saken til ordfører eller organets leder og den er satt opp på sakslisten. For saker som skal avgjøres i administrasjonen oppstår innsynsretten når saken er ferdigbehandlet der. Utvalget mener det er viktig at administrasjonen skal kunne arbeide seg fram til en endelig avgjørelse eller innstilling før innsynsretten inntrer. Dette bidrar til klare ansvarsforhold mellom administrasjonen og de folkevalgte.

Utvalget mener at interne vurderinger og meningsbrytninger som ledd i saksbehandlingen av et utkast til dokumentet bør kunne unntas fra den utvidete innsynsretten. Innsynsretten skal etter utvalgets vurderinger derfor bare gjelde for dokumenter som er ferdigstilt i administrasjonen.

Utvalget framhever at et enkeltmedlem av organet selvsagt vil kunne be om innsyn etter offentlighetsloven på et tidligere tidspunkt enn nevnt ovenfor. Vedkommende vil da ha samme innsynsrett som allmennheten.

16.2.4 Nærmere om innsyn i taushetsbelagte opplysninger

Utvalget mener det er viktig at opplysninger som er underlagt taushetsplikt ikke spres mer enn absolutt nødvendig. Derfor mener utvalget det i mange tilfeller vil være tilstrekkelig at det folkevalgte organet mottar opplysningene i en anonymisert versjon, jf. forvaltningsloven § 13 a nr. 2. For redusere spredningen av taushetsbelagte opplysninger, forslår utvalget å lovfeste at et folkevalgt organ kun kan gis innsyn i de tilfeller hvor det er nødvendig av hensyn til behandlingen av en konkret sak, og forvaltningsloven § 13 b hjemler unntak fra taushetsplikten. Forslaget innebærer at det folkevalgte organet må vurdere begge disse vilkårene når det voteres over spørsmålet om organet skal kreve innsyn i taushetsbelagte opplysninger. Vedtak om innsyn i taushetsbelagte opplysninger må treffes med flertallet av de avgitte stemmene.

Utvalget ser det kan være vanskelig å vurdere nødvendigheten av å innhente de taushetsbelagte opplysningene uten først å ha tilgang til dokumentene. Det må likevel være organet selv som vurderer behovet, og denne vurderingen må gjøres på bakgrunn av dialog med administrasjonen.

16.2.5 Nærmere om innsyn i dokumenter som kan unntas offentlighet etter offentlighetsloven

Når et folkevalgt organ får en utvidet innsynsrett, kan det medføre at folkevalgte får tilgang til opplysninger som kommunens administrasjon ellers ville hatt hjemmel til å unnta etter reglene i offentlighetsloven. Utvalget vil legge til rette for at folkevalgte kan få slik informasjon, samtidig som hensynet til å beskytte kommunens interesser innenfor offentlighetslovens rammer blir ivaretatt. Det innebærer at dokumenter fremdeles skal anses som interne i henhold til offentlighetslovens regler når de sendes over til de folkevalgte. Videre mener utvalget at denne utvidete innsynsretten i opplysninger som kan unntas offentlighet bør følges av en taushetsplikt for opplysninger i dokumenter de folkevalgte får tilsendt. Kommunestyret kan vedta at dokumentene ikke lenger skal være unntatt offentlighet, og det vil også medføre at taushetsplikten bortfaller.

Når det folkevalgte organet ber om innsyn i dokumenter unntatt offentlighet som kan unntas etter offentlighetsloven, skal administrasjonen vurdere meroffentlighet etter lovens § 11. Det kan føre til at dokumenter blir offentlige. Utvalget mener det likevel er behov for en egen regel som sikrer et folkevalgt organ innsyn i opplysninger som ikke blir offentlige etter en meroffentlighetsvurdering. Innsynsretten skal gjelde alle saksdokumenter kommunen kan unnta etter offentlighetsloven, som for eksempel interne notater i kommunen, råd og vurderinger innhentet utenfra og opplysninger om kommunens forhandlingsposisjon.

Utvalget foreslår også å innføre en regel i offentlighetsloven § 16 som sikrer at §§ 14 og 15 kan benyttes som unntakshjemmel når dokumenter som kan unntas etter disse bestemmelsene sendes til et folkevalgt organ etter de nye foreslåtte reglene i kommuneloven om utvidet innsynsrett. Utvalget mener det er viktig at slike dokumenter beholder sin status som interne i kommunen selv om de folkevalgte får innsyn i dem.

16.2.6 Innsynsrettens omfang i kommuner med parlamentarisk styreform

Utvalget viser til at allmennheten har snevrere innsynsrett i saksbehandlingen i kommunerådet enn det som ellers gjelder for folkevalgte organer. Dette skyldes kommunerådets rolle både som folkevalgt organ og som leder av administrasjonen. Det vil derfor være et større og annerledes behov for interne drøftelser enn det som ellers gjelder for folkevalgte organer.

Utvalget mener hensynet til å beskytte kommunerådets interne drøftelser med tilhørende dokumenter også gjør seg gjeldende når det gjelder folkevalgte organers utvidete innsynsrett. Det er en grunnleggende forutsetning for at parlamentarismemodellen skal fungere etter sin hensikt at kommunerådet opptrer samlet utad. For at rådet skal kunne stå samlet mener utvalget det må være en arena hvor medlemmene kan drøfte saker og komme til enighet uten at presse og opposisjon får innsyn i kommunerådets foreløpige vurderinger. Etter utvalgets vurderinger bør de folkevalgtes innsynsrett i dokumenter fra kommunerådets saksbehandling være snevrere enn innsynsretten i kommuner med formannskap. Utvalget vil derfor ikke legge til rette for at kommunestyret får utvidet innsynsrett i dokumenter til kommunerådets forberedende møter.

Utvalget forslår et unntak fra innsynsretten for dokumenter knyttet til kommunerådets saksbehandling. Innsynsretten skal ikke gjelde notater fra den enkelte kommuneråd til kommunerådet og notater mellom kommunerådene. Dette vil i stor grad være notater med interne politiske vurderinger som andre partier ikke bør få innsyn i, og kan sammenliknes med at ulike partier ikke har krav på innsyn i interne vurderinger som foretas i andre partiers gruppemøter og liknende. Videre foreslår utvalget at kommunerådet kan unnta dokumenter som er utarbeidet av administrasjonen som sekretariat for kommunerådet til bruk for kommunerådets eller de enkelte kommunerådenes egne forberedende vurderinger. Innsynsretten skal heller ikke gjelde sakslisten eller møtebok fra forberedende møter i kommunerådet hvor rådet ikke treffer vedtak eller legger fram innstillinger.

Selv om det innføres en egen unntaksbestemmelse for parlamentarisk styrte kommuner, understreker utvalget at det vil være grunn til å praktisere meroffentlighet for faglige vurderinger og faktaopplysninger som inngår i dokumenter som ikke er omfattet av den utvidete innsynsretten. Utvalgets forslag er begrunnet i hensynet til å beskytte den interne politiske diskusjonen i kommunerådet. Hensynet til å sikre en åpen og opplyst samfunnsdebatt og best mulig beslutningsgrunnlag i kommunens folkevalgte organer, tilsier at faglige vurderinger og faktaopplysninger bør være tilgjengelige for de som skal ta beslutninger.

16.2.7 Folkevalgtes taushetsplikt om opplysninger i dokumenter det gis innsyn i

Utvalget understreker at en åpen og transparent kommune bidrar til at de folkevalgte og innbyggerne kan følge med på og kontrollere kommunens virksomhet. Dette bidrar igjen til et styrket lokaldemokrati og øker graden av tillit til kommunen. Forslaget til utvidet innsynsrett for folkevalgte organer skal særlig bidra til å styrke den folkevalgte styringen i kommunen.

Opplysninger som er taushetsbelagte med hjemmel i lov forblir taushetsbelagte når de gis til en folkevalgt. For dokumenter eller opplysninger som er eller kan unntas offentlighet etter offentlighetsloven vil de folkevalgte ikke ha den samme taushetsplikten. Verken kommunens administrasjon eller kommunestyret har instruksmyndighet over folkevalgte på samme måte som for ansatte, og kan dermed ikke pålegge en taushetsplikt. Grunnlaget for å hindre spredning av opplysninger faller derfor bort.

Utvalget foreslår at det innføres en lovhjemmel som pålegger de folkevalgte taushetsplikt om opplysninger i dokumenter som er unntatt offentlighet med hjemmel i offentlighetsloven. Dette gjelder bare dokumenter de får tilsendt etter bestemmelsen om utvidet innsynsrett. Hvis de folkevalgte får innsyn i dokumenter som kan skade kommunen dersom de blir offentlige, bør de folkevalgte også ha taushetsplikt om innholdet. Ofte vil den folkevalgte ikke ønske å skade kommunens interesser, men i andre situasjoner kan det være annerledes med hensyn til å videreformidle opplysningene. Den folkevalgte er kanskje ikke enig med administrasjonen i at offentlighet vil skade kommunens interesser, eller det foreligger andre grunner til at den folkevalgte mener innholdet bør være offentlig. Det kan også i noen tilfeller være politisk uenighet om saken som kan prege vurderingene av hva som skal unntas offentlighet og hva som bør formidles videre.

Når det aktuelle dokumentet oversendes fra administrasjonen, vil det være påført en unntakshjemmel slik at administrasjonens vurdering av innsynsspørsmålet framkommer der. Dette er likevel ikke bindende for det folkevalgte organets vurdering av om dokumentet skal være unntatt offentlighet. Utvalget viser til at kommunestyret, som øverste myndighet i kommunen, kan endre administrasjonens vurdering av offentlighet og dermed beslutte at dokumentene skal være offentlige. I de tilfellene vil ikke medlemmene lenger ha taushetsplikt om opplysningene i dokumentene. Øvrige folkevalgte organer vil i utgangspunktet ikke ha samme adgang til å overprøve administrasjonens offentlighetsvurderinger, men kan gis slik myndighet gjennom delegering av myndighet fra kommunestyret. Dersom et folkevalgt organ har fått delegert myndighet til å overprøve administrasjonens vurdering av om dokumentet skal unntas offentlighet etter reglene i offentlighetsloven, vil organet i slike tilfeller kunne vedta at dokumenter ikke lenger skal unntas offentlighet.

Ytringsfriheten er vernet av Grunnloven § 100 og internasjonale konvensjoner. Taushetsplikt for folkevalgte må derfor holdes innenfor skrankene som følger av disse bestemmelsene. Utvalget har vurdert at innføringen av lovbestemt taushetsplikt for opplysninger i dokumenter som folkevalgte får med grunnlag i en utvidet innsynsrett, vil være innenfor ytringsfrihetens rammer. Innsynsretten må vurderes fra sak til sak, og taushetsplikt vil bero på kommunens praktisering av offentlighetsloven og meroffentlighet. Offentlighetsloven gir kommunene en mulighet til å unnta dokumenter fra innsyn, og utvalget mener hensynene bak de aktuelle unntaksbestemmelsene også gjør seg gjeldende selv om dokumentet er gitt til en folkevalgt.

Utvalget viser også til at en enkelt folkevalgt kan fremme en egen innsynsbegjæring til kommunen, og eventuelt påklage et avslag til Fylkesmannen. Da vil kommunen og eventuelt fylkesmannen måtte foreta en vurdering av innsynsspørsmålet og vurdere om det foreligger hjemmel for å unnta dokumentet fra innsyn. Denne behandlingen vil skje uavhengig av om kommunestyret eller et annet folkevalgt organ har vurdert om dokumentet skal unntas innsyn etter offentlighetsloven. Hvis kommunen eller fylkesmannen kommer til at det ikke er hjemmel for å unnta dokumentet etter offentlighetsloven, betyr dette at de folkevalgte heller ikke har taushetsplikt om innholdet i dokumentet.

Brudd på den foreslåtte taushetspliktbestemmelsen i kommuneloven vil være omfattet av straffebestemmelsen i straffeloven § 209 første ledd.

16.2.8 Taushetsplikt ved lukkete møter

Den foreslåtte bestemmelsen om taushetsplikt for folkevalgte innebærer ikke at de folkevalgte har taushetsplikt om alt som drøftes eller kommer fram i et lukket møte. Utvalget viser til at en slik taushetsplikt ikke finnes i dag, og det er heller ikke funnet grunn til å innføre en så vid taushetsplikt. Kommunen vil fremdeles ikke ha adgang til å pålegge de folkevalgte taushetsplikt om alt som diskuteres i et lukket møte.

Utvalgets forslag til ny taushetspliktsbestemmelse vil likevel utvide taushetsplikten for drøftinger i lukkete møter i forhold til dagens bestemmelse. Etter dagens regelverk har de folkevalgte kun taushetsplikt om opplysninger som er taushetsbelagt med hjemmel i lov. Etter den nye bestemmelsen vil de folkevalgte også ha taushetsplikt for opplysninger som er unntatt offentlighet etter offentlighetsloven og står i et dokument de har fått oversendt etter bestemmelsen om utvidet innsynsrett. De folkevalgte vil også ha taushetsplikt for opplysninger dersom de blir drøftet i lukkete møter. Taushetsplikten knytter seg til opplysningene, og ikke til i hvilken form de folkevalgte behandler dem, og om de folkevalgte får kjennskap til opplysningen i et lukket møte eller gjennom å lese dokumenter. Dersom organet kommer til at opplysningene likevel skal være offentlige, vil de folkevalgte ikke lenger ha taushetsplikt selv om opplysningene har kommet fram i et lukket møte.

16.2.9 Reglement om folkevalgtes innsynsrett og taushetsplikt

Utvalget foreslår ikke å videreføre bestemmelsen om at kommunene skal ha et reglement om folkevalgtes innsynsrett. En slik bestemmelse er det ikke behov for siden utvalget foreslår å lovfeste de overordnete reglene om innsynsrett og taushetsplikt. Kommunene har likevel mulighet til å vedta et eget reglement, men det kan ikke begrense innsynsretten som følger av kommune- eller offentlighetsloven. Det kan for eksempel gis nærmere regler om prosedyre for vedtak om innsyn etter kommuneloven og administrasjonens behandling av slike innsynskrav.

16.3 Høringsinstansenes syn

16.3.1 Innsynsretten

Det har kommet om lag 125 høringssvar til utvalgets vurderinger og forslag til bestemmelse om innsynsrett og taushetsplikt. En god del av høringsinstansene gir tilslutning til en nærmere regulering av folkevalgte organers innsynsrett og en klargjøring av denne retten, men det er litt mer skepsis til innføringen av den utvidete taushetsplikten for de folkevalgte. Det er om lag 25 høringsinstanser som mer eksplisitt går mot utvalgets forslag til regulering av innsynsretten eller uttrykker vesentlig skepsis. Det er i tillegg om lag 35 høringsinstanser som gir en generell støtte til NOU-ens forslag, men som ikke har noen konkrete kommentarer knyttet til dette forslaget.

Det er om lag 70 kommuner som gir en generell støtte til utvalgets vurderinger og forslag til ny bestemmelse om utvidet innsynsrett og taushetsplikt. Dette gjelder blant annet Akershus fylkeskommune, Askim kommune, Askøy kommune, Audnedal kommune, Bærum kommune, Eidsberg kommune, Engerdal kommune, Etnedal kommune, Folldal kommune, Gjøvik kommune, Gran kommune, Grane kommune, Hammerfest kommune, Harstad kommune, Kristiansand kommune, Larvik kommune, Lillehammer kommune, Lødingen kommune, Lørenskog kommune, Målselv kommune, Narvik kommune, Nordreisa kommune, Oslo kommune, Ringebu kommune, Ringsaker kommune, Rogaland fylkeskommune, Sauda kommune, Sel kommune, Stranda kommune, Sør-Aurdal kommune, Sør-Fron kommune, Sør-Odal kommune, Sørum kommune, Time kommune, Tolga kommune, Trysil kommune, Tysnes kommune, Ullensaker kommune, Vang kommune, Vestre Slidre kommune, Østre Toten kommune, Øyer kommune, og Åseral kommune.

I tillegg får forslaget generell støtte fra blant annet Advokatforeningen, Datatilsynet, KS, Regionrådet Nord-Gudbrandsdalen, Ringerike Høyre og Vest-Finnmark regionråd.

Askøy kommune framhever at utvidet innsynsrett i administrasjonens dokumenter vil styrke politikernes muligheter til å føre kontroll med administrasjonen og til å utføre sine oppgaver som folkevalgte. Tilsvarende argumenter har blant annet Beiarn kommune, Bodø kommune og Rana kommune.

Det er noen høringsinstanser som synes å støtte forslaget, men som likevel har noen synspunkter til rekkevidden av innsynsretten og hvem som har innsynsrett. Oslo kommune mener forslaget i stor grad er en lovfesting av den praksis kommunen har fastsatt i sitt eget reglement for de folkevalgtes innsynsrett. Kommunen mener det er litt uklart om forslaget åpner for at enkeltpersoner kan få utvidet innsynsrett gjennom lokale reglement dersom kommunene vedtar det. Kommunen ønsker at en slik løsning bør være mulig.

Vikna kommune stiller spørsmål om behovet for å lovfeste en innsynsrett. Kommunen forholder seg til meroffentlighetsprinsippet, og alt av sakspapirer som skal offentliggjøres ut fra offentlighetsloven og forvaltningsloven blir offentlig. Det er i ytterst få tilfeller rådmannen har fått krav eller ønsker om innsyn i ytterligere opplysninger fra folkevalgte. Folkevalgte får i all hovedsak tilstrekkelig med opplysninger for å kunne utøve vervet sitt og treffe vedtak i de sakene som blir lagt fram for behandling.

Marker kommune mener at det ikke kun bør være folkevalgte organer som samlet kan vedta innsynsrett i opplysninger som ikke er taushetsbelagte i lov. Opplysningene kan være nødvendige for det politiske arbeidet. Departementet bør derfor vurdere om forslaget om innsynsrett kan utvides til å gjelde politiske partigrupper i tilknytning til saksforberedelse, uavhengig av møtebehandling.

Barne- og likestillingsdepartementet legger til grunn at kommunestyret vanligvis ikke vil ha behov for innsyn i personsensitive og taushetsbelagte opplysninger for å utføre sine oppgaver, og at nødvendighetskravet praktiseres strengt på områder med særlig personsensitive opplysninger. Videre viser departementet til at barnevernloven § 2-1 tredje ledd har en bestemmelse om at oppgaver etter barnevernloven kan legges til folkevalgt organ. Forslaget til § 8-3 antas ikke omfatte slike organer innenfor det virkeområdet kommunestyret har besluttet.

Træna kommune mener det er viktig med innsynsrett, men synes å mene at områder med sensitive opplysninger om brukerne av kommunetjenester som PPT, barnevern og liknende bør være skjermet for slikt innsyn.

Seljord kommune mener de folkevalgtes innsynsrett i administrasjonens dokumenter ikke bør utvides uten at det gis nærmere begrunnelse. Statens helsetilsyn mener særlig en utvidelse av innsyn i taushetsbelagte opplysninger må utredes nærmere.

Advokatforeningen mener forslaget bidrar til klargjøring av taushetsplikten og innsynsretten, men ber departementet vurdere om det er behov for unntak fra bestemmelsen om utvidet innsynsrett for opplysninger om bedrifts- og forretningsforhold hvor den utvidete innsynsretten medfører en risiko for at opplysningen kommer på avveie.

Datatilsynet mener det positivt med klare grenser for tilgangen til taushetsbelagte opplysninger, men det er en fare for at unntaksbestemmelsen blir hovedregelen slik at det gis for mye tilgang. Det er viktig at kommunen innarbeider gode rutiner og legger stor vekt på prinsippet om «need to know».

Justis- og beredskapsdepartementet synes å støtte forslaget, men har enkelte synspunkter på utformingen av regelen om innsyn i taushetsbelagte opplysninger, og har blant annet uttalt:

I tillegg til at forvaltningsloven § 13 b hjemler unntak fra taushetsplikten, må også innsyn i opplysningene være «nødvendig» i den konkrete saken. Det følger av § 13 b første ledd selv at dersom vilkårene i et av alternativene der er til stede, er ikke taushetsplikten etter § 13 til hinder for en slik bruk av opplysningene som går fram av det aktuelle alternativet. Bestemmelsens primære funksjon synes dermed primært å være at organet har krav på innsyn. Det er i utredningen lagt til grunn at det i all hovedsak er det folkevalgte organet selv som avgjør hva som er «nødvendig», noe som fører til at nødvendighetsvilkåret i liten grad vil utgjøre noen skranke mot at folkevalgte organer får tilgang til opplysninger. Etter vårt syn kan det stilles spørsmål om en bør oppstille dette som et rettslig tilleggsvilkår for innsyn.

16.3.2 Forslaget om utvidelse av folkevalgtes taushetsplikt

Som nevnt ovenfor er det mange kommuner som gir en generell støtte til utvalgets vurderinger og forslag til § 8-3, herunder at de folkevalgte får taushetsplikt om innholdet i dokumenter unntatt offentlighet. Utover dette er det ikke mange høringssvar som konkret har uttalt seg til fordel for utvalgets forslag til bestemmelse om folkevalgtes taushetsplikt.

Noen kommuner går imidlertid lenger enn forslaget og foreslår å utvide taushetsplikten til at den bør gjelde alle dokumenter unntatt offentlighet etter offentlighetsloven. Blant annet mener Aust-Agder fylkeskommune og Rogaland fylkeskommune at taushetsplikten for folkevalgte bør utvides til å omfatte tilfeller der administrasjonen finner det nødvendig og hensiktsmessig å framlegge dokumenter unntatt offentlighet, selv om ikke organet har benyttet sin innsynsrett og selv bedt om innsyn. Sola kommune har samme syn og tilføyer at det folkevalgte organet imidlertid etter en avveining av motstridende hensyn må kunne bestemme at opplysningene likevel ikke skal unntas offentlighet.

Bodø kommune mener en lovfestet innsynsrett for folkevalgte organer vil gi politikerne bedre mulighet til å utføre sine oppgaver på en god måte samt føre kontroll med administrasjonen. Samtidig er en slik utvidelse av innsyn avhengig av en utvidelse av taushetsplikten om slike opplysninger. Dette for å unngå at opplysninger underlagt taushetsplikt blir spredt mer enn absolutt nødvendig.

Rana kommune og Bodø kommune ber departementet også vurdere om kommunelovens bestemmelse om de folkevalgtes taushetsplikt skal ha med en henvisning til taushetsplikten i forvaltningsloven og annen særlov. Larvik kommune og Lardal kommune foreslår at konsekvensene av brudd på taushetsplikten innarbeides i bestemmelsen.

En del høringsinstanser har innvendinger mot forslaget, og vil ikke innføre en taushetsplikt. Disse har til dels ulike begrunnelser for sitt syn.

Noen høringssvar synes å gå mot innsynsretten på grunn av den medfølgende taushetsplikten for de folkevalgte. Blant annet vil Saltdal kommune ikke at organer skal ha utvidet innsynsrett og derav mer taushetsplikt. Fellesnemnda i Sandefjord kommune er av samme oppfatning og mener forslaget og konsekvensene bør utredes nærmere før det foreslås en lovendring.

Trondheim kommune er ikke enig i forslaget om utvidet innsynsrett og taushetsplikt, da dette setter politikerne i en vanskelig situasjon overfor partiet og velgerne. Tilsvarende synspunkter fremmer også Nome kommune, Hordaland fylkeskommune og Asker kommune. Grimstad kommune har pekt på at forslaget har som konsekvens at et folkevalgt organ som får innsyn i opplysninger ikke vil kunne kommunisere eller diskutere opplysningene med velgerne. Dette vil kunne sette den folkevalgte i en vanskelig situasjon, noe som igjen kan danne grobunn for mistillit i befolkningen. Beslutningsprosessene kan bli mindre åpne og gjennomsiktige, og forslaget kan føre til at skillet mellom politisk og administrativt nivå blir uklart.

Sokndal kommune er betenkte over forslaget, og «finner etter nøye overveielser ikke å kunne støtte forslaget». Dette er begrunnet med at det lett kan oppstå konflikt med hovedprinsippene i offentlighetsloven og grunnleggende lokaldemokratiske prinsipper som skillet mellom fag og politikk samt åpenhet og gjennomsiktige beslutningsprosesser. Dette, og om forslaget lar seg forene med Grunnloven § 100 om ytringsfrihet, er to forhold kommunen mener bør utredes nærmere.

Skiptvet kommune og Spydeberg kommune uttaler:

Vi ser at det er uheldig om folkevalgte kan bli pålagt taushetsplikt av administrasjonen. Det kan bli et særdeles stort demokratisk problem da gjennomsiktigheten vil svekkes. Politikere vil komme til å måtte holde tilbake begrunnelser for stemmegivning og administrasjonen kan i realiteten kneble politikere og dermed folkets tillitsvalgte og ombudsmenn. Det bør i det minste være mulig å oppheve dette, med for eksempel 1/3 av stemmene i utvalget/kommunestyret/komiteen som behandler sak.

Justis- og beredskapsdepartementet går imot forslaget om utvidet taushetsplikt. Departementet viser blant annet til at det er en vesentlig forskjell mellom opplysninger som i utgangspunktet er taushetsbelagte, og opplysninger som på andre grunnlag «kan» unntas etter offentlighetsloven. De hensynene som tilsier at det bør være straffbart å røpe taushetsbelagte opplysninger, gjør seg ikke gjeldende på samme måte for opplysninger som unntas offentlighet på andre grunnlag. Regler om taushetsplikt bør begrunnes ut fra opplysningenes art, ikke ut fra hensyn til å verne kommunens interne arbeid. Taushetsplikten vil kun gjelde for folkevalgte, og ansatte i administrasjonen vil ikke kunne møtes med tilsvarende straffereaksjoner. Dette tilsier at taushetsplikten vanskelig kan begrunnes med arten av opplysninger som røpes.

Departementet finner det også betenkelig at det er administrasjonens forhåndsvurdering av unntaksspørsmålet som skal kunne avgjøre hva som skal være taushetsbelagt og avgjørende for de folkevalgtes ytringsfrihet. Dette dreier seg om «kan-unntak», og det varierer sterkt hvilken juridisk kompetanse og så videre den enkelte kommune har. Det kan derfor slå svært ulikt ut fra kommune til kommune. Det bør ligge faste kriterier til grunn for hva som er omfattet av taushetsplikten og det medfølgende straffeansvaret.

Norsk Journalistlag er sterkt imot forslaget og uttaler blant annet:

Forslagets konsekvens vil være at vi beveger oss mot en mer lukket forvaltning, noe som strider imot utvalgets gitte målsetting. Det er en årelang og god tradisjon utvalget vil endre. Forslaget innebærer at folkevalgte påføres en strengere taushetsplikt enn andre aktører for opplysninger der kommunen har anledning, men ingen plikt, til å unnta opplysninger. Med andre ord, i de situasjoner der de såkalte kan-unntaksbestemmelsene i offentleglova – riktig eller uriktig – benyttes av kommunen.
For folkevalgte er en vid ytringsfrihet av særlig betydning. Deres funksjon i et representativt demokrati tilsier mulighet for aktiv dialog med velgere og parti. I den grad man kan si at folkevalgte er underordnet noen, er det i forhold til sine velgere. Forslaget innebærer og åpner for at det til enhver tid sittende politiske flertall i gitte situasjoner skal kunne definere hvilke opplysninger opposisjonen skal kunne diskutere med pressen. Det blir altså de som sitter med flertall til enhver tid, som skal bestemme hva som er taushetsbelagt, ikke hva som hjemles som taushetsbelagt etter lovverket. Forslaget svekker dermed de folkevalgtes muligheter til å varsle om kritikkverdige forhold, så vel som det innskrenker journalisters mulighet til å omtale dem. Det er altså verken bra for demokratiet, politikerne eller pressen.

Norsk Redaktørforening uttaler blant annet:

NR reagerer sterkt på forslaget om å pålegge taushetsplikt for folkevalgte som får innsyn i opplysninger unntatt fra offentligheten. Dette fremstår som et forslag om en «lex Moxness», i kjølvannet av anmeldelsen fra Oslo bystyre mot bystyrerepresentant Bjørnar Moxness i 2014. Moxness ble som kjent frikjent for beskyldninger om å ha lekket taushetsbelagte opplysninger.
Forslaget vil åpenbart trekke kommunal saksbehandling – og særlig de politiske delene av den – i retning av mer lukkethet. Det vil dessuten medføre at folkevalgte vil sitte på mer og mer informasjon som de ikke kan dele med sine velgere – selv om opplysningene det gjelder ikke er unntatt fordi innholdet ikke er spesielt sensitivt, men fordi kommunens administrasjon, eller et politisk flertall i et politisk utvalg finner det politisk formålstjenlig.
Dette reiser ikke bare prinsipielle spørsmål knyttet til forholdet mellom borgere og politikk, men også et spørsmål om det er faktisk grunnlag for at en kommunal administrasjon eller et politisk flertall i et utvalg kan pålegge et politisk mindretall en tilfeldig, men straffesanksjonert taushetsplikt. Det vil dramatisk endre maktforholdet mellom folkevalgte og forvaltning, i det forvaltningen i realiteten kan pålegge frie folkevalgte representanter en straffbar taushetsplikt gjennom rent administrative vedtak og uten hensyn til om vedtaket om unntak fra offentlighet innebærer korrekt lovanvendelse eller ikke.
Forslaget innebærer i realiteten at folkevalgte får et utvidet straffeansvar sammenlignet med ansatte saksbehandlere i kommunen. De sistnevnte kan ikke straffes for å ha avslørt opplysninger som ikke er underlagt lovbestemt taushetsplikt, men «bare» er unntatt etter offentleglova. Folkevalgte representanter skal derimot straffeforfølges for å ha offentliggjort de samme opplysningene. Det fremstår som mer enn underlig.
Vi stiller oss også tvilende til om dette er lovregler som vil stå seg overfor de alminnelige prinsippene for folkevalgtes rettigheter. Vi mener det neppe, i et konkret tilfelle, vil være rettslig grunnlag for å straffe en folkevalgt for å ha gitt fra seg opplysninger som etter sitt innhold ikke er underlagt lovbestemt taushetsplikt, men kun er taushetsbelagte fordi kommunens saksbehandlere har ment at de skal være det.

Pressens Offentlighetsutvalg uttaler blant annet:

Forslagene om utvidet unntak bryter fullstendig med det prinsipp som reglene om dokumentinnsyn i norske kommuner bygger på, nemlig om et markert skille mellom administrativ og folkevalgt behandling. Dertil kommer at pålegg om taushetsplikt på dette grunnlag utvilsomt må være i strid med innsynsretten fastsatt i Grunnloven § 100 og Menneskerettskonvensjonen artikkel 10. Det vil på helt uakseptabelt vis pålegge taleforbud på temmelig vilkårlig grunnlag, og i praksis medføre at det faktisk er administrasjonen som pålegger politikerne taushetsplikt. Vi vil så sterkt vi kan advare mot å fremme lovbestemmelser som dette.

UNIO og Utdanningsforbundet støtter ikke forslaget, og har i nesten likelydende uttalelser blant annet vist til at forslaget åpner for at rådmannen kan levere korte saksframlegg, og så kan heller kommunestyret be om interne dokumenter i tillegg for å utdype bildet. Disse dokumentene vil da være fortrolig informasjon som det vil være straffbart å bringe videre til velgerne. Mindretallet i kommunestyrene kan eksempelvis bli gisler for vedtak de er uenige i siden de ikke kan kritisere beslutningen uten å røpe innholdet i dokumenter de ikke har lov til å snakke om.

16.3.3 Endringene i offentlighetsloven

Det er få høringssvar som kommenterer dette konkrete forslaget. Justis- og beredskapsdepartementet går ikke imot forslaget, og legger til grunn at de foreslåtte endringene i offentlighetsloven § 16 første ledd fjerde punktum, som innebærer at dokumenter som det folkevalgte organet gis innsyn i kan unntas offentlighet som organinterne selv om de sendes til et folkevalgt organ, trolig vil være tilstrekkelige til å begrense spredningen av opplysningene.

Vefsn kommune, som en av få kommuner som er imot forslaget, uttaler:

Vefsn kommune vil påpeke at politikerrollen er i en særstilling da den også innebærer å være ombudsmenn som folkevalgt. Samfunnsmessige faktorer kan i enkelttilfeller veie tyngre enn saksbehandlers vurdering av taushetsbelagt informasjon. Forslag til nytt lovverk legger til at offentleglovens § 16 endres slik at interne dokumenter fortsatt kan holdes unntatt offentlighet selv om folkevalgte organer får innsyn i de. Dette forslaget støttes ikke av Vefsn kommune.

Norsk Journalistlag går også imot forslaget. Etter deres syn må lovens systematikk fremdeles være slik at dersom dokumenter sendes til folkevalgte organ, må disse anses som utenforstående i offentlighetslovens forstand. Dokumentene må dermed miste sin status som interne dokumenter. Det må være tilstrekkelig at møtene lukkes når sakene er til behandling. Pressens Offentlighetsutvalg synes også å gå imot en utvidet unntaksadgang i offentlighetsloven.

16.4 Departementets vurdering

16.4.1 Folkevalgte organers innsynsrett og folkevalgtes taushetsplikt

16.4.1.1 Bestemmelsens plassering

Utvalgets forslag til regler om innsynsrett gir et folkevalgt organ rett til innsyn. Den gir ikke den enkelte folkevalgte en utvidet rett til innsyn. For å synliggjøre dette momentet vil departementet derfor foreslå at bestemmelsen flyttes fra kapittel 8 om rettigheter og plikter for folkevalgte til lovens kapittel 11 om saksbehandling i folkevalgte organer. Som det framgår under, vil ikke departementet foreslå en utvidet taushetsplikt, og bestemmelsen vil dermed ikke lenger gi noen rettigheter eller plikter til den enkelte folkevalgte.

16.4.1.2 Innsynsretten

Departementet er enig med utvalget og de aller fleste høringssvarene om at det er gode grunner for å regulere folkevalgte organers innsynsrett. Selv om det er en plikt å vedta et reglement om folkevalgtes innsynsrett, og departementet har utgitt et veiledende normalreglement om innsynsretten, viser utvalgets vurderinger og høringssvarenes tilslutning til forslaget at det er behov for et klargjørende regelverk om folkevalgte organers innsynsrett i administrasjonens dokumenter.

Det er innledningsvis verdt å påpeke forholdet mellom forslaget til den utvidete innsynsretten og forslaget til § 13-1 om kommunedirektørens oppgaver. Etter lovforslagets § 13-1 tredje ledd har kommunedirektøren ansvar for at saker som legges fram for et folkevalgt organ «er forsvarlig utredet» og at utredningen gir «et faktisk og rettslig grunnlag for å treffe vedtak». Dette innebærer at det i de aller fleste tilfellene vil være slik at organet har de dokumentene og opplysningene som er nødvendige for å behandle en sak. Som blant annet Vikna kommune viser til, er det trolig i ytterst få tilfeller et organ har hatt behov for ytterligere dokumenter, og departementet antar det sjeldent vil være behov for å treffe vedtak om innsyn.

Departementet kan i all hovedsak slutte seg til utvalgets vurderinger og konkrete forslag til reguleringen av innsynsretten. Den foreslåtte bestemmelsen regulerer kun de tilfellene organet krever innsyn i ytterligere dokumenter enn hva organet allerede har fått tilsendt. Dersom kommunedirektøren selv finner at organet har behov for taushetsbelagte opplysninger eller dokumenter unntatt offentlighet i forbindelse med behandlingen av en sak, skal kommunedirektøren selv vurdere om dokumentene skal oversendes organet. Det betyr at det ikke alltid er nødvendig at organet selv må be om taushetsbelagte opplysninger. I saker hvor det er åpenbart at organet må ha slike dokumenter for å kunne behandle saken, og forvaltningslovens bestemmelser åpner for at de folkevalgte skal kunne få oversendt opplysningene, kan de oversendes organet som del av saksframlegget. Når det gjelder innsyn i dokumenter unntatt offentlighet etter offentlighetsloven, vil normalt også disse oversendes det folkevalgte organet som saksframlegg fra administrasjonen dersom organet har behov for dokumentene.

Det er hensiktsmessig at det oppstilles ulike krav til folkevalgte organers innsynsrett i henholdsvis taushetsbelagte opplysninger og opplysninger som er unntatt etter offentlighetsloven. Når det gjelder førstnevnte typen opplysninger må det, som utvalget peker på, både være en hjemmel i forvaltningsloven som åpner for at organet skal kunne få tilgang til opplysningene, og organet må eksplisitt vurdere nødvendigheten av å få de taushetsbelagte opplysningene.

Det er også riktig og fornuftig at innsyn i taushetsbelagte opplysninger krever flertallsavgjørelse. Innsyn i dokumenter unntatt offentlighet etter offentlighetsloven er av en annen art, og har et lavere beskyttelsesbehov mot spredning. Det er derfor kurant at det kun er tilstrekkelig med tre stemmer for at organet skal få innsyn i denne typen dokumenter.

Departementet er videre enig med utvalgets vurderinger og forslag når det gjelder de særlige bestemmelsene for parlamentarisk styrte kommuner. Forslaget til § 11-13 framstår som hensiktsmessig og nødvendig og ivaretar de hensynene som lå bak endringene i offentlighetsloven § 16 i 2015 om allmennhetens innsynsrett og de politiske hensynene som gjør seg særlig gjeldende i parlamentarisk styrte kommuner kontra formannskapskommuner.

Departementet er videre enig med utvalget i at det på bakgrunn av forslaget til lovregulering av innsynsretten, ikke er behov for å videreføre dagens bestemmelse om at kommunestyret skal fastsette reglement for de folkevalgtes innsynsrett. Dette betyr ikke at det ikke kan vedtas reglement, men dette kan ikke begrense organenes lovfestete innsynsrett etter kommuneloven, den enkelte folkevalgtes innsynsrett etter offentlighetsloven eller pålegge en strengere taushetsplikt enn det som følger av lov eller i medhold av lov, som for eksempel forvaltningsloven § 13.

16.4.1.3 Forholdet til den enkelte folkevalgtes selvstendige innsynsrett

Bestemmelsen gir ingen rettigheter til den enkelte folkevalgte. Selv om enkelte høringssvar har foreslått utvidelse til partigrupper eller en enkelt folkevalgt, har ikke departementet funnet tilstrekkelig grunn til å utvide kretsen av hvem som gis innsynsrett i taushetsbelagte opplysninger eller dokumenter unntatt offentlighet. Ettersom det er tilstrekkelig med kun tre medlemmer for å kreve innsyn, anser departementet at den enkelte folkevalgtes mulighet til å kreve innsyn er tilstrekkelig ivaretatt.

Som det framgår nedenfor, foreslår departementet ikke å videreføre forslaget om taushetsplikt, hvilket også taler for å stille visse krav til når de folkevalgte kan kreve innsyn i dokumenter unntatt offentlighet. Selv om den folkevalgte har taushetsplikt etter forvaltningsloven § 13, bør det ikke åpnes for at en enkelt folkevalgt kan kreve innsyn i slike opplysninger. Denne retten bør ligge til et folkevalgt organ som sådan.

Den enkelte folkevalgte har rett til å be om innsyn etter offentlighetsloven, og denne retten påvirkes ikke av bestemmelsen om organers innsynsrett. Administrasjonen må da vurdere om det er grunnlag for å unnta dokumenter fra innsyn. Når administrasjonen skal vurdere et innsynskrav fra en eller flere enkelte folkevalgte, må det også vurderes merinnsyn, og den vurderingen kan føre til at vedkommende gis innsyn.

16.4.1.4 Utvidelse av folkevalgtes taushetsplikt

Det er en sammenheng mellom en rett til innsyn i taushetsbelagte opplysninger og dokumenter unntatt offentlighet og en tilhørende plikt til å hindre at slike opplysninger og innholdet i slike dokumenter tilfaller offentligheten. Når et dokument kan unntas offentlighet med hjemmel i offentlighetsloven, er det fordi lovgiveren har ment at det foreligger tilstrekkelig tungtveiende hensyn til at denne typen opplysninger kan unntas offentlighet. Disse hensynene vil som utgangspunkt også gjøre seg gjeldende når dokumentene oversendes til et folkevalgt organ i kommunen.

Forslaget om å utvide de folkevalgtes taushetsplikt har fått stor støtte fra kommunene, men høringssvarene har også pekt på vesentlige problematiske sider ved forslaget.

Utvalget foreslår at de folkevalgte skal få taushetsplikt om innholdet i dokumenter unntatt offentlighet som de får tilsendt etter å krevd innsyn med hjemmel i § 11-13. Dette vil komme i tillegg til taushetsplikten som allerede følger av forvaltningsloven § 13. Spørsmålet er altså om de folkevalgtes taushetsplikt skal utvides til å gjelde opplysninger som ikke er taushetsbelagte, men kun unntatt offentlighet. Taushetsplikten vil kun gjelde dokumenter organet krever innsyn i etter § 11-13 første ledd, og vil derfor trolig ikke gjelde særlig mange dokumenter.

Et hensyn som taler for å lovregulere taushetsplikten, er at folkevalgte, i motsetning til ansatte, ikke kan pålegges taushetsplikt gjennom instruks, reglement eller vedtak i enkeltsaker. Ansattes taushetsplikt følger også til viss grad av en ulovfestet lojalitetsplikt til kommunen som arbeidsgiver. De folkevalgte har ikke den samme «lojalitetsplikten» overfor kommunen og heller ingen instruksbasert taushetsplikt.

Pålegg om taushetsplikt må gjøres i lov slik det er gjort for taushetsbelagte opplysninger i for eksempel forvaltningsloven § 13. Opplysninger i dokumenter som er unntatt etter kan-bestemmelsene i offentlighetsloven, er ikke taushetsbelagte opplysninger. Folkevalgte kan derfor fritt fortelle andre om innholdet i dokumentene. Dette gjelder selv om hensynet bak den aktuelle unntaksbestemmelsen, for eksempel det offentliges forhandlingsposisjon, utenrikspolitiske interesser eller dokumenter knyttet til en rettssak hvor kommunen er part, gjør seg gjeldende etter at det folkevalgte organet har fått innsyn i dokumentet. Dokumentene vil fremdeles være unntatt offentlighet, og allmennheten har ikke krav på å se innholdet. Ansatte kan pålegges en instruksbasert taushetsplikt om innholdet, men de folkevalgte har ikke den samme begrensningen i retten til å videreformidle innholdet i dokumentene. Dersom det ikke innføres en lovbestemt taushetsplikt for de folkevalgte, er det ingen muligheter til å sikre at folkevalgte ikke sprer opplysninger som kan skade kommunen eller påføre en folkevalgt en form for sanksjon hvis opplysningene tilfaller offentligheten.

Debatten om utvalgets forslag i media og uttalelser i enkelte høringssvar, synes å vise at både politikere og befolkningen anser at kommunalt folkevalgte kun har en lojalitetsplikt overfor borgerne. Dette innebærer at de må stå friere enn ansatte til å kunne dele opplysninger og fortelle om saker, debatter og vurderinger som behandles i de folkevalgte organer så lenge de ikke gir ut taushetsbelagte opplysninger. Departementet kan være enig i at det er en forskjell mellom ansatte og folkevalgte, og at dette også bør få betydning for en eventuell begrensning av ytringsfriheten.

Konsekvensen av forslaget vil, som blant annet Unio og Utdanningsforbundet påpeker, innebære at når flertallet i det folkevalgte organet vedtar at et dokument oversendt i medhold av § 11-13 skal være unntatt offentlighet, innebærer dette vedtaket samtidig at den folkevalgte får en taushetsplikt som kan straffes etter straffeloven. Et slikt vedtak har klare negative følger, da den i enkelte tilfeller kan hindre et mindretall fra å videreformidle opplysninger det kan være stor offentlig interesse i, men som flertallet har vedtatt å unnta offentlighet etter offentlighetsloven. Flertallsvedtaket kan være av helt legitime årsaker, som for eksempel at det kan være av stor skade for kommunens forhandlingsposisjon dersom opplysningene kommer ut. Departementet mener det likevel ikke kan utelukkes at et slikt vedtak om unntak og påfølgende taushetsplikt kan bli truffet av hensyn til flertallets politiske omdømme og ønske om å beskytte seg mot kritikk.

Et vedtak hvor flertallet begrenser mindretallets ytringsfrihet vil derfor etter departementets syn åpenbart påvirke de folkevalgtes arbeidsvilkår og begrense deres mulighet til å fortelle innbyggerne om saker og forhold av betydning. Uten en slik lovhjemmel som utvalget har foreslått, kan ikke flertallet pålegge alle organets medlemmer taushetsplikt om opplysninger unntatt offentlighet etter offentlighetsloven. Det vil fremdeles være opp til den enkelte folkevalgte om han eller hun vil fortelle innbyggerne om opplysninger unntatt offentlighet etter offentlighetsloven.

Selv om mindretallet kan kreve lovlighetskontroll av vedtaket og spørsmålet om innsyn, ser departementet det prinsipielt problematiske med at flertallet kan begrense mindretallets ytringsfrihet og rett til å kommunisere med sine partikolleger og allmennheten. Det må være meget sterke grunner til å innføre en slik bestemmelse.

Innføringen av en taushetsplikt for opplysninger unntatt offentlighet, selv om den ikke vil gjelde særlig mange dokumenter, medfører at de folkevalgte ikke kan videreformidle opplysningene. I tillegg vil de folkevalgte få en aktiv plikt til å hindre at andre får tilgang til opplysningene. Dette innebærer at de må vurdere hvordan de håndterer dokumentene, for eksempel hva de kan ta med hjem eller lese av dokumenter på offentlige plasser. Utvalgets forslag til taushetsplikt vil også hindre at de folkevalgte drøfter dokumentene med andre partimedlemmer som ikke er medlemmer av samme organ. Taushetsplikten kan derfor ha visse uønskete praktiske konsekvenser for den folkevalgte.

Utvalgets forslag har også visse svakheter som gjør at hensynene ikke gjør seg gjeldende fullt ut. Etter sin ordlyd vil forslaget som nevnt innebære at taushetsplikten kun gjelder dokumenter unntatt offentlighet hvor det folkevalgte organet har krevd innsyn etter den nye bestemmelsen. Som noen høringssvar har pekt på, framstår dette som litt inkonsekvent ettersom den ikke gjelder for dokumenter unntatt offentlighet som de folkevalgte får oversendt som vanlig saksframlegg. Hensynene bak å unnta dokumentene fra offentligheten og innføre en taushetsplikt om dokumenter unntatt offentlighet etter offentlighetsloven, gjør seg gjeldende ved begge typer oversendelse til det folkevalgte organet. For å sikre fullverdig ivaretakelse av hensynene bak forslaget om å utvide taushetsplikten, burde derfor en eventuell taushetsplikt utvides til å gjelde alle opplysninger unntatt offentlighet som det folkevalgte organet får tilsendt. En slik løsning anser departementet som meget inngripende i folkevalgtes ytringsfrihet og er ikke aktuell.

Departementet mener hensynene bak forslaget er viktige, men at de i stor grad kan søkes ivaretatt på andre måter enn å innføre en straffbar taushetsplikt om opplysninger som ikke er taushetsbelagte. Departementet er heller ikke kjent med at folkevalgtes spredning av opplysninger unntatt offentlighet har vært noe særlig problem i kommunene. Det kan derfor spørres om det foreligger et behov for å innføre en slik bestemmelse. Det at det ikke er dokumentert et særlig behov taler også imot å innføre en bestemmelsene som er så inngripende i den folkevalgtes ytringsfrihet.

De foreslåtte endringene i offentlighetsloven § 16 vil også føre til at alle dokumenter som ville vært omfattet av taushetsplikten, fremdeles vil kunne unntas offentlighet. Dersom det i tillegg blir mer tydelig at opplysninger den folkevalgte sitter med er unntatt offentlighet, mener departementet at denne økte kunnskapen og bevisstheten kan bidra til å forhindre at vedkommende rent faktisk sprer opplysningene. Selv om de ikke pålegges en taushetsplikt, antas det at terskelen for å videreformidle innholdet i dokumentene heves jo mer bevisst den folkevalgte er på at dokumentene er unntatt offentlighet, også etter at det er sendt til det folkevalgte organet.

Etter dette har departementet kommet til at argumentene mot å innføre en lovbestemt taushetsplikt veier tyngre enn argumentene for. Departementet vil derfor ikke videreføre denne delen av utvalgets forslag. Det vises særlig til at behovene for en slik taushetsplikt ikke synes særlig framtredende, trolig vil omfatte noen få dokumenter, samtidig som det vil være et vesentlig inngrep i de folkevalgtes ytringsfrihet og begrense deres ombudsrolle og muligheten for å drive politisk virksomhet.

16.4.2 Endringene i offentlighetsloven § 16

Departementet synes utvalgets forslag om tilpasninger i offentlighetsloven som følge av bestemmelsen i kommuneloven er godt begrunnet. Departementet kan i stor grad slutte seg til utvalgets vurderinger. Det er få høringssvar på dette konkrete endringsforslaget, og med tanke på den generelle støtten utvalgets vurderinger i NOU-ens kapittel 15 har fått, synes det være en ønsket bestemmelse.

Endringen vil gjøre det tydeligere for de folkevalgte at dokumentene fremdeles er unntatt offentlighet. Ettersom departementet ikke foreslår å innføre en taushetsplikt, vil det som i dag ikke være straffbart å fortelle om innholdet. Dokumentene vil imidlertid i større grad enn i dag være påført en unntakshjemmel, som tydelig fastslår at dokumentene er unntatt offentlighet. Som Justis- og beredskapsdepartementet viser til, vil det at disse dokumentene fremdeles kan unntas offentlighet etter §§ 14 og 15, bidra til at de folkevalgte ikke sprer opplysningene uten at det er nødvendig med en taushetsplikt. Så lenge de er unntatt offentlighet, vil de folkevalgte være mer bevisste i hvordan opplysningene håndteres og hvilket personlig ansvar de har for at de ikke spres til uvedkommende. Adgangen til å unnta denne typen dokumenter fra offentlighet selv om de oversendes et folkevalgt organ, kan også bidra til at de folkevalgte ber om flere dokumenter. Dermed kan sakene organet har til behandling bli bedre belyst, og det folkevalgte organet treffer bedre avgjørelser.

Endringene innebærer at interne dokumenter administrasjonen må oversende etter krav fra det folkevalgte organet, fremdeles skal kunne regnes om organinterne dokumenter. Forslaget kan derfor sees på som en lovfesting av den generelle reglen som gjelder når et organ «ufrivillig» må oversende interne dokumenter til for eksempel et kontrollorgan. I slike tilfeller vil dokumentene beholde sin organinterne karakter, og kunne unntas med hjemmel i §§ 14 og 15 selv om de rent faktisk er sendt ut av «organet».

Det folkevalgte organet kan naturligvis selv ta stilling til innsynsspørsmålet når de får oversendt dokumenter fra administrasjonen. Dette innebærer at kommunestyret, eller et annet organ som har fått delegert myndighet, kan vedta at et dokument som administrasjonen legger opp til skal unntas etter for eksempel § 14, likevel skal være offentlig.

Til dokumentets forside