Aktiver Javascript i din nettleser for en bedre opplevelse på regjeringen.no

Prop. 46 L (2017–2018)

Lov om kommuner og fylkeskommuner (kommuneloven)

Til innholdsfortegnelse

24 Kontrollutvalget og kontrollutvalgssekretariatet

24.1 Antall medlemmer i kontrollutvalget

24.1.1 Gjeldende rett

Det følger av kommuneloven § 77 nr. 1 at kontrollutvalget skal ha minst tre medlemmer. Dette er det samme kravet som stilles til antall medlemmer i faste utvalg, jf. kommuneloven § 10 nr. 1.

24.1.2 Utvalgets forslag

Utvalget mener hensynet til legitimitet tilsier at kontrollutvalget er bredt sammensatt når det gjelder kompetanse, erfaring og politisk bakgrunn. Utvalget legger også til grunn at et større kontrollutvalg vil ha bedre forutsetninger for å utøve kontrollrollen på en aktiv måte enn et mindre utvalg. Et større utvalg vil på den ene siden både kunne øke kompetansen til utvalget og bidra til et bredere sammensatt utvalg. Et bredt sammensatt, aktivt og kompetent utvalg vil ha stor legitimitet både i kommunestyret og blant innbyggerne i kommunen. På den andre siden peker utvalget på at det vil kunne oppstå enkelte utfordringer med å finne tilstrekkelig med kandidater til kontrollutvalget på grunn av de strenge valgbarhetsreglene, jf. nærmere punkt 24.3 om dette. Utvalget mener likevel at faktorene som taler for å øke antallet er viktigere enn at det i enkelte kommuner kan bli noe vanskeligere å finne kandidater til kontrollutvalget.

På denne bakgrunnen foreslår utvalget å øke minimumstallet i kontrollutvalget til fem medlemmer.

24.1.3 Høringsinstansenes syn

Det er om lag 35 høringsinstanser som støtter utvalgets forslag om å øke minimumstallet i kontrollutvalget til fem medlemmer. KS er blant disse. I tillegg er det om lag 40 høringsinstanser som gir overordnet og generell støtte til lovforslagene fra utvalget, uten særskilt å nevne disse forslagene. Høringsinstansene som støtter forslaget, gir i beskjeden grad begrunnelse for dette. Enkelte peker på at utvalget blir mindre sårbart med fem medlemmer og noen viser til at økt minimumstall gir grunnlag for bedre kompetanse og bredere debatter. Som et eksempel uttaler Fylkesmannen i Rogaland at forslaget «vil gi utvalget et bedre utgangspunkt for å utøve kontrollen på en aktiv måte samtidig som utvalget vil kunne få bredere kompetanse».

Tysnes kommune uttaler:

Kontrollutvalet har ei viktig rolle i kontroll av den kommunale forvaltninga. Det er viktig med god og brei kompetanse hjå medlemmene i utvalet og at det kan vera god kontinuitet i utvalet sitt arbeid. Eit utval med berre tre medlemmer er sårbart i høve forfall og kan ikkje få like brei samansetning av kompetanse som eit utval på fem medlemmer. Rådmannen ser det difor som positivt å utvida minimumstalet til fem medlemmer.

Om lag 15 høringsinstanser går imot forslaget. Disse mener at dagens tall på minimum tre medlemmer bør videreføres. I hovedsak peker disse høringsinstansene på at det kan bli vanskelig å finne et tilstrekkelig antall valgbare og dyktige kandidater, og at det fungerer godt også med bare tre medlemmer.

Hedmark fylkeskommune uttaler:

Fylkesrådet ser ikke at det å øke antall medlemmer fra tre til fem i seg selv vil bidra til å styrke utvalgets legitimitet. Det skjer ved at utvalget selv sørger for kvalitet og saklighet i sitt arbeid. Det kan nevnes at i rapporten 85 tilrådingar for styrkt eigenkontroll i kommunane som ble lagt frem for få år tilbake, ble det heller ikke fremmet et slikt forslag.
Fylkesrådet er mer opptatt av at kommunestyrer og fylkesting sørger for en god sammensetning av kontrollutvalgene, med medlemmer med ulik bakgrunn og kompetanse, og mener dette vil ha større effekt for å styrke utvalgets arbeid.

Noen få høringsinstanser tar til orde for at kommunens størrelse bør få betydning når det gjelder antall medlemmer i kontrollutvalget. Træna kommune uttaler:

Med 5 medlemmer i et kontrollutvalg der kanskje to skal hentes fra kommunestyrets midte, vil kunne skape praktiske problemstillinger for mange små kommuner hvis man ikke skal måtte utvide antall kommunestyremedlemmer. En måte å møte dette på kan være at det settes et skille på kommunestørrelse for antall medlemmer i kontrollutvalget: f eks ved 5.000 innbyggere der kommuner under 5.000 innbyggere skal ha 3 medlemmer og over 5.000 skal ha 5 medlemmer der hhv 1 og 2 medlemmer skal komme fra kommunestyrets midte.

24.1.4 Departementets vurdering

Departementet mener at forslaget om å øke minimumstallet i kontrollutvalget er godt, og slutter seg til begrunnelsen for dette. Det er viktig at kontrollutvalget har legitimitet, og antallet medlemmer av utvalget har betydning i så måte. Slik også utvalget peker på, vil en økning i minimumstallet i noen tilfeller kunne gjøre det vanskeligere å finne et tilstrekkelig antall kandidater. Departementet mener likevel at det ikke bør ha avgjørende betydning. Å finne fem egnete og valgbare kandidater bør være overkommelig i alle kommuner. Av denne grunnen ser departementet heller ikke behov for en regel som knyttet kravet til størrelsen på antall innbyggere i kommunen, slik for eksempel Træna kommune tar til orde for.

I høringsrunden er det et klart flertall som støtter forslaget. Departementet kan ikke se at det har kommet avgjørende innvendinger mot forslaget.

På denne bakgrunnen vil departementet videreføre utvalgets forslag.

24.2 Kontrollutvalgets leder

24.2.1 Gjeldende rett

Dagens kommunelov har ingen regler om hvilket parti lederen av kontrollutvalget skal komme fra. I 74 % av kommunene er lederen av kontrollutvalget valgt fra det som blir ansett som opposisjonen i kommunen.

24.2.2 Utvalgets forslag

Utvalget har vurdert å innføre en regel om at lederen av kontrollutvalget skal være fra opposisjonen, men mener den kan være vanskelig å praktisere. I kommuner med formannskapsmodell vil det særlig kunne være vanskelig å definere hvilket parti eller hvilke grupperinger som utgjør posisjon og opposisjon i kommunestyret. Flertallet i kommunestyret vil kunne skifte fra sak til sak.

En ordning hvor lederen av kontrollutvalget kommer fra et annet parti enn ordføreren, er lettere å praktisere. Regelen vil være klar og forutsigbar. Det kan også styrke tilliten til at kontrollutvalget er uavhengig av flertallet i kommunestyret, og dermed gi kontrollutvalget legitimitet.

På den andre siden peker utvalget på at tall viser at de aller fleste kommuner allerede praktiserer en ordning hvor kontrollutvalgets leder er fra et annet parti enn det som anses som posisjonen i kommunestyret. Det synes derfor ikke å være behov for lovgivning på dette området, og utvalget mener derfor at det ikke bør lovfestes noe krav til hvem som skal være lederen av kontrollutvalget.

24.2.3 Høringsinstansenes syn

Av dem som konkret kommenterer problemstillingen, er det om lag 20 høringsinstanser som ønsker en regel som sier at kontrollutvalgslederen skal være fra opposisjonen eller fra et annet parti enn ordføreren. Ingen sier konkret at de er imot en regel av denne typen, men departementet ser det i sammenheng med at utvalget ikke foreslo en slik regel. I denne forbindelsen er det også relevant å vise til at om lag 45 høringsinstanser har gitt generell støtte til utredningen som sådan. I det ligger det en indirekte støtte til utvalgets vurdering om at det ikke er behov for å regulere noe særskilt om kontrollutvalgets leder.

De som ønsker en slik regel peker på at den vil være viktig og bidrar til å øke kontrollutvalgets legitimitet.

Eidskog kommune uttaler:

I utredningen vurderes det at det ikke er behov for å lovfeste eksisterende praksis om at kontrollutvalgets leder er fra et annet parti enn det som anses som posisjonen i kommunestyret. Denne praksis er viktig i demokratisk sammenheng og Eidskog kommune foreslår at dette lovfestes i egen paragraf.

Flere høringsinstanser viser til at det vil være en rettsteknisk enkel regel hvis man lovfester at lederen skal komme fra et annet parti enn ordføreren. Slik slipper man å definere «opposisjon».

Rana kommune uttaler:

Rana kommune mener – i motsetning til utvalget – at det bør lovfestes en regel om at lederen av kontrollutvalget skal komme fra et annet parti enn ordføreren. Dette er en rettsteknisk regel som er enkel å praktisere, samtidig som den vil styrke tilliten til at kontrollutvalget er uavhengig av flertallet i kommunestyret. Dette vil etter vårt syn øke utvalgets legitimitet.

24.2.4 Departementets vurdering

Departementet viser til at utvalget ikke har sett behov for særskilt regulering av hvem som skal være leder av kontrollutvalget. Utvalgets begrunnelse er at det ikke er behov for lovgivning på dette området, siden de aller fleste kommuner allerede praktiserer en ordning med at lederen kommer fra et opposisjonsparti. Etter departementets vurdering er ikke denne begrunnelsen fullt ut treffende. Selv om mange kommuner praktiserer en slik ordning, er det ikke alle som gjør det. Utvalget har også vist til at det vil styrke tilliten og legitimiteten til kontrollutvalget, at lederen av utvalget kommer fra et opposisjonsparti. Departementet er enig i dette, og mener dette hensynet trekker i retning av å lovfeste denne ordningen. Departementet legger også en viss vekt på at flere høringsinstanser har tatt til orde for en slik regel. Å pålegge kommunene en slik valgregel vil heller ikke være særlig inngripende i det kommunale selvstyret.

Det er viktig at regelen er rettsteknisk enkel, slik også flere høringsinstanser peker på. En regel som går ut på at lederen ikke kan være medlem av samme parti som ordføreren, vil være enkel å forstå og praktisere. Ved ikke å knytte kravet til «opposisjonen» slipper man tolkningsproblemer som kunne ha oppstått når det uttrykket skal defineres. Departementet viser videre til at det ikke er krav om at medlemmene skal være medlem av et parti. Det er derfor viktig at regelen ikke utformes i retning av at lederen skal være medlem av et annet parti enn ordføreren, som kunne vært en alternativ utforming. Ved å knytte kravet til at lederen ikke skal være medlem av samme parti som ordføreren, understrekes det at også personer som ikke er medlem av et parti kan være ledere av kontrollutvalget.

På denne bakgrunnen vil departementet foreslå at lederen av kontrollutvalget ikke kan være medlem av samme parti som ordføreren.

24.3 Valgbarhetsregler

24.3.1 Gjeldende rett

I kommuneloven § 77 nr. 2 er det stilt strenge krav til hvem som kan velges til kontrollutvalget. Følgende personer er ikke valgbare til kontrollutvalget:

  • ordfører og varaordfører

  • medlem og varamedlem av formannskapet

  • medlem og varamedlem av kommunal nemnd med beslutningsmyndighet

  • medlem av kommuneråd

  • medlem og varamedlem av kommunestyrekomite

  • ansatte i kommunen

Kommunal- og moderniseringsdepartementet har lagt til grunn at uttrykket ansatte skal forstås bokstavelig. Dette er i samsvar med bestemmelsens ordlyd. Utelukkelsen gjelder derfor alle som har et ansettelsesforhold i kommunen. Størrelsen på stillingsbrøken har ingen betydning, og ansatte med en stillingsbrøk på for eksempel én prosent vil også være utelukket.

Reglene innebærer at så å si alle sentrale folkevalgte i kommunen og alle ansatte i kommunen ikke kan velges til kontrollutvalget. Det må likevel presiseres at kommunestyremedlemmer som sådan er valgbare.

Et annet vilkår for å være valgbar, er at man må være bosatt i vedkommende kommune når valget finner sted, jf. kommuneloven § 14 nr. 1 bokstav a.

I dag gjelder det ingen begrensninger i valgbarheten til kontrollutvalget for personer som har ledende stillinger eller verv i kommunale selskaper mv.

24.3.2 Utvalgets forslag

Prinsipielle vurderinger

Utvalget mener det er prinsipielt viktig at flest mulig er valgbare til folkevalgte organer. Kontrollutvalgets rolle som den folkevalgte delen av kommunens egenkontroll forutsetter imidlertid at utvalget er uavhengig fra kommunen som sådan. Jo færre koblinger det er mellom kontrollutvalget og kommunen, jo større tillit vil innbyggerne ha til kontrollutvalget. Dette tilsier at valgbarhetsreglene til kontrollutvalget må være restriktive. På den andre siden peker utvalget på at for strenge valgbarhetsregler vil kunne gjøre det vanskelig å finne motiverte og dyktige medlemmer til kontrollutvalget.

Utvalget mener videre at i vurderingen av om man skal endre valgbarhetsreglene, må man ta hensyn til at kontrollutvalget skal være uavhengig og ha tillit. Valgbarhetsreglene skal ikke være en urimelig hindring for å kunne velge et motivert kontrollutvalg, og det må være et regelverk som er enkelt å forstå og praktisere.

Ansatte

Utvalget mener det vil være uheldig hvis ansatte skal kunne være med på å kontrollere den delen av virksomheten som man selv arbeider i. Dette gjelder også selv om den ansatte kun er ansatt i en liten stillingsbrøk i kommunen. Som medlem av kontrollutvalget har man innflytelse over hvilke deler av kommunen som skal underlegges kontroll, blant annet gjennom utarbeidelse av plan for forvaltningsrevisjon. Allerede i den fasen vil det kunne bli stilt spørsmål ved den ansattes habilitet.

Selv om det vil kunne bli noe enklere å sette sammen et kontrollutvalg ved å åpne for at enkelte ansatte kan velges til kontrollutvalget, mener utvalget at fordelen med dette ikke oppveier for det mulige tap av tillit til kontrollutvalgets uavhengighet som vil kunne oppstå ved slike dobbeltroller. Utvalget mener derfor at dagens regler om at absolutt alle ansatte i kommunen er utelukket fra kontrollutvalget bør beholdes.

Folkevalgte

At medlemmene av de sentrale folkevalgte organene er utelukket fra valg til kontrollutvalget, hindrer mange engasjerte folkevalgte fra å kunne bli valgt inn. Utvalget mener likevel at det vil svekke uavhengigheten og tilliten til kontrollutvalget hvis medlemmer av sentrale folkevalgte organer kan velges til kontrollutvalget. Det vil da kunne oppstå situasjoner der medlemmene av kontrollutvalget må kontrollere et annet folkevalgt organ de også er medlem av.

Utvalget mener at det ikke i større grad enn i dag bør åpnes for at folkevalgte er valgbare til kontrollutvalget.

Personer med sentrale verv eller stillinger i kommunale selskaper

Utvalget mener at et hensyn som taler i retning av at ledere og styremedlemmer i kommunalt eide selskaper bør utelukkes fra valg til kontrollutvalget, er at ingen bør komme i situasjoner der man kontrollerer seg selv eller en virksomhet man er leder eller medansvarlig for. På den andre siden vil en ytterligere innskrenkning i valgbarhetsreglene gjøre det vanskeligere å skaffe dyktige og motiverte medlemmer til kontrollutvalget.

Utvalget viser til at dette spørsmålet må ses i sammenheng med forvaltningslovens inhabilitetsregler. Selv om habilitetsreglene nok i de fleste tilfeller vil sikre at det ikke oppstår rollekonflikter, er utvalget usikre på om reglene vil fange opp alle tilfeller hvor det kan stilles spørsmål ved uavhengigheten til et medlem som både har en ledende stilling, et styreverv eller er medlem av bedriftsforsamlingen i et selskap og er medlem av kontrollutvalget. En fordel med å benytte valgbarhetsregler framfor habilitetsregler er at valgbarhetsregler er enklere å praktisere.

Videre viser utvalget til at hensynet til at det ikke må kunne stilles spørsmål ved kontrollutvalgets uavhengighet og dermed tillit, taler for at det bør innføres valgbarhetsbegrensninger for denne gruppen. Utvalget foreslår derfor å innføre slike valgbarhetsbegrensninger. Forslaget innebærer imidlertid at vervet som medlem av kontrollutvalget fortsatt kan kombineres med å være medlem av representantskapet i et interkommunalt selskap.

Bostedskravet for å være valgbar til kontrollutvalg

Utvalget mener at hensynet til å få rekruttert medlemmer til kontrollutvalget kan tale for å lempe på bostedskravet. Hensynet til lokaldemokratiet taler imidlertid klart imot. Utvalget mener videre at det vil kunne stilles spørsmål ved om personer uten bostedstilknytning til kommunen har det nødvendige engasjementet for å ivareta rollen. Det er da også en fare for at vervet som kontrollutvalgsmedlem blir profesjonalisert. Utvalget er heller ikke overbevist om at det er lettere å hente folk fra andre kommuner enn egen, selv om nabokommunen er større. På denne bakgrunnen mener utvalget at det fortsatt bør gjelde et bostedskrav for å være valgbar til kontrollutvalget, slik det er for de øvrige sentrale organene i kommunen.

24.3.3 Høringsinstansenes syn

Ansatte og folkevalgte

Det er knapt noen høringsinstanser som konkret kommenterer forslaget om å videreføre forbudet mot at ansatte i kommunen og de fleste folkevalgte kan være medlem av kontrollutvalget.

Personer med sentrale verv eller stilinger i kommunale selskaper

Om lag ti høringsinstanser kommenterer forslaget om at ledende personer i kommunale selskaper ikke kan være medlem av kontrollutvalget. De fleste av disse støtter forslaget fra utvalget. Uttalelsene er i beskjeden grad begrunnet, men enkelte som er for viser til at forslaget vil føre til færre uønskete rolleavklaringer.

Det er bare to høringsinstanser som går imot forslaget. Kontrollutvalget i Lillesand kommune uttaler:

Utvalget foreslår å endre valgbarhetsreglene for medlemmer med ledende stillinger, styreverv eller er medlem av bedriftsforsamling i et selskap. Vi støtter ikke forslaget. Forslaget til innstramming virker begrensende og vil ekskludere viktig kompetanse.

Bostedskravet for å være valgbar til kontrollutvalg

Det er ingen høringsinstanser som konkret kommenterer utvalgets drøftelse av denne problemstillingen. Det er altså ingen høringsinstanser som går inn for å fjerne bostedskravet.

24.3.4 Departementets vurdering

Ansatte

Departementet er enig med utvalget i at ansatte i kommunen ikke bør kunne være medlem av kontrollutvalget. Departementet slutter seg også til utvalgets begrunnelse for å videreføre dette forbudet. I tillegg til denne begrunnelsen vil departementet trekke fram at regelen er rettsteknisk enkel. Ved å forby alle ansatte uansett hvilken stillingsbrøk den enkelte måtte ha, unngår man tolkningsproblemer som ellers vil kunne oppstå. Departementet ser at det i enkelte tilfeller kan framstå som strengt at en ansatt i en liten stillingsbrøk ikke skal kunne være medlem av kontrollutvalget, men denne ulempen veier ikke tyngre enn de andre hensynene som taler for å videreføre regelen. Det at knapt noen har kommentert forslaget i høringsrunden, tilsier at ulempen ved dette forbudet ikke har særlig praktiske konsekvenser eller har vært oppfattet som problematisk i kommunene.

Departementet vil etter dette videreføre forbudet mot at ansatte i kommunen kan være medlem av kontrollutvalget.

Folkevalgte

Departementet er enig med utvalget i at hensynet til uavhengighet og tillit tilsier at medlemmer av de sentrale folkevalgte organene ikke kan være medlem av kontrollutvalget. Det vil være uheldig hvis et medlem av kontrollutvalget må kontrollere et annet folkevalgt organ som vedkommende er medlem av, eller om vedkommende i det hele tatt må vurdere slik kontroll i egenskap av å være medlem av kontrollutvalget.

Departementet kan videre ikke se at dette forbudet reiser praktiske vanskeligheter av betydning for kommunene. Siden knapt noen kommenterte forslaget om å videreføre forbudet, må høringsrunden sies å underbygge dette.

Utvalget foreslår å videreføre pålegget om at minst ett medlem av kommunestyret må velges til kontrollutvalget. Dette er et unntak fra regelen om at sentrale folkevalgte ikke skal kunne være medlem av kontrollutvalget. Siden kontrollutvalget skal utøve kontroll på kommunestyrets vegne, vil ikke risikoen for at kontrollutvalgsmedlemmet skal måtte føre kontroll med et annet folkevalgt organ (kommunestyret) komme på spissen på samme måte som når det for eksempel gjelder formannskapet. Departementet vil også peke på at ordningen ved å velge minst ett medlem av kommunestyret skal legge til rette for god kommunikasjon mellom kontrollutvalget og kommunestyret.

Departementet foreslår etter dette å videreføre utvalgets forslag til valgbarhetsregler for kontrollutvalget når det gjelder folkevalgte.

Personer med sentrale verv eller stillinger i kommunale selskaper

Departementet slutter seg til utvalgets drøftelse av problemstillingen om personer som har sentrale verv eller stillinger i kommunale selskaper også kan være medlem i kontrollutvalget. Departementet ser at det finnes argumenter som trekker i hver sin retning. På den ene siden mener departementet man må være forsiktig med å lage regler som gjør det for vanskelig å finne dyktige og egnete kandidater til kontrollutvalgene. Det er også et mål i seg selv at flest mulig kan være valgbare til flest mulige verv i kommunene.

På den andre siden veier hensynet til kontrollutvalgets uavhengighet og tillit fra innbyggerne svært tungt. Dette hensynet trekker i retning av å innføre valgbarhetsbegrensning, slik som også utvalget beskriver det. Trolig vil personer med sentrale verv eller stillinger i kommunale selskaper relativt ofte komme i situasjoner hvor det vil kunne være aktuelt å kontrollere egen virksomhet, eller vurdere å igangsette slik kontroll. Departementet er enig med utvalget i at habilitetsreglene nok i de fleste tilfellene vil kunne sikre at det ikke oppstår rollekonflikter, men det er likevel usikkert om habilitetsreglene fanger opp alle tilfellene hvor det kan være snakk om en rollekonflikt. Denne usikkerheten er uheldig og vil kunne gå utover kontrollutvalgets legitimitet og tillit. Et forbud vil også gi best sammenheng i regelverket som regulerer valgbarhet til kontrollutvalget for blant annet ansatte i kommunen. Siden departementet også foreslår at det fortsatt skal være slik at ingen ansatte i kommunen skal kunne være medlem av kontrollutvalget, er det naturlig at for eksempel en daglig leder av et interkommunalt renovasjonsselskap heller ikke er valgbar. Dette er også en forholdsvis enkel rettsteknisk regel. Departementet kan heller ikke se at det har kommet avgjørende innvendinger mot dette forslaget i høringsrunden.

Departementet vil på denne bakgrunnen fremme forslag om å utelukke personer som har en ledende stilling eller som er medlem eller varamedlem av styret eller bedriftsforsamlingen, i et selskap som kommunen har eierinteresser i, fra å være valgbare til kontrollutvalget.

Bostedskravet for å være valgbar til kontrollutvalg

I likhet med utvalget vil ikke departementet fjerne bostedskravet når det gjelder valg til kontrollutvalget. Departementet slutter seg også til utvalgets drøftelse på dette punktet. Høringsrunden må sies å underbygge denne konklusjonen, siden knapt noen kommenterte forslaget om å videreføre bostedskravet.

24.4 Høring i regi av kontrollutvalget

24.4.1 Gjeldende rett

Verken kommuneloven eller forskrift om kontrollutvalg i kommuner og fylkeskommuner 15. juni 2004 nr. 905 (kontrollutvalgsforskriften) inneholder noen uttrykkelig regulering av høringsinstituttet. Det finnes heller ingen legaldefinisjon i kommuneloven av hva en slik høring er. Høring blir gjerne anvendt der det er behov for å få belyst komplekse saker ved å la ulike personer avgi muntlige forklaringer til kontrollutvalget. Ordinære orienteringer og svar på spørsmål fra administrasjonen faller imidlertid utenfor.

Kommuneloven § 77 nr. 7 inneholder en bestemmelse om at «[k]ontrollutvalget kan hos kommunen eller fylkeskommunen, uten hinder av taushetsplikt, kreve enhver opplysning, redegjørelse eller ethvert dokument og foreta de undersøkelser som det finner nødvendig for å gjennomføre oppgavene».

Bestemmelsen åpner for at kontrollutvalget kan be om at det blir redegjort muntlig for et forhold. Selv om ikke kommuneloven eksplisitt omtaler høringsinstituttet, legger § 77 nr. 7 til rette for innhenting av muntlig informasjon i form av høring. Loven regulerer imidlertid ikke noe nærmere hvordan en eventuell høring skal eller kan gjennomføres.

Forholdet til møtereglene

Muntlig informasjon i form av orienteringer, svar på spørsmål og høringer kan være en del av kontrollutvalgets behandling av en sak. Møtereglene i kommuneloven kommer til anvendelse i disse tilfellene. Dette innebærer blant annet at kontrollutvalgets møter skal være åpne med mindre de skal eller kan lukkes med hjemmel i kommuneloven § 31.

Møte- og forklaringsplikt

Kommuneloven § 77 nr. 7 åpner altså for at kontrollutvalget kan innhente muntlig informasjon om forhold i kommunen i form av en høring. Bestemmelsen sier ikke noe direkte om hvorvidt ansatte eller folkevalgte har møte- og forklaringsplikt dersom de blir bedt om å møte for å gi en orientering, svare på spørsmål eller delta i høring i regi av kontrollutvalget.

§ 77 nr. 7 regulerer direkte bare kontrollutvalgets rett til informasjon fra kommunen om forhold utvalget mener er nødvendig for å gjennomføre sitt kontrollarbeid. Bestemmelsen sier ikke noe om hvem som plikter å gi denne informasjonen.

Administrasjonssjefen er øverste leder av administrasjonen i kommunen, og folkevalgte organer skal forholde seg til administrasjonssjefen, ikke en av administrasjonens underordnete. I utgangspunktet bør derfor kontrollutvalget henvende seg til administrasjonssjefen, som deretter vurderer hvem i administrasjonen som skal besvare henvendelsen.

Kontrollutvalgets rolle i det kommunale styringssystemet gjør imidlertid at dette utgangspunktet ikke alltid kan legges til grunn for kontrollutvalget. Dersom kontrollutvalget må gå via administrasjonssjefen, kan det redusere utvalgets muligheter til å komme til bunns i en sak der det for eksempel er motstridende interesser mellom administrasjonssjefen og andre ansatte i kommunen.

Departementet legger derfor til grunn som gjeldende rett at kontrollutvalget kan be både administrasjonssjefen og andre ansatte i kommunen om å gi muntlig informasjon. Når det gjelder å gi informasjon i en åpen høring, kan det likevel være noe usikkert om en slik plikt uten videre kan pålegges enhver ansatt i kommunen. Administrasjonssjefen på sin side må ha en slik plikt som følge av det overordnete ansvaret vedkommende har for administrasjonen etter § 23 nr. 1 og 2. Det er ikke like sikkert at andre ansatte har denne plikten. Grunnen til at det kanskje må gjøres et unntak fra forklaringsplikten er den potensielle belastningen det kan være å forklare seg i en åpen høring. Det kan være noe tvilsomt om loven er så klar at den hjemler et pålegg overfor kommunalt ansatte som potensielt fører med seg en særlig belastning for den ansatte. Folkevalgte i kommunen har derimot ikke plikt til verken å møte eller å forklare seg i høringer. Dette fordi retten til informasjon gjelder hos kommunen, som betyr at bestemmelsen kun kommer til anvendelse overfor personer som er ansatt i kommunen.

24.4.2 Utvalgets forslag

Utvalget mener at behovet for høring som virkemiddel i kontrollutvalget er begrenset. I den forbindelsen viser utvalget til rapporten Evaluering. Kontrollutvalg og kontrollutvalgssekretariat (Deloitte 2014), som viser at kun et fåtall av kontrollutvalgene har benyttet høringer. Utvalget viser til at i mange tilfeller vil det være slik at om ikke kontrollutvalget finner administrasjonens orientering på et område tilstrekkelig/betryggende, ber kontrollutvalget revisjonen om en undersøkelse/kontroll av området. Dette etterfølges gjerne av at administrasjonen møter i kontrollutvalget og orienterer om hvordan de følger opp revisjonen som er gjort på området.

Utvalget har vurdert om det bør fastsettes nærmere lovregler for gjennomføring av høringer i regi av kontrollutvalget, men har kommet til at det fortsatt bør være opp til den enkelte kommune å fastsette lokale reglementer. Utvalget mener likevel at kommuner som ønsker å gjennomføre høringer, bør fastsette slike reglementer.

24.4.3 Høringsinstansenes syn

Utvalgets drøftelse av eventuelle regler om høring i regi av kontrollutvalget er knapt kommentert i høringsrunden.

24.4.4 Departementets vurdering

Departementet slutter seg til utvalgets vurdering og konklusjon om at det ikke er behov for nasjonale regler om eventuelle høringer i regi av kontrollutvalget. Utvalget har oppfordret kommuner som ønsker å gjennomføre høringer om å fastsette lokale reglementer etter forslagets § 11-12. Departementet støtter denne oppfordringen.

24.5 Kontrollutvalgssekretariatets oppgaver

24.5.1 Gjeldende rett

Kommuneloven § 77 nr. 9 pålegger kommunestyret å sørge for sekretærbistand til kontrollutvalget. Sekretariatets oppgaver er nærmere regulert i kontrollutvalgsforskriften § 20 første og andre ledd:

Kommunestyret eller fylkestinget skal sørge for at kontrollutvalget har sekretariatsbistand som til enhver tid tilfredsstiller utvalgets behov.
Sekretariatet skal påse at de saker som behandles av kontrollutvalget er forsvarlig utredet og at utvalgets vedtak blir iverksatt.

Første ledd innebærer at kommunestyret skal sikre at utvalgets behov for sekretariatsbistand blir tilfredsstilt.

Andre ledd angir to konkrete oppgaver som ligger til sekretariatet. Sekretariatet skal for det første påse at sakene som skal behandles av kontrollutvalget er forsvarlig utredet.

For det andre pålegger forskriftsbestemmelsen sekretariatet å påse at kontrollutvalgets vedtak blir iverksatt. Iverksettelse av vedtak vil kunne bestå i å videreformidle disse til andre organer, for eksempel å sørge for at en vedtatt bestilling av forvaltningsrevisjon blir sendt til revisor.

Relevante oppgaver vil også kunne være arkivering og journalføring, sørge for møteinnkalling og møtereferat og annen korrespondanse. Kontrollutvalget beslutter innenfor forskriftens rammer hvilke oppgaver sekretariatet i praksis skal ivareta.

Sekretariatet kan etter gjeldende rett ikke utføre revisjonsoppgaver. Dette følger av kontrollutvalgsforskriften § 20 tredje ledd tredje punktum.

24.5.2 Utvalgets forslag

Utvalget mener det er behov for å trekke klare grenser for hva som er revisjonsoppgaver og hva som er sekretariatets oppgaver. I den forbindelsen uttaler utvalget at praksis viser at en del sekretariater utfører undersøkelser i kommunene som utvalget mener hører inn under revisjonens oppgaver. Det er viktig at sekretariatene ikke fortsetter med denne praksisen. Utvalget mener videre at sekretariatet ikke har anledning til å innhente informasjon og vurdere denne opp mot et regelverk, vedtak eller liknende. Dette vil etter utvalgets forslag være å utføre revisjon, og dermed være en oppgave for revisor. Utvalget viser her til forslaget om å videreføre gjeldende rett om at revisor ikke kan være sekretariat for kontrollutvalget.

Utvalget peker likevel på at sekretariatet kan innhente tilgjengelig informasjon om ulike områder eller forhold i kommunen og systematisere dette for kontrollutvalget. Denne typen undersøkelser er ikke revisjon i lovens forstand. Å foreta undersøkelser som innebærer revisjon forutsetter ifølge utvalget noe mer, for eksempel vurderinger av faktum eller om kommunen har brutt lover eller vedtak.

Utvalget går nærmere igjennom hva som etter utvalgets syn ligger i forskriftens krav om at saker som behandles av kontrollutvalget skal være forsvarlig utredet. Utvalget viser til at ansvaret ikke innebærer at sekretariatet må vurdere metodevalg, prosjektdesign, datainnhenting, lovanvendelse og vurderinger som framkommer i revisorens rapporter. Dette må revisoren selv bære ansvaret for gjennom de kvalitetssystemene som skal ivareta dette. Sekretariatet kan imidlertid forsikre seg om at revisjonen har nødvendige systemer og rutiner på plass for å sikre tilfredsstillende kvalitet. I tillegg vil det være naturlig å be om å få tilgang til resultatene av den eksterne kvalitetskontrollen som er foretatt av revisjonen. Dersom det er åpenbare mangler ved produktene som revisor leverer, må likevel sekretariatet si fra om dette.

Utover avgrensningene som her er nevnt, mener utvalget at det fortsatt bør være opp til det enkelte kontrollutvalg å fastsette nærmere retningslinjer for sekretariatets oppgaver. På dette området er det tilstrekkelig med veiledning om hvilke typer oppgaver et sekretariat kan tillegges. Dette er et område hvor det enkelte kontrollutvalg bør kunne avgjøre hvilke oppgaver det ønsker å legge til kontrollutvalgssekretariatet, så fremt det er innenfor den rolle- og funksjonsfordelingen loven legger opp til mellom sekretariat, kommuneadministrasjon og revisjon.

Etter dette foreslår utvalget å videreføre bestemmelsen i kontrollutvalgsforskriften § 20 andre ledd, men slik at den tas inn i loven. Utvalget foreslår ingen endringer i ordlyden.

24.5.3 Høringsinstansenes syn

Det er knapt noen av høringsinstansene som konkret kommenterer selve forslaget om å videreføre bestemmelsen om at sekretariatet skal påse at de sakene som behandles av kontrollutvalget er forsvarlig utredet og at utvalgets vedtak blir iverksatt.

Det er imidlertid noen høringsinstanser som har innvendinger mot utvalgets beskrivelse av sekretariatets oppgaver. Innvendingene kommer særlig fra diverse kontrollutvalgssekretariater, men også enkelte andre instanser er kritiske. Det er særlig utvalgets beskrivelse av hva som er «revisjon» som imøtegås.

Norges Kommunerevisorforbund uttaler:

I NOUen fremstilles kontrollutvalgets sekretariat som et rent «møtetilretteleggingsorgan» på samme måte som andre sekretærfunksjoner i kommunen. Kontrollutvalgssekretariatene er tillagt en mye mer omfattende rolle. Det er kontrollutvalgene som i detalj bestemmer hva sekretariatet skal utføre. Selv om sekretariatenes oppgaver og profil varierer, utfører de fleste følgende arbeidsoppgaver (jf. Deloittes utredning)
  • Sakshandling

  • Utredning

  • Administrasjon

  • Rådgivning

  • Koordinering/bindeledd

Sekretariatet skal være utvalgets operative ledd, foreta utredninger av for eksempel valg av revisjonsordning, påse at kontrollutvalgets saker er forsvarlig utredet og at utvalgets vedtak blir iverksatt, i tillegg til å være et møtetilretteleggingsorgan, jfr. § 20 i forskrift om kontrollutvalg.
Kommunelovutvalget drøfter sekretariatets ansvar for vurdering av saker som kommer fra revisjonen. Også i slike saker skal sekretæren foreta en vurdering av om saken er forsvarlig utredet. For forvaltningsrevisjonsrapporter betyr det bl.a. å påse at revisjonen er gjennomført i samsvar med vedtak/bestilling og RSK 001, herunder at det er redegjort for relevante revisjonskriterier og at administrasjonssjefens uttalelse er inntatt i rapporten. I dette ligger det løpende vurderinger og bidrar til å kvalitetssikre saker til behandling i kontrollutvalget. Disse vurderingene er også ledd i kontrollutvalgets tilsyn med revisor. Det kan derfor ikke være riktig å hevde at sekretariatet ikke skal vurdere om revisors leveranser holder faglig kvalitet (NOU 25.3.4.2, 6. avsnitt). Revisor har naturligvis et selvstendig ansvar for de samme forholdene, og mere generelt at revisjonsarbeidet utføres i samsvar med faglige standarder og god kommunal revisjonsskikk.
I NOUen uttales det videre at sekretariatet ikke under noen omstendighet kan fremskaffe opplysninger om en kommunes praksis og vurdere den opp mot f.eks. vedtak eller lov/forskrift. Det må være anledning for sekretariatet til å innhente fakta og praksis og foreta vurderinger opp mot bestemmelser og vedtak. Avgrensningen mot forvaltningsrevisjon er at dette ikke er systematiske vurderinger av større omfang, jfr. Gjeldende lov § 77 nr. 4 og RSK 001.

Forum for Kontroll og Tilsyn (FKT) uttaler blant annet:

FKT mener at lovutvalget har brukt en for vid og vag definisjon av revisjon i sin utredning, og at de går langt i å prøve å hemme sekretariatene i deres ansvar- og oppgaveutførelse. Sekretariatene må kunne gjøre sine nødvendige vurderinger uten at de dermed foretar revisjon. En mer presis gjennomgående beskrivelse av, grensegang mellom og respekt for rollene til henholdsvis sekretariatene og revisjonen hadde vært på sin plass.

I en felles uttalelse fra Telemark kontrollutvalgssekretariat IKS, Kontrollutvalgssekretariatet i Buskerud, Indre Østfold kontrollutvalgssekretariat IKS, Østfold kontrollutvalgssekretariat, Akershus og Østfold kontrollutvalgssekretariat, Follo interkommunale kontrollutvalgssekretariat, Kontrollutvalgssekretariatet i Bærum, Romerike kontrollutvalgssekretariat IKS og Vestfold Interkommunale Kontrollutvalgssekretariat heter det blant annet:

Utvalget forsøker å trekke en grense mellom revisjonens oppgaver ved forvaltningsrevisjon og sekretariatsoppgaver i dette kapitlet, noe de ikke lykkes med. Vi vil foreslå at den internasjonale definisjonen på revisjon NS-EN ISO 9000:2000 legges til grunn: «Systematisk, uavhengig og dokumentert prosess for å fremskaffe revisjonsbevis og bedømme det objektivt for å bestemme i hvilken grad kriterier for revisjon er oppfylt». Etter vår oppfatning må begrepet «systematisk» i denne sammenhengen bety at man følger bestemte revisjonsstandarder. Enhver vurdering av et faktum eller av om en lov er brutt, kan derfor ikke defineres som en revisjonshandling.
I 4. avsnitt står det: «Etter utvalgets mening har ikke sekretariatet anledning til å innhente informasjon og vurdere det opp mot et regelverk». Vi har behov for å gå i rette med den argumentasjonen utvalget benytter. Vi vil peke på at det finnes tilfeller hvor nettopp dette er sekretariatets mandat, som f.eks. ved vurdering av valg av revisjonsordning og konkurranseutsetting av revisjon. Et annet område er habilitetsvurderinger.

24.5.4 Departementets vurdering

Når det gjelder selve lovforslaget fra utvalget, mener departementet at det gir dekkende uttrykk for hva sekretariatets oppgaver bør være. Departementet viser videre til at ingen høringsinstanser har innvendinger mot forslaget til lovtekst. Dette gjelder også de høringsinstansene som er kritiske til utvalgets framstilling for øvrig.

Departementet mener videre at sekretariatets oppgaver ikke kan vurderes løsrevet fra spørsmålene knyttet til sekretariatets kompetanse og størrelse, se mer om dette i punktene 24.7 og 24.8. For å opprettholde kompetente sekretariater, er det av betydning at arbeidsoppgavene vurderes som attraktive og varierte.

Kontrollutvalgssekretariatet skal ikke kunne utføre revisjonsoppgaver. Departementet oppfatter at det er bred enighet om dette. I høringsrunden er det kommet mange motforestillinger mot utvalgets beskrivelse av hva som ligger i «revisjon». Det er derfor mye som tyder på at utvalget legger til grunn en for utvidende beskrivelse av hva som er å regne som «revisjon». Departementet tar ikke mål av seg å gi en heldekkende og fullstendig beskrivelse av de rammene lovforslaget gir for kontrollutvalgssekretariatets oppgaver. Det synes likevel hensiktsmessig å ta utgangspunkt i den internasjonale definisjonen på revisjon i NS-EN ISO 9000:2000, slik noen høringsinstanser foreslår. Under enhver omstendighet mener departementet at lovforslaget, som er en videreføring av gjeldende rett, ikke forbyr sekretariatet å innhente informasjon og vurdere denne opp mot et regelverk, vedtak og liknende. Det vil tvert imot kunne være saker eller sakstyper hvor dette er en naturlig arbeidsoppgave for sekretariatet. Som noen høringsinstanser har pekt på, er habilitetsvurderinger et eksempel på dette.

Ifølge både gjeldende rett og lovforslaget, har sekretariatet plikt til å påse at saker som skal behandles i kontrollutvalget er forsvarlig utredet. Det kan være grunn til å dele disse sakene inn i to: saker som kommer fra revisjonen og andre saker. Det er særlig saker som kommer fra revisjonen som er blitt omtalt i høringen. Norges Kommunerevisorforbund (NKRF) sier i sin høringsuttalelse at det ikke kan være riktig av utvalget å hevde at sekretariatet ikke skal vurdere om revisorens leveranser holder faglig kvalitet. NKRF viser blant annet til at disse vurderingene er et ledd i kontrollutvalgets tilsyn med revisor. Departementet slutter seg til at sekretariatets ansvar må ses i lys av at kontrollutvalget, med bistand fra sekretariatet, skal påse at revisjonen er betryggende. Kravet om at sekretariatet skal påse at saker er forsvarlig utredet må således også gjelde saker som kommer fra revisjonen når disse sakene legges fram for kontrollutvalget. Departementet vil med dette presisere at forsvarlighetskravet knytter seg til den saksforberedelsen eller det saksframlegget som sekretariatet legger fram for kontrollutvalget, inkludert det som bygger på rapporter fra revisor.

Når den endelige revisjonsrapporten er sendt fra revisjonen til kontrollutvalget via sekretariatet, gjelder altså kravet til forsvarlig utredning. Det vil i prinsippet tilsi at sekretariatet må gjøre seg opp en formening om revisors rapport holder tilfredsstillende kvalitet. Nøyaktig hvilke vurderinger sekretariatet må gjøre for å tilfredsstille lovkravet om forsvarlighet, må baseres på en konkret vurdering. Departementet vil understreke at det ikke kan forventes at sekretariatet har den samme revisjonskompetansen som revisjonen har. I tillegg må det legges til grunn at revisor har et selvstendig ansvar for det faglige innholdet i egne rapporter. Sekretariatet skal heller ikke utføre revisjon. Dette har betydning for hvor inngående og omfattende sekretariatets vurdering kan bli. Det må forventes at sekretariatet undersøker om revisors rapport er basert på de krav som gjelder for revisors arbeid, blant annet god kommunal revisjonsskikk. Utgangpunktet må her være at sekretariatet kan legge revisors opplysninger til grunn.

Det vil på den andre siden føre for langt å kreve at sekretariatet skal kontrollere om for eksempel alle relevante punkter i en revisjonsstandard er fulgt opp av revisor.

Det kan også være slik at revisjonen for eksempel har gjort en regnefeil eller lovtolkningsfeil i rapporten. I slike tilfeller vil det være naturlig at sekretariatet gjør revisjonen oppmerksom på dette, og gir revisjonen mulighet til å rette opp i feilen. Dersom revisjonen ikke retter opp i dette, vil det følge av lovens forsvarlighetskrav at sekretariatet gjør kontrollutvalget oppmerksom på dette i saksframlegget til kontrollutvalget. Departementet understreker at sekretariatet ikke kan foreta endringer i de dokumentene det får fra revisjonen. Dersom sekretariatet ønsker å komme med tilleggsopplysninger, må det framkomme klart av saksframlegget hva som sekretariatets egne vurderinger og hva som er revisjonens framstilling av saken.

I tillegg til oppgavene som loven direkte legger til kontrollutvalgssekretariatet, vil kontrollutvalget fortsatt kunne beslutte hvilke andre oppgaver sekretariatet i praksis skal ivareta.

Departementet vil på denne bakgrunnen følge opp utvalgets forslag, men foreslår en språklig endring ved å fjerne presiseringen om at sekretariatsbistanden skal tilfredsstille utvalgets behov «til enhver tid». Endringen har ingen betydning for realiteten i forslaget.

24.6 Hvem som kan være sekretariat for kontrollutvalget

24.6.1 Gjeldende rett

Det følger av kommuneloven § 77 nr. 9 at kommunestyret skal sørge for sekretærbistand til kontrollutvalget. Loven inneholder ingen nærmere regulering av hvem som kan, og ikke kan, utføre denne sekretærbistanden. I kontrollutvalgsforskriften § 20 tredje ledd er imidlertid følgende bestemt:

Sekretariatet skal være uavhengig av kommunens eller fylkeskommunens administrasjon og av den eller de som utfører revisjon for kommunen eller fylkeskommunen. Sekretariatsfunksjonen kan ikke legges til kommunens eller fylkeskommunens administrasjon. Den som utfører revisjonsoppgaver for den aktuelle kommunen eller fylkeskommunen, kan ikke utøve sekretariatsfunksjoner for kontrollutvalget. Det samme gjelder medlemmer av kontrollutvalget eller kommunestyret eller fylkestinget i den aktuelle kommunen eller fylkeskommunen.

24.6.2 Utvalgets forslag

Utvalget slår fast at kontrollutvalgssekretariatet er viktig både for kvaliteten på og for tilliten til kontrollutvalgets arbeid. Det må derfor ikke kunne settes spørsmålstegn ved om sekretariatet er upartisk. Dette er helt avgjørende for at kontrollutvalget skal kunne fungere etter sin hensikt.

Forskriftsbestemmelsen er etter utvalgets mening noe upresis. Dersom kontrollutvalget har et eget ansatt sekretariat, vil de som jobber i sekretariatet formelt være ansatt i kommunen. Sånn sett kan det være noe uklart om sekretariatsfunksjonen er lagt til administrasjonen i kommunen. Slik utvalget ser det må poenget med bestemmelsen være slik: For det første kan ansatte i sekretariatet ikke utføre noen andre oppgaver for kommunen enn de oppgavene de har for kontrollutvalget. For det andre kan ikke kommunedirektøren/kommunerådet ha noen instruksjons- eller omgjøringsmyndighet overfor sekretariatet innenfor kontrollutvalgets ansvarsområde.

Noen av de største kommunene har ansatte som er direkte knyttet til kommunestyret, og som ikke er underlagt kommunerådets eller den administrative lederens styring. Utvalget viser til at det fra kommunesektoren er blitt stilt spørsmål ved om ikke sekretariatsfunksjonen for kontrollutvalget bør kunne ivaretas av slike ansatte. Det har blitt anført at en slik organisering vil kunne ivareta behovet for uavhengighet fra kommuneråd/administrasjonssjef på en tilstrekkelig måte.

I den forbindelsen peker utvalget på at kontrollutvalget skal føre kontroll med den kommunale forvaltningen på vegne av kommunestyret. Dette gjelder likevel ikke kommunestyret. Denne innskrenkningen i kontrollutvalgets kompetanse gjelder bare overfor kommunestyret selv, ikke overfor eventuelle ansatte som er direkte underlagt kommunestyret. Kontrollutvalget vil altså ha et kontrollansvar også for denne delen av administrasjonen. Disse ansatte vil da komme i en uheldig dobbeltrolle dersom de skal kunne være sekretariat for kontrollutvalget. De skal både bistå kontrollutvalget med dets kontroll med forvaltningen og selv være gjenstand for kontrollutvalgets kontroll.

På denne bakgrunnen mener utvalget at det ikke bør åpnes for at ansatte i kommunen kan kombinere rollen som sekretær for kontrollutvalget med andre oppgaver i kommunen. Det vil etter utvalgets vurdering innebære en alvorlig svekkelse av sekretariatets uavhengighet.

Utvalget drøfter også om man bør gå tilbake til rettstilstanden som gjaldt før 2004, hvor det var adgang for revisjonen til å være sekretariat for kontrollutvalget. Bakgrunnen for 2004-endringen var særlig at da det ble åpnet for å konkurranseutsette revisjonen ville det være uheldig hvis revisjonen kunne fungere som sekretariat. Den ville da bli involvert i utredningsprosessen om konkurranseutsetting. Et av de anførte argumentene for igjen å åpne for at revisor kan være sekretær, er at dersom det blir aktuelt med konkurranseutsetting, så kan kontrollutvalget leie inn noen andre til å utrede dette spørsmålet.

Utvalget er enig i at hensynet til å legge til rette for konkurranseutsetting ikke i seg selv er tilstrekkelig grunn til å utelukke revisjonen fra å fungere som sekretariat for kontrollutvalget. Sekretariatet skal imidlertid også bistå kontrollutvalget i deres kontroll med at revisjonen utfører oppgavene sine slik den skal. Utvalgets flertall (ti medlemmer) mener denne rollen til sekretariatet ikke kan kombineres med å være revisor for kommunen. Dette gjelder også selv om det skulle være forskjellige ansatte i revisjonsselskapet som utfører henholdsvis revisjonen og sekretariatsarbeidet for kontrollutvalget. Utvalgets flertall mener en slik rollekombinasjon vil innebære en betydelig svekkelse av sekretariatets uavhengighet. Utvalgets mindretall (tre medlemmer) mener revisjonen bør kunne utføre sekretariatsfunksjonen for kontrollutvalget. Mindretallet viser til at sekretariatene i mange tilfeller er små. I tillegg er det ikke stilt krav til kompetanse hos disse. Mindretallets syn er derfor at små sekretariater med svak kompetanse undergraver kontrollutvalgenes mulighet for å utøve sine oppgaver.

Etter dette foreslår utvalget å videreføre bestemmelsen i kontrollutvalgsforskriften § 20 tredje ledd, men slik at den tas inn i loven. Utvalget foreslår noen redaksjonelle endringer som tydeliggjør hvilke krav som ligger i uavhengigheten, men ingen realitetsendringer sammenliknet med dagens forskriftsbestemmelse.

24.6.3 Høringsinstansenes syn

Det er i overkant av ti høringsinstanser som konkret har kommentert utvalgets forslag. Disse er særlig opptatt av spørsmålet om revisjonen skal kunne være sekretariat for kontrollutvalget. Høringsinstansene er delt på midten i synet på dette. Blant andre går KS, Revisorforeningen og Forum for Kontroll og Tilsyn (FKT) imot at revisjonen også skal kunne være sekretariat. Målselv kommune, Ullensaker kommune og Vennesla kommune er blant dem som vil åpne for en slik adgang. De fleste høringsuttalelsene er knapt begrunnet. FKT peker på at det «ville være en svært uheldig rolleblanding dersom revisor skal legge frem resultatene av eget arbeid for kontrollutvalgene».

FKT uttaler videre:

Som lovutvalget peker på, er det viktig at sekretariatet er uavhengig av kommunens administrasjon. Vi mener at det er uheldig dersom denne grunntanken omgås gjennom at kommuner inngår en bytteordning der administrasjonen i en kommune er sekretariat for kontrollutvalget i en annen kommune. (…)
I dag er det også noen revisjonsselskaper som er sekretariat for kontrollutvalg der de selv ikke er revisor. Dette er etter vår mening uheldig, og det er lett å trekke parallellen til at lovutvalget mener at sekretariatet ikke kan utføre revisjonsoppgaver. Det bør også gå motsatt vei. (…)
FKT mener at sekretariatets uavhengighet må vektlegges sterkere gjennom at bytteordninger der administrasjonen i en kommune er sekretariat for kontrollutvalget i en annen kommune ikke er lovlig. I tillegg mener vi at revisjonsenheter ikke skal kunne utøve sekretariatsfunksjonen i kommuner, selv om de ikke utfører revisjonsoppgavene i den aktuelle kommunen.

24.6.4 Departementets vurdering

Det er av svært stor betydning at kontrollutvalgets sekretariat er uavhengig av kommunens administrasjon. Den rettslige reguleringen av sekretariatene må ta utgangspunkt i dette.

Departementet mener utvalgets forslag til lovtekst tydeliggjør hvilke krav som ligger i denne uavhengigheten. Etter utvalgets forslag er det ikke forbud mot at de som skal utføre arbeid for sekretariatet er ansatt i kommunen, men de kan ikke ha andre arbeidsoppgaver enn å være sekretær for kontrollutvalget. Departementet mener en slik lovbestemmelse tilfredsstiller kravene til uavhengighet.

Departementet er enig med utvalgets flertall i at den eller de som utfører revisjon for kommunen ikke bør kunne være sekretariat for kontrollutvalget. I likhet med utvalget, legger departementet stor vekt på argumentet om at sekretariatet skal bistå kontrollutvalget i deres kontroll av at revisjonen utfører oppgavene sine slik den skal. Hvis revisjonen også skal være sekretariatet blir dette en kontroll av eget arbeid. Dette vil svekke sekretariatets uavhengighet. Departementet mener dette ville være uheldig, og viser for øvrig til at det ikke har kommet argumenter av betydning mot å videreføre dette forbudet.

Forum for Kontroll og Tilsyn (FKT) tar i sin høringsuttalelse opp om også revisorer for andre kommuner bør være forhindret fra å kunne være sekretariat for kontrollutvalg. Departementet ser ikke behov for å innføre et slikt forbud. Den viktigste grunnen til at den som utfører revisjon for kommunen ikke kan være sekretariat for kontrollutvalget i den samme kommunen, er at man ikke skal kontrollere eget arbeid. Dette argumentet treffer ikke når det gjelder revisorer eller revisjonsenheter som ikke utfører revisjon for den aktuelle kommunen.

FKT tar videre opp i sin høringsuttalelse om også administrasjonen i andre kommuner bør være forhindret fra å kunne være sekretariat. Departementet ser ikke behov for å innføre et slikt forbud, og viser til begrunnelsen ovenfor når det gjelder revisorer i andre kommuner.

Departementet vil etter dette følge opp utvalgets forslag.

24.7 Kompetansekrav til kontrollutvalgssekretariatet

24.7.1 Gjeldende rett

Regelverket inneholder ingen krav til verken den samlete kompetansen i sekretariatet eller den enkelte person.

24.7.2 Utvalgets forslag

Ved vurderingen av om det bør innføres kompetansekrav til sekretariatet, peker utvalget på at kontrollutvalget er et folkevalgt organ. For at kontrollutvalget skal kunne fylle sin rolle som et uavhengig og kompetent kontrollorgan med stor tillit, er utvalget avhengig av å få støtte av et faglig kompetent sekretariat.

Utvalget understreker at kontrollutvalgssekretariatet er den viktigste administrative støttespilleren for kontrollutvalget. Forutsetningen for et velfungerende kontrollutvalg er et godt og kompetent sekretariat. Den sentrale plassen kontrollutvalget har for å sørge for tillit til kommunens virksomhet, taler isolert sett for å innføre kompetansekrav til sekretariatet. Uten et velfungerende kontrollutvalg vil tilliten til kommunens egenkontroll svekkes, og kommunens renommé vil fort kunne bli skadelidende.

Sekretariatet skal også bistå kontrollutvalget i deres kontroll med en faglig sterk revisjon som det stilles kompetansekrav til. Utvalget mener dette taler for å stille krav til kompetansen i sekretariatet. Deloitte-rapporten viser dessuten at flere kontrollutvalgssekretærer vurderer kompetansen som varierende.

Selv om det er argumenter som taler for å stille nærmere kompetansekrav til kontrollutvalgssekretariatene, mener utvalget at å innføre kompetansekrav til sekretariatet innebærer en for sterk inngripen i det kommunale selvstyret. Det bør være opp til kontrollutvalget og kommunen selv å vurdere sekretariatets oppgaver (innenfor de rammer loven gir), og deretter selv å sette de krav til kompetanse som er nødvendig for å utføre oppgavene.

24.7.3 Høringsinstansenes syn

Blant de om lag 20 høringsinstansene som har uttalt seg konkret om dette, er det et klart flertall som går inn for kompetansekrav i sekretariatene. Det er om lag 17 som ønsker å innføre dette, mens bare to går imot. Støtten til kompetansekrav er særlig sterk blant kontrollutvalgene og kontrollutvalgssekretariatene selv. KS støtter utvalget, og går imot å innføre et slikt krav.

Forum for Kontroll og Tilsyn uttaler:

Det argumenteres for å innføre kompetansekrav til sekretariatet. Utvalget konkluderer overraskende nok med at det ikke bør innføres kompetansekrav, og begrunner dette med at dette vil innebære en for sterk inngripen i det kommunale selvstyret. Det er svært vanskelig å forstå denne begrunnelsen, all den tid sekretærene ikke er ansatt i kommunen, eller underlagt rådmannen. Derimot vil vi legge vekt på argumentene som er fremmet for å innføre kompetansekrav, og anbefale at dette innføres.

Blant andre SEKOM-sekretariat (sekretariat for 15 kommunale kontrollutvalg i Sogn, Sunnfjord og Indre Nordfjord), Volda kontrollutval og Ørstakontrollutval mener det bør innføres «krav i lov eller forskrift om minst ein tilsett med tre års høgare utdanning i eit kontrollutvalssekretariat».

24.7.4 Departementets vurdering

Departementet er i utgangspunktet skeptisk til å innføre kompetansekrav til kontrollutvalgssekretariatet. På generelt grunnlag mener departementet at kommunene og kommunale organer selv er nærmest til å vurdere hvilken kompetanse som skal til for å utføre de enkelte oppgavene.

Departementet vil slå fast at det er viktig at sekretariatene har den kompetansen som er nødvendig for å kunne utføre oppgavene sine og være den støtten for kontrollutvalgene som de er ment å være. Det er likevel tvilsomt om å stille lovkrav til kompetansen er veien å gå for at sekretariatene skal tilfredsstille dette. Departementet vil vise til at dette ikke er fagspesifikke stillinger. Allerede av den grunnen er det vanskelig å se hvilke krav som eventuelt kunne stilles. Departementet registrerer at en del høringsinstanser sier at minst én ansatt bør ha tre års høyere utdanning. Et slikt generelt krav ville være lite treffsikkert hvis formålet er å sikre kompetente sekretariater. Departementet legger derimot til grunn at det viktigste arbeidet med å sikre riktig kompetanse i de enkelte kontrollutvalgssekretariatene, foregår i rekrutterings- og ansettelsesprosessene. Der kan kommunene etterspørre akkurat den kompetansen man mener de enkelte ansatte bør ha for å utføre de oppgavene som ligger til stillingen. Departementet mener en adgang til selv å stille relevante kompetansekrav i utlysningen er det viktigste argumentet mot kompetansekrav. Departementet legger noe mindre vekt på det generelle hensynet til det kommunale selvstyret enn det utvalget gjør, selv om også dette hensynet taler mot å innføre slike krav.

Departementet er etter dette enig med konklusjonen til utvalget om at det ikke bør fremmes forslag som stiller formelle krav til kontrollutvalgssekretariatets kompetanse.

24.8 Størrelsen på kontrollutvalgssekretariatet

24.8.1 Gjeldende rett

Regelverket stiller i dag ingen krav til størrelsen på kontrollutvalgssekretariatet.

24.8.2 Utvalgets forslag

En hypotese utvalget har vurdert, er om kvaliteten på arbeidet til sekretariatene har sammenheng med størrelsen. Utvalget mener det ikke bør stilles noe krav til størrelsen på sekretariatet. Utvalget peker på Deloitte-rapporten som viser at det ikke er noen direkte sammenheng mellom størrelsen på sekretariatet og kvaliteten på sekretariatets arbeid. Utvalget mener uansett at å stille krav til størrelsen på sekretariatet for å oppnå kvalitet er en svært lite treffsikker metode. Det vil i tillegg tvinge mange kommuner over i interkommunalt samarbeid.

24.8.3 Høringsinstansenes syn

Denne problemstillingen er svært lite kommentert i høringen. Noen få høringsinstanser tar til orde for å innføre krav til størrelsen på sekretariatet.

Forum for Kontroll og Tilsyn uttaler:

Utvalget argumenterer for at det ikke bør stilles krav til størrelsen på sekretariatet, da Deloitte-rapporten ikke har påvist noen sammenheng mellom størrelsen på sekretariatet og kvaliteten på sekretariatets arbeid. Vi mener at det ikke kan legges vekt på dette argumentet, da Deloitte ikke har undersøkt denne problemstillingen i tilstrekkelig grad. Vi ønsker at denne problemstillingen utredes nærmere.
Vi vil peke på at det er gode grunner for at sekretariatene bør bli større. Større fagmiljø og bredere kompetansebase vil være et gode, og bidra til å utvikle tjenesten og bistå kontrollutvalget på en god måte. Samtidig vil et større sekretariat være mer robust overfor sykdom og vakanser samt at det vil være lettere å sikre uavhengighet til revisor og rådmann.
Videre skriver utvalget at kvalitetskrav vil tvinge mange kommuner over i interkommunalt samarbeid. Vi vil hevde at dette ikke er et reelt argument, all den tid de alle fleste sekretariater allerede er organisert som interkommunale samarbeid.

Det er én høringsinstans, KS, som konkret støtter utvalget i at det ikke bør innføres et krav til størrelsen. Det er også et nokså stort antall høringsinstanser som gir generell støtte til utvalgets forslag uten konkret å nevne denne problemstillingen.

24.8.4 Departementets vurdering

Departementet er i utgangspunktet skeptisk til å innføre krav til størrelsen på kontrollutvalgssekretariatet. På generelt grunnlag mener departementet at kommunene og kommunale organer selv er nærmest til å vurdere hvor mange personer som skal til for å utføre de enkelte oppgavene.

Utvalget sier at det ikke er påvist noen sammenheng mellom størrelsen på sekretariatet og kvaliteten på sekretariatets arbeid. Forum for Kontroll og Tilsyn (FKT) mener at det ikke kan legges vekt på dette, siden problemstillingen ikke er undersøkt i tilstrekkelig grad. Om det er påvist en slik sammenheng eller ikke, mener departementet ikke er avgjørende. Slik også utvalget peker på, er det uansett en lite treffsikker metode å øke kompetansen og kvaliteten ved å innføre krav til størrelsen på sekretariatet. Departementet mener dette må tillegges stor vekt. I tillegg vil departementet nevne, selv om det tillegges mindre vekt, at det det ville være krevende å lage enkle og praktikable regler for å regulere størrelsen på kontrollutvalgssekretariatene. For øvrig er departementet enig med FKT i at de aller fleste sekretariater allerede er organisert som interkommunale samarbeid. Derfor veier ikke argumentet om at krav til størrelsen vil tvinge mange kommuner over i interkommunalt samarbeid særlig tungt.

Departementet er enig med utvalget i at det ikke bør fremmes forslag som stiller krav til størrelsen på kontrollutvalgssekretariatet.

Til toppen
Til dokumentets forside