Aktiver Javascript i din nettleser for en bedre opplevelse på regjeringen.no

Prop. 46 L (2017–2018)

Lov om kommuner og fylkeskommuner (kommuneloven)

Til innholdsfortegnelse

20 Økonomiforvaltning

20.1 Sentrale hensyn bak økonomibestemmelsene

Kommunelovens regler om økonomiforvaltningen i kommunene skal ivareta flere hensyn. Utvalget framhever at et sentralt formål med økonomibestemmelsene er å støtte opp om det kommunale selvstyret. Departementet slutter seg til dette. Departementets lovforslag bygger på at kommunestyret fortsatt skal ha ansvaret for styring og kontroll med kommunens økonomi, innenfor de rammene som loven setter. Samtidig skal reglene støtte opp om en økonomiforvaltning i kommunene som ivaretar den økonomiske handlefriheten lokalt. Økonomisk handlingsrom er et premiss for mulighetene til å utøve lokal politikk.

Departementet legger videre til grunn at reglene om økonomiforvaltningen også må ha som formål å trygge det finansielle grunnlaget for kommunenes produksjon av velferdstjenester. Balanse i de kommunale budsjettene er avgjørende for å kunne opprettholde og videreutvikle tjenestetilbudet. Reglene i kommuneloven må derfor legge begrensninger på hvor store utgifter kommunene kan pådra seg. Balanse i de kommunale budsjettene har også betydning for å oppnå finansiell stabilitet og en positiv nasjonaløkonomisk utvikling. Reglene må videre legge til rette for effektiv ressursbruk, og at kommunene innenfor rammefinansieringen har rom for å prioritere ressursbruken ut fra lokale behov. I tillegg er det nødvendig med regler som gir kreditorene trygghet for at kommunene alltid vil være i stand til å dekke sine betalingsforpliktelser. Dette er de hensynene som tradisjonelt har ligget bak økonomireglene, og som også utvalget la til grunn i sin utredning.

20.2 Overordnete bestemmelser om økonomiforvaltningen

20.2.1 Gjeldende rett

Kommuneloven inneholder i dag ingen innledende eller overordnete bestemmelser med generelle krav til økonomiforvaltningen.

Gjeldende rett stiller enkelte generelle krav til kommunenes planlegging. Kommuneloven § 5 fastsetter blant annet at kommuneplanleggingen skal bygge på en realistisk vurdering av den forventete utviklingen i kommunen, og de økonomiske ressursene som vil stå til rådighet, slik dette framgår av økonomiplanen.

20.2.2 Utvalgets forslag

Utvalget foreslår at kommunelovens kapittel om økonomiforvaltning skal innledes med en bestemmelse som stiller tre overordnete krav til styringen og forvaltningen av kommunens virksomhet og økonomi. Det første kravet er et nytt lovkrav som gjelder kommunenes eget ansvar for å ha en langsiktig økonomiforvaltning, omtalt som generalbestemmelse. Det andre kravet stiller krav om planlegging. Det tredje kravet løfter fram gjeldende bestemmelse om en forsvarlig finans- og gjeldsforvaltning.

Generalbestemmelse om økonomiforvaltningen

Utvalgets forslag til en ny innledende generalbestemmelse slår fast at kommunene skal forvalte sin økonomi slik at den økonomiske handleevnen blir ivaretatt over tid. Utvalget peker på at en slik bestemmelse løfter idealet om en langsiktig økonomiforvaltning sterkere fram i loven, og markerer kommunenes eget ansvar for dette.

Utvalget mener samtidig at det må være opp til den enkelte kommunen å avgjøre ut fra lokale forhold og utfordringer hvordan økonomiforvaltningen skal innrettes for å ivareta langsiktige hensyn, innenfor de kravene som loven for øvrig stiller til økonomiforvaltningen. Utvalget understreker at generalbestemmelsen ikke egner seg som grunnlag for lovlighetskontroll.

Overordnet bestemmelse om kommunal planlegging

Utvalget foreslår at kommuner skal utarbeide samordnete og realistiske planer for egen virksomhet og økonomi og for lokalsamfunnets utvikling. Dette kravet viderefører hovedinnholdet i gjeldende kommunelov § 5 nr. 1 og nr. 2 i en ny og kortere form. Utvalget ønsker å markere at planlegging er et sentralt verktøy for utvikling og politisk styring av kommunenes egen virksomhet og økonomi og for utvikling av lokalsamfunnet.

Utvalget foreslår å oppheve gjeldende kommunelov § 5 nr. 3 om at nærmere regler om planlegging gis i medhold av lov. Utvalget mener at bestemmelsen er overflødig.

Overordnet bestemmelse om finans- og gjeldsforvaltning

Utvalget foreslår også at de grunnleggende kravene til finans- og gjeldsforvaltningen løftes opp som en av de innledende bestemmelsene i lovens kapittel om økonomiforvaltning. Dette svarer til gjeldende kommunelov § 52 nr. 3, deriblant kravet om at kommunene skal forvalte sine midler slik at tilfredsstillende avkastning kan oppnås, uten at det innebærer vesentlig finansiell risiko.

20.2.3 Høringsinstansenes syn

Forslaget om å lovfeste en generalbestemmelse for kommunenes økonomiforvaltning får støtte fra alle de om lag 40 høringsinstansene som har uttalt seg til forslaget.

Beiarn kommune uttaler at:

Et kommunestyres ansvarlighet må strekke seg utover egen valgperiode. Foreslåtte presiseringer bidrar til et økonomisk handlingsrom for fremtidige folkevalgte organer, uten at kravene er for strenge.

Direktoratet for forvaltning og IKT (DIFI) foreslår å utvide generalbestemmelsen til å inkludere et krav om at kommunene skal ivareta livssykluskostnader for å stimulere til vurderinger av de samlete kostnadene av investeringer over investeringenes levetid.

Ingen av høringsinstansene kommenterer utvalgets forslag om en overordnet bestemmelse om kommunal planlegging.

Enkelte høringsinstanser mener at bestemmelsen som sier at «kommuner og fylkeskommuner også skal forvalte sine finansielle midler slik at tilfredsstillende avkastning oppnås», bør utgå siden denne kan oppfattes som en oppfordring til spekulasjon.

20.2.4 Departementets vurdering

Departementet slutter seg i hovedsak til utvalgets forslag om en ny innledende bestemmelse med grunnleggende krav til kommunenes økonomiforvaltning.

Departementet deler utvalgets vurderinger og forslag om å lovfeste en generalbestemmelse, som slår fast at kommunene skal forvalte sin økonomi slik at den økonomiske handleevnen blir ivaretatt over tid. Lovens bestemmelser om økonomiforvaltning bør få fram kommunenes eget ansvar for å ha en langsiktig økonomiforvaltning, hvor kommunene ikke bare oppfyller de minimumskravene som følger av lovens nærmere bestemmelser om økonomiforvaltningen.

Departementet er videre enig med utvalget i at en slik generalbestemmelse ikke egner seg som grunnlag for kontroll med om vedtak er i strid med bestemmelsen (lovlighetskontroll). Departementet vil peke på at generalbestemmelsen slik den er formulert åpner for et vidt skjønn fra kommunenes side. Bestemmelsen er heller ikke ment å legge ytterligere rettslige begrensninger på kommunenes frihet til å disponere kommunens ressurser, i tillegg til de begrensningene på kommunenes økonomiforvaltning som ellers følger av økonomibestemmelsene i kommuneloven. Dette innebærer at det skal svært mye til for å kunne fastslå at et vedtak rettslig sett vil være i strid med generalbestemmelsen.

Departementet er enig med DIFI i at kommunene må vurdere livssykluskostnadene ved investeringer. Livssykluskostnader er imidlertid ett av mange hensyn som kommunene må ivareta i sin økonomiforvaltning. Departementet mener at generalbestemmelsen bør være av generell karakter og ikke trekke fram enkelte spesielle forhold som skal til for å ivareta kommunens økonomiske handlingsrom. Departementet ser det som naturlig at kommunene i sine økonomireglementer selv stiller krav om vurderinger av livssykluskostnader, der det er nødvendig.

Departementet slutter seg til utvalgets forslag om at kommunene skal utarbeide samordnete og realistiske planer for egen virksomhet og økonomi og for lokalsamfunnets utvikling. Dette markerer at planlegging er et sentralt verktøy for kommunestyret. Bestemmelsen erstatter gjeldende kommunelov § 5.

Departementet slutter seg også til utvalgets forslag om å løfte opp de grunnleggende kravene til finans- og gjeldsforvaltningen som en av de innledende bestemmelsene i lovens kapittel om økonomiforvaltning. Dette gjelder kommunenes plikt til å forvalte sine finansielle midler og sin gjeld uten at det innebærer vesentlig finansiell risiko, og slik at kommunene kan innfri sine betalingsforpliktelser ved forfall. Departementet foreslår imidlertid at kravet om at kommunene i finansforvaltningen skal oppnå «tilfredsstillende avkastning» ikke videreføres i ny lov. Dette er nærmere omtalt i punkt 20.7.

20.3 Kommunestyrets verktøy for økonomistyring

20.3.1 Økonomireglement. Finansielle måltall

20.3.1.1 Gjeldende rett

Kommuneloven stiller i dag ikke krav om at kommunene skal ha et økonomireglement med nærmere regler for kommunens egen økonomiforvaltning. Loven stiller heller ikke krav om at kommunene skal benytte finansielle måltall som styringsverktøy.

20.3.1.2 Utvalgets forslag

Kommunestyret har det øverste ansvaret for å planlegge, prioritere bruken av midler og ivareta kommunens økonomi. Utvalget viser til at de sentrale og lovfestete verktøyene for dette er økonomiplanen, årsbudsjettet, årsregnskapet og årsberetningen samt regler for finans- og gjeldsforvaltningen (finansreglement). Utvalget foreslår i tillegg at kommunestyret skal ha plikt til å vedta et økonomireglement og å bruke finansielle måltall i økonomistyringen.

Økonomireglement

Utvalget foreslår å lovfeste at kommunestyret må fastsette nærmere regler for kommunens styring og kontroll med økonomien. Et slikt internt økonomireglement vil utfylle økonomibestemmelsene i kommuneloven med forskrifter, og vil kunne tilpasses behovene i den enkelte kommunen. Sentrale temaer i et økonomireglement vil eksempelvis være interne regler som bidrar til god økonomistyring og måloppnåelse, forsvarlig og effektiv økonomiforvaltning, regeletterlevelse og et godt beslutningsgrunnlag for politikerne. Utvalget foreslår å lovfeste et krav om at alle kommuner skal ha et økonomireglement, men foreslår ikke nærmere krav til økonomireglementets innhold eller form.

Finansielle måltall

Utvalget viser til at det har blitt vanligere at kommuner benytter finansielle måltall i sin økonomistyring. Med finansielle måltall siktes det til politiske mål for økonomisk utvikling, eksempelvis mål for utvikling i netto driftsresultat, gjeldsgrad og driftsreserver. Utvalget mener at bruk av finansielle måltall bør benyttes av alle kommunene som styringsverktøy, og foreslår derfor en plikt for kommunestyret til å fastsette slike. Dette vil kunne bidra til å øke bevisstheten om langsiktig økonomiforvaltning i budsjettprosessene og bedre kunnskapen om kommunens økonomiske stilling og hvilke politiske ambisjoner det er rom for i et lengre perspektiv. Forslaget stiller ikke nærmere krav til valg av måltall og hvilket nivå måltallene bør ligge på. Dette må vurderes individuelt for den enkelte kommune. Måltallene må fastsettes slik at de gjenspeiler hva som skal til for å oppnå en forsvarlig langsiktig økonomisk utvikling.

20.3.1.3 Høringsinstansenes syn

Økonomireglement

Forslaget om å lovfeste krav om økonomireglement får støtte fra alle de om lag 15 høringsinstansene som uttaler seg om dette.

Finansielle måltall

Forslaget om å stille krav om finansielle måltall får bred støtte fra de om lag 50 høringsinstansene som uttaler seg om forslaget.

Fylkesmannen i Buskerud uttaler:

Når kommuner legger til grunn egne måltall eller handlingsregler, bidrar det til større forståelse og ansvar i kommunen for egen økonomisk utvikling. Dette vil over tid bidra til å styrke kommunens økonomi.

Kommunalbanken uttaler:

Bruk av gode økonomiske måltall anses sentralt for å ivareta en bærekraftig økonomi på lang sikt. Det vil være viktig at de måltallene kommunen velger å styre etter er forpliktende og godt forankret både politisk og administrativt. I vår dialog med kommunene ser vi at de som lykkes med bruk av finansielle måltall er de som har gjennomført en god prosess i forkant av valg av måltall. Lykkes man med å etablere et eierskap til måltallene er det større sannsynlighet for at man også lykkes med å prioritere slik at man når måltallene.

Enkelte høringsinstanser, deriblant Sandnes kommune, mener at det bør fastsettes nasjonale standarder for finansielle måltall.

Som eneste høringsinstans går Fyresdal kommune imot forslaget. Kommunen peker på at opplæring og informasjon kan stimulere kommunene til å ta i bruk finansielle måltall som styringsverktøy, framfor å pålegge det i lov.

20.3.1.4 Departementets vurdering

Økonomireglement

Departementet er enig med utvalget i at det er nødvendig at kommunestyret fastsetter nærmere lokale regler for økonomiforvaltningen som utfyller økonomibestemmelsene i lov og forskrift. Departementet foreslår derfor å lovfeste at alle kommuner skal utarbeide et økonomireglement. Det er etablert praksis i dag at kommunene utarbeider slike økonomireglement. Hensikten med lovforslaget er også at kommunene gjør en nærmere vurdering av behovet for å oppdatere økonomireglementene, blant annet av hensynet til en langsiktig økonomiforvaltning.

Finansielle måltall

Departementet er enig i utvalgets vurderinger om at finansielle måltall kan gi et bedre grunnlag for beslutninger i økonomiplan- og budsjettprosessen, og bedre grunnlag for åpenhet og vurderinger av den økonomiske utviklingen i årsberetningen. Departementet merker seg at utvalgets forslag om at kommunestyret må ta i bruk finansielle måltall har fått bred positiv tilslutning blant høringsinstansene. Departementet vil på denne bakgrunnen videreføre utvalgets lovforslag.

Departementet vil understreke at de finansielle måltallene må fastsettes av den enkelte kommune ut fra kommunens økonomiske situasjon. Det er ikke hensiktsmessig å fastsette bindende regler for valg av måltall og hvilket nivå måltallene bør ligge på. Departementet legger vekt på at kommunene selv ta må ta eierskap til utarbeidelsen av og bruk av finansielle måltall som styringsverktøy.

20.3.2 Innholdet i økonomiplanen og årsbudsjettet

20.3.2.1 Innledning

I hovedsak foreslår utvalget å videreføre dagens regler om økonomiplanen og årsbudsjettet. Dette gjelder blant annet kommunestyrets plikt til selv å vedta en fireårig økonomiplan og et årsbudsjett, formannskapets rett og plikt til å innstille til vedtak om økonomiplan og årsbudsjett, og kravet om at innstillingen skal legges ut til alminnelig ettersyn minst 14 dager før kommunestyret skal behandle den. Disse reglene har fått ingen eller svært lite oppmerksomhet i høringen, og departementets lovforslag er i tråd med det utvalget foreslår. Det samme gjelder reglene om årsbudsjettets bindende virkning og reglene om budsjettstyring, som også i hovedsak videreføres.

Lovforslaget innebærer i store trekk en videreføring av dagens krav til innholdet i økonomiplanen og årsbudsjettet, i tråd med utvalgets forslag. Endringer i reglene om økonomiplanens og årsbudsjettets innhold omtales nærmere nedenfor. Proposisjonen legger for øvrig opp til at enkelte regler om innholdet i økonomiplanen og årsbudsjettet skal fastsettes i forskrift.

Departementet legger som utvalget til grunn at det kommunale budsjett- og regnskapssystemet bør videreføres. Dette innebærer for eksempel at kommunenes budsjett og regnskap skal stilles opp i en driftsdel og en investeringsdel, med netto driftsresultat som det sentrale resultatbegrepet, se forenklet illustrasjon i tabell 20.1.

Tabell 20.1 Årsbudsjettets driftsdel og investeringsdel

Driftsbudsjettet

Investeringsbudsjettet

Driftsinntekter

Kapitalinntekter

Driftsutgifter

Investeringstilskudd

Avskrivninger

Andre engangsinntekter

Finansinntekter

Overført fra driften

Finansutgifter

Bruk av lån

Avdrag på lån

Investeringer i eiendom

Motpost avskrivninger

Investeringer i selskaper

=

Netto driftsresultat

Innlån til videre utlån

Disponering/finansiering av netto driftsresultat:

Utlån

Bruk av driftsfond

Mottatte avdrag på utlån

Avsetninger til driftsfond

Avdrag på lån til videre utlån

Overføring til investeringer

Bruk av fond

Dekning av tidligere års merforbruk

Avsetninger til investeringsfond

=

Årets mindreforbruk eller merforbruk («bunnlinjen»)

Dekning av fjorårets udekkete beløp

=

Årets udisponerte eller udekkete beløp («bunnlinjen»)

Kravet om at økonomiplanen og årsbudsjettet skal settes opp i balanse omtales i punkt 20.4. Kravet om å skille mellom drift og investering omtales i punkt 20.5.

20.3.2.2 Gjeldende rett

Kommuneloven stiller i dag enkelte grunnleggende krav til innholdet i økonomiplanen og årsbudsjettet. Reglene gir samtidig kommunene frihet til å utforme økonomiplanen og årsbudsjettet ut fra lokale behov.

Økonomiplanen og årsbudsjettet skal være fullstendige, realistiske og oversiktlige. Dette følger av henholdsvis kommuneloven § 44 nr. 3 og § 46 nr. 2 til nr. 4. Kommuneloven § 44 nr. 3 stiller videre krav om at økonomiplanen skal gi oversikt over prioriterte oppgaver i planperioden. For årsbudsjettet stiller kommuneloven § 46 nr. 4 krav om at kommunestyrets prioriteringer, og de målsettinger og premisser som årsbudsjettet bygger på, skal komme tydelig fram.

Nærmere krav til innholdet i årsbudsjettet er gitt i forskrift 15.12.2000 nr. 1423 om årsbudsjett for kommuner og fylkeskommuner, heretter omtalt som budsjettforskriften. Budsjettforskriften stiller blant annet krav til at årsbudsjettet skal inneholde standardiserte økonomiske oversikter og bevilgningsoversikter, se forskriften vedlegg 1 til 5.

20.3.2.3 Utvalgets forslag

Generelle krav til økonomiplanens og årsbudsjettets innhold

Utvalget bygger på at kommunenes økonomiplanlegging må ta utgangspunkt i den langsiktige kommuneplanen (samfunnsdelen), som kommunene utarbeider etter plan- og bygningsloven kapittel 11. Utvalget foreslår derfor en ny bestemmelse som slår fast at økonomiplanen skal angi hvordan kommuneplanens samfunnsdel etter plan- og bygningsloven § 11-2 skal følges opp.

Utvalget foreslår videre å lovfeste et nytt krav om at økonomiplanen og årsbudsjettet skal vise utviklingen i gjeld og andre vesentlige langsiktige forpliktelser. Forslaget bygger på at informasjon om den samlete gjeldsutviklingen er en viktig del av kommunestyrets beslutningsgrunnlag. Utvalget foreslår også en hjemmel for departementet til å fastsette nærmere krav i forskrift om hvordan utviklingen i gjelden skal stilles opp.

Utvalget foreslår å ikke videreføre kommuneloven § 46 nr. 1 andre punktum om adgangen til å praktisere nettobudsjettering. Kommunene vil kunne gjøre dette uten en særlig hjemmel.

Utvalget ønsker heller ikke å videreføre § 44 nr. 5 om at planer for avgrensete deler av kommunens virksomhet skal integreres i økonomiplanleggingen. Bestemmelsens formål er å få fram at planleggingen må bygge på helhetstenkning. Utvalget viser til at dette ivaretas av kravene til fullstendighet og realisme.

Standardiserte oppstillinger av økonomiplanens og årsbudsjettets «talldel»

Utvalget legger vekt på at kommunene må kunne utforme økonomiplanen og årsbudsjettet ut fra lokale behov og målsettinger. Dette medfører at kravene til form og innhold for økonomiplanen og årsbudsjettet bør være av overordnet karakter, så som generelle krav til fullstendighet, realisme og oversiktlighet. Utvalget viser samtidig til at det etter budsjettforskriften er krav om at årsbudsjettets «talldel» må stilles opp i standardisert form. Dette er for det første standardiserte oversikter over inntekter, utgifter og driftsresultat, samt bruk av fondsmidler mv. Disse oversiktene viser blant annet om kravet til budsjettbalanse er overholdt. For det andre er det krav om å stille opp bevilgningene til de ulike budsjettområdene i kommunen. Kommunene kan selv bestemme hvordan inndelingen av budsjettområdene skal være. Standardoppstillingene er begrunnet med at budsjettet ikke bare er kommunestyrets styringsverktøy. Budsjettet må også gi informasjon om prioriteringer, bevilgninger og økonomi på en måte som er lett tilgjengelig for innbyggerne, staten og andre. Utvalget foreslår at departementet fortsatt skal ha hjemmel til å fastsette nærmere regler i forskrift om standardiserte oversikter i årsbudsjettet.

Utvalget foreslår videre at det innføres tilsvarende krav til standardiserte oppstillinger av økonomiplanen som for årsbudsjettet. Utvalget viser til at å stille opp økonomiplanen på samme måte som budsjettet og regnskapet etablerer en rød tråd mellom den flerårige planleggingen og den kortsiktige styringen, og gjør det lettere for kommunestyret, departementet og andre å se sammenhengene i styringsdokumentene. Forslaget vil kunne være et bidrag til bedre planlegging og styring. Utvalget presiserer at kommunene fortsatt vil ha stor frihet til å utforme økonomiplanen ut fra lokale behov.

20.3.2.4 Høringsinstansenes syn

Generelle krav til økonomiplanens og årsbudsjettets innhold

Utvalgets forslag til regler om innholdet i økonomiplanen og årsbudsjettet får generelt liten oppmerksomhet i høringen.

Det er svært få høringsinstanser som har merknader til forslaget om at økonomiplanen skal angi hvordan kommuneplanens samfunnsdel skal følges opp. Hedmark fylkeskommune peker på at en slik direkte kobling til kommuneplanens samfunnsdel ikke treffer fylkeskommunene da fylkeskommunene ikke har et tilsvarende styringsdokument som kommuneplanens samfunnsdel. Fylkeskommunen uttaler videre:

Fylkesrådet mener derfor at det ville vært bedre om kravet om å knytte mål, strategier og utfordringer til økonomiplanen fremgikk direkte av kommuneloven, og ikke som en henvisning til plan- og bygningsloven. Kravet ville da vært tilsvarende gjeldende for både kommuner og fylkeskommuner. Det er, som fremholdt i kommunelovens formålsparagraf, tjenesteyting og samfunnsutvikling som er viktig, ikke økonomi og økonomiforvaltning i seg selv. Tilsvarende bør gjelde for årsbudsjettet. Årsbudsjettet bør ikke bare være en oppstilling av budsjettmidler fordelt på tjenester og formål, men også angi hva slags mål og nivå man skal ha på kommunenes tjenester og utvikling overfor innbyggerne.

Forslaget om at økonomiplanen og årsbudsjettet også skal vise utviklingen i gjeld og andre vesentlige langsiktige forpliktelser, får støtte fra alle de om lag ti høringsinstansene som uttaler seg om dette. Fylkesmannen i Hordaland skriver:

Det gir betre grunnlag for å ta økonomiske avgjersler i kommunane. Oversyn som viser framtidig gjeldsutvikling, er også viktige i samband med Fylkesmannen si økonomiske vurdering og rettleiing.

Standardiserte oppstillinger av økonomiplanens og årsbudsjettets «talldel»

Forslaget om at det skal stilles krav om standardiserte oppstillinger av økonomiplanens «talldel», etter nærmere regler i forskrift, får støtte fra alle de om lag ti høringsinstansene som uttaler seg om dette. Nordland fylkeskommune skriver:

Reglene om gjennomgående standardisert oppstilling av talldelen i økonomiplan, årsbudsjett og regnskap vil gi lettere tilgang til informasjon, bedre styring og kontroll og bedre grunnlag for vedtak som har økonomiske konsekvenser.

20.3.2.5 Departementets vurdering

Generelle krav til økonomiplanens og årsbudsjettets innhold

Departementet viser til utvalgets forslag om at økonomiplanen skal vise «hvordan kommuneplanens samfunnsdel etter plan- og bygningsloven § 11-2 skal følges opp». Departementet legger til grunn at langsiktige utfordringer, mål og strategier for kommunen, slik dette framgår av kommuneplanens samfunnsdel etter plan- og bygningsloven, skal gi retning for de tiltakene og prioriteringer som kommunene innarbeider i økonomiplanen etter kommuneloven. En god kobling mellom de langsiktige målene i samfunnsplanleggingen og planleggingen på mellomlang sikt (kommuneplanens handlingsdel og økonomiplanen), er en forutsetning for at kommunenes langsiktige mål kan oppnås. Denne koblingen mot langsiktige målsettinger bør, som utvalget foreslår, komme klarere fram av ny kommunelov som et generelt krav til kommunenes økonomiplan.

Departementet er samtidig enig med Hedmark fylkeskommune i at ordlyden i utvalgets lovforslag ikke treffer fylkeskommunene. Departementet foreslår derfor i stedet å lovfeste at økonomiplanen skal vise «hvordan langsiktige utfordringer, mål og strategier i kommunale og regionale planer skal følges opp». Denne lovformuleringen vil gjelde for både kommunene og fylkeskommunene. Lovforslaget innebærer at økonomiplanen skal ha utgangspunkt i de langsiktige kommunale og regionale planene, og synliggjøre hvordan målsettingene her følges opp med tiltak og økonomiske prioriteringer. Forslaget innebærer en harmonisering av kommunelovens krav til innholdet i økonomiplanen med plan- og bygningslovens krav til handlingsdelen til kommuneplanens samfunnsdel, se nærmere om dette under punkt 20.3.3. For kommunene vil dette i praksis innebære at økonomiplanen må vise hvordan satsingsområder og hovedmål i kommuneplanens samfunnsdel etter plan- og bygningsloven skal følges opp, jf. tilsvarende krav til handlingsdelen til kommuneplanens samfunnsdel i plan- og bygningsloven § 11-1 fjerde ledd.

Departementet er også enig med Hedmark fylkeskommune i at økonomiplanen og årsbudsjettet må inneholde målsettinger for kommunens eller fylkeskommunens virksomhet. Et slikt krav gjelder i dag for årsbudsjettet, jf. kommuneloven § 46 nr. 4, men dette er ikke tatt med i utvalgets lovforslag. Departementet foreslår å videreføre at årsbudsjettet, i tillegg til prioriteringer og bevilgninger, skal vise målsettingene og premissene som årsbudsjettet bygger på. Departementet foreslår at dette kravet utvides til også å gjelde for økonomiplanen.

Departementet er enig i utvalgets vurderinger om at opplysninger om gjeldsutviklingen er en sentral del av kommunestyrets grunnlag for å ta beslutninger om økonomiplan og årsbudsjett. Departementet viser også til Riksrevisjonens undersøkelse av kommunenes låneopptak og gjeldsbelastning, hvor det er et hovedfunn at mange kommunestyrer får for lite informasjon i de sentrale styringsdokumentene om gjeldsbelastningen, jf. Dokument 3:5 (2014–2015). Departementet slutter seg til utvalgets forslag om at økonomiplanen og årsbudsjettet også skal vise utviklingen i gjeld og andre vesentlige langsiktige forpliktelser, og at departementet får hjemmel til å fastsette nærmere krav til slike oversikter i forskrift.

Departementet mener som utvalget at det ikke er behov for å videreføre lovbestemmelsen om at kommunene har adgang til å nettobudsjettere. Det er heller ikke behov for å slå fast i loven at planer for avgrensete deler av kommunens virksomhet skal integreres i økonomiplanleggingen.

Standardiserte oppstillinger av økonomiplanens og årsbudsjettets «talldel»

Departementet foreslår som utvalget å videreføre departementets hjemmel til å fastsette forskriftskrav om standardiserte oppstillinger av økonomi og bevilgninger i årsbudsjettet. Departementet vil under arbeidet med forskriftene vurdere forenklinger i de standardiserte oversiktene. Departementet slutter seg til utvalgets forslag om at denne forskriftshjemmelen også skal gjelde for økonomiplanen.

20.3.3 Økonomiplanen og handlingsdelen til kommuneplanens samfunnsdel

20.3.3.1 Gjeldende rett

Etter plan- og bygningsloven § 11-1 skal kommunene ha en samlet kommuneplan som omfatter en samfunnsdel med handlingsdel og en arealdel. Samfunnsdelen skal ta stilling til langsiktige mål og strategier for kommunesamfunnet som helhet og kommunen som organisasjon, jf. § 11-2. Handlingsdelen skal angi hvordan samfunnsdelen skal følges opp de neste fire årene, og den skal revideres årlig, jf. § 11-1. Den gir grunnlag for å prioritere ressursene og å konkretisere tiltakene innenfor kommunens økonomiske rammer, jf. § 11-3.

Plan- og bygningsloven § 11-4 andre ledd andre punktum fastslår at handlingsdelen til kommuneplanens samfunnsdel skal ligge ute til offentlig ettersyn i minst 30 dager før kommunestyrebehandling. Økonomiplanen etter kommuneloven § 44 nr. 7 skal derimot ligge ute til ettersyn i minst 14 dager. Etter plan- og bygningsloven § 11-1 fjerde ledd kan kommunene velge at økonomiplanen skal inngå i handlingsdelen til kommuneplanens samfunnsdel. Dersom økonomiplanen innarbeides i handlingsdelen, vil det være kravet i plan- og bygningsloven § 11-4 om minst 30 dagers offentlig ettersyn som gjelder.

20.3.3.2 Utvalgets forslag

Utvalget viser til at det er i kommuneplanens fireårige handlingsdel og i den fireårige økonomiplanen at det etableres en kobling mellom den langsiktige og kortsiktige planleggingen. Kommunene kan i dag utarbeide kommuneplanens handlingsdel og økonomiplanen på to alternative måter. Enten ved at handlingsdelen til kommuneplanen og økonomiplanen utarbeides som to forskjellige dokumenter og behandles separat, eller ved at økonomiplanen integreres som en del av kommuneplanens handlingsdel.

Utvalget peker videre på at formålet med henholdsvis handlingsdelen og økonomiplanen er grunnleggende likt. Både kommuneplanens handlingsdel og økonomiplanen handler om å gjennomføre langsiktige mål og prioriteringer innenfor tilgjengelige ressurser. For praktiske formål vil derfor handlingsdelen og økonomiplanen kunne utformes som én og samme plan. Utvalget mener på denne bakgrunn at det er unødvendig at lovverket har et skarpt skille mellom handlingsdelen og økonomiplanen som to atskilte planleggingsverktøy. Utvalget foreslår derfor å lovfeste et nytt alternativ som åpner for at økonomiplanen kan fungere som handlingsdelen til kommuneplanens samfunnsdel. Forutsetningen er at økonomiplanen utformes slik at plan- og bygningslovens krav til innholdet i handlingsdelen er oppfylt.

Utvalget viser videre til at regelverket stiller ulike krav til alminnelig ettersyn av henholdsvis handlingsdelen og økonomiplanen. Utvalget viser også til at mange kommuner behandler kommuneplanens handlingsdel med en integrert økonomiplan som ett plandokument, og at det er et stort antall kommuner som behandler den fireårige planen samtidig med årsbudsjettet. Planen bygger da på de økonomiske rammene i statsbudsjettet. Dette krever etter gjeldende rett minst 30 dagers ettersyn, noe som kan være tidsmessig krevende å innpasse i prosessen. Utvalget legger vekt på at kommunenes administrative og politiske organer bør ha rom for å utarbeide et plan- og budsjettforslag som er best mulig gjennomarbeidet ut fra premissene i statsbudsjettet. Dette bidrar til mer realisme. Samtidig kan et kortere ettersyn medføre at innbyggernes og andres mulighet til medvirkning blir redusert. Utvalget peker på at medvirkning også kan skje på andre måter enn ved ettersyn og til andre og tidligere tidspunkter i prosessen. Utvalgets vurdering er at samlet sett bør 14 dagers ettersyn være tilstrekkelig for at allmennheten skal kunne gi kommunestyret innspill til planforslaget før endelig behandling. Utvalget foreslår derfor at plan- og bygningslovens regel om minst 30 dagers ettersyn av formannskapets innstilling reduseres til minst 14 dager. Kravet til alminnelig ettersyn vil da være det samme både i plan- og bygningsloven og i kommuneloven.

20.3.3.3 Høringsinstansenes syn

Forslaget om at økonomiplanen kan utgjøre kommuneplanens handlingsdel etter plan- og bygningsloven § 11-1 fjerde ledd får bred støtte blant de 20 høringsinstansene som uttaler seg om forslaget. Ingen høringsinstanser går imot forslaget. I høringsuttalelsen fra Sola kommune heter det:

Rådmannen er i utgangspunktet positiv til utvalgets forslag om at økonomiplanen fungerer som handlingsdel til kommuneplanen. Dette kan bidra til en bedre sammenheng mellom de to planene enn det som er tilfellet i dag. Rådmannen forutsetter at kravene til handlingsdel i plan- og bygningsloven står fast, slik utvalget foreslår. Rådmannen er likevel bekymret for at den foreslåtte sammenslåingen i praksis kan bidra til at fokuset på økonomi vil overskygge fokuset på en mer langsiktig handlingsplan og ikke-økonomiske tiltak og virkemidler. En presisering av funksjonen om å fastsette hvordan langsiktige mål i kommuneplanen skal følges opp og gjennomføres, som utvalget foreslår, er derfor svært viktig.

Fylkesmannen i Rogaland uttaler:

Når det gjelder forholdet mellom økonomiplanen og kommuneplanens handlingsdel etter plan- og bygningsloven § 11-1 gjør vi oppmerksom på at vi ikke kjenner til at det blir vedtatt egne rulleringer av samfunnsdelens handlingsdel etter plan- og bygningsloven i kommunene her i fylket. I praksis er det i dag økonomiplanen, av og til kalt «handlings- og økonomiplan», som har denne funksjonen, og en vedtar denne samtidig med årsbudsjettet. […] Fylkesmannen vil understreke betydningen av at handlingsprogram etter plan- og bygningsloven blir tett knyttet til økonomiplan og budsjettarbeid.

Fylkesmannen i Hordaland uttaler:

Etter vurderinga vår er ei sterkare kopling mellom økonomiplanen og kommuneplanen sin handlingsdel positiv. Dei to planane vil ha same føremål.

Et lite antall høringsinstanser uttaler seg positivt til forslaget om at plan- og bygningslovens regel om minst 30 dagers ettersyn av handlingsdelen til kommuneplanens samfunnsdel blir redusert til minst 14 dager. Ingen høringsinstanser går imot forslaget.

20.3.3.4 Departementets vurdering

Departementet viser til at handlingsdelen til kommuneplanens samfunnsdel skal legge til rette for gjennomføring av langsiktige politiske mål og prioriteringer innenfor forventete inntektsrammer de neste fire årene. Dette er grunnleggende likt økonomiplanens formål. Departementet viser også til at økonomiplanen etter lovforslaget skal vise hvordan langsiktige, utfordringer, strategier og mål skal følges opp, jf. omtale i punkt 20.3.2.5. Økonomiplanen kan derfor handle om også ikke-økonomiske forhold og et bredt samfunnsperspektiv utover kommunens egen virksomhet, slik kommuneplanens handlingsdel skal. Når økonomiplanen i praksis kan utformes som en fullstendig handlingsdel til kommuneplanens samfunnsdel, bør lovverket legge til rette for at kommunene selv kan avgjøre hvordan de vil utarbeide en fireårig plan som oppfyller lovverkets krav til innholdet i planene. Departementet er derfor enig i utvalgets forslag om at økonomiplanen kan fungere som handlingsdel til kommuneplanens samfunnsdel. Regelen vil bare gjelde for kommunene. Dette fordi plan- og bygningsloven kapittel 7 om planlegging på regionalt nivå er utformet på en annen måte og ikke stiller samme krav om én langsiktig plan for fylkeskommunene, slik som plan- og bygningsloven kapittel 11 gjør for kommunene. Departementet presiserer i lovforslaget at i stedet for å la økonomiplanen utgjøre handlingsdelen, kan kommunene fortsatt velge å la økonomiplanen inngå i handlingsdelen, slik det er adgang til etter gjeldende rett. Forutsetningen for at økonomiplanen kan utgjøre kommuneplanens handlingsdel er at planen utformes slik at plan- og bygningslovens krav til innholdet i handlingsdelen er oppfylt.

Departementet er enig med utvalget i at plan- og bygningslovens regel om 30 dagers ettersyn av forslaget til handlingsdel reduseres til (minst) 14 dager. Denne harmoniseringen med kommuneloven legger til rette for at plan- og budsjettforslagene blir best mulig gjennomarbeidet ut fra premissene i statsbudsjettet og styrker realismen i planleggingen. Departementet vil peke på at kommunene kan legge til rette for andre medvirkningstiltak når det alminnelige ettersynet reduseres til 14 dager. I tråd med plan- og bygningslovens regler vil det være opp til kommunene selv å vurdere hvilke medvirkningstiltak som er best egnet.

20.3.4 Regnskapsplikten

20.3.4.1 Innledning

I hovedsak foreslår utvalget å videreføre dagens regler om årsregnskap. Dette gjelder både regnskapsplikten, reglene for behandling av årsregnskapet og kravene til årsregnskapets innhold, herunder prinsippene for utarbeidelse av kommuneregnskapene og den rettslige standarden god kommunal regnskapsskikk. Disse reglene har fått ingen eller svært lite oppmerksomhet i høringen, og departementets lovforslag er i tråd med det utvalget foreslår. Proposisjonen legger videre opp til at nærmere regler om innholdet mv. i kommunenes årsregnskaper fortsatt skal fastsettes i forskrift, i tråd med utvalgets forslag.

I det følgende omtales spørsmålet om kommunenes regnskapsplikt skal utvides, slik at kommunene også skal utarbeide et samlet (konsolidert) regnskap for kommunen som juridisk enhet. Departementet foreslår også endringer i reglene om avslutning av årsregnskapet. Dette omtales i punkt 20.4.

20.3.4.2 Gjeldende rett

Kommuneloven § 48 nr. 1 fastsetter at kommunene skal utarbeide årsregnskaper. Plikten gjelder all virksomhet som er en del av kommunen som rettssubjekt.

Etter forskrift 15.12.2000 nr. 1424 om årsregnskap og årsberetning (heretter omtalt som regnskapsforskriften) skal kommunene utarbeide eget regnskap for kommunekassen og eget regnskap for eventuelle lånefond. Forskriften gjelder i tillegg for regnskap for interkommunalt samarbeid etter kommuneloven § 27. Etter forskrift 24.8.2006 nr. 1033 om særbudsjett og særregnskap for kommunale foretak skal det også utarbeides eget særregnskap for hvert kommunalt foretak organisert etter kommuneloven kapittel 11.

20.3.4.3 Utvalgets forslag

Samlet (konsolidert) regnskap for kommunen som juridisk enhet

Utvalget foreslår å videreføre kommunenes plikt til å utarbeide egne regnskaper for kommunekassen (det tradisjonelle kommuneregnskapet), for kommunale foretak, for eventuelle lånefond og for interkommunale samarbeid (regionråd og oppgavefellesskap) opprettet etter kommuneloven. Regnskapene skal utarbeides etter kommunelovens regnskapsregler.

Utvalget foreslår videre at det fastsettes en ny plikt for kommunene til å utarbeide et samlet (konsolidert) regnskap for kommunen som juridisk enhet. Med konsolidering menes at interne mellomværender mellom regnskapsenhetene elimineres («nettes»), slik at regnskapet viser kommunen som én økonomisk enhet. Forslaget innebærer å utarbeide et samlet regnskap som består av kommunekassen, de kommunale foretakene samt eventuelle andre virksomheter som er en del av kommunen som rettssubjekt, slik som eventuelle lånefond og interkommunale samarbeid (regionråd og oppgavefellesskap) som ikke er eget rettssubjekt. Utvalget viser til at et konsolidert regnskap vil gi kommunestyret bedre oversikt over kommunens samlete økonomiske utvikling og stilling, og et bedre grunnlag for å kunne sammenlikne økonomi og ressursbruk mellom kommuner uavhengig av hvordan kommunene har organisert sin virksomhet. Utvalget peker på at Oslo kommune og Bergen kommune i dag utarbeider konsoliderte regnskaper for å gi bystyret fyllestgjørende regnskapsinformasjon. Utvalget legger til grunn at ansvaret for å utarbeide og avlegge det konsoliderte regnskapet må ligge til kommunens administrative leder (kommunedirektøren).

Utvalget foreslår at departementet som et unntak kan fastsette i forskrift at kommunale foretak som driver næringsvirksomhet kan føre regnskap etter regnskapsloven i stedet for etter kommunelovens regnskapsregler, og at slike foretak kan holdes utenfor det konsoliderte regnskapet.

Konsernregnskap

Utvalget mener videre at kommunene ikke bør pålegges å utarbeide et konsernregnskap. Det vil si et konsolidert regnskap som omfatter både kommunen som rettssubjekt og andre rettssubjekter (selskaper) som kommunen er hel- eller deleier av (interkommunale selskaper og aksjeselskaper). Utvalget mener at det er stor tvil om nytten av slik regnskapsinformasjon forsvarer kostnadene ved å innføre en konsernregnskapsplikt.

20.3.4.4 Høringsinstansenes syn

Samlet (konsolidert) regnskap for kommunen som juridisk enhet

Forslaget om en plikt til å utarbeide et samlet (konsolidert) regnskap for kommunen som juridisk enhet får støtte fra i hovedsak alle de over 50 høringsinstansene som uttaler seg om forslaget.

KomRev Trøndelag IKS uttaler:

Konsolidert regnskap for kommunen som juridisk enhet gir mer helhetlig oversikt over den finansielle stillingen og resultat der store tjenesteområder eller gjeld ligger i samme juridiske enhet.

Enkelte høringsinstanser peker på noen forhold som kan klargjøres eller endres i lovforslaget.

Norges Kommunerevisorforbund (NKRF) mener at det bør klargjøres hvilken status det konsoliderte regnskapet skal ha i forhold til kommunekassens eget regnskap. NKRF uttaler blant annet:

Vi anbefaler at det kreves utarbeidet en konsolidert oppstilling, og at dette blir et obligatorisk vedlegg til kommunens regnskap. Slik vil politikerne få den nødvendige oversikt over den samlede virksomheten, uten at det blir tvil om hvilke regnskap som skal vedtas. Det bør utarbeides en mal for utforming av det konsoliderte regnskapet, og i tillegg avklares hvilken revisjon som skal foretas.

Et annet spørsmål gjelder kommunale foretak som driver næringsvirksomhet, og som eventuelt fører regnskap etter regnskapsloven med hjemmel i ny kommunelov. Regnskapet til slike foretak vil være vanskelig å konsolidere inn i et samlet årsregnskap for kommunen på grunn av ulike regnskapsprinsipper i kommuneloven og regnskapsloven. Oslo kommune peker på at det ikke er naturlig å ha regnskapsenheter innenfor samme juridiske enhet som følger ulike regnskapsprinsipper.

Buskerud fylkeskommune peker på at et konsolidert regnskap medfører behov for tilpasninger i regnskapssystemene, og ber derfor om at kravet om konsolidert regnskap for kommunen som juridisk enhet tidligst blir iverksatt for regnskapsåret året etter at lovvedtaket fattes.

Lørenskog kommune peker på at det bør avklares om det konsoliderte regnskapet skal revideres av revisor og inngå som en del av revisors beretning.

Konsernregnskap

Forslaget om ikke å innføre et krav om konsernregnskap for kommunene får bred støtte blant de om lag 30 høringsinstansene som uttaler seg om spørsmålet.

Beiarn kommune uttaler:

Kommunen er enig med utvalget om at det ikke skal lovfestes krav om konsernregnskap. Dette ville gitt et vesentlig komplisert merarbeid mht. deleide selskaper og etter vårt syn svekket folkevalgtes muligheter til reell og god oversikt over kommunens økonomiske totalbilde.

Bærum kommune er også skeptisk til å innføre konsernregnskap og uttaler:

Bærum kommune støtter forslaget om at kommunen skal avlegge samlet regnskap som juridisk enhet, men slik at IKS og AS som selvstendige rettssubjekt ikke inngår. Krav om å fremlegge et samlet konsernregnskap vil innebære merarbeid som ikke kan forsvares ut fra nytteverdien.

I underkant av ti høringsinstanser går imot utvalgets forslag og ønsker å innføre krav om konsernregnskap. Av disse er enkelte kommuner og KS, Advokatforeningen, Den norske revisorforening og Revisjon Midt-Norge. Disse høringsinstansene peker på at et samlet konsernregnskap for kommunen vil gi en fullstendig oppstilling av kommunens virksomhet. KS uttaler:

For å gi et bilde av den samlede tjenesteproduksjonen levert av den enkelte kommune bør kommunene få plikt til å utarbeide konsernregnskaper der tjenesteproduksjon er lagt til virksomheter utenfor kommunen som juridisk enhet. Dette kan innføres gradvis.

Advokatforeningen peker på det samme som KS, og viser også til at et konsernregnskap vil kunne bidra til at det blir lettere for kommunenes innbyggere og omverdenen for øvrig å forstå hva kommunene driver med totalt sett.

Revisjon Midt-Norge mener at dersom en skal få en samlet oversikt over kommunens virksomhet bør det utarbeides et fullstendig konsernregnskap, og ikke bare et konsolidert regnskap for kommunen som juridisk enhet. Revisjon Midt-Norge uttrykker samtidig forståelse for at et fullstendig konsernregnskap er krevende.

20.3.4.5 Departementets vurdering

Samlet (konsolidert) regnskap for kommunen som juridisk enhet

Departementet er enig i utvalgets vurderinger og forslag om at kommunene skal få en ny plikt til å utarbeide et samlet (konsolidert) regnskap for kommunen som juridisk enhet. Forslaget har fått bred støtte av høringsinstansene, og det har ikke framkommet vesentlige innvendinger mot en slik plikt i høringen. Departementet legger vekt på at et konsolidert regnskap gir kommunestyret bedre oversikt over kommunens samlete økonomi og ressursbruk, og dermed et bedre grunnlag for styring og kontroll. Departementets vurdering er at dette har en nytteverdi som over tid vil forsvare kostnadene knyttet til nødvendige tilpasninger i regnskapssystemene og til utarbeidelse og revisjon av det konsoliderte regnskapet. Det konsoliderte regnskapet skal være gjenstand for regnskapsrevisjon etter reglene i lovens kapittel 24. Utgangspunktet er at kommunens regnskapsrevisor også reviderer det konsoliderte regnskapet.

Departementet har merket seg at Norges Kommunerevisorforbund (NKRF) mener at det konsoliderte regnskapet bør være et obligatorisk vedlegg til kommunens regnskap. Departementet legger til grunn at nærmere krav til utformingen av det konsoliderte regnskapet bør reguleres i forskrift. Departementet vil ta stilling til dette i forbindelse med utarbeidelsen av nye forskrifter om kommunenes regnskaper.

Departementet foreslår som utvalget at kommunene får plikt til å rapportere det konsoliderte regnskapet til Statistisk sentralbyrå (SSB). Innrapporteringen vil gi et nytt grunnlag for SSBs publisering av såkalte «konserntall» i KOSTRA. En ny ordning med innrapportering av det konsoliderte regnskapet fra kommunene vil bidra til bedre kvalitet på KOSTRA-tallene, samtidig som SSB ikke lenger vil trenge å bruke ressurser på å slå sammen regnskapstall fra ulike kommunale regnskaper.

Departementet er enig med Oslo kommune i at det er naturlig at regnskapsenheter innenfor samme juridiske enhet følger de samme regnskapsprinsippene. Dette er i prinsippet også nødvendig når regnskapene skal konsolideres. Departementet legger derfor til grunn at som utgangspunkt skal alle kommunale regnskapsenheter, herunder kommunale foretak, føre regnskapet etter kommunelovens regler og tas med i det konsoliderte regnskapet.

Samtidig er det i dag flere kommunale foretak som driver næringsvirksomhet og som benytter seg av muligheten som gjeldende rett gir til å føre regnskap etter regnskapslovens prinsipper. Et regnskap etter regnskapsloven får fram et bedriftsøkonomisk resultat. Dette kan være hensiktsmessig for kommunale foretak som i stor grad har sin virksomhet i markedet. Departementet er derfor enig i utvalgets forslag om å videreføre at kommunale foretak som driver næringsvirksomhet, som et unntak kan føre regnskap etter regnskapsloven i stedet for etter de kommunale regnskapsreglene. Den nærmere avgrensningen av unntaket må reguleres i forskrift. Av hensyn til at kommunenes konsoliderte regnskap i størst mulig grad bør være fullstendige, jf. neste avsnitt, legger departementet til grunn at det bør være en snever unntakshjemmel for at kommunale foretak skal kunne få følge regnskapsloven. Unntaket bør primært rette seg mot foretak som i betydelig grad driver næringsvirksomhet.

Det er prinsipielle regnskapsfaglige innvendinger mot å innføre en plikt til å innarbeide regnskapet til kommunale foretak som følger regnskapsloven i det konsoliderte regnskapet for kommunen. En slik plikt medfører også flere praktiske problemstillinger. Departementet er derfor enig i utvalgets forslag om at departementet i forskrift kan fastsette at foretak som har adgang til å føre regnskap etter regnskapsloven, også kan holdes utenfor det konsoliderte regnskapet.

Konsernregnskap

Departementet viser til at det er noe ulike syn blant høringsinstansene på spørsmålet om en plikt for kommunene til også å utarbeide konsernregnskap. Departementet merker seg at KS mener at kommunene bør få plikt til å utarbeide konsernregnskaper hvis tjenesteproduksjon er lagt til virksomheter utenfor kommunen som juridisk enhet, og at dette kan innføres gradvis. Departementet merker seg samtidig at et flertall av høringsinstansene som har uttalt seg til spørsmålet, deriblant en rekke kommuner, støtter utvalgets synspunkt om ikke å innføre en konsernregnskapsplikt.

Det synes ikke å være uenighet blant høringsinstansene om at en konsernregnskapsplikt er ressurskrevende, og at det å utarbeide konsernregnskap ut fra regnskaper som er basert på ulike regnskapsprinsipper, er prinsipielt betenkelig og praktisk vanskelig. Spørsmålet er videre hvilken nytte et konsernregnskap kan ha, og hvilken verdi man tillegger dette. Dette er synes det å være uenighet om blant høringsinstansene.

Departementet viser til at spørsmålet om konsernregnskap må ses i lys av at et konsernregnskap kan utarbeides i flere dimensjoner med ulike formål. Et konsernregnskap kan gi informasjon om «kommunekonsernets» samlete økonomiske utvikling (resultat) og den totale verdien av eiendeler, gjeld og egenkapital. Et slik regnskap kan sammenliknes med utformingen av tradisjonelle konsernregnskaper i privat virksomhet bestående av mor- og datterselskaper. Som utvalget peker på vil imidlertid et slikt regnskap for kommunenes del være en blanding av midler, forpliktelser og egenkapital som kommunestyret bare delvis rår over direkte. Departementet mener at et slikt konsernregnskap gir såpass kompleks regnskapsinformasjon at det ikke uten videre vil være et enkelt tilgjengelig eller egnet grunnlag for styring av kommunal virksomhet.

Et konsernregnskap kan også utformes for å få fram kommunekonsernets samlete ressursbruk på enkelte sektorer eller tjenester («funksjonsregnskap»). Et slikt regnskap vil kunne få fram den samlete ressursbruken på tjenesteområder hvor deler av eller hele tjenesteproduksjonen er lagt ut i et interkommunalt selskap eller aksjeselskap. Slik regnskapsinformasjon vil ha nytteverdi når man ønsker å sammenlikne ressursbruken på et tjenesteområde mellom kommuner, uavhengig av hvordan kommunene har organisert virksomheten. Slik regnskapsinformasjon vil kunne bli en forbedring sammenliknet med de tallene som man i dag kan finne i SSBs KOSTRA-statistikk.

I tillegg til spørsmålet om ulike typer konsernregnskapsinformasjon, er det også et spørsmål om hvilket omfang et konsernregnskap skal ha. Hvilke typer selskaper som skal inngå i et konsernregnskap, kan avgrenses ut fra hvor sterk tilknytning det er mellom den enkelte kommunen og selskapet (typisk ut fra hvor stor eierandelen er), eller ut fra hvilken type virksomhet selskapet driver (eksempelvis om selskapet driver næringsvirksomhet eller ikke). For bruk av konsernregnskap i en kommunal sammenheng antar departementet at et eventuelt konsernregnskap som utgangspunkt må omfatte alle selskaper som driver tjenesterettet produksjon, uavhengig av størrelsen på eierandelen.

Departementet legger til grunn at en konsernregnskapsplikt medfører en god del merarbeid for kommunene, og at det vil være mer krevende å utarbeide konsernregnskaper enn å lage konsoliderte regnskaper som bare omfatter regnskapsenheter som er en del av kommunen som juridisk enhet. Det knytter seg både prinsipielle og praktiske regnskapsfaglige problemstillinger til å slå sammen kommunens regnskaper med regnskaper fra andre juridiske enheter som gjerne også er ført etter andre regnskapsprinsipper.

Departementets vurdering er at den nytteverdien som informasjonen i et konsernregnskap kan gi, ikke er så stor at den forsvarer kostnadene knyttet til å innføre en generell konsernregnskapsplikt. Som utgangspunktet gjelder dette også konsernregnskap som inkluder tjenesteproduksjon som er lagt til virksomheter utenfor kommunen som juridisk enhet, selv om disse følger kommunelovens regnskapsprinsipper. Departementet kan ikke se at høringsinstansene som ønsker å innføre en konsernregnskapsplikt, har underbygget at nytteverdien er tilstrekkelig stor. Departementet legger også vekt på at lovforslaget allerede innebærer en ny plikt til å utarbeide konsoliderte regnskaper for kommunen som juridisk enhet. Dette innebærer et merarbeid for kommunene de neste årene, spesielt i overgangsfasen. Det kommende arbeidet med å få på plass og utvikle disse regnskapene slik at de får en god og tilfredsstillende kvalitet, tilsier at kommunenes regnskapsplikt ikke bør utvides ytterligere nå. Departementet slutter seg således til utvalgets vurdering om at det ikke bør lovfestes en konsernregnskapsplikt for kommunene.

20.3.5 Årsberetningens innhold

20.3.5.1 Gjeldende rett

Kommuneloven § 48 nr. 5 fastsetter krav til innholdet i årsberetningen. Det skal gis opplysninger om forhold som er viktige for å bedømme kommunens økonomiske stilling. Det skal også gis opplysninger om resultatet av virksomheten som ikke framgår av årsregnskapet samt om andre forhold av vesentlig betydning for kommunen. Bestemmelsen stiller også krav om at det skal redegjøres for kommunens tiltak for å sikre betryggende kontroll og en høy etisk standard.

Forskrift av 15.12.2000 nr. 1424 om årsregnskap og årsberetning (regnskapsforskriften) § 10 fjerde ledd fastslår at der det er vesentlige avvik mellom utgifter i årsregnskapet og bevilgning til formålet i regulert budsjett, skal det redegjøres for avviket i årsberetningen. Tilsvarende gjelder ved avvik mellom inntekter i årsregnskapet og regulert budsjett.

20.3.5.2 Utvalgets forslag

Utvalget foreslår enkelte endringer i reglene om årsberetningens innhold. Utvalget foreslår som et nytt krav at det i årsberetningen skal redegjøres for om den økonomiske handleevnen ivaretas over tid. Forslaget må ses i lys av forslaget om å lovfeste kommunenes ansvar for å ivareta det økonomiske handlingsrommet i et langsiktig perspektiv (generalbestemmelsen) og forslaget om at kommunene skal bruke finansielle måltall som verktøy for å bidra til dette.

Utvalget foreslår videre å lovfeste dagens forskriftskrav om at det skal redegjøres for vesentlige avvik mellom årsbudsjettet og årsregnskapet. Årsberetningen skal også gi kommunestyret informasjon om årsbudsjettet er fulgt opp (bevilgningskontroll).

Utvalget foreslår å oppheve plikten til å redegjøre i årsberetningen for tiltak for å sikre en betryggende kontroll. Dette er nærmere omtalt i kapittel 23 om interkontroll.

20.3.5.3 Høringsinstansenes syn

Utvalgets forslag til regler om innholdet i årsberetningen får bred støtte fra de om lag 20 høringsinstansene som uttaler seg om dette. Blant disse er Kommunalbanken som peker på at dersom det lovfestes krav om finansielle måltall, så er det naturlig at dette rapporteres på i årsberetningen, noe som vil forsterke fokuset på langsiktig bærekraft i økonomiforvaltningen.

Enkelte høringsinstanser foreslår endringer i kravene til hva årsberetningen skal inneholde. Hedmark fylkeskommune uttaler:

En årsberetning skal svare opp årsbudsjettet. Kravene til årsberetning i forslaget til § 14-7 omhandler økonomi, etikk, likestilling og «andre forhold». Årsberetningen burde etter fylkesrådets oppfatning tilsvarende inneholde redegjørelser knyttet til kommunenes «leveranser» i form av tjenester og samfunnsutvikling, jf. forslagene til formålsbestemmelsens § 1-1 andre avsnitt og § 14-4.

Norges kemner og kommuneøkonomers forbund (NKK) foreslår at bestemmelsen om årsberetningen utvides til å inkludere et kvalitetskrav om at årsberetningen skal gi et rettvisende bilde over utviklingen og resultatet av kommunens virksomhet.

Rogaland Revisjon IKS ønsker at det stilles krav om at kommunene skal rapportere i årsberetningen hva de gjør for å ivareta sitt samfunnsansvar, og viser til dagens krav i regnskapsloven om dette for store foretak.

Lørenskog kommune mener at det bør klargjøres hva som er «vesentlige avvik» mellom årsbudsjettet og årsregnskapet, både når det gjelder beløpsavvik og brudd med premisser. Dette for at verdien av årsberetningen ikke reduseres ved at den inneholder redegjørelser for mindre avvik.

20.3.5.4 Departementets vurdering

Departementet viser til at kommunenes årsberetning er den lovpålagte årsrapporteringen som skal redegjøre for kommunens virksomhet og økonomi for året som har gått. Gjeldende rett stiller flere krav til hva årsberetningen skal inneholde, uten at det stilles nærmere krav til hvordan årsberetningen skal utformes. Hvordan kommunene håndterer årsrapporteringen varierer. Departementets inntrykk er at flertallet av kommunene i dag utarbeider nokså brede og omfattende årsrapporter eller årsmeldinger som redegjør for de mange sidene av kommunens virksomhet. I disse rapportene inngår gjerne også opplysningene som kommunene er pålagt å gi i årsberetningen etter kommuneloven. Årsberetningen kan også være innarbeidet som en egen avgrenset del i årsrapporten eller årsmeldingen. I noen tilfeller kan kommunen både ha utarbeidet en egen årsberetning som har en kortere og overordnet form, og i tillegg en bredere årsrapport eller årsmelding. Departementets lovforslag legger til rette for at kommunene fortsatt har muligheten til å velge ulike rapporteringsløsninger ut fra hva de finner best.

Departementet legger til grunn at kommunelovens krav til innholdet i årsberetningen ikke bare skal gjelde økonomiske forhold og eventuelle regnskapsmessige avvik fra de beløpene som er bevilget i budsjettet. Også andre sentrale forhold ved kommunenes virksomhet enn de rent økonomiske vil være naturlig å redegjøre for i årsrapporteringen. Hva det skal rapporteres om ved årets slutt må ses i sammenheng med hvilke målsettinger, prioriteringer og tiltak mv. som ligger i kommunens styringsdokumenter (kommuneplanens samfunnsdel, økonomiplanen og årsbudsjettet). Dette kan også omfatte hvordan kommunen ivaretar ulike sider av sitt samfunnsansvar, som Rogaland Revisjon IKS er opptatt av i sin høringsuttalelse.

Kommunene bør ha stor frihet til å utforme innholdet i årsrapporteringen etter lokale behov. Som utvalget la til grunn, tilsier det at lovens krav til hva årsberetningen skal inneholde begrenses, slik at kommunene får rom til å vurdere hvilke temaer som skal vies oppmerksomhet innenfor kravene som loven stiller opp. Departementet vil også peke på at lovens krav til rapporteringen ikke bør forutsette at kommunene benytter bestemte former for styring av kommunen, eksempelvis bestemte varianter av mål- og resultatstyring. Det sentrale er at kommunene utformer årsrapporteringen slik at den fungerer som styrings- og kontrollverktøy for kommunestyret og samtidig gir god informasjon til allmenheten om kommunens virksomhet og utvikling.

På denne bakgrunn er departementets vurdering at innholdet i den lovpålagte rapporteringen (årsberetningen), på samme måte som i dag, først og fremst skal gjelde kommunens økonomi og en overordnet beskrivelse av sentrale forhold ved kommunens virksomhet. Den lovpålagte årsberetningen kan dermed være mer overordnet og kortfattet enn en grundigere og lengre årsrapport.

Departementets vurdering er at det bør komme klarere fram av loven at årsberetningen også må redegjøre for andre sentrale forhold ved kommunens virksomhet enn de rent økonomiske. Departementet er enig med Hedmark fylkeskommune i at rapportering om kommunens tjenesteyting bør framgå tydeligere som et krav til innholdet i årsberetningen. Departementet viser til at det er lagt til grunn for gjeldende rett at det i årsberetningen nettopp skal gis informasjon om kommunens tjenesteyting på de ulike sektorene, jf. Ot.prp. nr. 43 (1999–2000) punkt 6.4. Departementet foreslår derfor å presisere i lovteksten at det i årsberetningen skal gis informasjon om virksomhetens måloppnåelse og andre ikke-økonomiske forhold. Det skal for eksempel gis opplysninger om utviklingen i tjenester og hvordan utviklingen har vært i forhold til målene i årsbudsjettet. Bestemmelsen gir kommunene stort rom for skjønn til å avgjøre hvilke opplysninger som skal gis i årsberetningen om kommunens tjenester mv. Lovforslaget innebærer at kommunene fortsatt må redegjøre for tiltak for å sikre en høy etisk standard.

Departementet er videre enig i utvalgets forslag om at årsberetningen skal redegjøre for om den økonomiske handleevnen ivaretas over tid, det vil si vurderinger av hvordan kommunen økonomiske stilling står i forhold til hva som er en sunn økonomi i et langsiktig perspektiv. Vurderingen må gjøres i sammenheng med de finansielle måltallene.

Departementet slutter seg til utvalgets forslag om å lovfeste at årsberetningen må redegjøre for vesentlige avvik mellom årsbudsjettet og årsregnskapet. Årsberetningen skal således gi kommunestyret informasjon om hvordan årsbudsjettet er fulgt opp. Forslaget viderefører dagens forskriftskrav om å redegjøre for beløpsmessige budsjettavvik, jf. gjeldende regnskapsforskrift § 10 fjerde ledd. Lovforslaget stiller i tillegg krav om å redegjøre for eventuelle vesentlige brudd med kommunestyrets premisser for hva bevilgningene skal kunne brukes til. Som Lørenskog kommune peker på i sin høringsuttalelse må det være et vesentlighetskrav til hvilke budsjettavvik årsberetningen skal redegjøre for. Departementet vil peke på at hva som er et vesentlig avvik vil kunne være noe forskjellig fra kommune til kommune. Det vil derfor ikke være mulig eller hensiktsmessig å gi detaljerte regler for hva som vesentlige avvik. Dette må avgjøres i den enkelte kommune.

Departementet viser til at årsregnskapet og årsberetningen skal utfylle hverandre. Det er sentralt at innholdet i årsberetningen gir et korrekt og fyllestgjørende bilde slik at kommunenes stilling og utvikling presenteres på en reell og forståelig måte for brukerne. Et slikt kvalitetskrav til opplysningene i årsberetningen er et underliggende premiss for den årsberetningen som kommunen er pålagt å utarbeide. Departementet viser for øvrig til at regnskapsrevisor skal vurdere om opplysningene i årsberetningen stemmer overens med opplysningene i årsregnskapet.

20.3.6 Tidsfrister for avleggelse av årsregnskap og årsberetning

20.3.6.1 Gjeldende rett

Forskrift 15.12.2000 nr. 1424 om årsregnskap og årsberetning (regnskapsforskriften) § 10 fastsetter fristene for årsregnskapet og årsberetningen. Etter første ledd skal årsregnskapet og årsberetningen vedtas av kommunestyret senest seks måneder etter regnskapsårets slutt.

Forskriften § 10 andre ledd fastsetter at årsregnskapet skal være avlagt (av administrasjonen) innen 15. februar i året etter regnskapsåret, og etter § 11 første ledd er årsregnskapet offentlig fra det tidspunkt det er avlagt.

Forskriften § 10 tredje ledd andre punktum fastsetter at årsberetningen skal avgis senest innen 31. mars.

20.3.6.2 Utvalgets forslag

Utvalget foreslår å lovfeste fristene for avleggelse og vedtak av årsregnskapet og årsberetningen. Disse fristene er i dag fastsatt i forskrift.

Utvalgets lovforslag viderefører at kommunestyret skal ha vedtatt årsregnskapene og årsberetningene senest 30. juni.

Utvalget foreslår at det skal være to frister for avleggelsen av regnskap. Regnskapet for kommunekassen, regnskapet for kommunale foretak og regnskap for andre virksomheter som er del av kommunen som rettssubjekt, og som har eget regnskap i medhold av lov eller forskrift, skal etter forslaget avlegges senest 15. februar. Dette er i samsvar med gjeldende rett. Utvalget foreslår imidlertid at det samlete (konsoliderte) regnskapet for kommunen som juridisk enhet skal avlegges innen 1. mars.

Utvalget foreslår å videreføre at årsberetningen skal avlegges senest 31. mars.

20.3.6.3 Høringsinstansenes syn

Ingen høringsinstanser har merknader til utvalgets forslag om å videreføre fristene for når kommunestyret skal vedta årsregnskapene og årsberetningene.

Det er et fåtall høringsinstanser som har merknader til utvalgets forslag om fristene for å avlegge årsregnskapet og årsberetningen. Disse høringsinstansene har noe ulike syn på hva disse fristene bør være.

Norges kemner- og kommuneøkonomers forbund (NKK) uttaler at:

Fristen for å avlegge regnskapet innen 15. februar foreslås videreført. NKK har ved en rekke anledninger tatt opp spørsmålet om denne fristen kan forskyves. Det er praktisk talt umulig å ferdigstille et regnskap innen denne fristen siden ekstern dokumentasjon ikke er ferdig innen nevnte dato. NKK ber departementet vurdere om denne fristen kan settes til 1. mars som er sammenfallende med den nye fristen for avleggelsen av et konsolidert regnskap.

Også Oslo kommune mener at 15. februar er en for tidlig frist for avleggelse av årsregnskapet. Kommunen peker på at fristen 15. februar ikke er hensiktsmessig eller praktisk gjennomførbar på grunn av kommunens størrelse, og viser til at kommunen allerede i dag avlegger et konsolidert regnskap.

Hedmark Revisjon IKS og Oslo kommune mener at det må være en felles frist for avleggelse av alle kommunens regnskap, også for det konsoliderte kommuneregnskapet. De foreslår som NKK at denne fristen settes til 1. mars. Oslo kommune peker på at avleggelse av et konsolidert regnskap vil medføre at alle elimineringstransaksjoner må være gjennomført både i kommunekassens og foretakenes regnskap før regnskapsavleggelsen, og viser til at det er naturlig å se regnskapene i sammenheng. Oslo kommune mener at det heller ikke vil være noen praktiske hindringer som krever ulike frister. Et annet synspunkt har Sola kommune, som mener at fristen for innlevering av konsolidert regnskap bør vær minst en måned senere enn fristen for innlevering av kommunekasseregnskapet.

Høringsuttalelsene viser at det også er ulike syn på fristen for avleggelse av årsberetningen. Øystre Slidre kommune og enkelte andre kommuner mener at fristen for årsberetningen bør være en måned etter publiseringen av foreløpige KOSTRA-tall, det vil si å forskyve fristen fra 31. mars til 15. april. Hedmark Revisjon IKS uttaler:

Mange kommuner ønsker å få oppdaterte KOSTRA-tall i kommunens årsberetning, også KOSTRA-tall fra andre sammenliknbare kommuner. SSB publiserer KOSTRA-tall den 15.03. Det blir da knapp tid fram til tidspunktet for avleggelse av årsberetningen den 31.03. Vi foreslår derfor at frist for å avlegge årsberetning settes til den 15.04, og at frist for å avlegge revisjonsberetning settes til den 30.04.

På den andre siden mener Kommunerevisjonen IKS og Norges Kommunerevisorforbund (NKRF) at fristen for avleggelse av årsberetningen heller framskyndes til en tidligere dato enn i dag. NKRF viser i denne forbindelse til at regnskapsrevisjonen er tiltenkt flere oppgaver knyttet til revisjon av årsberetningen.

20.3.6.4 Departementets vurdering

Departementet slutter seg til utvalgets forslag om å videreføre og lovfeste at kommunestyret skal ha vedtatt årsregnskapene og årsberetningene senest 30. juni.

Departementet har merket seg at det er få høringsinstanser som har uttalt seg om fristene for avleggelse av årsregnskap og årsberetning, men at det er ulike syn blant disse.

Departementet foreslår at fristen for å avlegge årsregnskapene skal være den samme, også for det konsoliderte regnskapet. Departementet ser det som hensiktsmessig at regnskapene ses i sammenheng, slik enkelte høringsinstanser peker på. Spørsmålet er videre hva fristen skal være. Departementet ser på dette spørsmålet i sammenheng med rapporteringen av årsregnskapene til KOSTRA, som i dag er 15. februar. Det naturlige utgangspunktet er at fristen for regnskapsavleggelse er sammenfallende med fristen for å rapportere regnskapet til KOSTRA, slik det er etter gjeldende rett, jf. forskrift 15.12.2000 nr. 1425 om rapportering fra kommuner og fylkeskommuner § 9. Samtidig legger departementet til grunn at Statistisk Sentralbyrås (SSBs) ordning med publisering av KOSTRA-tall den 15. mars i året etter regnskapsåret skal videreføres. Etter departementets vurdering vil en felles frist 1. mars, som enkelte høringsinstanser foreslår, medføre at SSB ikke får tilstrekkelig tid til å kvalitetssikre og produsere data fram mot KOSTRA-publiseringen 15. mars. På den andre siden vil kommunenes innrapportering av konsoliderte regnskaper til KOSTRA lette SSBs arbeid med å publisere såkalte konserntall i KOSTRA-publiseringen. Isolert sett tilsier dette at fristen for regnskapsavleggelse kan være noe senere enn dagens frist 15. februar. Departementet viser også til at Norges kemner- og kommuneøkonomers forbund (NKK) og Oslo kommune mener at fristen bør være senere enn dagens frist. Etter en samlet vurdering foreslår departementet at det lovfestes en felles frist for regnskapsavleggelse den 22. februar.

Departementet foreslår som utvalget at fristen 31. mars for å avlegge årsberetningen videreføres. Departementet ser ikke tungtveiende grunner for verken å framskynde eller forlenge denne fristen.

20.3.7 Budsjett og regnskap mv. for interkommunalt politisk råd og kommunalt oppgavefellesskap

20.3.7.1 Gjeldende rett

Kommuneloven gir i dag ingen egne regler om økonomiplan, årsbudsjett, årsregnskap og årsberetning for interkommunale samarbeid opprettet etter kommuneloven § 27.

Forskrift 15.12.2000 nr. 1423 om årsbudsjett for kommuner og fylkeskommuner (budsjettforskriften) § 13 gir enkelte særlige regler for budsjett for § 27-samarbeid. Blant annet skal den økonomiske rammen for samarbeidets virksomhet i året inngå i årsbudsjettet til den kommunen hvor samarbeidet har sitt hovedkontor.

Interkommunale samarbeid etter kommuneloven § 27 vil også ha regnskapsplikt og plikt til å avlegge årsberetning. Forskrift 15.12.2000 nr. 1424 om årsregnskap og årsberetning for kommuner og fylkeskommuner (regnskapsforskriften) § 13 gir enkelte særlige regler for årsregnskapet og årsberetningen til interkommunalt § 27-samarbeid. Blant annet skal regnskapet for samarbeidet inngå i årsregnskapet til den kommunen hvor samarbeidet har sitt hovedkontor. Etter regnskapsforskriften § 1 tredje ledd kan imidlertid deltakerne i § 27-samarbeid beslutte at samarbeidet skal fastsette eget «særregnskap» etter reglene i forskrift 17. desember 1999 nr. 1568 om årsbudsjett, årsregnskap og årsberetning for interkommunale selskaper. Dette gjelder hvis § 27-samarbeidet etter deltakernes vurdering er et eget rettssubjekt.

20.3.7.2 Utvalgets forslag

Utvalget foreslår at bestemmelsen om interkommunalt samarbeid i kommuneloven § 27 skal erstattes av to nye lovregulerte samarbeidsformer; regionråd og kommunalt oppgavefellesskap. Utvalget legger til grunn at lovens bestemmelser om økonomiforvaltning skal gjelde for begge samarbeidsformene. Utvalget foreslår samtidig å presisere at alle regionråd og kommunale oppgavefellesskap skal utarbeide egen økonomiplan, eget årsbudsjett, eget årsregnskap og egen årsberetning, uavhengig av om de er egne rettssubjekter eller ikke. Utvalget foreslår videre at det er henholdsvis rådet i regionrådet og representantskapet i oppgavefellesskapet som har myndigheten til å fastsette økonomiplanen, årsbudsjettet, årsregnskapet og årsberetningen.

For regionråd og oppgavefellesskap som er egne rettssubjekter, begrunner utvalget forslaget med at deltakerkommunene ikke direkte vil råde over samarbeidets midler eller ha direkte ansvar for eventuell gjeld som samarbeidet stifter. For regionråd og oppgavefellesskap som ikke er egne rettssubjekter, viser utvalget til at krav om eget budsjett og regnskap mv. klargjør at henholdsvis rådet og representantskapet har ansvaret for økonomisk styring og kontroll med samarbeidets økonomi.

For regionråd og oppgavefellesskap som ikke er egne rettssubjekter, innebærer forslaget at samarbeidets økonomi ikke lenger skal inngå i budsjettet og årsregnskapet for kommunekassen i hovedkontorkommunen, slik det skal etter gjeldende rett. Utvalget foreslår imidlertid at årsregnskapet til regionråd og oppgavefellesskap som ikke er egne rettssubjekter, skal innarbeides i det konsoliderte årsregnskapet til hovedkontorkommunen. Utvalget viser her til at slike regionråd og oppgavefellesskap ikke kan forplikte seg selvstendig overfor en tredjepart, og at kontorkommunen normalt vil stå ansvarlig for de kontraktene som inngås for samarbeidet.

Utvalget foreslår å gi departementet hjemmel til å fastsette nærmere regler om økonomiplanen, årsbudsjettet, årsregnskapet og årsberetningen for regionråd og oppgavefellesskap i forskrift.

20.3.7.3 Høringsinstansenes syn

Om lag 15 høringsinstanser, i hovedsak kommuner og fylkeskommuner, uttaler seg om utvalgets forslag om at regionråd og kommunale oppgavefellesskap skal utarbeide egen økonomiplan, eget årsbudsjett, eget årsregnskap og egen årsberetning. Alle disse høringsinstansene er positive til at det skal gjelde et krav om eget budsjett og regnskap mv. for regionråd og oppgavefellesskap som er eget rettssubjekt. Om lag halvparten av de 15 høringsinstansene støtter også at det skal gjelde et krav om eget budsjett og regnskap mv. for regionråd og oppgavefellesskap som ikke er eget rettssubjekt. Blant disse er Salten Regionråd og Vesterålen Regionråd, som peker på at et krav om eget regnskap vil kunne hindre mistanke om kryssubsidiering og sikre tilliten til kommunens virksomhet. Dette gjelder uavhengig av om samarbeidet er eget rettssubjekt eller ikke.

Nær halvparten av de 15 høringsinstansene er ikke enig i utvalgets forslag om at kravet om eget budsjett og regnskap mv. også skal gjelde for regionråd og oppgavefellesskap som ikke er eget rettssubjekt. Blant annet disse er Nord-Aurdal kommune, som peker på at eget budsjett og regnskap mv. kan være noe deltakerkommunene kan bli enige om å gjøre, men at et lovkrav om dette vil være en unødvendig byråkratisering av mer avgrensete samarbeid der nytteverdien av egne styringsdokumenter ikke nødvendigvis forsvarer kostnaden ved å utarbeide dem. Buskerud fylkeskommune uttaler:

Administrasjonskostnaden for selvstendig budsjett, regnskap og årsrapport for slike samarbeid er i vesentlig grad uavhengig av størrelsen på samarbeidet. En del samarbeid (regionråd) er møteplasser/beslutningsorganer hvor det møter ledende politikere/administrativt personale som fatter beslutninger til beste for samarbeidet. De har ofte minimal administrasjon. Det er også en del oppgaveutførende samarbeid som har minimalt med ansatte. Utvalget har diskutert problemstillingen, og konkludert med at synligheten og formaliseringen av selvstendigheten til slike samarbeid veier tyngre enn ulempen med administrasjonskostnaden. Buskerud fylkeskommune mener det bør settes en minimum grense på økonomisk størrelse/antall ansatte for når plikten til å utarbeide selvstendig budsjett, regnskap og årsrapport inntreffer.

20.3.7.4 Departementets vurdering

Departementet slutter seg til utvalgets vurderinger og forslag om at alle interkommunale politiske råd (regionråd) og kommunale oppgavefellesskap skal utarbeide eget årsbudsjett, eget årsregnskap og egen årsberetning. Dette gjelder uavhengig av om de er eget rettssubjekt eller ikke.

Departementets vurdering er at loven ikke bør stille et generelt krav om at alle interkommunale politiske råd og oppgavefellesskap skal utarbeide egen økonomiplan. Dette bygger på at slike samarbeid ofte vil kunne være mindre enheter, hvor det ikke alltid kan anses nødvendig at det utarbeides en fullstendig økonomiplan etter kommunelovens bestemmelser. Vurderingen av om det er nødvendig eller hensiktsmessig for slike virksomheter å utarbeide en økonomiplan må gjøres konkret for det enkelte samarbeid, ut fra virksomhetens art og økonomiske omfang. Lovforslaget innebærer at deltakerkommunene selv må avgjøre om det skal stilles krav om at virksomheten skal utarbeide økonomiplan. Deltakerkommunene kan således vurdere om utarbeidelse av egen økonomiplan skal reguleres i samarbeidsavtalen, eventuelt at representantskapet kan avgjøre om det skal utarbeides egen økonomiplan.

Departementet er også enig i at det er det øverste organet i samarbeidet som skal fastsette årsbudsjettet, årsregnskapet og årsberetningen. Budsjettet krever dermed ikke godkjenning fra kommunestyret eller fylkestinget hos deltakerne i samarbeidet. Departementet bygger dette på at en enkelt deltaker ikke bør kunne forhindre gjennomføring av et budsjett som det er flertall for i representantskapet. Lovforslaget innebærer at de deltakende kommunene eller fylkeskommunene ikke kan bestemme i samarbeidsavtalen at budsjettet skal godkjennes av de respektive kommunestyrer eller fylkesting før budsjettet er endelig, slik budsjettforskriften § 13 nr. 2 tredje punktum åpner for. Dette svarer til løsningen etter lov om interkommunale selskaper § 18. Departementet vil presisere at samarbeidets budsjett må bygge på realistiske forutsetninger, blant annet de rammene som kommunestyrene i deltakerkommunene har vedtatt for samarbeidet. Departementet vil også presisere at representantskapets vedtak om budsjett for samarbeidet ikke kan binde deltakerkommunene, eksempelvis når det gjelder eventuelle tilskudd fra deltakerne til samarbeidet.

Departementets forslag innebærer at regnskapet til interkommunale politiske råd og kommunale oppgavefellesskap som ikke er eget rettssubjekt, ikke skal inngå i regnskapet til kontorkommunen (kommunekasseregnskapet). Årsregnskapet skal imidlertid inngå i det konsoliderte regnskapet til kontorkommunen. Departementet viser til at slike samarbeid som ikke er eget rettssubjekt, ikke kan forplikte seg på selvstendig grunnlag overfor en tredjepart. Med kontorkommunen siktes det til den deltakerkommunen som i hovedsak står rettslig og økonomisk ansvarlig for de kontraktene som inngås.

Departementet er enig i utvalgets forslag om at det tas inn en hjemmel for departementet til å fastsette nærmere regler i forskrift om årsbudsjett, årsregnskap og årsberetningen for interkommunale politiske råd og kommunale oppgavefellesskap.

Departementet merker seg at enkelte høringsinstanser mener at kravet om eget budsjett og regnskap mv. ikke bør gjelde for interkommunale politiske råd (regionråd) og oppgavefellesskap som ikke er eget rettssubjekt. For samarbeid som er små og har begrenset økonomi, ser departementet at det kan stilles spørsmål ved om det er nødvendig at samarbeidene utarbeider eget regnskap. Praktiske grunner kan tilsi at det er enklere og tilstrekkelig at regnskapet til små samarbeid innarbeides i regnskapet til kontorkommunen. Det samme spørsmålet kan stilles når det gjelder et krav om eget årsbudsjett for små samarbeid. Departementet legger vekt på at et krav om eget budsjett og regnskap mv. klargjør at det er representantskapet som har ansvaret for økonomisk styring og kontroll med samarbeidets økonomi. Dette er av prinsipiell betydning også for små samarbeid. Departementet er imidlertid enig i det som blant annet Buskerud fylkeskommune peker på, at det også bør legges vekt på praktiske og administrative hensyn. Departementet foreslår derfor at hjemmelen for departementet til å fastsette nærmere regler i forskrift om årsbudsjettet, årsregnskapet og årsberetningen for interkommunale politiske råd og oppgavefellesskap, også skal gi hjemmel til å fastsette unntak fra lovens regler om årsbudsjettet, årsregnskapet og årsberetningen. Dette kan være unntak fra kravet om eget budsjett og regnskap mv. for små interkommunale politiske råd og kommunale oppgavefellesskap, eller forenklete krav til årsbudsjettet, årsregnskapet og årsberetningen der det er hensiktsmessig av administrative og økonomiske årsaker.

Årsregnskapet til interkommunale politiske råd og kommunale oppgavefellesskap vil etter lovforslaget være underlagt regnskapsrevisjon samt forenklet etterlevelseskontroll med økonomiforvaltningen etter kommunelovens regler om dette. Departementet legger til grunn at myndigheten til å velge regnskapsrevisor ligger til representantskapet hvis ikke noe annet er bestemt i samarbeidsavtalen.

20.4 Balanse i årsbudsjettet og inndekning av merforbruk

20.4.1 Gjeldende rett

Budsjettbalanse

Kommuneloven § 46 nr. 6 fastsetter at det skal budsjetteres med et driftsresultat som minst er tilstrekkelig til å dekke renter, avdrag og nødvendige avsetninger. Bestemmelsen må ses i lys av at kommunenes årsbudsjett skal deles i et driftsbudsjett og et investeringsbudsjett, jf. omtale i punkt 20.5. Tilsvarende gjelder for hvert enkelt år i økonomiplanen, jf. kommuneloven § 44 nr. 4.

Gjeldende rett er ikke til hinder for at det i enkeltår budsjetteres med et negativt driftsresultat. Kommunene har adgang til å finansiere årets drift med bruk av oppsparte driftsmidler fra tidligere år, jf. kommuneloven § 46 nr. 7.

Kravet til balanse i driftsbudsjettet regnes som oppfylt så lenge summen av årets utgifter og avsetninger, herunder inndekning av merforbruk og overføringer til investeringsbudsjettet, ikke overstiger summen av årets inntekter og bruk av avsetninger. Det vil si at det ikke kan budsjetteres med et merforbruk («underskudd») på bunnlinjen, se figur 20.1 i punkt 20.3.2.

Inndekning av regnskapsmessig merforbruk

Forskrift 15.12.2000 nr. 1424 om årsregnskap og årsberetning (regnskapsforskriften) § 9 gir regler for hvordan årsregnskapet skal avsluttes før kommunestyret tar stilling til inndekning av et eventuelt merforbruk («underskudd»). Reglene innebærer blant annet at dersom driftsregnskapet viser seg å gi et merforbruk ved regnskapsavslutningen, så skal merforbruket reduseres ved å stryke eventuelle budsjetterte overføringer fra drift til investering og eventuelle budsjetterte avsetninger til disposisjonsfond. Disse såkalte strykningsreglene avgjør størrelsen på årets merforbruk som skal dekkes inn i senere år.

Hvis driftsregnskapet fortsatt viser et merforbruk etter at strykningene er gjennomført, skal kommunestyret angi hvordan merforbruket skal dekkes inn. Dette skal skje når årsregnskapet vedtas, jf. kommuneloven § 48 nr. 3 siste punktum.

Hovedregelen er at inndekning av merforbruk i driftsregnskapet skal foretas innen det andre året etter at merforbruket oppsto, jf. § 48 nr. 4 første punktum. Hvis det foreligger særlige forhold, kan merforbruk i driftsregnskapet dekkes inn over ytterligere to år, det vil si senest det fjerde året etter at det oppsto, jf. § 48 nr. 4 andre punktum. Etter § 48 nr. 4 tredje og fjerde punktum kan departementet godkjenne at inndekning av merforbruk likevel dekkes inn over flere enn fire år, hvis raskere inndekning enn fire år vil gi uforholdsmessig store samfunnsmessige og økonomiske konsekvenser.

20.4.2 Utvalgets forslag

Budsjettbalanse

Kommunelovens balansekrav, det vil si kravet til budsjettbalanse og plikten til å dekke inn merforbruk, skal sikre at kommunene tilpasser aktivitetsnivået til inntektsrammene.

Utvalget legger til grunn at kravet til budsjettbalanse ikke bør være mer lempelig eller fleksibelt enn det som følger av gjeldende rett. Etter utvalgets vurdering er det i mange kommuner et potensial for en mer langsiktig økonomiforvaltning, og mange kommuner vil tjene på å ha et høyere netto driftsresultat. Utvalget viser til at det er allmenn enighet om at kommunene over tid bør disponere noe av driftsinntektene til reserver og til delfinansiering av investeringene. Dette vil bidra til å kunne håndtere økonomiske svingninger og omstillinger, og gi en mer langsiktig økonomi med handlefrihet.

Utvalget drøfter videre om loven bør stille krav om å budsjettere med et høyere netto driftsresultat enn det som følger av gjeldende rett.

Utvalget viser til at et strengere krav ikke betyr at kommunene får mindre tilgjengelige ressurser, men at ressursfordelingen over tid endres. Det som vil oppleves som en ulempe i dag, vil senere bli en fordel. På den annen side viser utvalget til at et strengere krav vil ta fra kommunestyret deler av det ansvaret det har i dag for å balansere kortsiktige og langsiktige hensyn i prioriteringene og økonomistyringen. Et strengere krav vil også kunne virke begrensende på kommunenes mulighet til å styre økonomien på en måte som er tilpasset den lokale situasjonen. Utvalget viser også til at et krav om et høyere driftsresultat må ta høyde for at det i enkeltår fortsatt må være mulig å finansiere årets drift (et negativt driftsresultat) med bruk av oppsparte midler.

Etter utvalgets vurdering må det legges avgjørende vekt på at balansekravet gir kommunene ansvar for og frihet til å søke en langsiktig økonomiforvaltning tilpasset lokale forhold. Utvalget mener at det er mer hensiktsmessig at loven støtter opp om en langsiktig økonomiforvaltning gjennom virkemidler som kan bidra til at kommunestyrene får økt bevissthet og kunnskap om hva som skal til for å ha en langsiktig økonomiforvaltning. Utvalget viser spesielt til forslaget om å lovfeste en plikt til å utarbeide finansielle måltall. Utvalget foreslår på denne bakgrunnen at dagens krav til budsjettbalanse videreføres, men at reglene om budsjettbalanse får en ny ordlyd, som også løfter fram at det må foretas avsetninger som bidrar til en sunn økonomi.

Utvalget mener at gjeldende kommunelov § 46 nr. 7, som sier at det kan avsettes midler for bruk i senere budsjettår, er overflødig. Utvalget forslår derfor å oppheve bestemmelsen. Lovens øvrige regler vil ikke være til hinder for at kommunene avsetter midler til bruk i senere år.

Inndekning av regnskapsmessig merforbruk

Avslutning av driftsregnskapet

Utvalget foreslår å endre reglene for hvordan driftsregnskapet skal avsluttes. Utvalget mener at kommunene ikke lenger bør ha anledning til å avslutte regnskapet med merforbruk («underskudd»), samtidig som kommunen har midler på disposisjonsfond. Utvalget viser til at denne adgangen åpner for at kommuner utsetter inndekningen av merforbruk selv om kommunen har bokførte verdier som kan dekke merforbruket. Utvalget peker også på at hvis regnskapet avsluttes med både et merforbruk og midler på disposisjonsfond, er realiteten at midler på disposisjonsfondet allerede er brukt.

Utvalget foreslår derfor at før regnskapet gjøres endelig opp, skal et merforbruk i driftsregnskapet dekkes inn mot en tilsvarende reduksjon av disposisjonsfondet. Dette skal gjennomføres så langt det er tilgjengelige midler på fondet. Dette vil bidra til at inndekningen av merforbruket ikke skyves ut i tid. Det vil også sikre at nye bevilgninger etter at årsregnskapet er lagt fram ikke finansieres med bruk av midler på disposisjonsfond som i realiteten allerede er brukt. Etter utvalgets forslag skal likevel ikke den delen av disposisjonsfondet som er vedtatt brukt til finansiering av inneværende års budsjett, benyttes til inndekning av merforbruket.

Utvalget peker også på at disse endringene bidrar til en forenkling av kommuneregnskapet.

På den samme bakgrunnen foreslår utvalget at et mindreforbruk i driftsregnskapet skal dekke inn eventuelle uinndekkete merforbruk fra tidligere år før regnskapet avsluttes, og at mindreforbruk utover uinndekkete merforbruk skal avsettes direkte til disposisjonsfond.

Utvalget viderefører kommunestyrets plikt til å angi hvordan eventuelt merforbruk i driftsregnskapet skal dekkes inn. Som følge av forslaget om at mindreforbruk skal avsettes direkte til disposisjonsfond, vil det ikke lenger være nødvendig at kommunestyret tar stilling til disponeringen av mindreforbruket samtidig som årsregnskapet behandles. Utvalget foreslår derfor at gjeldende § 48 nr. 3 siste punktum oppheves. Det vil fortsatt ligge til kommunestyret å ta stilling til hvordan midlene på disposisjonsfond skal benyttes.

Utvalget foreslår å lovfeste gjeldende forskriftsregel om at merforbruk (udekket beløp) i investeringsregnskapet skal føres opp til dekning på investeringsbudsjettet året etter at merforbruket oppsto. Dette viderefører gjeldende regler for avslutning av investeringsregnskapet.

Fristene for inndekning av merforbruk

Utvalget foreslår å videreføre fristene for når et merforbruk i driftsregnskapet skal være dekket inn. Utvalget peker på at kommunene ikke bør skyve inndekningen av merforbruk unødvendig ut i tid. Kommunene bør i utgangspunktet dekke inn merforbruk senest det andre året etter at merforbruket oppsto. Framføring av merforbruk utover to år må oppfattes som et unntak, som kun benyttes når det er tunge grunner til det.

Plikt til å vurdere endringer i årets budsjett hvis fjorårets regnskap viser merforbruk

Utvalget viser til at det kan forekomme at kommunestyret ved behandlingen av årsregnskapet ikke angir hvordan et eventuelt merforbruk i driftsregnskapet skal dekkes inn. I stedet vedtar kommunestyret at det skal tas stilling til inndekningen ved neste rullering av økonomiplanen og årsbudsjettet. Det fører til at inndekningen utsettes. Utvalget peker på at slike utsettelser er uheldige, og at kommunestyret senest ved behandling av årsregnskapet må vurdere muligheten for å starte inndekning av merforbruket allerede i inneværende budsjettår. Utvalget foreslår derfor at kommunedirektøren skal ha plikt til å foreslå endringer i årets budsjett hvis det er lagt fram et årsregnskap med merforbruk. Utvalget foreslår at kommunestyret skal behandle saken senest 30. juni.

Inndekning av merforbruk i kommunale foretak, regionråd og oppgavefellesskap

Utvalget foreslår å lovfeste reglene for inndekning av merforbruk i kommunale foretak. I hovedsak viderefører dette reglene i forskrift 15.12.2000 nr. 1423 om årsbudsjett § 7. I korte trekk innebærer reglene at en kommune har plikt til å dekke inn merforbruk i regnskapet til et kommunalt foretak hvis merforbruket ikke er dekket av foretaket selv. Dette skal skje ved overføringer av midler fra kommunekassens regnskap til foretaket.

Utvalget foreslår videre at de samme inndekningsreglene skal gjelde for merforbruk i kommunale oppgavefellesskap og regionråd.

20.4.3 Høringsinstansenes syn

Budsjettbalanse

Utvalgets forslag om å videreføre reglene for balanse i årsbudsjettet og økonomiplanen får svært liten oppmerksomhet i høringen. Ingen av de få høringsinstansene som har uttalt seg, går imot forslaget.

Inndekning av regnskapsmessig merforbruk

Avslutning av driftsregnskapet

Om lag 65 høringsinstanser har uttalt seg til utvalgets forslag om nye regler for avslutning av driftsregnskapet. Flertallet av disse (om lag 45) støtter forslaget. Flere uttaler at forslaget gjør det enklere for kommunestyret å lese ut av regnskapet hvilket økonomisk handlingsrom kommunen reelt sett har.

Nordland fylkeskommune ser fordelene med at merforbruk dekkes inn snarest mulig og uttaler:

I behandlingen av årsregnskapet er det i dag ofte mest fokus på kortsiktig disponering av mindreforbruket. De nye reglene for avslutning av årsregnskapet vil styrke økonomistyringen og bidra til en sunnere og mer langsiktig økonomiforvaltning. Å unngå unødig utsettelse av inndekning av merforbruk og styrke avsetninger til driftsfond vil bidra til et mer langsiktig perspektiv.

Om lag 20 høringsinstanser går imot forslaget. Disse høringsinstansene mener blant annet at kommunestyret ikke får seg forelagt det reelle årlige resultatet og at kommunestyret bør bestemme hvordan mer- og mindreforbruk skal dekkes eller disponeres.

Sola kommune uttaler:

Sola kommune mener at nye regler om inndekninga av regnskapsmessig merforbruk og disponering av regnskapsmessig mindreforbruk kan oppfattes som en detaljstyring fra statlig hold, noe som undergraver utvalgets intensjon om styrket kommunalt selvstyre. Sola kommune mener at det bør fortsatt være opp til kommunestyret å bestemme disponering av regnskapsmessig mindreforbruk samt inndekning av regnskapsmessig merforbruk.

Telemark fylkeskommune uttaler:

Det foreslås at administrasjonen, så langt det er midler dekker eventuelt merforbruk fra tidligere år før regnskapet blir avsluttet. I praksis betyr dette at politikerne i den enkelte fylkeskommune ikke får forelagt det reelle årlige resultatet.
Fylkesutvalget mener at avslutningen av regnskapet må underlegges politisk kontroll og utføres av fylkestinget.

Kommunerevisjon IKS foreslår i stedet at kommunestyret skal få plikt til å vedta inndekning av et eventuelt merforbruk i tråd med utvalgets forslag ved behandling av årsregnskapet. Det samme foreslås hovedsakelig også for eventuelt mindreforbruk. Dette innebærer at merforbruk eller mindreforbruk dekkes eller disponeres på samme måte som utvalget foreslår, men at dette skjer i forbindelse med kommunestyrets behandling av årsregnskapet, og ikke i forbindelse med avslutningen og avleggelsen av regnskapet fra administrasjonen.

Flere høringsinstanser, både blant de som støtter og de som går imot utvalgets forslag, kommenterer at det regnskapsmessige avviket fra årsbudsjettet ikke vil framkomme i årsregnskapet slik det gjør etter dagens regler. Disse høringsinstansene mener at regnskapsmessig avvik fra årsbudsjettet, og disposisjonene knyttet til mer-/mindreforbruk som foretas før regnskapsavslutningen, bør framkomme på en annen måte i driftsregnskapet. Rennesøy kommune uttaler:

For at kommuneregnskapet skal gi god informasjonsverdi, bør lovforslaget følges opp med krav til oppstilling av regnskapet der det klart framkommer hvilke disposisjoner som er foretatt i forbindelse med regnskapsavslutning.

Fristene for inndekning av merforbruk

Ingen høringsinstanser uttaler seg om utvalgets forslag om å videreføre bestemmelsene i § 48 nr. 4 om fristene for inndekning av merforbruk.

Plikt til å vurdere endringer i årets budsjett hvis fjorårets regnskap viser merforbruk

Utvalgets forslag om at kommunedirektøren skal vurdere endringer i årets budsjett om fjorårets årsregnskap viser merforbruk, er lite kommentert. Noen få høringsinstanser støtter forslaget. Fylkesmannen i Sogn og Fjordane uttaler:

Vi er einige i nytt punkt om at kommunedirektøren har ei plikt til å føreslå endringar på inneverande års budsjett dersom utviklinga tilseier at det vil oppstå vesentlege budsjettavvik. Det er ikkje lenger nok at kommunedirektøren berre melder frå om at det må forventast eit avvik. Dette gjeld og dersom det er lagt fram eit årsrekneskap med meirforbruk i driftsrekneskapen. Kommunestyret har så ei plikt til å vedta korleis meirforbruket skal handterast. Det er viktig å kome tidleg i gang med nødvendige tiltak for nedbetaling av eit meirforbruk.

Inndekning av merforbruk i kommunale foretak, regionråd og oppgavefellesskap

Utvalgets forslag om inndekning av merforbruk i kommunale foretak, regionråd og oppgavefellesskap får lite oppmerksomhet i høringen. Et lite antall støtter forslaget. Oslo kommune er også opptatt av tilfeller der kommunale foretak har mindreforbruk og uttaler:

Oslo kommune peker på at det ikke er drøftet den motsatte vei, det vil si at kommunekassen kan disponere eventuelle overskudd i foretakene dersom kommunekassen går med underskudd. Man kan således komme i en situasjon hvor foretakene innehar reserver som kommunekassen ikke uten videre kan anvende for inndekking av sitt underskudd.

20.4.4 Departementets vurdering

Budsjettbalanse

Departementet er enig i utvalgets vurderinger om at det ikke er hensiktsmessig å endre reglene om balanse i årsbudsjettet og økonomiplanen. Departementet mener som utvalget at et strengere krav til driftsresultatet i kommunenes driftsbudsjett vil begrense kommunenes mulighet til å styre økonomien på en måte som er tilpasset den lokale situasjonen. Departementet slutter seg derfor til utvalgets lovforslag. Forslaget innebærer at nivået på dagens krav til budsjettbalanse videreføres, men at bestemmelsen om budsjettbalanse får ny ordlyd som beskriver kravet på en bedre måte.

Inndekning av regnskapsmessig merforbruk

Avslutning av driftsregnskapet

Departementet viser til utvalgets forslag om at et merforbruk («underskudd») i driftsregnskapet skal dekkes inn direkte mot en tilsvarende reduksjon av disposisjonsfondet. Utvalget foreslår også at et mindreforbruk («overskudd») i driftsregnskapet skal dekke inn eventuelle uinndekkete merforbruk fra tidligere år før regnskapet avsluttes. Mindreforbruk utover uinndekkete merforbruk skal avsettes direkte til disposisjonsfond. I praksis innebærer forslagene en innstramming i forhold til gjeldende krav til inndekning av merforbruk, fordi størrelsen på merforbruket som eventuelt må framføres til inndekning i senere år vil bli redusert mot tilgjengelig egenkapital.

Departementet viser til at et merforbruk i realiteten betyr at det er brukt mer penger enn det som var finansiert i årets budsjett. Når det er brukt mer penger enn planlagt, er det etter departementets vurdering god økonomiforvaltning å dekke inn merforbruket tidligst mulig. Departementet legger også vekt på at forslaget bidrar til at balanseregnskapet på en enklere måte enn i dag synliggjør kommunens økonomiske handlingsrom, slik mange høringsinstanser har pekt på. Departementet merker seg at forslaget får støtte av et stort flertall av høringsinstansene. Flere av høringsinstansene som går imot utvalgets forslag, mener at denne måten å avslutte regnskapet på, ikke lenger vil få fram kommunens «reelle årlige resultat» på bunnlinjen. Departementet vil peke på at bunnlinjen i kommuneregnskapet (størrelsen på mer- eller mindreforbruket) også under gjeldende rett skal justeres i visse tilfeller ved regnskapsavslutningen, jf. strykningsreglene i regnskapsforskriften § 9. Departementet slutter seg til utvalgets forslag om nye regler for avslutning av driftsregnskapet.

Enkelte høringsinstanser mener at kommunestyret selv bør ha ansvaret for å vedta disponering av mer-/mindreforbruk i driftsregnskapet, og at dette ikke skal gjennomføres av administrasjonen. Som et alternativ foreslår Kommunerevisjon IKS at kommunestyret hovedsakelig skal vedta de samme disposisjonene som utvalget foreslår, i stedet for at administrasjonen gjennomfører disse før regnskapet avlegges. Departementet er ikke enig i at dette er en hensiktsmessig løsning, all den tid de aktuelle disposisjonene som her skal gjennomføres vil være uttømmende regulert i loven.

Nye regler for avslutning av driftsregnskapet er en forlengelse av de gjeldende strykningsreglene i regnskapsforskriften § 9. Dette er tekniske og detaljerte regler som etter departementets vurdering bør samles og plasseres i forskrift, og ikke i loven. Departementet foreslår en forskriftshjemmel som dekker dette.

Departementet viser videre til at ny regnskapsavslutning fører til at bunnlinjen i kommuneregnskapet, jf. figur 20.1 i punkt 20.3.2, ikke lenger vil vise et mindreforbruk, men alltid vise enten 0 eller et merforbruk som må framføres til inndekning i senere år. Departementet er derfor enig i det som både utvalget og flere av høringsinstansene peker på, at regnskapsmessige avvik fra årsbudsjettet og disposisjonene som foretas før regnskapsavslutningen, bør framkomme i kommuneregnskapet, men da på en annen måte enn det som følger av gjeldende rett. Departementet vil følge opp dette i arbeidet med nye forskriftsregler om hvordan kommuneregnskapet skal stilles opp.

Fristene for inndekning av merforbruk

Departementet er enig i utvalgets forslag om å videreføre fristene for inndekning av merforbruk i driftsregnskapet. Dette innebærer at merforbruk som utgangspunkt skal dekkes inn senest det andre året etter at merforbruket oppsto, men at kommuner under særlige forhold kan vedta å dekke inn merforbruk senest fire år etter at det oppsto.

Departementet viser til at kommunene utover dette kan vedta å dekke inn merforbruk over inntil ti år, hvis de samfunnsmessige og økonomiske konsekvensene av å dekke inn merforbruket over fire år blir uforholdsmessig store. Slike vedtak må godkjennes av departementet for å være gyldige. Departementet foreslår å videreføre adgangen til å godkjenne at merforbruk dekkes inn over en periode på flere enn fire år.

Dagens kommunelov gir imidlertid ikke adgang til å dekke inn merforbruk utover 10 år. Dette er i enkelte tilfeller etter departementets vurdering uheldig. Selv om det hviler et ansvar på kommunene til å dekke inn merforbruk innenfor lovens frister, kan ikke departementet utelukke at enkeltkommuner i sjeldne tilfeller likevel kan stå i fare for å bryte godkjent inndekningsplan og lovens gjeldende ti-årsgrense. Loven bør tilpasses slike situasjoner.

Departementet mener at en forlenget inndekningstid på inntil ti år vil være tilstrekkelig i de aller fleste tilfeller. Departementets vurdering er samtidig at loven ikke bør sette en absolutt grense for hvor lang inndekningstiden kan være. Utgangspunktet er at kommunestyret har ansvaret for økonomistyringen. En øvre grense i loven vil i seg selv ikke sikre at grensen blir overholdt. Etter departementets vurdering må det avgjørende være at en kommune med stort merforbruk kommer i balanse, selv om det skulle gå noe over ti år. Departementet foreslår på denne bakgrunnen å oppheve gjeldende ti-årsgrense. Dette åpner for at departementet i unntakstilfeller kan godkjenne inndekning av merforbruk utover ti år.

Departementet legger opp til at adgangen til å forlenge inndekningsperioden fortsatt skal praktiseres med utgangspunkt i ti år som en øvre grense for inndekningstid. Som en hovedregel vil departementet ved første gangs behandling av søknader om forlenget inndekningstid ikke godkjenne inndekningstider lengre enn ti år. Formålet med lovforslaget er at departementet helt unntaksvis kan godkjenne inndekning utover ti år, dersom det i enkelttilfeller senere viser seg at inndekning innenfor ti år likevel ikke er mulig å gjennomføre.

Plikt til å vurdere endringer i årets budsjett hvis fjorårets regnskap viser merforbruk

Departementets vurdering er at kommunestyret ved oppfølgingen av inneværende års budsjett, må ta hensyn til et eventuelt merforbruk i fjorårets årsregnskap. Departementet er således enig i utvalgets forslag om at kommunedirektøren, i tillegg til dagens regler om budsjettstyring, også skal ha plikt til å foreslå endringer i årets budsjett hvis det er lagt fram et årsregnskap med merforbruk, og at kommunestyret skal behandle denne saken senest 30. juni. Dette skal gi en bedre kobling mot regnskapet i budsjettoppfølgingen, og bidra til at kommunestyret ikke utsetter inndekningen av merforbruk uten en nærmere vurdering.

Inndekning av merforbruk i kommunale foretak, interkommunale politiske råd (regionråd) og kommunale oppgavefellesskap

Departementet slutter seg til utvalgets forslag om regler for inndekning av merforbruk i kommunale foretak, interkommunale politiske råd og oppgavefellesskap. Disse virksomhetene har i utgangspunktet selv ansvaret for å dekke inn merforbruk året etter at det har oppstått. I de tilfellene merforbruket ikke er dekket inn fullt ut sikrer lovforslaget at slike enheter ikke kan drive med merforbruk over tid, og at kommunene oppfyller lovens balansekrav.

Oslo kommune peker i sin høringsuttalelse på at utvalget ikke drøfter om kommunekassen kan disponere eventuelle overskudd i foretakene dersom kommunekassen går med underskudd. Departementet ser det ikke som nødvendig å lovregulere dette nærmere, fordi kommunestyret som øverste organ har myndighet til å vedta at det skal tas ut midler fra et kommunalt foretak, for eksempel for å dekke et merforbruk i kommunekassen.

20.5 Skillet mellom drift og investering

20.5.1 Gjeldende rett

Kommuneloven § 46 nr. 5 fastsetter at årsbudsjettet skal bestå av en driftsdel og en investeringsdel. Driftsdelen omfatter den løpende drift. Her inngår utgifter og inntekter som kommer igjen år for år, eller med ikke alt for store mellomrom. Investeringsdelen omfatter i hovedsak anskaffelse av bygninger, anlegg og andre større kapitalgjenstander, samt finansieringen av anskaffelsene, herunder bruk av lån og inntekter fra salg av kommunal eiendom eller annen formue.

Nærmere bestemmelser om innholdet i driftsdelen og investeringsdelen er gitt i forskrift 15.12.2000 nr. 1523 om årsbudsjett (omtalt som budsjettforskriften). Det følger av bestemmelsene i forskrift 15.12.2000 nr. 1524 om årsregnskap og årsberetning (omtalt som regnskapsforskriften) at skillet gjelder tilsvarende for kommunenes regnskaper.

Skillet mellom drift og investering må praktiseres i samsvar med god kommunal regnskapsskikk, jf. kommuneloven § 48 nr. 2.

Budsjettforskriften § 5 og regnskapsforskriften § 3 gir i tillegg særskilte regler om føringen av inntekter fra salg av finansielle anleggsmidler. Reglene innebærer at en andel av inntektene fra salg av aksjer etter nærmere vilkår kan finansiere driften.

20.5.2 Utvalgets forslag

Driften skal bare finansieres av løpende inntekter

Prinsippet om at den løpende driften skal finansieres av løpende inntekter har lang tradisjon i kommunalforvaltningen. Prinsippet innebærer at den løpende virksomheten i kommunene skal baseres på inntekter som kan forventes å komme igjen år for år og slik være et varig grunnlag for tjenesteproduksjonen. Det betyr for eksempel at engangsinntekter av ulik art, eksempelvis inntekter fra eiendomssalg, ikke kan tas inn i driftsbudsjettet/-regnskapet og dermed finansiere den løpende driften eller tidligere års merforbruk. Følgelig skal slike inntekter føres i investeringsbudsjettet/-regnskapet. Utvalget legger til grunn at prinsippet er bærende for en sunn økonomisk husholdning. Utvalget foreslår at prinsippet tas eksplisitt inn i lovteksten, som en hovedregel for skillet mellom drift og investering i budsjettet og regnskapet.

Det er behov for å gi ytterligere regler om skillet, utover det som er hensiktsmessig å ta inn i loven. Utvalget foreslår derfor en hjemmel for departementet til å gi utfyllende bestemmelser i forskrift om skillet mellom drift og investering.

Utbytte fra kraftselskaper

Mange kommuner har betydelige utbytteinntekter fra kraftselskaper. Utvalget viser til at det kan være ulike meninger om hvorvidt slike inntekter etter gjeldende rett skal regnes som driftsinntekter eller som engangsinntekter som må føres i investeringsbudsjettet/-regnskapet. Utvalget peker derfor på et behov for klarere regler og at disse bør bygge på at utdelinger fra kraftselskapene behandles i tråd med det grunnleggende prinsippet om at driften skal baseres på løpende inntekter. Dette for at verdier som er bygd opp over lang tid ikke forbrukes over et enkelt eller et fåtall år kun til nytte for dagens innbyggere.

Utvalget foreslår at departementet gir nærmere regler om kraftinntekter i forskrift. Utvalget mener at forskriftsreglene bør bygge på at utdelte midler som i realiteten stammer fra overskudd i virksomheten skal regnes som driftsinntekter, mens utdelte midler som må regnes som innskutt kapital må tas inn i investeringsdelen av budsjettet og regnskapet. Tilsvarende er lagt til grunn i notat av 20. september 2012 om utdeling fra aksjeselskaper, utarbeidet av Foreningen for god kommunal regnskapsskikk.

Salg av aksjer

Utvalget foreslår å lovfeste at en andel av inntekter fra salg av aksjer skal regnes som løpende inntekter. Dette er i dag regulert i forskrift. Dette innebærer at en viss andel av inntekten fra et salg av aksjer i for eksempel kraftselskaper fortsatt kan regnes som «oppspart avkastning» og dermed som driftsinntekt. Dette som et unntak fra hovedregelen om at løpende drift bare skal finansieres av løpende inntekter. Utvalget viser til at kommunesektorens kraftvirksomhet står i en historisk særstilling, og at det fortsatt vil kunne forekomme tilfeller der en betydelig del av selskapenes verdier kan knyttes til midler som er holdt tilbake og ikke delt ut til eierne. Hensikten er å ikke legge bindinger på hvordan kommunene kan disponere denne delen av selskapets verdi ved salg av aksjene. Utvalget foreslår at nærmere regler for beregning av inntektsandelen som skal tas i drift, fortsatt gis i forskrift.

Dispensasjonsadgang. Bruk av kapitalverdier i drift

Utvalgets forslag til hovedregel innebærer at inntekter som ikke er løpende, må føres i investeringsbudsjettet/-regnskapet. Slike inntekter kan da bare finansiere nye investeringer eller ekstra nedbetalinger på lån. Utvalget mener at ny lov bør ta høyde for at det i særskilte tilfeller kan være grunn til å gi unntak fra dette. Utvalget peker på at kommunene besitter store formuesverdier i eiendom og selskaper, og at det ved realisasjon av disse kan være forsvarlig og hensiktsmessig å benytte en andel av inntekten til å finansiere driften. Det vil være uheldig dersom loven medfører at kommunenes kapitalverdier unødig låses inne.

Utvalget foreslår derfor en hjemmel for departementet til å gi dispensasjon fra forbudet mot å benytte kapitalinntekter til å finansiere løpende utgifter, slik kommuneloven § 48 nr. 2 tidligere ga adgang til før bestemmelsen ble opphevet ved lovrevisjonen i 2000. Dette gir departementet mulighet til i særlige tilfeller å fastsette at kapitalinntekter som etter reglene skal inntektsføres i investeringsdelen av budsjettet eller regnskapet, likevel kan inntektsføres i driftsdelen. Bestemmelsen retter seg mot inntekter fra både salg av fast eiendom, salg av eierandeler i selskaper og uttak av innskutt kapital fra selskaper. Utvalget legger til grunn at dispensasjonsadgangen bare kan brukes unntaksvis og i særlige tilfeller, hvis det foreligger tunge samfunnsmessige hensyn.

Tilskudd til andres investeringer

Finansiering av tilskudd til andre

Utvalget drøfter om loven bør åpne for at kommunene kan finansiere tilskudd til andres investeringer (investeringstilskudd) med kapitalinntekter over investeringsbudsjettet, eksempelvis med inntekter fra salg av kommunal eiendom. Etter gjeldende regler må slike tilskudd finansieres over driftsbudsjettet.

Utvalget viser til at samfunnsutviklingen skjer i samspill mellom ulike lokale aktører, og at kommunene i sin samfunnsutviklerrolle kan ønske å yte tilskudd til investeringer som eies og gjennomføres av andre. Dette kan være prosjekter som eies av staten, fylkeskommunen, kommunale selskaper, private selskaper eller ideelle organisasjoner. Eksempelvis kan det være tale om kommunale tilskudd til investeringer i fylkesveier eller til gang- og sykkelsti langs riksvei. Andre eksempler kan være tilskudd til investeringer i teaterbygg eller kulturhus eid av kommunalt/fylkeskommunalt selskap, eller tilskudd til investeringer i kollektivmidler eller andre varige driftsmidler eid av kommunalt/fylkeskommunalt selskap.

Utvalget peker blant annet på at å tillate investeringstilskudd over investeringsbudsjettet vil gi kommunene større spillerom til å gå inn i spleiselag der kommunen ikke selv eier investeringene som skal foretas. Dette kan være fordelaktig for utviklingen av eiendom og infrastruktur i lokalsamfunnet. I noen tilfeller vil kommunale investeringstilskudd kunne være avgjørende for at et fellesprosjekt blir realisert.

På den andre siden peker utvalget blant annet på at det tradisjonelt har vært lagt vekt på at kommunenes formuesverdier bare kan benyttes til å reinvestere i kommunal formue. Det å benytte kapitalinntekter til å finansiere investeringstilskudd kan i praksis bety en økning i behovet for å ta opp lån til finansiering av kommunens egne investeringer. Hvis loven åpner for at kommuner kan gi investeringstilskudd over investeringsbudsjettet, vil dette kunne gi svakere insentiver for kommunene til å gjøre en nøye prioritering av hvordan kommunens midler og formuesverdier skal brukes. Utvalget viser også til at EØS-reglene om offentlig støtte uansett setter skranker for muligheten til å overføre kommunale formuesverdier til private eller til offentlig eid virksomhet som driver i markedet.

Utvalgets vurdering er at investeringstilskudd ikke skal kunne finansieres med kommunens kapitalinntekter, og foreslår at dagens regler for finansiering av tilskudd videreføres. Utvalget ønsker ikke å foreslå endringer som kan åpne for å svekke kommunenes formue og øke gjeldsbyrden. Utvalget legger særlig vekt på at dagens regler trygger kommuneøkonomien og bidrar til å ivareta det økonomiske grunnlaget for kommunenes rolle som velferdsprodusent og ansvar for lovpålagte oppgaver.

Utvalget drøfter også om loven bør åpne for at investeringstilskudd kan lånefinansieres. Utvalgets flertall (ti medlemmer) foreslår at det heller ikke gis låneadgang til dette, mens et mindretall (tre medlemmer) foreslår at det gis låneadgang på visse vilkår. Dette er nærmere omtalt i punkt 20.6.1.

Regnskapsføring av flerårige tilskudd til andre

Utvalget ønsker å legge til rette for at kommunene fortsatt kan støtte andres investeringer med tilskudd over driftsbudsjettet over flere budsjettår. Utvalget mener at det å kunne binde kommunen til å yte slike flerårige tilskudd må være en sentral del av selvstyret og lokalpolitikken. For å ivareta den reelle muligheten til å kunne binde seg til å yte tilskudd over flere budsjettår, presiserer utvalget at det såkalte anordningsprinsippet, jf. gjeldende kommunelov § 48 nr. 2 andre punktum, ikke må forstås slik at en forpliktelse til å yte tilskudd over flere år skal utgiftsføres i sin helhet når forpliktelsen oppstår. En slik forståelse krever at den samlete tilskuddsforpliktelsen må finansieres over driftsbudsjettet i sin i helhet på ett budsjettår. Utvalget legger til grunn at anordningsprinsippet må forstås slik at flerårige tilskudd utgiftsføres etter hvert som tilskuddene overføres til mottaker, slik at de årlige tilskuddene kan finansieres over de budsjettårene som forpliktelsen løper.

20.5.3 Høringsinstansenes syn

Forslaget om å lovfeste prinsippet om at kommunenes drift bare skal finansieres av løpende inntekter får støtte fra alle de om lag 20 høringsinstansene som har uttalt seg om dette. Flere av høringsinstansene peker på at det er behov for å gi utdypende regler i forskrift. Forslaget støttes blant annet av Buskerud fylkeskommune, som uttaler:

Hvis en kommune finansierer løpende utgifter med tilfeldige inntekter, kan dette over tid skape ubalanse i kommunens økonomi. Grensegangen mellom løpende og ikke løpende inntekter må imidlertid ikke være for streng. Den vurdering som utvalget foretar i NOU kap. 19.7.3.2 4. avsnitt om at utbytte som i realiteten stammer fra (tilbakeholdt) overskudd i bedriften må kunne regnes som driftsinntekt, mens utbytte som i realiteten stammer fra realisering av bedriftens kapital kan regnes som investeringsinntekt, må videreføres i forskrift.

Forslaget om å lovfeste dagens forskriftsregel om at en bestemt andel av inntektene fra salg av aksjer skal regnes som driftsinntekt, får liten oppmerksomhet i høringen. Halden kommune og Norges kemner- og kommuneøkonomers forbund er imidlertid uenige i en slik unntaksregel, og viser blant annet til at regelen bryter med hovedregelen om at slike salgsinntekter skal føres i investeringsbudsjettet.

Også forslaget om å gi departementet hjemmel til i særlige enkelttilfeller å gi dispensasjon til å finansiere driften med formuesverdier får liten oppmerksomhet i høringen. Ingen høringsinstanser gir forslaget eksplisitt støtte. Fire fylkesmenn er negative til at departementet kan gi dispensasjon fra hovedregelen. Fylkesmannen i Sogn og Fjordane peker på at reglene må oppfordre kommunene til å holde et ansvarlig nivå på utgiftene og ikke åpne for snarveier. Fylkesmannen i Hordaland peker på at dispensasjoner innebærer risiko for at kommuner velger kortsiktige løsninger som ikke er formålstjenlige på sikt.

Forslaget om å presisere at anordningsprinsippet må forstås slik at flerårige tilskudd utgiftsføres etter hvert som tilskuddene overføres til mottaker får liten oppmerksomhet i høringen. Norges kommunerevisorforbund mener at dette ikke bør gjelde generelt, men bare i tilfeller hvor kommunen får en motytelse.

20.5.4 Departementets vurdering

Driften skal bare finansieres av løpende inntekter

Departementet deler utvalgets vurderinger og forslag om å lovfeste en hovedregel om at kommunenes drift bare skal finansieres av løpende inntekter. Det sentrale i denne hovedregelen er at kommunene, av hensyn til kommende generasjoner, ikke skal ha anledning til å basere driften på bruk av formuesverdier. Et slikt prinsipp er viktig for å opprettholde en sunn kommunal økonomi over tid. Når kommunene har begrenset mulighet til å øke egne inntekter er det avgjørende at kommunene tilpasser driftsutgiftene til de løpende inntektsrammene. Departementet mener videre at prinsippet om at kommunenes drift bare skal finansieres av løpende inntekter må gjelde for kommunenes føring av inntekter og utgifter i økonomiplanen, budsjettet og regnskapet. Dette har avgjørende betydning for det reelle innholdet i kravet om at kommunene skal ha balanse i årsbudsjettet. Lovforslaget klargjør også at kommuner ikke kan finansiere driften med inntekter som ikke kan regnes som løpende, hvis ikke dette har særskilt hjemmel. Departementet foreslår i tillegg, av de samme grunnene som er nevnt over, å presisere i loven at utgifter til drift skal føres i økonomiplanens driftsdel, driftsbudsjettet og driftsregnskapet.

Departementet legger som utvalget til grunn at det er behov for å gi nærmere regler i forskrift om hvilke inntekter og utgifter som tilhører henholdsvis driftsbudsjettet/-regnskapet og investeringsbudsjettet/-regnskapet. Det nærmere skillet mellom drift og investering i økonomiplanen, årsbudsjettet og årsregnskapet må utover reglene i lov og forskrift, som i dag, praktiseres i tråd med den rettslige standarden god kommunal regnskapsskikk. Utviklingen av god kommunal regnskapsskikk for skillet mellom drift og investering må fortsatt skje innenfor de rammene som lov og forskrift setter.

Utbytte fra kraftselskaper

Departementet legger opp til at forskriften som nevnt over også skal inneholde regler for føring av inntekter fra kraftselskaper, slik utvalget foreslår.

Salg av aksjer

Departementet er enig i utvalgets forslag om å lovfeste dagens forskriftsregel om at en andel av inntektene fra salg av aksjer skal regnes som driftsinntekt. Departementet presiserer at forutsetningen er at kommunen, enten alene eller sammen med andre kommuner, har bestemmende innflytelse i selskapet. Bakgrunnen for regelen har vært at i flere tilfeller vil en betydelig del av inntekten fra salg av selskaper, først og fremst kraftselskaper, kunne representere avkastning på innskutt kapital («tilbakeholdt utbytte»), jf. Ot.prp. nr. 43 (1999–2000) punkt 4.5. Begrunnelsen for regelen har vært å åpne for at denne delen av salgsinntekten kan finansiere driften, på samme måte som inntekter fra «ordinære» utbytter, selv om midlene først frigjøres for kommunene ved salg. Departementet ser ikke vesentlige argumenter for å snevre inn denne adgangen. Regelen er fortsatt aktuell for de tilfellene hvor kommuner i framtiden selger eierandeler i aksjeselskaper. Som utvalget, mener departementet at nærmere regler for beregning av inntektsandelen som kan tas i driftsbudsjettet/-regnskapet, gis i forskrift.

Dispensasjonsadgang. Bruk av kapitalverdier i drift

Departementet er ikke enig i utvalgets forslag om at departementet skal ha adgang til å gi unntak fra lovens hovedregel. Utvalgets forslag innebærer at departementet i særskilte tilfeller kan gi enkeltkommuner adgang til å finansiere driften med inntekter fra realisasjon av formuesverdier, eksempelvis inntekter fra eiendomssalg. Utvalget peker på at det i visse tilfeller kan være forsvarlig å benytte slike inntekter i driften, og at det vil være uheldig dersom loven unødig låser inne store formuesverdier hvor midlene ikke har en fornuftig anvendelse.

For departementet er det imidlertid svært vanskelig å se for seg tilfeller der en kommune ikke vil kunne benytte realiserte formuesverdier på en fornuftig måte innenfor investeringsbudsjettet. Slike inntekter bør etter departementets vurdering brukes til å betale ned på lånegjeld, eventuelt som egenkapital i nye investeringer. Slike disposisjoner vil bidra til å lette handlingsrommet på kommunens driftsbudsjett. Departementet mener at dette er bedre måter å få utnyttet engangsinntektene på, samtidig som man ivaretar prinsippet om at drift skal finansieres av løpende inntekter.

Departementet vil også peke på at en unntaksadgang raskt vil kunne bli ønsket brukt av kommuner i økonomisk ubalanse med tanke på å bruke engangsinntekter til inndekning av merforbruk i driften. Slike kommuner må imidlertid dekke inn merforbruket ved å tilpasse utgiftsnivået. Departementet slutter seg således til de innvendingene som enkelte fylkesmannsembeter peker på. På denne bakgrunnen foreslår departementet at utvalgets forslag til å gi unntak ikke tas inn i loven.

Tilskudd til andres investeringer

Finansiering av tilskudd til andre

Departementet slutter seg i hovedsak til utvalgets vurderinger, som konkluderer med at kommunenes tilskudd til andres investeringer fortsatt må finansieres over driftsbudsjettet/-regnskapet. Dette innebærer at kommunene som utgangspunkt ikke kan benytte midler fra sine formuesverdier for å finansiere investeringer som eies av andre. Løsningen bidrar til at kommunenes formue ikke svekkes til fordel for andre, og til å redusere kommunenes behov for låneopptak i forbindelse med egne investeringer.

Departementet mener imidlertid at regelverket bør gi enkelte unntak fra hovedregelen om at tilskudd til andre skal regnes som utgifter til drift. Departementets vurdering er at loven i visse tilfeller bør åpne for at kommunene kan ta opp lån for å finansiere tilskudd til andres investeringer. Dette er nærmere omtalt i punkt 20.6.1, hvor departementet blant annet foreslår å åpne for at kommuner på visse vilkår kan lånefinansiere tilskudd til investeringer i varige driftsmidler som en annen kommune skal foreta. Når det åpnes for å lånefinansiere visse typer investeringstilskudd, er det etter departementets vurdering rimelig at det samtidig åpnes for at kommuner i de samme type tilfellene kan finansiere tilskudd med egne kapitalinntekter. Dette som et alternativ til å ta opp lån. Departementet ser ingen sterke økonomiske innvendinger mot dette, og foreslår at dette presiseres i loven.

Regnskapsføring av flerårige tilskudd til andre

Departementet slutter seg til utvalgets forslag om at anordningsprinsippet skal forstås slik at flerårige tilskudd utgiftsføres etter hvert som tilskuddene overføres til mottaker, slik at de årlige tilskuddene kan finansieres over de budsjettårene som tilskuddet løper. Dette legger til rette for at kommunene får mulighet til å yte støtte til andres investeringer med tilskudd over driftsbudsjettet over flere budsjettår.

20.6 Låneopptak og avdrag på lån

Innledning

De siste årene har det vært en markant vekst i kommunesektorens gjeld. Gjeldsveksten er et uttrykk for at kommunene har utviklet tjenestetilbudet og infrastrukturen, blant annet med bakgrunn i befolkningsvekst, vedlikeholdsetterslep og statlige satsinger. Gjeldsveksten gjenspeiler også lokalpolitiske prioriteringer, slik utvalget peker på.

Selv om gjeldsveksten har vært betydelig, er departementet enig med utvalget i at det ikke bør lovfestes et felles gjeldstak og en øvre grense for gjelden for sektoren. Dette er inngripende ordninger som ser bort fra at kommunene selv bør ha ansvaret for økonomiforvaltningen. Departementet viser også til at kommunesektoren ser ut til å håndtere gjeldsveksten. Kommuneloven må etter departementets vurdering støtte opp om en forsvarlig gjeldsutvikling, uten å regulere gjeldsutviklingen i detalj på kommunenivå. Statlig kontroll med kommunenes låneopptak bør derfor fortsatt rettes mot enkeltkommuner med økonomiske utfordringer, jf. nærmere omtale i punkt 20.9 om ROBEK-ordningen. Departementet viser til at kommunenes samlete låneopptak over tid vil være begrenset av kommunenes inntektsvekst og lovens krav til budsjettbalanse.

Departementet mener at kommuneloven fortsatt må inneholde bestemmelser om hvilke formål det kan tas opp lån til, og foreslår enkelte endringer i reglene om dette, se omtale i punkt 20.6.1. Departementet viderefører at loven fortsatt skal stille krav til årlige avdrag på lån, men foreslår endringer i reglene for hvordan minimumskravet til årlige avdrag skal beregnes. Dette er tema i punkt 20.6.2.

20.6.1 Formål som kan finansieres med lån

20.6.1.1 Gjeldende rett

Kommuneloven § 50 angir formålene som kommunene kan ta opp lån til. Tiltak som ikke er positivt angitt i § 50, må kommunene finansiere med egne midler.

Etter § 50 nr. 1 kan det tas opp lån for å finansiere investeringer i bygninger, anlegg og varige driftsmidler til eget bruk.

Etter § 50 nr. 2 kan kommuner ta opp lån for å konvertere eksisterende lånegjeld og ta opp lån som er påkrevd for å innfri garantiansvar.

Bestemmelsene i § 50 nr. 3 og nr. 4 gir kommunene adgang til, i bestemte situasjoner, å ta opp lån for å sikre forsikringsteknisk dekning i pensjonsordninger.

Bestemmelsen i § 50 nr. 5 gir en generell adgang til å ta opp likviditetslån og til å inngå avtaler om likviditetstrekkrettigheter (avtaler om driftskreditt).

Etter § 50 nr. 6 kan kommunene ta opp lån for videre utlån (såkalte formidlingslån) og forskutteringer. Vilkårene er at mottaker ikke driver næring, og at midlene nyttes til investeringer.

Bestemmelsen i § 50 nr. 8 gir adgang til å ta opp lån til lånefond innenfor de grensene som § 50 setter.

For kommuner som faller inn under ROBEK-ordningen etter kommuneloven § 60, er vedtak om å ta opp lån ikke gyldige uten statlig godkjenning. Godkjenningsordningen er omtalt i punkt 20.9.

20.6.1.2 Utvalgets forslag

Lån til kjøp av single-purpose eiendomsselskap

Utvalget foreslår i hovedsak å videreføre gjeldende regler om hvilke formål kommunene kan ta opp lån til. Samtidig foreslår utvalget å utvide låneadgangen til å omfatte kjøp av single-purpose eiendomsselskap.

Utvalget viser til at det er vanlig at næringseiendom (kontorbygg, leiegårder, tomter mv.) eies av aksjeselskaper som har som eneste formål å eie og drifte (leie ut) denne ene eiendommen. Disse selskapene kalles gjerne single-purpose («rene») eiendomsselskaper, heretter omtalt som eiendomsselskaper. Det er vanlig at eierskapet til disse eiendomsselskapene ligger i et morselskap, som altså eier sine ulike eiendommer indirekte gjennom aksjene i eiendomsselskapene.

Utvalget viser til at selgere av eiendom på grunn av skattemessige forhold ofte foretrekker å selge aksjene i eiendomsselskapet framfor selve eiendommen. Utvalget har lagt til grunn at gjeldende lov ikke gir kommunene adgang til å lånefinansiere kjøp av slike aksjer for å skaffe seg eiendommen. Dette innebærer at hvis en kommune ikke har nok egenkapital for å kunne gjennomføre aksjekjøpet, vil dagens lov være til hinder for at kjøpet av eiendomsselskapet blir gjennomført med kommunal lånefinansiering.

Utvalget viser videre til at risikoforholdene i single-purpose eiendomsselskaper primært er knyttet til forhold ved selve eiendommen. Utvalget mener at dette gir grunn til å behandle lånefinansiering av aksjer i slike selskaper som et unntak fra det generelle forbudet mot å lånefinansiere kjøp av aksjer, selv om det formelt sett er tale om kjøp av aksjer og ikke eiendom. Utvalget peker på at hvis den underliggende realiteten er at det kun er eiendommen som anskaffes, herunder rettigheter, forpliktelser og risiko knyttet til denne, så bør kjøpet også kunne lånefinansieres av kommunene. Utvalget foreslår på denne bakgrunn at kommunene kan ta opp lån for å finansiere anskaffelse av aksjene i slike eiendomsselskaper. Utvalget stiller opp flere vilkår som må være oppfylt. Blant annet er det et vilkår at eiendomsselskapet ikke driver med annen virksomhet enn å eie fast eiendom og å drifte og leie ut denne.

Lån til investeringer i selskaper og tilskudd til andres investeringer

Utvalget viser til at dagens lov ikke gir kommunene adgang til å lånefinansiere investeringer i selskaper eller tilskudd til andres investeringer. Disse skrankene begrenser hvilke virkemidler kommunene kan benytte i rollen som samfunnsutvikler. Utvalget trekker fram at kommunene har et helhetlig samfunnsansvar som strekker seg utover de lovpålagte oppgavene og ansvaret for å gjennomføre nasjonal politikk. Kommunal virksomhet foregår ofte i regi av kommunalt eide selskaper, og lokalt kan det være ønske om å foreta investeringer i selskaper med et samfunnsmessig formål. Det kan også være ønske om at kommunen bidrar med tilskudd til investeringer som skal foretas av andre enn kommunen selv, men som skal finansieres av flere aktører i fellesskap.

På den ene siden peker utvalget på at det å kunne lånefinansiere slike disposisjoner vil utvide kommunenes handlingsrom, og at dette kan være både hensiktsmessig og økonomisk forsvarlig. Utvalget peker også på at hvilke formål som kommunene tar opp lån til, kan ses på som et prioriteringsspørsmål, gitt at kommunen overholder balansekravet.

På den andre siden peker utvalget på at en eventuell utvidelse av låneadgangen må forventes å ha størst betydning for kommuner hvor lånefinansiering av budsjettmessige grunner er eneste mulige finansieringsform. En utvidelse av låneadgangen vil her kunne åpne opp for at det foretas disposisjoner som svekker et allerede stramt handlingsrom. Etter utvalgets vurdering tilsier dette en generell varsomhet med å utvide låneadgangen.

Utvalget mener at låneadgangen fortsatt må bygge på det finansielle ansvarsprinsipp. Prinsippet tilsier at adgangen til å ta opp lån knyttes til utgifter hvor nytten er varig over tid. Utvalget mener også at det fortsatt er grunn til å legge stor vekt på et prinsipp om «formuesbevaring». Prinsippet støtter opp om soliditeten i kommunenes økonomi, ved at det tilsier at det bare kan tas opp lån til investeringer i realformue som kommunen selv rår over og eier. Utvalget legger også vekt på at det ikke skal kunne tas opp lån til anskaffelser med større risiko for verditap, slik som aksjer. Utvalget viser i tillegg til at en utvidelse av låneadgangen kan åpne for et uheldig press på kommunene til å bidra i finansieringen av investeringer i tiltak som kommunen ikke har plikt til å ivareta eller som andre enn kommunen har ansvaret for.

Utvalgets samlete vurdering er at kommuneloven ikke bør gi en generell åpning for at kommuner kan lånefinansiere investeringer i selskaper (kjøp av aksjer, kapitalinnskudd og liknende). Utvalget legger her avgjørende vekt på at kommunelovens regler om lån må støtte opp om en forsvarlig økonomiforvaltning og gjeldsutvikling. Utvalgets forslag innebærer her en videreføring av gjeldende rett, som blant innebærer et forbud mot å lånefinansiere kjøp av aksjer.

Utvalgets vurdering er at hensynet til å trygge kommuneøkonomien også gjør seg sterkt gjeldende i spørsmålet om kommunene bør ha adgang til å lånefinansiere kjøp av eierandeler eller til å skyte inn egenkapital i kraftselskaper. Kjøp av aksjer og kapitalinnskudd i kraftselskaper vil kunne utgjøre betydelige beløp, og kan innebære en budsjettbelastning og en økonomisk risiko som kan være tung å bære for kommunene. Utvalget vil derfor heller ikke åpne opp for en særskilt adgang til å lånefinansiere investeringer i kraftselskaper.

Utvalgets flertall (ti medlemmer) mener at loven heller ikke bør åpne for at kommunene kan ta opp lån til tilskudd til andres investeringer. Flertallet viser til at også et slikt forbud er sentralt for å bygge opp om en økonomiforvaltning og gjeldsutvikling som er forsvarlig over tid. Lovforslaget fra flertallet innebærer at bestemmelsen i gjeldende § 50 nr. 1 videreføres som den generelle regelen for hvilke investeringer kommunene kan ta opp lån til. Utvalgets flertall presiserer at lovforslaget ikke er til hinder for at kommuner fortsatt kan støtte andres investeringer med tilskudd over driftsbudsjettet/-regnskapet, eventuelt i kombinasjon med en kommunal garanti. Dette må gjøres innenfor rammene av EØS-reglene om offentlig støtte. Lovforslaget er heller ikke til hinder for at kommuner kan investere i selskaper med samfunnsmessig formål, så framt kommunen har egne disponible midler som kan finansiere dette over driftsbudsjettet/-regnskapet.

Utvalgets mindretall (tre medlemmer) foreslår at kommuneloven skal åpne for at kommunene kan ta opp lån til tilskudd til andres investeringer. Mindretallet mener at kommunenes samfunnsutviklerrolle og hensynet til kommunens juridiske handlefrihet og selvstyre er så viktig at det begrunner en utvidelse av låneadgangen. Mindretallet viser til at en oppmyking av loven gir kommunene et større handlingsrom til å yte økonomisk støtte til andres investeringer, eksempelvis i forbindelse med felles investeringsprosjekter i regi av kommune/fylkeskommune. Mindretallet understreker at lån til investeringstilskudd bare kan tas opp innenfor det som kravet til budsjettbalanse tillater. Mindretallets lovforslag åpner bare for at kommunene kan ta opp lån til andres investeringer hvis ett av følgende vilkår er oppfylt:

  1. Mottaker av investeringstilskuddet må være annen kommune, fylkeskommune eller staten, og mottaker skal da benytte tilskuddet til investeringer på et område hvor mottaker har et lovpålagt ansvar.

  2. Mottaker av investeringstilskuddet kan være et selskap hvor kommuner eller fylkeskommuner har bestemmende innflytelse, men mottaker skal da benytte tilskuddet til investeringer på et område hvor tilskuddsgiver (kommunen) har et lovpålagt ansvar.

  3. Mottaker kan være en annen person eller selskap, men mottaker skal da benytte tilskuddet til investeringer (endringer) på denne personens/selskapets eiendom, og endringene på annen manns eiendom må anses nødvendig for å kunne gjennomføre «kommunale eller fylkeskommunale tiltak».

Formidlingslån – lån til videre utlån

Utvalget foreslår å videreføre at kommunene bare kan ta opp lån til videre utlån (såkalte formidlingslån) hvis mottakeren ikke driver næringsvirksomhet og hvis midlene skal benyttes til investeringer. Begrepet næringsvirksomhet er nærmere omtalt i punkt 20.8.4. Bestemmelsen gir for eksempel adgang for kommunene til å ta opp lån i Husbanken som igjen lånes ut til privatpersoner (startlånsordningen). Formidlingslån kan også benyttes i andre sammenhenger, eksempelvis der en forening skal foreta en investering.

Utvalget viser til at formidlingslån vil være et nullsumspill for kommunene, forutsatt at kommunene ikke tar på seg for stor kredittrisiko i forbindelse med videreutlånet. Utvalget foreslår derfor som et nytt vilkår at kommunene ikke kan ta opp lån til videre utlån hvis det innebærer vesentlig økonomisk risiko for kommunen. Dette klargjør det underliggende premisset om at formidlingslån ikke skal være noen stor byrde på kommuneøkonomien, og at kommuner bare skal etablere formidlingslån når det er økonomisk forsvarlig. Vilkåret bidrar også til at kommunene ikke tar på seg større risiko og forpliktelser gjennom formidlingslån enn det som er tillatt etter garantireglene. Utvalget presiserer at forbudet mot å etablere formidlingslån som innebærer vesentlig økonomisk risiko, ikke gjelder for lån til boligsosiale formål.

Utvalget ser det ikke som hensiktsmessig å detaljregulere hva som er vesentlig økonomisk risiko. Utvalget legger til grunn at begrepet vesentlig økonomisk risiko må vurderes i lys av den enkelte kommunes økonomiske stilling og hvilken økonomisk evne kommunen kan antas å ha til å dekke et potensielt tap. Det vil være naturlig å vurdere om det foreligger vesentlig risiko ut fra kommunens samlete utlånsportefølje. Utvalget viser videre til at forbudet i praksis vil rette seg mot formidlingslån som er store i forhold til kommunens økonomi, men at også mange mindre formidlingslån samlet sett vil kunne innebære en vesentlig risiko. Begrepet vesentlig økonomisk risiko må ifølge utvalget også forstås slik at det skal være en høy terskel for å kunne yte formidlingslån når sannsynligheten for tap er stor, selv om beløpet er mindre. Utvalget viser her til at støtte i form av formidlingslån som i realiteten er å betrakte som (utsatte) tilskudd, bør gis som direkte tilskudd.

Lån for å sikre forsikringsteknisk dekning i pensjonsordning

Utvalget foreslår at gjeldende kommunelov § 50 nr. 3 og nr. 4, som gir adgang til å ta opp lån for å sikre forsikringsteknisk dekning i pensjonsordning, ikke videreføres. Utvalget viser til at bestemmelsene kom inn i loven i 1998 for å ivareta at enkelte kommuner den gang kunne ha behov for å finansiere til dels betydelige engangsutbetalinger knyttet til underdekninger i kommunale pensjonsordninger. Basert på opplysninger fra Finanstilsynet, mener utvalget at disse bestemmelsene er overflødige.

20.6.1.3 Høringsinstansenes syn

Utvalgets forslag om å videreføre låneformålene som er tillatt etter gjeldende rett, får liten oppmerksomhet i høringen. Høringsinstansene som har uttalt seg om de konkrete forslagene om lovlige låneformål uttaler seg i hovedsak om utvalgets forslag til endringer i låneadgangen.

Lån til kjøp av single-purpose eiendomsselskap

I overkant av 20 høringsinstanser har uttalt seg om forslaget om å gi kommunene adgang til å ta opp lån til kjøp av single-purpose eiendomsselskap. Forslaget får bred støtte blant disse.

Blant annet peker Stavanger kommune på at dette er en hensiktsmessig tilpasning til dagens praksis ved anskaffelse av eiendom. Fylkesmannen i Hordaland mener at det kan være fornuftig å åpne for lån til kjøp av aksjene i eiendomsselskaper, men peker på at det er viktig at det er klare vilkår som avgrenser slike låneopptak. Også Finans Norge er opptatt av grensene for hva som skal regnes som eiendomsselskap etter kommuneloven. Finans Norge viser til at utvalgets forslag til avgrensning av hva som skal regnes som eiendomsselskaper etter kommuneloven i stor grad bygger på avgrensningene i forskrift av 30. november 2007 nr. 1336 (om unntak fra aksjeloven § 8-10) § 10, som i høringsnotat av 2. februar 2016 fra Nærings- og fiskeridepartementet er foreslått opphevet. Det pekes her på at grensene for hva som skal regnes som eiendomsselskap kan være vanskelige å trekke i praksis.

Lån til investeringer i selskaper og tilskudd til andres investeringer

Forslaget om at det ikke skal være anledning til å lånefinansiere investeringer i selskaper (kjøp av aksjer, kapitalinnskudd og liknende) får bred støtte blant de om lag 20 høringsinstansene som uttaler seg om dette. Spørsmålet om kjøp av kraftaksjer og innskudd av egenkapital i kraftselskaper skal kunne lånefinansieres får liten oppmerksomhet i høringen. Malvik kommune uttaler:

Kommunen kan ikke se at det er behov for en generell adgang til lånefinansiering av investeringer i selskaper, og slutter seg derfor til ordlyden i lovforslaget.

Forslaget fra utvalgets flertall om at tilskudd til andres investeringer fortsatt ikke skal være et lovlig låneformål, støttes av flertallet av de om lag 20 høringsinstansene som har uttalt seg om dette. Hjelmeland kommune uttaler:

Ei utviding av høvet til å ta opp lån vil også kunne føre til avgrensingar i kommunanes økonomiske handlingsrom, m.a. det finansielle grunnlaget for rolla som tenesteytar.

Et mindretall på syv høringsinstanser støtter forslaget fra utvalgets mindretall om at tilskudd til andres investeringer på visse vilkår skal være et lovlig låneformål. KS, Vestfold fylkeskommune og Buskerud fylkeskommune er blant de som støtter mindretallet. Buskerud fylkeskommune uttaler:

Fylkeskommuner samarbeider om prosjekter med kommuner. Regler om låneopptak begrenser muligheten for felles låneopptak i slike prosjekter. Utvalgets mindretall har kommentert problemstillingen i § 14-14. Buskerud fylkeskommune kan ikke se at forslaget entydig gir anledning til at hver av partene lånefinansierer sin andel. I dag kan fylkeskommuner og kommuner kun ta opp lån dersom de er juridisk eier og det er knyttet til eget bruk. Andel av fellesinvesteringen må ytes som tilskudd som ikke kan lånefinansieres. Dette skaper utfordringer i felles veiprosjekter og formålsbygg, og vi ber departementet vurdere dette nærmere.

Også Samferdselsdepartementet er opptatt av problemstillingen og uttaler:

På grunn av at det i mange sammenhenger er etablert samarbeid på tvers av forvaltningsnivåene, som for eksempel i bompengefinansierte bypakker/bymiljøavtaler og ved større samferdsels- og utbyggingsprosjekt, medfører dette et behov for en bedre tilrettelegging for muligheten til å ta opp lån i kommunal/fylkeskommunal regi. SD ber om at det i det videre arbeidet med saken ses nærmere på om det er mulig om regelverket vedrørende kommunesektorens mulighet for låneopptak kan tilrettelegges og tilpasses på en bedre måte slik at bompengepakker/bymiljøavtaler og annet ønsket samarbeid på tvers av forvaltningsorganene kan gjennomføres mer effektivt enn det er i dag.

Formidlingslån – lån til videre utlån

Om lag 15 høringsinstanser støtter forslaget om at lån til videre utlån ikke kan tas opp hvis utlånet medfører vesentlig risiko for tap for kommunen. Ingen høringsinstanser går imot dette forslaget. Buskerud fylkeskommune uttaler:

Forbudet mot å gi garantier eller utlån som innebærer vesentlig økonomisk risiko presiseres. Buskerud fylkeskommune mener risikovurdering bør være naturlig del av vurderingen av å gi garantier eller utlån, og støtter forslaget.

Andre låneformål

Ingen høringsinstanser har merknader til forslaget om å oppheve kommuneloven § 50 nr. 3 og nr. 4 om lån til forsikringsteknisk dekning i pensjonsordning.

Norges kommunerevisorforbund (NKRF) og Kommunerevisjon IKS peker på at kommunene ikke lenger bør å ha adgang til å ta opp lån til innfrielse av garantier hvis det er snakk om såkalte driftsgarantier. Dette spørsmålet ble ikke drøftet av utvalget.

20.6.1.4 Departementets vurdering

Innledning

Departementet slutter seg til utvalgets forslag om i hovedsak å videreføre gjeldende regler om hvilke formål kommunene kan ta opp lån til. Dette legger til rette for at kommunene kan lånefinansiere investeringer i eiendommer og infrastruktur mv. som de eier selv, og sikrer at kommunene kan etablere driftskreditt for å kunne håndtere midlertidige likviditetsbehov.

Departementet viser til at utvalget foretar en grundig gjennomgang av om låneadgangen bør utvides. Departementet er enig med utvalget i at bestemmelsene om låneopptak fortsatt skal bygge på et prinsipp om «formuesbevaring» og det finansielle ansvarsprinsipp. Kommunene bør som utgangspunkt bare kunne ta opp lån til varige driftsmidler som kommunen eier selv, og ikke kunne lånefinansiere driftsaktiviteter eller kjøp av aksjer.

Departementet legger stor vekt på hensynet til en sunn kommuneøkonomi. Begrensningene på hvilke formål kommunene kan ta opp lån til støtter opp om dette. Regler om hva som er lovlige låneformål innebærer på den andre siden begrensninger på kommunenes rettslige handlingsrom. Dette begrunner en viss utvidelse av hvilke formål kommunene kan ta opp lån til. I det følgende går departementet nærmere inn på dette.

Lån til kjøp av single-purpose eiendomsselskap

Departementet viser til at kjøp og salg av næringseiendom mellom private parter ofte skjer gjennom kjøp av aksjene i selskapet som er hjemmelshaver til eiendommen. Dette har bakgrunn i skattefordelen som følger av fritaksmodellen i skattereglene, og at det ikke betales dokumentavgift ved kjøp av selskaper. Departementet er kjent med at kommuner i flere tilfeller har ønsket å skaffe seg eiendom ved å kjøpe aksjene i et slikt eiendomsselskap med lånefinansiering. I dag innebærer imidlertid kommunelovens generelle forbud mot å låne til aksjekjøp at kommunene ikke kan lånefinansiere et slikt aksjekjøp, selv om selskapet ikke har annen virksomhet enn å eie eiendommen og motivet utelukkende er å anskaffe den aktuelle eiendommen i selskapet. Det vil si at hvis en kommune anskaffer eiendom gjennom kjøp av et eiendomsselskap, så må dette etter gjeldende rett finansieres fullt ut med egenkapital.

Departementet deler utvalgets syn om at det er unødig strengt at dagens lov hindrer kommuner i å skaffe seg nødvendig eiendom på en måte som ellers synes forsvarlig. Det å åpne for låneadgang til kjøp av aksjer i single-purpose eiendomsselskaper legger til rette for at kommunene kan skaffe seg eiendom med lånefinansiering gjennom en annen transaksjonsform enn tradisjonelle eiendomskjøp. Departementet er således enig i utvalgets forslag om at kommunene skal få adgang til å låne til kjøp av aksjene i (rene) eiendomsselskaper. Dette gjelder kun hvis det er tale om kjøp av alle aksjer i eiendomsselskapet. Det ligger til grunn at risikoforholdene i slike selskaper som utgangspunkt knytter seg til den aktuelle eiendommen.

Departementet er enig i at loven må gi en god avgrensning av hva som skal regnes som eiendomsselskap i kommunelovens forstand og dermed falle innenfor låneadgangen. Departementets vurdering er at utvalgets forslag til avgrensninger er tilstrekkelige, og at disse ivaretar de kommunaløkonomiske hensyn som er sentrale ved en utvidelse av kommunenes låneadgang. Forslaget til avgrensninger av begrepet eiendomsselskap bygger på andre hensyn enn de som ligger bak tilsvarende begrep og avgrensninger i forskrift av 30. november 2007 nr. 1336 § 10, og på andre hensyn enn de som begrunner Nærings- og fiskeridepartements forslag om å endre disse reglene. Departementet ser det ikke som hensiktsmessig å utforme mer detaljerte avgrensninger i loven enn det utvalget foreslår. Departementet foreslår derfor som utvalget at det bare kan tas opp lån til kjøp av aksjene i eiendomsselskap hvis selskapets eneste virksomhet er å eie og drifte en fast eiendom, og hvis selskapet ikke har andre vesentlige forpliktelser som gjelder annet enn eiendommen og hvis selskapet ikke har andre ansatte enn daglig leder.

Lån til investeringer i selskaper og tilskudd til andres investeringer

Departementet slutter seg til utvalgets vurderinger og forslag om at det ikke bør gis en generell åpning for at kommuner kan lånefinansiere investeringer i selskaper i form av kjøp av aksjer, kapitalinnskudd og liknende. Dette viderefører gjeldende rett. Departementet viser til at kjøp av aksjer og kapitalinnskudd mv. er forbundet med en risiko for at pengene som skytes inn kan gå tapt. På generelt grunnlag mener departementet at det må legges til grunn at risikoen for tap på investeringer i selskaper kan være høy. Risikoen for verditap tilsier at det ikke bør åpnes opp for lån til investeringer i selskaper. Departementet har også merket seg at ingen høringsinstanser går klart inn for en slik låneadgang.

På den samme bakgrunnen slutter departementet seg også til utvalgets vurdering om at det ikke skal være adgang til å lånefinansiere kjøp av kraftaksjer eller innskudd av kapital i kraftselskaper. Som utvalget peker på vil kjøp av aksjer og kapitalinnskudd i kraftselskaper utgjøre betydelige beløp og høy risiko, og medføre en budsjettbelastning som kan være tung å bære for kommunene. Også dette viderefører gjeldende rett.

Departementet viser videre til at utvalget har delt seg i spørsmålet om loven bør åpne for at tilskudd til andres investeringer kan finansieres med lån. Departementet merker seg at det også blant høringsinstansene er noe ulike syn på spørsmålet.

Departementet vil først peke på at en åpning for å lånefinansiere tilskudd til andres investeringer innebærer at loven ikke lenger stiller et strengt krav til at kommunene selv må eie investeringene som lånefinansieres. Lånefinansiering av tilskudd til andres investeringer vil således føre til at det tas opp lån til realformue som kommunen ikke har eiendomsrett til. Dette kan sies å være et unntak fra en streng forståelse av et prinsipp om «formuesbevaring», hvor eierskap til investeringene står sentralt.

Begrensninger på hvilke formål kommunene kan ta opp lån til, vil være et bidrag til en sunn kommuneøkonomi. Å utvide låneadgangen kan medføre en økning av gjeldsbyrden og svekke det økonomiske handlingsrommet i enkeltkommuner. Departementet kan heller ikke se bort fra at en utvidelse av låneadgangen kan gi en økning i den samlete gjeldsbyrden for kommunesektoren. En utvidelse av låneadgangen kan også føre til at det blir forventninger om og et større press på at kommunene skal bidra med finansiering av investeringer som de ikke har ansvar for.

Etter departementets vurdering tilsier disse forholdene varsomhet med å åpne opp for en utvidet låneadgang, og at en eventuell åpning for å lånefinansiere investeringstilskudd må avgrenses til bestemte formål og situasjoner, slik også utvalgets mindretall har foreslått.

Departementet er samtidig enig med utvalget i at det å lånefinansiere et tilskudd til andres investeringer også kan være positivt. Et eksempel kan være kommunale investeringstilskudd til kommunalt eide selskaper som utfører lovpålagte oppgaver på vegne av kommunen. Ut fra et kommunalt perspektiv kan det å lånefinansiere slike disposisjoner være både hensiktsmessig og økonomisk forsvarlig. En utvidelse av låneadgangen vil gi kommunene et større handlingsrom til å kunne bidra som økonomisk støttespiller til andres investeringstiltak, som kan være til nytte for kommunen og dens innbyggere.

Departementet legger videre til grunn at kommunene etter dagens regler har mulighet til å yte faste årlige tilskudd til andres investeringer finansiert over driftsbudsjettet. Dette er en mulighet som flere kommuner benytter seg av. Økonomisk sett kan et investeringstilskudd som gis over flere år over driftsbudsjettet innebære en langsiktig forpliktelse for kommunen som kan sammenliknes med at kommunen lånefinansierer et større engangs investeringstilskudd. Et lånefinansiert investeringstilskudd vil derfor ikke nødvendigvis innebære en større økonomisk belastning for kommunen enn flerårige investeringstilskudd finansiert over driftsbudsjettet. Dette tilsier at en utvidelse av låneadgangen til å omfatte investeringstilskudd kan være økonomisk forsvarlig. Samtidig gir det rom for at kommunene selv kan vurdere hvilken måte de vil gi støtte til andres investeringer på.

Departementets samlete vurdering er at hensynet til kommunenes handlefrihet må tillegges noe mer vekt ved avgrensningen av låneadgangen i ny lov. Departementet legger samtidig til grunn at lovens balansekrav setter rammer for kommunenes gjeldsutvikling og ivaretar kommunens driftsbalanse over tid. Dette gjør det forsvarlig å foreta en begrenset utvidelse av kommunenes låneadgang. Departementet foreslår på denne bakgrunn at kommunene på visse vilkår skal få adgang til å ta opp lån til andres investeringer.

Departementet mener imidlertid at en utvidelse av låneadgangen bør være snevrere enn den utvidelsen som mindretallet i utvalget foreslår. Departementet legger vekt på at utvidelsen av låneadgangen må være begrenset til tilfeller hvor et unntak fra eierkravet i større grad kan forsvares. Departementet er også opptatt av at avgrensningen av låneadgangen ivaretar hensynet til økonomisk forsvarlighet, og at avgrensningen ikke åpner for et uheldig press på at kommuner må bidra med finansiering til investeringer som andre enn kommunene har ansvar for å prioritere.

Departementet foreslår for det første å åpne for at kommuner kan lånefinansiere tilskudd til investeringer i varige driftsmidler som en annen kommune skal foreta. Dette åpner for at kommuner i fellesskap kan lånefinansiere en investering som skal eies av én eller flere kommuner, men ikke nødvendigvis av alle kommunene som bidrar til å finansiere investeringen. Forutsetningen for låneopptak er at tilskuddet benyttes til investeringer på et område hvor kommunene har et lovpålagt ansvar, eksempelvis innenfor helse- og omsorgstjenestene. Forslaget gjelder på tilsvarende måte for fylkeskommunene, innenfor de områdene som fylkeskommunen har et lovpålagt ansvar for. Forslaget åpner ikke for at en kommune kan lånefinansiere et tilskudd til en fylkeskommunalt eller statlig eid investering. Forslaget åpner heller ikke for at en fylkeskommune kan lånefinansiere et tilskudd til en kommunalt eller statlig eid investering.

Departementet foreslår for det andre å åpne for at kommuner og fylkeskommuner kan ta opp lån for å finansiere tilskudd til investeringer i varige driftsmidler som et kommunalt eller fylkeskommunalt eid selskap skal foreta. Låneadgangen skal bare gjelde hvis kommunen eller fylkeskommunen har en eierandel i selskapet, og hvis kommuner eller fylkeskommuner enten alene eller sammen har bestemmende innflytelse i selskapet. Det skal dessuten kun være adgang til å ta opp lån hvis investeringen skal foretas på et område hvor kommuner eller fylkeskommuner har et lovpålagt ansvar, eksempelvis på kulturområdet eller innenfor kollektivtransport. I tillegg foreslår departementet at låneadgangen skal begrenses slik at den enkelte kommunens eller fylkeskommunens låneopptak står i forhold til den enkelte kommunens eller fylkeskommunens eierandel i selskapet. Forslaget legger til rette for at et kommunalt eller fylkeskommunalt eid selskap, i samarbeid med sine eiere, kan finansiere selskapets investering ved hjelp av tilskudd og låneopptak på eiernes hånd, dersom dette anses som hensiktsmessig.

Formidlingslån – lån til videre utlån

Departementet slutter seg til utvalgets forslag om vilkårene for at kommuner skal kunne ta opp lån til videre utlån.

Departementet viser til at det ikke skal være anledning til å ta opp lån til videre utlån hvis det innebærer vesentlig økonomisk risiko for kommunen. Departementet slutter seg i hovedsak til utvalgets vurderinger om begrepet vesentlig økonomisk risiko. Departementet mener at det ikke er hensiktsmessig å detaljregulere hva som må anses å være en vesentlig økonomisk risiko. Dette vil variere fra kommune til kommune, ut ifra blant annet kommunens økonomiske stilling og sammensetningen av utlånsporteføljen. Risikovurderingen må baseres på et faglig skjønn. Momenter som må vurderes er sannsynligheten for tap, størrelsen på det potensielle tapet og kommunens evne til å håndtere det potensielle tapet. Kommuner med svak økonomi må ha en høyere terskel for å ta opp lån til videre utlån enn kommuner med solid økonomi.

Departementet viser til at utvalget mener at vesentlig økonomisk risiko skal forstås slik at det skal være en høy terskel for å kunne yte formidlingslån når sannsynligheten for tap er stor selv om beløpet er mindre. Departementets vurdering er at det i risikovurderingen også må legges vekt på kommunens evne til å håndtere et eventuelt tap. Dersom et eventuelt mislighold vurderes bare å få meget beskjedne konsekvenser for kommunens økonomi og for kommunens kjerneoppgaver, for eksempel ved at det er snakk om et lite lånebeløp, anses ikke dette å innebære vesentlig økonomisk risiko. Departementets vurdering av hvordan vesentlig økonomisk risiko skal forstås, skiller seg på akkurat dette punktet noe fra utvalgets forståelse.

Det kan imidlertid også tenkes tilfeller der det er klart på etableringstidspunktet at et formidlingslån ikke vil bli tilbakebetalt, slik at utlånet i realiteten er et tilskudd. Departementet viser til at støtte i form av formidlingslån som i realiteten er å betrakte som tilskudd, som det klare utgangspunkt må gis som direkte tilskudd.

Lån for å sikre forsikringsteknisk dekning i pensjonsordning

Departementet slutter seg til utvalgets forslag om å oppheve kommuneloven § 50 nr. 3 og nr. 4 om lån for å sikre forsikringsteknisk dekning i pensjonsordning. Høringsrunden har ikke avdekket innvendinger mot dette.

Lån til innfrielse av garantier

Departementet slutter seg til synspunktet fra Norges kommunerevisorforbund (NKRF) om at det ikke skal kunne tas opp lån til innfrielse av driftsgarantier. Departementet mener samtidig at det er behov for å endre bestemmelsen om lån til innfrielse av garantier, utover det NKRF foreslår. Departementet viser til at kommunene i dag kan ta opp lån for å innfri garantiansvar, forutsatt at det er påkrevd for å kunne innfri garantien, jf. § 50 nr. 2 andre punktum. I forarbeidene til bestemmelsen har departementet også forutsatt at låneopptaket «ikke medfører en utsettelse av betaling etter det som var avtalt i den opprinnelige betalingsforpliktelsen», jf. Ot.prp. nr. 43 (1999–2000) kapittel 16. Låneadgangen gjelder både kausjoner og selvstendige garantier. En selvstendig garanti vil typisk handle om en plikt til å dekke et underskudd eller deler av utgiftene i et prosjekt. Garantien kan gjelde andres driftsutgifter («driftsgarantier»), men også utgifter til en investering som foretas av andre.

Departementet mener at det er behov for å klargjøre hvor langt låneadgangen skal strekke seg, særlig når det gjelder selvstendige garantier. Dette fordi det kan stilles spørsmål ved om gjeldende rett bare åpner for å skaffe nødvendig likviditet til å dekke selve betalingsforpliktelsen som har oppstått, eller om gjeldende rett også har ment å gi adgang til å finansiere kommunens utgift til garantiinnfrielsen på budsjettet, med bruk av lån som en inntekt i budsjettet. I tillegg er det i dag et skjønnsmessig spørsmål om et låneopptak vil være påkrevd for å kunne innfri en bestemt garanti.

Departementet viser til at innfrielse av garantier for andres driftsutgifter eller utgifter til investeringer bør sammenliknes med tilskudd. Etter budsjett- og regnskapsreglene skal tilskudd til andre som hovedregel finansieres over kommunens driftsbudsjett. Tilskudd til andre kan heller ikke finansieres over budsjettet med lån. For å få en god sammenheng i regelverket, bør derfor innfrielse av selvstendige garantier belastes driftsregnskapet.

Departementet foreslår på denne bakgrunn at det ikke skal være adgang til å ta opp lån for innfrielse av garantiansvar dersom innfrielsen gjelder selvstendige garantier. Låneadgangen vil dermed bare gjelde for innfrielser av kausjoner for andres økonomiske forpliktelser (tredjemannsgarantier).

Departementet vil presisere at hvis ansvaret i en selvstendig garanti gjøres gjeldende og kommunen mangler likviditet, gir loven uansett adgang for kommunen til å benytte driftskreditt eller ta opp likviditetslån slik at betalingsforpliktelsen kan innfris. Denne adgangen gir imidlertid ikke mulighet for kommunen til å finansiere utgiften i budsjettet med bruk av lån.

Departementet presiserer også at hvis ansvaret i en selvstendig garanti gjøres gjeldende, kan utgiften likevel lånefinansieres dersom utgiften kan regnes som et tilskudd til andres investeringer som kan lånefinansieres etter § 14-16 første eller andre ledd.

Departementet viser videre til at dersom en kommune må innfri et kausjonsansvar, vil det kunne skje på ulike måter. En måte kan være at kommunen trer inn som debitor i det eksisterende lånet, og overtar plikten til å betale de løpende rente- og avdragsutgiftene. En annen måte kan være at kommunen refinansierer det aktuelle lånet, og betaler renter og avdrag på det nye lånet. Adgangen til å ta opp lån til innfrielse av garantiansvar må for slike tilfeller forstås som en hjemmel til å tre inn som debitor eller til å ta opp lån for refinansiere lånet (hovedstolen) i slike tilfeller. Adgangen til å ta opp lån til å innfri garantiansvar skal ikke forstås som en adgang til i budsjettet å lånefinansiere rente- og avdragsutgifter på lån som kommunen har garantert for. Disse utgiftene må belastes kommunens driftsregnskap. Dette gjelder også dersom kommunen bare må innfri enkelte rente- og avdragsbetalinger på et lån som kommunen har garantert for.

Departementet foreslår på denne bakgrunn ikke å videreføre kommuneloven § 50 nr. 2 andre punktum om at det bare kan tas opp lån til garantier hvis det er påkrevd for å innfri garantiansvaret. Departementet mener at dette vilkåret er unødvendig med de endringene som departementet foreslår.

20.6.2 Avdrag på lån

20.6.2.1 Gjeldende rett

Kommuneloven § 50 nr. 7 bokstav a fastsetter et minimumskrav til kommunenes årlige låneavdrag. Kravet retter seg ikke mot avdragene på det enkelte lån, men mot kommunens samlete lånegjeld. Den samlete gjelden skal avdras med like årlige avdrag, og avdragene skal minst være så store at den gjenstående løpetiden på gjelden ikke overstiger den veide levetiden på anleggsmidlene.

Bestemmelsen i § 50 nr. 7 bokstav b innebærer at de avdragene som kommunene mottar på sine videreutlån (mottatte avdrag på formidlingslån), jf. kommuneloven § 50 nr. 6, uavkortet skal brukes til nedbetaling av innlån til kommunen. Det er imidlertid antatt at bestemmelsen ikke er til hinder for at midler fra formidlingslån som er innfridd til kommunen, kan lånes ut fra kommunen igjen til ny debitor (reutlån), hvis lånebetingelsene ikke er endret.

20.6.2.2 Utvalgets forslag

Avdrag på lån

Beregning av minimumsavdraget

Utvalget viser til at størrelsen på kommunenes minimumsavdrag etter gjeldende rett skal beregnes ut ifra den veide levetiden på kommunens eiendommer og anlegg. Beregningsmetoden omtales som vektingsmodellen. Utvalget mener at vektingsmodellen ikke sikrer at avdragsprofilen på samlet lånegjeld samsvarer med kapitalslitet, og at den innebærer en fare for at restgjelden over lengre perioder kan være større enn den bokførte verdien på eiendelene. Utvalget foreslår derfor å endre regelen for beregning av minimumsavdraget, for å bidra til at minimumsavdraget i større grad følger kapitalslitet (avskrivningene).

Utvalget foreslår at minimumsavdraget minst skal være lik avskrivningene justert for forholdet mellom størrelsen på lånegjelden og størrelsen på de avskrivbare anleggsmidlene. Dette innebærer at minimumsavdraget nedjusteres forholdsmessig når investeringene er delvis finansiert med egne midler. Metoden som utvalget foreslår er illustrert i figur 20.1.

Figur 20.1 Metode for beregning av minimumsavdrag

Figur 20.1 Metode for beregning av minimumsavdrag

Forslaget innebærer at minimumsavdrag fortsatt skal beregnes av den samlete lånegjelden, og ikke det enkelte lån. Lån som kommunen har tatt opp til videre utlån, driftskreditter og likviditetslån vil ikke inngå ved beregning av minimumsavdrag. Forslaget gir kommunene fortsatt adgang til å ha høyere minimumsavdrag enn lovens minimumskrav.

Utvalget viser videre til at kommunene etter forslaget skal ha adgang til å nedbetale kommunens lånegjeld med mottatte avdrag på videreutlån (formidlingslån), jf. nærmere omtale nedenfor. For de tilfellene en kommune har en slik praksis, foreslår utvalget å lovfeste at størrelsen på minimumsavdraget ikke skal reduseres. Dette for å hindre at kommunene får et lavere minimumsavdrag og dermed et utilsiktet større handlingsrom på driftsbudsjettet. Dette innebærer at minimumsavdraget skal være uavhengig av kommunens formidlingslån og avdragene på formidlingslån. Dersom mottatte avdrag på formidlingslån er brukt til å nedbetale på lån som inngår i minimumsavdraget, må altså rest lånegjeld korrigeres for dette ved beregningen av minimumsavdrag. En metode for dette er illustrert i tabell 20.2.

Tabell 20.2 Rest lånegjeld

Balansesaldo 31.12.

Sum langsiktig gjeld, inkludert innlån til videre utlån

5 000

-

Rest lån til videre utlån / forskutteringer, herav:

750

Ubrukte innlån til videre utlån / forskutteringer (memoriakonto)

100

Fordringer videre utlån / forskutteringer (anleggsfordringer)

600

Ubrukte mottatte avdrag på lån (bundet investeringsfond)

50

=

Rest lånegjeld til beregning av minimumsavdrag

4 250

Utvalgets forslag har økonomiske konsekvenser. Forslaget innebærer ifølge utvalgets vurderinger at en rekke kommuner må øke låneavdragene. Dette gjelder de kommunene som etter ny beregningsregel får et høyere minimumsavdrag enn det disse kommunene har i avdragsutgifter på det tidspunktet reglene trer i kraft. Utvalget anslår ut fra regnskapstallene for 2014 at det kan dreie seg om 110–120 kommuner, og at det for disse samlet sett er et behov for å øke avdragene med totalt om lag ½ til ¾ mrd. kroner.

Betaling av minimumsavdrag

Utvalget foreslår å presisere at det årlig må betales avdrag på lån som minst tilsvarer minimumsavdraget. Utvalget mener at loven ikke bør åpne for at det etableres gjeldsporteføljer hvor en betydelig andel av lånene har forfall på hovedstolen langt fram i tid, og at en nedbetalingsplikt kan bidra til å unngå finansiell risiko.

Formidlingslån – Bruk av mottatte avdrag og midler fra innløste lån

Utvalget viser til at det er noe usikkert hvordan dagens kommunelov § 50 nr. 7 bokstav b skal tolkes med hensyn til om mottatte avdrag bare kan brukes til å betale ned på formidlingslån (innlån etter § 50 nr. 6 som har finansiert videre utlån), eller om de også kan brukes til å betale ned på andre innlån. Utvalget foreslår å presisere at mottatte avdrag på formidlingslån skal kunne brukes til å betale ned også på innlån til andre formål enn videreutlån. Etter utvalgets vurdering gir det kommunene bedre rom for å styre sin likviditet og strukturere den samlete gjelden på en økonomisk fornuftig måte.

Utvalget legger videre til grunn at mottatte avdrag på formidlingslån i budsjettet (inntekten i budsjettet), bare kan finansiere investeringsbudsjettets utgifter til avdrag på kommunens innlån. Mottatte avdrag som ikke finansierer avdrag i investeringsbudsjettet, må avsettes på bundet investeringsfond. I praksis betyr det at dersom mottatte avdrag i investeringsregnskapet er større enn avdragsutgiftene i investeringsregnskapet, må det overskytende avsettes til et fond som senere bare kan brukes til å finansiere avdrag på kommunens innlån. Dette sikrer at mottatte avdrag på innlån ikke finansierer andre kommunale tiltak. Dette viderefører gjeldende rett for hvordan mottatte avdrag skal håndteres i budsjettet og regnskapet.

Etter et innspill fra Husbanken, mener utvalget at ny lov samtidig bør gi større rom for å benytte midler som er tilbakebetalt til kommunen til nye utlån («reutlån»), enn det gjeldende lov tillater. Utvalget foreslår derfor at ny lov også skal åpne for at mottatte avdrag kan benyttes til reutlån. Forslaget innebærer også at førtidig innløsning av kommunens videre utlån kan benyttes til reutlån. Forutsetningen må være at kommunestyret tillater dette, og at avtalebetingelsene kommunen har på sine innlån til videre utlån, ikke er til hinder for reutlån av midler.

20.6.2.3 Høringsinstansenes syn

Avdrag på lån

Beregning av minimumsavdraget

Av de om lag 70 høringsinstansene som har uttalt seg, støtter hovedparten utvalgets forslag om beregningsmetode for minimumsavdrag. Noen få går imot forslaget, da det vil kunne innebære økte minimumsavdrag.

Kommunalbanken er positiv til ny beregningsmetode og uttaler:

Kommunalbanken mener det er bra at utvalget foreslår en fast modell som fjerner rom for tolkninger i beregningen av minimumsavdraget og at modellen er enklere enn dagens ordning.

Bodø kommune uttaler:

Endringen vil bidra til at kommunene unngår å sitte med restgjeld som er høyere enn bokført verdi av investeringer. Dette vil på sikt presse ned gjeldsbelastningen og bidra positivt til økonomisk handlefrihet for de kommuner dette gjelder.

Larvik kommune ser fordeler med forslaget i et lengre perspektiv og uttaler:

På kort sikt vil dette kunne belaste driften og kreve at kommunestyret endrer de prioriteringene som ligger til grunn for dagens strategidokument. På litt lenger sikt vil dette imidlertid styrke kommunens finansielle stilling og redusere ulempene med for lang nedbetalingstid på lånefinansierte investeringer.

Noen få høringsinstanser ønsker en overgangsordning. Buskerud fylkeskommune uttaler:

Lovforslaget kan bety endrede prioriteringer i kommuner som i dag ligger under minimumskrav til avdrag i nytt lovforslag. Disse kommuner må få tid til å tilpasse driften til nye regler. Buskerud fylkeskommune ber derfor om at lovforslagets § 14-15 innføres over minimum en økonomiplanperiode, dvs. 4 år.

Betaling av minimumsavdrag

Forslaget om å presisere at det årlig må betales avdrag på lån som minst tilsvarer minimumsavdraget får lite oppmerksomhet i høringen. Sola kommune går imot forslaget og foreslår at det innføres en frist for betaling av innlån som settes til 30. juni i det påfølgende året etter budsjett- og regnskapsåret.

Formidlingslån – Bruk av mottatte avdrag og midler fra innløste lån

Hovedparten av de få høringsinstansene som har uttalt seg, støtter at mottatte avdrag kan brukes til å betale ned på alle innlån, og ikke bare innlån til videreutlån.

Husbanken har med tanke på startlånsordningen enkelte innsigelser mot forslaget, og uttaler:

Når Husbanken bevilger videretildelingsmidler til kommunene, ligger det imidlertid en forutsetning om at midlene bare kan benyttes til startlån. For Husbankens videreutlån er det derfor ikke aktuelt at mottatte ordinære avdrag skal kunne benyttes til noe annet enn nedbetaling på startlån. I tillegg er det heller ikke i samsvar med Husbankens betingelser for bevilgning av videretildelingsmidler at ekstraordinære innbetalinger på startlån skal kunne brukes til utlån til andre formål enn startlån. Hvis dette ikke spesifikt fremkommer av den nye kommuneloven eller lovens forarbeider, vil Husbanken måtte ta inn vilkår som presiserer dette i låneavtalene med kommunene.

Et lite antall høringsinstanser støtter at mottatte avdrag og midler fra innløsninger av kommunens utlån kan benyttes til nye utlån. Ingen av høringsinstansene går imot forslaget. Husbanken støtter at startlån som innfris eller nedbetales i form av ekstraordinære innbetalinger kan benyttes til utlån av nye startlån. Husbanken støtter imidlertid ikke at slike innbetalinger skal kunne lånes ut på nytt til andre låneformål enn startlån.

20.6.2.4 Departementets vurdering

Avdrag på lån

Beregning av minimumsavdraget

Departementet er enig i utvalgets vurderinger om at reglene for beregning av minimumsavdrag bør endres. Dette for å sikre at avdragene på gjelden ikke skyves for langt ut i tid, sammenliknet med levetiden på kommunens eiendeler. Departementet ser det også som en fordel at minimumsavdraget samsvarer med utviklingen i kapitalslitet. Departementet slutter seg derfor til utvalgets forslag om å lovfeste en beregning av minimumsavdraget der minimumsavdraget knyttes til avskrivningene som er bokført i regnskapet, og justeres for forholdet mellom størrelsen på lånegjelden og størrelsen på de avskrivbare anleggsmidlene. Departementet viser også til at dette gir en enklere beregningsmetode enn det som følger av den såkalte vektingsmodellen og ordlyden i dagens lov.

Ettersom lovens balansekrav innebærer at driftsbudsjettet (minst) skal dekke minimumsavdraget, vil reglene om beregning av minimumsavdraget påvirke hvor stramt balansekravet er utformet og hvordan kommunenes gjeldsbyrde utvikler seg. Departementet viser til at flere høringsinstanser mener at det av økonomiske grunner bør være en overgangsordning ved innføring av nytt minimumsavdrag. Departementet har med utgangspunkt i KOSTRA-tall for 2016 gjort en nærmere vurdering av hvordan et nytt krav til minimumsavdrag kan komme til å slå ut. Dette er gjort med utgangspunkt i regnskapsførte avdrag i 2016, som sammenliknes med et grovt anslag for hva minimumsavdraget ville ha vært i 2016 dersom forslaget til nye beregningsregler legges til grunn. Beregningen indikerer at om lag 150 kommuner kan få et høyere minimumsavdrag med nye regler. For disse kommunene samlet sett vil økningen utgjøre om lag ½ prosent av driftsinntektene, basert på regnskapstallene for 2016. For om lag 2/3 av disse kommunene er økningen mellom 0,3 til 0,6 prosent av driftsinntektene, noe som etter departementets vurdering må anses som en begrenset innstramming som krever mindre tilpasninger fra kommunenes side.

For om lag 1/3 av de om lag 150 kommunene er økningen større enn 0,6 prosent av driftsinntektene. Regnskapstallene for 2016 viser imidlertid at flertallet av disse kommunene etter departementets vurdering kan sies å ha relativt god økonomi. Flertallet av kommunene ville i 2016 fortsatt hatt et positivt netto driftsresultat dersom nytt minimumsavdrag legges til grunn. Departementets beregninger viser at det kun vil være et lite mindretall av kommunene hvor høyere avdrag slår ut i et negativt driftsresultat. Dette er kommuner som uansett har behov for å styrke økonomien. Departementets beregninger viser således at kommunenes økonomi i all hovedsak gir rom for å øke låneavdragene uten vesentlige negative konsekvenser.

Departementet vil peke på at de kommunene som vil måtte øke sine låneavdrag på grunn av et nytt krav til minimumsavdraget, vil ha mulighet til å gjøre tilpasninger fram til lovens ikrafttredelse. Kommunene vil også ha mulighet til å tilpasse minimumsavdragene innenfor fleksibiliteten som ligger i balansekravet og inndekningsreglene, der eventuelle underskudd kan framføres i to år uten at det medfører ROBEK-registrering. Departementet legger også vekt på at høyere låneavdrag over tid bidrar til en sunnere kommuneøkonomi. Departementets samlete vurdering er at det ikke er behov for å innføre en overgangsperiode som skal virke fra lovens ikrafttredelse.

Departementet viser til at kommunene etter kirkeloven § 15 første ledd bokstav a har hjemmel til å ta opp lån til investeringer i kirkebygg. Etter utvalgets lovforslag vil slike lån inngå i kommunens beregning av minimumsavdraget, hvor kapitalslitet på kommunens eiendeler vil være bestemmende for avdragstiden på lånet til kirkebygget. Departementet mener at det i enkelte tilfeller kan være fornuftig å legge til grunn en lengre avdragstid på slike lån, hvor det tas hensyn til at investeringer i kirkebygg kan ha en vesentlig lengre regnskapsmessig forventet levetid, enn avskrivningsperioden for kommunale bygg. Departementet foreslår derfor en særskilt regel for avdrag på lån som er tatt opp etter kirkeloven § 15 første ledd bokstav a til investeringer i kirkebygg. Regelen innebærer at slike lån kan avdras over investeringens regnskapsmessige levetid. Bestemmelsen kan ses på som et unntak fra reglene om minimumsavdraget. Den nærmere vurderingen av om unntaksregelen skal anvendes i det enkelte tilfellet, må foretas av den enkelte kommunen. Denne vurderingen må bygge på at bestemmelsen primært retter seg mot tilfeller hvor det er tale om investeringer av vesentlige beløp, og hvor levetiden på investeringen er en god del lengre enn levetiden på kommunens egne eiendeler.

Betaling av minimumsavdrag

Spørsmålet om betaling av minimumsavdraget fikk liten oppmerksomhet i høringen. Departementet slutter seg til utvalgets forslag om å presisere at det årlig må betales avdrag på lån minst tilsvarende minimumsavdraget. Departementet vil som utvalget peke på at en slik betalingsplikt sikrer at kommunenes lånegjeld faktisk avdras årlig. Dette innebærer at regnskapsmessige avdragsavsetninger tilsvarende minimumsavdraget ikke er tilstrekkelig for å innfri nedbetalingsplikten. Dette er i tråd med departementets forståelse av gjeldende rett.

Nedbetalingsplikten er ikke til hinder for at kommunene kan ta opp avdragsfrie banklån eller kortsiktige eller langsiktige lån i kredittmarkedet (sertifikatlån og obligasjonslån). Gjeldsporteføljen må imidlertid struktureres med årlige forfall slik at det på låneporteføljen årlig nedbetales et beløp tilsvarende minimumsavdraget.

Formidlingslån – Bruk av mottatte avdrag og midler fra innløste lån

Departementet slutter seg til utvalgets vurderinger og forslag om at mottatte avdrag på videreutlån (formidlingslån) kan benyttes til å betale ned på kommunens samlete innlån. Det vil si at kommunene ikke har plikt etter loven til å bruke mottatte avdrag fra formidlingslån til å nedbetale kommunens innlån for videre utlån. Loven åpner dermed for at kommunene kan velge hvilke av kommunens innlån som skal nedbetales med mottatte avdrag på formidlingslån.

Departementet er videre enig med utvalget i at dagens lov legger unødig strenge begrensninger på kommunenes muligheter til å benytte midler som er tilbakebetalt til kommunen til nye utlån. Departementet foreslår derfor å åpne for at kommunene også kan benytte mottatte avdrag på formidlingslån, herunder midler fra formidlingslån som er innfridd i sin helhet, til nye utlån («reutlån»). Mottatte avdrag kan dermed bare benyttes til enten avdrag på innlån eller til reutlån.

20.7 Finans- og gjeldsforvaltning

20.7.1 Gjeldende rett

Kommuneloven fastsetter rammene for hvordan kommunene skal forvalte sin gjeld og likviditet. Etter kommuneloven § 52 nr. 3 skal kommunene forvalte sine midler med tilfredsstillende avkastning, uten vesentlig finansiell risiko og slik at de kan dekke betalingsforpliktelser ved forfall (være likvid). Loven utdyper ikke hva som ligger i begrepene tilfredsstillende avkastning og vesentlig finansiell risiko.

Innenfor disse rammene skal kommunestyret selv gi de nærmere reglene for finansforvaltningen ved å fastsette et finansreglement, jf. kommuneloven § 52 nr. 1. Reglementet er en instruks for hvordan administrasjonen skal ivareta forvaltningen på kommunestyrets vegne.

Kommuneloven § 52 nr. 2 gir departementet hjemmel til å gi forskriftsregler om disposisjoner som innebærer finansiell risiko, se forskrift 9. juni 2009 nr. 635 om kommuners og fylkeskommuners finans- og gjeldsforvaltning (heretter omtalt som finansforskriften). Forskriften gir regler om hva finansreglementet skal inneholde og krav til kvalitetssikring av dette. Forskriften gir også regler om rapportering til kommunestyret og innholdet i dette. I tillegg stiller forskriften krav om kompetanse, og krav om rutiner for finansforvaltningen og kvalitetssikring av rutinene.

20.7.2 Utvalgets vurderinger

Regler om finans- og gjeldsforvaltning

Utvalget viser til at alle kommuner mer eller mindre er utsatt for finansiell risiko, både ved plasseringen av egen likviditet og på gjeldssiden.

Utvalget peker på at gjeldende lov legger til rette for at finans- og gjeldsforvaltningen kan skje på en hensiktsmessig måte ut fra lokale behov, og at plikten til å utarbeide et finansreglement plasserer ansvaret for forvaltningen hos kommunestyret selv. I dette ligger det at kommunestyret må ta stilling til hva som vil være en tilfredsstillende avkastning uten at man tar på seg vesentlig risiko, og at kommunestyret har et ansvar for å følge opp forvaltningen av finansielle midler og gjeld. Etter utvalgets vurdering er slike generelle krav viktige for å bygge opp under at kommunene har et bevisst forhold til risiko og eierskap til egen finans- og gjeldsforvaltning.

Utvalget foreslår at det generelle forbudet mot å ta på seg vesentlig finansiell risiko og kravene til tilfredsstillende avkastning og betalingsdyktighet videreføres. Også kommunestyrets plikt til å fastsette et finansreglement foreslås videreført. Utvalget presiserer at reglene også omfatter gjeldsforvaltningen.

Vesentlig finansiell risiko

Utvalget ser det ikke som mulig på en enkel og hensiktsmessig måte å lovfeste en nærmere grense for når det foreligger vesentlig finansiell risiko. Denne vurderingen må baseres på den enkelte kommunes økonomiske stilling, og begrepet vesentlig finansiell risiko må forstås som et relativt, og ikke et konstant, begrep. Utvalget peker på at vurderingen av om det foreligger vesentlig finansiell risiko, kan rette seg både mot kommunens samlete portefølje og mot enkelte disposisjoner.

Tilfredsstillende avkastning

Utvalget understreker at kommunenes plikt til å oppnå tilfredsstillende avkastning ikke må forstås som en plikt til å oppnå høyest mulig avkastning uten å ta hensyn til risiko. Forbudet mot å ta vesentlig finansiell risiko begrenser hvilken avkastning kommunene kan forvente å oppnå i sin finansforvaltning. Hensikten med bestemmelsen om tilfredsstillende avkastning, er å markere kommunenes ansvar for å forvalte sine midler på en økonomisk fornuftig måte, der avkastning på kommunenes midler er et bidrag til den kommunale økonomien. Det må skilles mellom midler som skal forvaltes kortsiktig og midler som skal forvaltes langsiktig. De midlene som utgjør kommunenes løpende likviditet, må forvaltes med lavere risiko, slik at kommunen kan innfri sine løpende betalingsforpliktelser. For midler som kan forvaltes i et lengre perspektiv, kan kommunen ta noe høyere risiko med sikte på å oppnå noe høyere avkastning. Utvalget la til grunn at avveiningene mellom det å få en tryggere og mer stabil avkastning og det å ha en portefølje som kan gi noe høyere forventet avkastning over tid med større årlige svingninger, er en vurdering som må bygge på det lokale skjønnet (fritt skjønn). Utvalget mener derfor at spørsmålet om hva som er tilfredsstillende avkastning, er et spørsmål som ikke kan være grunnlag for en lovlighetskontroll, i motsetning til spørsmålet om det foreligger vesentlig finansiell risiko.

Forskriftshjemmel

Utvalget viser til at finans- og gjeldsforvaltningen er et område med potensiell stor risiko, som man lokalt må ha god styring og kontroll med. Utvalget foreslår derfor at det fortsatt skal gis nærmere regler i forskrift om finansreglementets innhold, innholdet i rapporteringen og krav til rutiner. Utvalget sikter til forskriftsregler tilsvarende gjeldende finansforskrift §§ 3 til 8.

Forslaget innebærer at forskriftshjemmelen ikke lenger åpner for at departementet kan gi nærmere regler om bestemte typer disposisjoner som innebærer vesentlig finansiell risiko, slik gjeldende forskriftshjemmel gjør.

20.7.3 Høringsinstansenes syn

Utvalgets forslag om å videreføre reglene for kommunenes finans- og gjeldsforvaltning får svært liten oppmerksomhet i høringen. De få høringsinstansene som uttaler seg om forslaget, blant annet Fagforbundet, mener at kravet om å oppnå tilfredsstillende avkastning bør tas ut av loven, og viser til at denne bestemmelsen kan oppfattes som en oppfordring til spekulasjon.

I tillegg mener Norges kemner- og kommuneøkonomers forbund (NKK) at det bør tas inn i loven at kommuner ikke kan ta opp lån i utenlandsk valuta fordi det kan medføre store tap.

20.7.4 Departementets vurdering

Regler om finans- og gjeldsforvaltning

Departementet viser til at en forsvarlig finans- og gjeldsforvaltning er nødvendig for at kommunene skal være i stand til å yte gode og stabile tjenester over tid. Det er avgjørende for en kommunes økonomi og tilliten til den kommunale forvaltningen, at det ikke eksisterer en risiko i finans- og gjeldsforvaltningen som kan skape store budsjettmessige ubalanser eller så tvil om kommunens evne til å betale sine forpliktelser.

Departementet er enig i utvalgets vurderinger og forslag om at kommunelovens regler om finans- og gjeldsforvaltning fortsatt skal utformes som generelle bestemmelser som angir grunnleggende krav til forvaltningen. Dette innebærer et forbud mot å ta på seg vesentlig finansiell risiko, herunder et krav til å kunne dekke sine løpende betalingsforpliktelser, samt plikt til å fastsette et finansreglement.

Vesentlig finansiell risiko

Departementet vil peke på at det i praksis må skilles mellom midler som skal forvaltes kortsiktig, og midler som skal forvaltes langsiktig. De midlene som må utgjøre kommunenes løpende likviditet, må forvaltes med lav risiko og høy likviditet, slik at kommunene kan dekke sine løpende betalingsforpliktelser. For midler som kan forvaltes i et lengre tidsperspektiv, åpner lovforslaget fortsatt for at en kommune kan ta noe høyere risiko med sikte på å oppnå noe høyere avkastning, så framt dette ikke innebærer vesentlig finansiell risiko.

Kommunestyret må også ta stilling til hva som er akseptabel risiko for gjeldsporteføljen, uten at gjeldsforvaltningen innebærer vesentlig finansiell risiko. Det omfatter blant annet risikoen ved å ta opp lån med kort løpetid, hvor kommunen kan komme i en situasjon der de ikke kan dekke sine betalingsforpliktelser ved forfall fordi den ikke får refinansiert lånet, eventuelt at det oppstår store kostnader i form av dyr refinansiering.

Departementet er enig med Norges kemner- og kommuneøkonomers forbund (NKK) i at usikrete valutalån innebærer en stor finansiell risiko. Departementet vil imidlertid peke på at en lang rekke andre finansielle disposisjoner også kan innebære en vesentlig risiko. Departementet er enig i utvalgets vurderinger om at å lovfeste enkelte avgrensete forbud mot enkelte typer disposisjoner ikke er en hensiktsmessig løsning for å sikre kommunene mot vesentlig finansiell risiko. Det generelle forbudet mot å ta vesentlig finansiell risiko sammen med kravet om finansreglement gir grunnlag for et tilstrekkelig vern. Departementet foreslår derfor å ikke særregulere opptak av valutalån eller andre bestemte typer enkeltdisposisjoner.

Nærmere om begrepet vesentlig finansiell risiko

Departementet slutter seg til utvalgets forståelse av begrepet vesentlig finansiell risiko. Begrepet finansiell risiko er ment å dekke alle former for finansiell risiko, slik som kredittrisiko, kursrisiko, renterisiko, likviditetsrisiko og så videre. Departementet legger til grunn at vurderingen av om en disposisjon innebærer vesentlig finansiell risiko, må baseres på den enkelte kommunes økonomiske stilling. Vurderingen må gjøres i lys av at finans- og gjeldsforvaltningen skal sikre det økonomiske grunnlaget for å ivareta kommunens oppgaver, og i lys av at kommunen til enhver tid må kunne dekke sine betalingsforpliktelser.

Siden kommunenes økonomiske stilling kan variere, og risikoen i en portefølje varierer med svingninger i markedet, må begrepet vesentlig finansiell risiko forstås som et relativt og ikke et konstant begrep. Det kan derfor underveis være behov for å tilpasse finansforvaltningen til markedsutviklingen og til utviklingen i egen økonomi. Stresstesting av porteføljen vil være et nyttig virkemiddel.

Vurderingen av om det foreligger vesentlig finansiell risiko, kan rette seg både mot kommunens samlete portefølje og mot enkelte disposisjoner. Økonomisk sett vil det som utgangspunkt være naturlig at det er den samlete porteføljen som er gjenstand for vurdering av om det foreligger vesentlig finansiell risiko. Hvis porteføljen er satt sammen av enkeltdisposisjoner som i sum må anses å utgjøre vesentlig finansiell risiko, vil det i så fall være den eller de disposisjonene som medfører at porteføljen samlet sett må sies å innebære vesentlig finansiell risiko, som vil være i strid med loven. Dette selv om de enkelte disposisjonene hver for seg ikke utgjør en vesentlig finansiell risiko.

I en portefølje vil det kunne ligge enkeltavtaler som alene kan anses som særlig risikofylte. Selv om en enkelt finansiell avtale vil kunne anses som særlig risikofylt, vil egenskapene ved avtalen like fullt kunne være et bidrag til å redusere risikoen i den samlete porteføljen. Hvis det er tilfellet, vil dette trekke i retning av at den aktuelle avtalen ikke anses å innebære vesentlig finansiell risiko. Eksempelvis vil en rentebytteavtale koblet mot underliggende lån kunne være en måte å sikre renten på.

Hvis en enkeltstående avtale ikke bidrar til å redusere risikoen i en portefølje, og samtidig bærer preg av spekulasjon, vil det likevel være grunnlag for å vurdere om den bestemte avtalen innebærer vesentlig finansiell risiko i strid med loven. Eksempelvis vil en rentebytteavtale alene måtte anses som et rent veddemål om renteutviklingen.

Departementet vil understreke at kommunene ikke bare er utsatt for risiko på aktivasiden. Forbudet mot å ta på seg vesentlig finansiell risiko gjelder også for gjeldsforvaltningen. Også gjeldsforvaltningen kan innrettes slik at det oppstår risiko som må håndteres, eksempelvis som nevnt i forbindelse med bruk av rentebytteavtaler som sikringsinstrument. Et annet eksempel er bruk av kortsiktige lån ved finansiering av langsiktige investeringer. Dette er en løsning som stadig flere kommuner har tatt i bruk. I praksis skjer dette ved at det tas opp lån med korte løpetider i kapitalmarkedet (sertifikatlån) hvor lånet må refinansieres ved forfall, eksempelvis hver sjette måned. I slike rullerende låneopptak ligger det blant annet en refinansieringsrisiko som man ikke kan se bort fra. Kommuner som har svak likviditet og mindre rammer for likviditetslån å trekke på, vil i mindre grad ha anledning til å benytte seg av kortsiktig lånefinansiering enn kommuner med god likviditet. For kommuner som ikke har tilstrekkelig likviditet eller trekkrettigheter å trekke på ved forfall, kan en betydelig eksponering mot markedet for kortsiktige lån innebære betydelig grad av risiko.

Spørsmålet om en kommune har gått utover lovens forbud mot vesentlig finansiell risiko, kan prøves ved lovlighetskontroll. Det hører således ikke til kommunenes frie skjønn å avgjøre hva som er vesentlig finansiell risiko i den enkelte sak. Lovens begrep vesentlig finansiell risiko gir en rettslig ramme for hvilken risiko den enkelte kommunes finansreglement kan åpne for. Innenfor denne rettslige rammen tar kommunestyret selv stilling til hvilken grad av risiko som finansreglementet skal åpne for.

Tilfredsstillende avkastning

Enkelte høringsinstanser mener at det gjeldende kravet til tilfredsstillende avkastning er uheldig og kan bidra til spekulasjon. Departementets vurdering er at det er klart at hensikten med bestemmelsen er å markere kommunenes ansvar for å forvalte sine midler på en økonomisk fornuftig måte. Kommunenes plikt til å oppnå tilfredsstillende avkastning må ikke forstås som en plikt til å oppnå høyest mulig avkastning uten å ta hensyn til risiko.

Departementet stiller likevel spørsmål ved om en slik bestemmelse er nødvendig å videreføre i ny lov. I lovforslaget er det lagt opp til en generalbestemmelse om sunn økonomistyring. Denne bestemmelsen ivaretar det samme hensynet. Samtidig må et finansreglement gi de nærmere reglene for hvordan pengene skal forvaltes. I dette ligger det blant annet for kommunestyret å ta stilling til hva slags avkastning kommunen ønsker på sine midler. Kommunestyret vil gjennom reglementet ta stilling til hvilken risiko kommunen kan og skal eksponeres for, og derigjennom også hvilken forventet avkastning kommunen kan se for seg. Departementet viser også til at mens loven setter et forbud mot å ta vesentlig finansiell risiko, vil et krav om å kunne oppnå tilfredsstillende avkastning ha mer preg av å være en symbolbestemmelse. Departementet foreslår på bakgrunn av dette at kravet til tilfredsstillende avkastning ikke videreføres i ny lov.

Departementet foreslår i stedet et krav om at finansreglementet skal inneholde bestemmelser om hvilke avkastningsmål som finansforvaltningen skal innrette seg mot, men uten at dette er formulert som et rettslig avkastningskrav. Forslaget er i tråd med gjeldende forskriftsregler om innholdet i finansreglementet.

Forskriftshjemmel

Departementet foreslår, som utvalget, at det fortsatt skal gis enkelte nærmere regler om styring og kontroll med finans- og gjeldsforvaltningen i forskrift. Departementet foreslår imidlertid en snevrere forskriftshjemmel enn utvalget. Departementet foreslår at forskriftshjemmelen skal gi departementet adgang til å fastsette nærmere regler om hva kommunenes finansreglementet og finansrapportering skal inneholde. Dette åpner for å videreføre dagens forskriftsregler om dette.

Departementet viser til forslaget om ny bestemmelse om internkontroll som sier at kommunedirektøren er ansvarlig for internkontrollen med administrasjonens virksomhet for å sikre at lover og forskrifter følges. Bestemmelsen inneholder blant annet krav om å ha nødvendige rutiner og prosedyrer, og at dette skal dokumenteres i det omfanget som er nødvendig. Dette er nærmere omtalt i kapittel 23. Internkontrollbestemmelsen gjelder også for kommunens finans- og gjeldsforvaltning. Departementets vurdering er derfor at det ikke er behov for en hjemmel som åpner for å gi et særskilt forskriftskrav om rutiner for finans- og gjeldsforvaltningen slik som i dagens finansforskrift § 8 første ledd.

Forskriftshjemmelen skal imidlertid gi departementet adgang til å stille krav om ekstern kvalitetssikring av finansreglementet og av rutinene for finans- og gjeldsforvaltningen. Departementet viser til at de økonomiske konsekvensene av feil eller mangler i finans- og gjeldsforvaltningen kan være betydelige. Faglig kvalitetssikring av finansreglementet og rutinene for forvaltningen, som foretas av en uavhengig ekstern instans, er et sentralt tiltak for å sikre at kommunens finansreglement legger opp til en forvaltning innenfor lovens rammer, og at rutinene som etableres er tilstrekkelige til å sikre dette i praksis. Dette åpner for å videreføre dagens forskriftskrav om kvalitetssikring, jf. finansforskriften § 5 og § 8 andre ledd.

Forslaget til forskriftshjemmel innebærer videre at det ikke skal gis regler i forskrift om kompetanse, slik det er gjort i den gjeldende finansforskriften § 3 tredje ledd. For at kommunen kan drive en forsvarlig finans- og gjeldsforvaltning innenfor lovens og finansreglementets rammer, er det en underliggende forutsetning at kommunen har den kunnskapen om finans- og gjeldsforvaltning som er nødvendig. Dette gjelder også når kommunen kjøper finans- og gjeldsforvaltningstjenester fra andre. Dette innebærer blant annet at det må være samsvar mellom finansreglementet og kommunens egen kunnskap om finans- og gjeldsforvaltning, slik at forvaltningen innrettes på en betryggende måte. Behovet for kompetanse om finans- og gjeldsforvaltning vil øke med kompleksiteten i forvaltningen. Finansreglementet må således utformes i lys av kommunens kompetanse til å vurdere og håndtere finansiell risiko, også når kommunen kjøper finansforvaltningstjenester fra andre. Departementets vurdering er at det ikke er nødvendig å regulere slike alminnelige grunnleggende premisser for en forsvarlig forvaltning i loven eller tilhørende forskrift, slik det i dag er gjort i finansforskriften § 3 tredje ledd.

Departementets forslag til regler om finansforvaltning og internkontroll skal legge til rette for at kommunene fortsatt har rom til å utforme innholdet i finansreglementet, rutinene og rapporteringen ut fra lokale behov, innenfor lovens rammer. Med dette menes at kommuner som ønsker en enklere finans- og gjeldsforvaltning, kan utforme enklere reglementer, rutiner og rapportering. For de som ønsker å ha en mer avansert tilnærming til forvaltningen, må reglementet, rutinene og rapporteringen gjenspeile dette.

Gjeldende forskriftshjemmel åpner for at departementet i forskrift kan gi nærmere regler om bestemte typer disposisjoner som innebærer finansiell risiko. Hjemmelen innebærer at det for eksempel kan fastsettes forbud mot disposisjoner som innebærer valutarisiko, herunder lån i fremmed valuta. Den gjeldende finansforskriften har imidlertid ikke regulert dette nærmere. Dagens finansforskrift inneholder ingen detaljerte regler om eller forbud mot bestemte disposisjoner. Det er for eksempel ikke gitt regler om hvilke type aktiva som kan inngå i porteføljen, hvordan gjeldsporteføljen skal settes sammen, eller hvordan finansielle instrumenter (derivater) kan benyttes. Departementet er enig i utvalgets vurderinger om at forskriftshjemmelen ikke lenger skal omfatte regler om bestemte finansielle disposisjoner.

20.8 Garantier

20.8.1 Gjeldende rett

Kommuneloven § 51 nr. 1 fastsetter at vedtak om å stille kausjoner og andre økonomiske garantier skal godkjennes av departementet. Med kausjoner menes at kommunen står inne for en annen persons forpliktelser overfor tredjemann, typisk et lån (tredjemannsgarantier). Med annen økonomisk garanti siktes det til selvstendige garantier, det vil si garantier som ikke er knyttet til en tredjepersons fordring. Et eksempel kan være et løfte om å dekke et mulig underskudd.

Departementets godkjenning er en kontroll både av at garantien ikke kan skape økonomiske problemer for kommunen, og av at garantien ikke strider mot forbudet i § 51 nr. 2 mot å garantere for næringsvirksomhet som drives av andre enn kommunen selv. Garantier under 500 000 kroner er unntatt fra godkjenning, jf. forskrift 2.2.2001 nr. 144 om kommunale og fylkeskommunale garantier (heretter omtalt som garantiforskriften) § 5.

Garantiforskriften § 6 åpner for at kommuner kan garantere for gjeld som de tidligere har hatt direkte eller indirekte ansvar for.

Kommunelovens forbud mot garantier til næring har paralleller til og overlapper i stor grad med EØS-reglenes forbud mot offentlig støtte. Hovedregelen etter sistnevnte regelverk er at kommuner ikke kan yte støtte til foretak som driver økonomisk aktivitet hvis støtten kan virke konkurransevridende og påvirke samhandelen i EØS-området, jf. EØS-avtalen artikkel 61 (1). EØS-reglenes forbud mot offentlig støtte sammenfaller ikke fullt ut med kommunelovens forbud mot å stille garantier for næringsvirksomhet. Det alminnelige utgangspunktet er at støtteforbudet favner bredere enn kommunelovens forbud mot garantier for næringsvirksomhet, slik at en garanti som kan være tillatt etter kommuneloven samtidig kan være ulovlig støtte etter EØS-reglene. Det er særlig virksomhet som ikke har et gevinstformål, men som opererer i et marked i konkurranse med andre, som kan rammes av støtteforbudet uten samtidig å være ulovlig etter kommuneloven. Det vil imidlertid også kunne forekomme at en garanti er forenlig med støttereglene, men likevel i strid med forbudet mot garantier for næringsvirksomhet. Bagatellmessig støtte og støtte innenfor gruppeunntakene til slik virksomhet er eksempler på dette.

Lovligheten av en kommunal garanti må vurderes både opp mot kommuneloven og opp mot støttereglene i EØS-avtalen. Den statlige godkjenningen etter kommuneloven § 51 nr. 1 er kun en vurdering av om garantien kan godkjennes i henhold til kommuneloven. Det at en garanti er godkjent etter kommuneloven innebærer ikke at garantien er vurdert mot og går klar av EØS-reglenes forbud mot offentlig støtte.

20.8.2 Utvalgets forslag

Utvalget viser til at garantier er et virkemiddel som er mye brukt av kommunene og som kan bidra til å redusere finansieringskostnadene for garantiobjektet. Garantier kan være avgjørende for om et tiltak realiseres eller videreføres. I tilfeller der kommunene i tillegg til en garanti bidrar med tilskudd for å finansiere virksomheten, vil lavere renteutgifter for garantiobjektet også kunne gi en besparelse på kommunens budsjett. Utvalget mener derfor at loven fortsatt må åpne for kommunale garantier. Utvalget viser til at omfanget av tilfeller hvor en kommune må innfri en garanti, har vært beskjedent.

Utvalget peker på at når kommuner vurderer å stille en garanti, må nytten vurderes mot de potensielle konsekvensene av å måtte innfri garantien. Dette handler om lokalpolitiske prioriteringer og viljen til å ta en kalkulert risiko. Hvis nytten anses som stor, kan også viljen til å ta på seg risiko øke.

Et garantiansvar kan medføre vesentlige økonomiske tap. Til forskjell fra disposisjoner som må ha budsjettmessig dekning, vil garantier ikke belaste budsjettet i dag. Når garantier kan oppleves som kostnadsfrie, vil det være en mulighet for at garantier ikke blir underlagt de samme risikovurderingene og prioriteringene som andre tiltak. Utvalget mener derfor at loven fortsatt bør bidra til at det tas nødvendige forholdsregler slik at det kun stilles garantier når dette er økonomisk forsvarlig. Utvalget foreslår derfor å videreføre godkjenningsordningen, med unntak for de tilfellene der kommunen garanterer for små beløp. Ut fra de samme hensynene foreslår utvalget å lovfeste eksplisitt at det ikke kan stilles garantier som innebærer vesentlig økonomisk risiko for kommunen, og å videreføre at det ikke kan stilles garantier for næringsvirksomhet.

Forbudet mot garantier som innebærer vesentlig økonomisk risiko er fra utvalgets side ment å bidra til aktsomhet hos kommunene og godkjenningsmyndigheten, og har ikke til hensikt på generell basis å heve terskelen for når det anses som akseptabelt å stille garantier.

Rettslig sett vil det kunne være vanskelig å avgrense hva som er vesentlig økonomisk risiko, fordi risikovurderingen i praksis må bygge på et økonomifaglig skjønn. Utvalget peker på at usikkerheten knytter seg til både sannsynligheten for at garantien må innfris, størrelsen på det potensielle tapet og kommunens framtidige evne til å håndtere det potensielle tapet. Utvalget viser til at dette likevel ikke er grunnleggende forskjellig fra de risikovurderingene som departementet i dag må foreta ved godkjenning av garantier. Utvalgets hensikt er ikke at loven skal være til absolutt hinder for garantier som ut fra brede samfunnsmessige hensyn vurderes som nødvendige, selv om beløpene er store. Utvalget trekker her fram garantistillelser ved bompengeprosjekter som eksempel. Utvalget presiser imidlertid at i slike tilfeller må begrepet vesentlig økonomisk risiko forstås slik at det må foreligge en særlig høy trygghet for at garantien ikke må innfris, slik at kommunens økonomi og tjenester ikke blir skadelidende.

Utvalget viser til at forbudet mot å garantere for næringsvirksomhet vil fungere som en mekanisme for å sikre at kommuner ikke tar på seg stor markedsrisiko. Utvalget peker på at kommuner ikke bør avlaste næringsdrivende for markedsrisiko gjennom garantier.

Utvalgets forslag innebærer i hovedtrekk at virksomheter som yter offentlige velferdstjenester og virksomhet som har allmennyttig eller ideelt formål, som utgangspunkt ikke anses som næringsvirksomhet. Forutsetningen er at det ikke foreligger et gevinstformål. Ideelle og allmennyttige virksomheter har også et visst rom for å delfinansiere aktiviteten sin med inntekter fra markedet uten å bli ansett som næringsvirksomhet. Slike virksomheter kan likevel falle inn under næringsbegrepet når virksomheten har et sterkt kommersielt preg. Virksomhet som primært eller for en stor del driver forretningsmessig i et marked må etter utvalgets vurdering normalt regnes som næring i kommunelovens forstand. Virksomhet hvor eier har et gevinstsiktemål, vil alltid regnes som næringsvirksomhet. Forståelsen av næringsvirksomhetsbegrepet som utvalget legger til grunn, bygger på den praksis som departementet har etablert ved godkjenning av garantier, en praksis som støtter seg på forarbeidene til gjeldende lov.

Utvalget foreslår ett konkret unntak fra forbudet mot å garantere for næringsvirksomhet. Kommuner skal fortsatt kunne garantere for gjeld de tidligere har hatt direkte eller indirekte ansvar for. Forslaget bygger på gjeldende garantiforskrift § 6. Dette kan typisk komme til anvendelse hvis for eksempel en virksomhet som har blitt drevet i en kommunal etat eller i et kommunalt foretak, skilles ut i aksjeselskaper.

Utvalget peker på at godkjenningsordningen gir departementet et lovfestet ansvar for å bidra til forsvarlighet gjennom å vurdere om det foreligger vesentlig økonomisk risiko. Risikovurderingen overlates imidlertid ikke til departementet alene. Primæransvaret for å vurdere om risikoen ved en bestemt garanti er forsvarlig ligger etter utvalgets forslag fremdeles på kommunene selv. Godkjenningsordningen etter kommuneloven vil også innebære en vurdering av om garantiobjektet driver næringsvirksomhet, men skal ikke omfatte en vurdering av om en kommunal garanti går klar av forbudet mot offentlig støtte ettersom dette i siste instans vil ligge til ESA og EFTA-domstolen. Utvalget legger til grunn at kommunene må ha et selvstendig ansvar for å påse at støttereglene blir fulgt og at de selv må foreta denne vurderingen.

Utvalget foreslår at departementet fortsatt skal ha hjemmel til å fastsette nærmere regler om garantier i forskrift.

Utvalget viser til at det er mindre behov for å godkjenne garantier av små beløp, og at forskriftshjemmelen derfor bør gi departementet adgang til å fastsette terskler for hvilke garantier som ikke trenger statlig godkjenning. Uten å ta stilling til hvor grensen for små garantier bør gå, mener utvalget at grensen i gjeldende rett på 500 000 kroner bør heves. Det vil etter utvalgets vurdering også være rimelig at ny forskrift fastsetter differensierte terskler for hva som anses som små garantier, slik at det tas hensyn til ulike kommunestørrelser og ulike garantiformer.

20.8.3 Høringsinstansenes syn

Garantibestemmelsene får liten oppmerksomhet i høringen. Om lag 15 instanser har kommentert ett eller flere punkter i utvalgets forslag til ny garantibestemmelse. I hovedsak får utvalgets lovforslag støtte fra disse høringsinstansene.

Ingen av høringsinstansene har innvendinger til selve godkjenningsordningen som sådan, det vil si at garantier over en viss størrelse skal godkjennes av departementet. Fylkesmannen i Hedmark mener at vurderingen av om et garantivedtak skal godkjennes eller ikke, ikke bare bør knytte seg til den økonomiske risikoen og om det garanteres for næring. Den bør også omfatte en vurdering av om formkravene til vedtaket, som eventuelt vil reguleres i forskrift, er oppfylt.

Høringsinstansene som kommenterer forslaget om et eksplisitt forbud mot å stille garantier som innebærer vesentlig økonomisk risiko, er positive til forslaget. Fra enkelte kommuner blir det pekt på at dette vil være et godt hjelpemiddel i kommunenes økonomiforvaltning og vurdering av risiko. Det vil føre til at kommunene må foreta mer bevisste risikovurderinger i forkant av vedtaket, noe som også enkelte fylkesmenn trekker fram i sine uttalelser. Næringslivets Hovedorganisasjon (NHO) mener at departementet bør presisere hva som menes med «vesentlig», for eksempel i form av eksempler på når en økonomisk risiko anses som vesentlig, og at departementet bør vurdere å forskriftsfeste beløpsgrenser for hva som alltid vil være vesentlig. NHO uttaler at det for eksempel vil være naturlig at investeringer i et nytt kulturhus eller avfallsanlegg til mange millioner alltid vil innebære en vesentlig økonomisk risiko for kommunen. NHO ønsker også at det presiseres i forarbeidene at investeringer hvor kommunen går i forretningsmessig konkurranse med private, alltid innebærer en vesentlig økonomisk risiko for kommunen.

Også forslaget om å videreføre forbudet mot å stille garanti for næringsvirksomhet fikk støtte i høringen. Kommunalbanken peker imidlertid på at manglende harmonisering av kommuneloven og EØS-avtalens støtteregler kan gi et uoversiktlig regelverk og føre til usikkerhet rundt garantiers gyldighet. Dette kan for långivere skape en juridisk risiko, noe som igjen kan lede til at garantien ikke gir like gunstige kredittbetingelser som man ville fått dersom rammene for garantien var klare og entydige. Kommunalbanken mener at for å unngå dette bør det forutsettes at statlig godkjenning må foreligge, slik utvalget foreslår, og at kredittinstitusjoner gjennom avsjekk av slik godkjenning kan ha tillit til at garantien er gyldig.

Næringslivets Hovedorganisasjon (NHO) går imot forslaget om å lovfeste dagens bestemmelse i garantiforskriften § 6 om unntak fra forbudet mot å garantere for næringsvirksomhet hvis kommunen tidligere har hatt ansvaret for gjelden det garanteres for. NHO mener dette vil kunne være i strid med EØS-avtalens støtteregler, og at det vil føre til at et kommunalt eid aksjeselskap som nyter godt av garantier fra eierne, vil kunne gis urettmessige økonomiske fordeler i konkurransen med private virksomheter.

20.8.4 Departementets vurdering

Statlig godkjenning av garantier

Departementet slutter seg til utvalgets begrunnelser for at kommunene fremdeles skal ha adgang til å garantere for andres økonomiske forpliktelser. I denne adgangen ligger det også en aksept av at garantier kan innebære økonomisk tap for kommunen.

Hensynet til det kommunale selvstyret innebærer at det klare utgangspunktet må være at kommunale vedtak ikke skal være underlagt statlig godkjenning. Et krav om at staten skal godkjenne et garantivedtak før vedtaket kan anses gyldig, er en inngripen i det kommunale selvstyret. Departementet er likevel enig med utvalget i at godkjenningsordningen bør videreføres. Som utvalget peker på, kan et garantiansvar medføre vesentlige økonomiske tap. Samtidig kan det å stille en garanti oppleves som kostnadsfri og et tap som hypotetisk. Loven bør derfor fortsatt, gjennom godkjenningsordningen, bidra til å sikre at risikoen i en garanti ikke undervurderes.

Godkjenningsordningen skal først og fremst virke forebyggende og fungere som en ekstra sikkerhetsmekanisme som bidrar til at kommunene ikke garanterer hvis det ikke er økonomisk forsvarlig. Ordningen bør ikke omfatte garantier for små beløp. Departementet legger opp til at grensene for hvilke garantier som skal unntas statlig godkjenning fortsatt fastsettes i forskrift. Eventuelle endringer i beløpsgrensen vil bli vurdert under arbeidet med å fastsette nye forskrifter til loven.

Ved godkjenningen skal departementet vurdere om garantien strider mot forbudene mot å stille garantier som innebærer vesentlig økonomisk risiko og mot å garantere for næringsvirksomhet. I tillegg mener departementet at godkjenningen også skal inneholde en vurdering av om formkravene til vedtaket er oppfylt, i tråd med høringsuttalelsen til Fylkesmannen i Hedmark. Formkravene er i dag regulert i forskrift. Disse reglene setter enkelte grenser for garantiers varighet og krav til at kommunens vedtak skal oppgi hvor lenge garantien skal gjelde og maksimalt garantibeløp. Reglene skal bidra til klarhet om hvor langt kommunens garantiforpliktelse strekker seg. Departementet legger opp til at slike formkrav blir videreført i forskrift. Departementet foreslår derfor at dersom garantiens varighet går utover tidsavgrensningene i forskriften eller kommunens vedtak ikke inneholder de opplysninger som forskriften krever, skal departementet i utgangspunktet nekte godkjenning. Et ufullstendig garantivedtak er likevel ikke til hinder for at departementet kan velge å godkjenne vedtaket, men da skal samtidig departementet fastsette de vilkårene for garantien som mangler i kommunenes vedtak. Kommunen må deretter innrette garantistillelsen etter dette. Departementets vurdering er at dette viderefører gjeldende rett.

Forbud mot garantier som innebærer vesentlig økonomisk risiko

Et generelt forbud mot garantier som innebærer vesentlig økonomisk risiko for kommunen, er ikke grunnleggende forskjellig fra de risikovurderingene som departementet i dag foretar ved godkjenningen av garantier. Departementet mener likevel loven bør klargjøre at garantier bare kan gis når det er økonomisk forsvarlig og at det alltid må gjøres en vurdering av risikoen uavhengig av formål, også når det er tale om garantier til andre formål enn næringsvirksomhet. Forslaget er ment som et bidrag til aktsomhet hos kommunene og godkjenningsmyndigheten. Departementet viser også til at instansene som uttalte seg i høringsrunden, peker på at en slik bestemmelse vil virke bevisstgjørende og at bestemmelsen oppleves som et forsterket krav til at det gjøres risikovurderinger i forkant av kommunens vedtak.

Nærmere om begrepet vesentlig økonomisk risiko

Departementet legger som utvalget til grunn at kjernen i forbudet mot garantier som innebærer vesentlig økonomisk risiko, er at det bare kan stilles garantier hvis dette er økonomisk forsvarlig. Departementet trekker i det følgende opp rammene for denne vurderingen, basert på den omtalen som utvalget ga i sin utredning.

Spørsmålet om det foreligger vesentlig økonomisk risiko må avgjøres ut fra forholdene i den konkrete saken, på det tidspunktet garantien stilles. Departementet legger ikke opp til å lovfeste at garantier for enkelte typer formål eller virksomheter alltid skal innebære en vesentlig risiko, slik NHO tar til orde for i sin høringsuttalelse. Departementet mener det heller ikke er hensiktsmessig å fastsette nærmere beløpsgrenser for hva som skal regnes som vesentlig økonomisk risiko.

Risikovurderingen må i praksis baseres på et faglig skjønn, der de sentrale momentene vil være sannsynligheten for tap, størrelsen på det potensielle tapet og kommunens evne til å håndtere det potensielle tapet. Terskelen for å stille garanti må altså forstås som høyere ved større garantibeløp og for kommuner med svak økonomi enn ved mindre garantier og for kommuner med solid økonomi. Utgangspunktet vil også være at jo større kommunens samlete garantiansvar allerede er, desto høyere blir terskelen for ytterligere garantier. Forhold som vil begrense tapet, eksempelvis om kommunen er tilgodesett med realsikkerhet, må trekkes inn i vurderingen.

I enkelte tilfeller kan det tenkes at sannsynligheten for at kommunen vil måtte innfri garantien, kan være høy. Dette vil være ett element i risikovurderingen. Dersom en eventuell innfrielse likevel vurderes bare å få meget beskjedne konsekvenser for kommunens økonomi og for kommunens kjerneoppgaver, for eksempel ved at det er snakk om et lite garantibeløp, anses ikke dette å innebære vesentlig økonomisk risiko. Departementet viser til at mindre arrangementer for eksempel innen kultur kan innebære stor grad av usikkerhet. Bestemmelsen er ikke ment å være til hinder for at kommunene skal kunne stille garantier i slike tilfeller, så sant garantiformålet for øvrig er lovlig. Departementets vurdering av hvordan vesentlig økonomisk risiko skal forstås, skiller seg på akkurat dette punktet noe fra utvalgets forståelse. Utvalget legger til grunn at det skal være en høy terskel for å stille garantier når det er stor sannsynlighet for at garantien må innfris, også når det er tale om små beløp. Departementet legger på sin side noe større vekt på kommunens evne til å håndtere et eventuelt tap.

Det kan imidlertid også tenkes tilfeller der det er såpass klart at garantien vil måtte innfris at det i realiteten er snakk om et (utsatt) tilskudd snarere enn en garanti. Departementet er enig i utvalgets vurdering om at dersom garantien i realiteten er å anse som tilskudd, bør kommunen heller gi tilskudd direkte enn å gi støtte i form av garantier. Departementet mener at garantier som i realiteten åpenbart må anses som utsatte tilskudd skal nektes godkjent.

I enkelte tilfeller kan det være snakk om å stille garantier hvor ansvaret går utover det kommunen kan tåle av tap dersom garantiansvaret mot formodning blir gjort gjeldende. Etter omstendighetene kan det likevel være sterkt ønsket at kommunen stiller en kausjon av betydelig beløp. Et eksempel er kausjonene som fylkeskommunene stiller i bompengeprosjekter. Departementet presiserer at loven ikke skal være til absolutt hinder for at kommuner kan stille garantier selv om beløpene er store. Departementet understreker imidlertid at begrepet vesentlig økonomisk risiko i slike tilfeller må forstås slik at det må foreligge en særlig høy grad av trygghet for at kommunens økonomi og tjenester ikke blir skadelidende. Kommunale garantier for særlig store beløp må som hovedregel anses å innebære vesentlig økonomisk risiko, med mindre sannsynligheten for at garantien kommer til innfrielse er så liten at man kan se bort fra den. Dette innebærer samtidig at garantier for store beløp normalt ikke skal godkjennes med mindre det foreligger meget høy sikkerhet for at garantien enten ikke kommer til innfrielse eller at det potensielle tapet er betydelig mindre enn garantibeløpet (for eksempel gjennom pantesikkerhet), samt at kommunen kan håndtere å innfri garantien uten at dette får for store konsekvenser for kommunens økonomi og tjenester. Departementet legger altså til grunn at det av hensyn til kommunenes økonomi må utvises ekstra varsomhet i vurderingen av om store garantier kan godkjennes.

Forbud mot garantier til næringsvirksomhet

Et forbud mot å garantere for næringsvirksomhet innebærer at garantier for enkelte typer virksomhet ikke kan gis, uavhengig av risikoen i det aktuelle tilfellet. Dette forbudet supplerer forbudet mot å stille garantier som innebærer vesentlig økonomisk risiko og fungerer som en ekstra mekanisme for å sikre at kommuner ikke tar på seg stor markedsrisiko. Departementet slutter seg til utvalgets forslag om å videreføre dette forbudet. Kommuner bør heller ikke avlaste næringsvirksomhet for den markedsrisikoen som slik virksomhet bør bære selv.

Forholdet til reglene om offentlig støtte

Forbudet mot å garantere for næringsvirksomhet kan tilsynelatende framstå som en unødig dobbelregulering ettersom EØS-reglene om offentlig støtte i stor grad forbyr mye av det samme. Det er derfor et spørsmål om kommunelovens forbud mot å garantere for næring bør oppheves, eventuelt at kommunelovens begreper harmoniseres med EØS-reglene. Departementet legger imidlertid som utvalget vekt på at de to regelverkene har ulike formål, henholdsvis økonomisk forsvarlighet og like konkurransevilkår. Det å tilpasse næringsvirksomhetsbegrepet i kommuneloven slik at det får det samme innholdet som EØS-reglene vil derfor ikke være hensiktsmessig for alle tilfeller. En slik harmonisering vil for eksempel innebære at kommuneloven tillater at kommunene stiller garantier som det etter departementets vurdering ikke bør åpnes for. Departementet viser til at kommuner ikke bør avlaste næringsvirksomhet for markedsrisiko som slik virksomhet bør bære selv.

Departementet kan heller ikke prøve lovligheten av vedtak opp mot EØS-avtalens regler om offentlig støtte. Den kompetansen ligger til ESA og EFTA-domstolen. En eventuell harmonisering ville derfor heller ikke kunne sikre fullt ut at en statlig godkjenning av et garantivedtak innebærer at garantien er lovlig også etter støttereglene, jf. Kommunalbankens høringsuttalelse.

Departementets vurdering er at to regelsett, det vil si å beholde et eget forbud i kommuneloven mot å garantere for næringsvirksomhet, er den mest hensiktsmessige og fleksible løsningen. Departementet foreslår på denne bakgrunnen at forbudet videreføres.

Dette innebærer at når departementet vurderer om en garanti skal godkjennes eller ikke, vil departementet kun se på kommunelovens bestemmelser, og ikke vurdere om garantien går klar av forbudet mot offentlig støtte i EØS-retten. Kommunene har et selvstendig ansvar for å påse at støttereglene blir fulgt og må foreta denne vurderingen selv.

Unntak fra kommunelovens forbud mot å garantere for næringsvirksomhet

Utvalget foreslår at en kommune kan stille garanti for gjeld som kommunen tidligere har hatt ansvar for, selv om garantien stilles overfor næringsvirksomhet. Dette gjelder tilfeller der en kommune tidligere har hatt direkte eller indirekte ansvar for gjelden, noe som vil være aktuelt dersom en virksomhet som har vært drevet i regi av kommunen skilles ut i et eget selskap og selskapet overtar tilhørende gjeld. Utvalgets forslag innebærer å lovfeste det unntaket som i dag følger av garantiforskriften § 6.

Departementet viser til at problemstillingen gjelder der en kommune i første omgang har hatt ansvar for gjelden selv. Kommunen vil som utgangspunkt ikke pådra seg noe ytterligere økonomisk ansvar hvis den garanterer for de samme forpliktelsene når den aktuelle lånegjelden legges ut i et eget selskap. Dette er også begrunnelsen bak unntaket i garantiforskriften § 6. I tillegg har intensjonen vært at garantireglene ikke skal være til hinder for omorganiseringer. Departementet vil i denne sammenhengen peke på at selv om kommunens forpliktelse ikke er økt som følge av omorganiseringen, vil kommunen ikke lenger ha direkte styring med virksomheten som er lagt ut i et eget selskap. I dette kan det ligge en økt risiko for kommunen.

Departementet har merket seg at Næringslivets Hovedorganisasjon (NHO) går imot utvalgets forslag om at kommunene skal kunne gi garanti for gjeld som kommunene tidligere har hatt ansvar for, selv om garantien stilles for næringsvirksomhet. Departementet er enig med NHO i at slike garantier vil kunne være i strid med EUs statsstøtteregler og kunne føre til at et kommunalt eid aksjeselskap gis økonomiske fordeler i konkurransen med private virksomheter. Departementet vil imidlertid peke på at reglene om offentlig støtte ikke alltid er til hinder for at kommunen stiller garanti i slike tilfeller. Det vil likevel som hovedregel da kreves at den som mottar garantien, betaler en garantipremie tilbake til kommunen for å holde seg innenfor støttereglene. Departementet vil også peke på at når garantien dermed ikke reduserer finansieringskostnadene i særlig grad, vil mye av hensikten med garantistillelsen forsvinne. Dette tilsier at et unntak fra forbudet mot å garantere for næringsvirksomhet i de tilfellene der kommuner tidligere har hatt ansvar for gjelden, vil ha liten økonomisk betydning.

Departementet legger til grunn at et unntak fra forbudet mot å garantere for næringsvirksomhet typisk vil være aktuelt å anvende i tilfeller som etter EØS-reglene vil være ulovlig støtte. Ettersom det som regnes som næringsvirksomhet etter kommuneloven i stor grad også vil regnes som «økonomisk aktivitet» etter EØS-reglene, vil et unntak fra forbudet mot å garantere for næringsvirksomhet tilsynelatende være uforenlig med støttereglene. Dette kan i praksis løses ved at garantiobjektet for eksempel betaler en garantipremie til garantisten, men departementets vurdering er at kommuneloven på dette punktet ikke bør utformes på en måte som raskt vil innebære at kommuneloven åpner for å akseptere tilfeller som er i strid med støtteforbudet i EØS.

Departementet legger også vekt på at næringsvirksomhet som det normale utgangspunktet ikke bør særbehandles i forbindelse med omorganiseringer kun fordi virksomheten tidligere har vært drevet i kommunal regi. En kommunal garanti kan gi den utskilte virksomheten et økonomisk fortrinn overfor konkurrentene. Når kommunal næringsvirksomhet skilles ut i et eget selskap, bør konkurransen med de andre aktørene i markedet som utgangspunkt skje på like vilkår, uavhengig av om eierskapet er offentlig eller privat. På bakgrunn av dette foreslår departementet at utvalgets forslag om at kommunene i visse tilfeller kan garantere for næringsvirksomhet, ikke tas inn i loven. Dette innebærer at det heller ikke vil være hjemmel til å videreføre bestemmelsene i garantiforskriften § 6 om garanti for tidligere gjeld ved omdanning til ansvarlig selskap i ny forskrift. Departementets lovforslag er likevel ikke til hinder for at kommuner kan garantere for gjeld de tidligere har hatt ansvar for, dersom den utskilte virksomheten ikke driver næringsvirksomhet.

Nærmere om begrepet næringsvirksomhet

Utvalget pekte på at forarbeidene til gjeldende lov gir lite utfyllende veiledning til hvordan begrepet næringsvirksomhet skal forstås. Det er ikke mulig å gi en enkel og klart avgrenset definisjon av begrepet i loven. Departementet slutter seg til utvalgets forståelse av næringsvirksomhetsbegrepet. Departementet trekker i det følgende opp rammene for denne vurderingen, basert på den omtalen som utvalget ga i sin utredning. Forståelsen av næringsvirksomhetsbegrepet som legges til grunn, bygger på praksisen som departementet har etablert ved godkjenning av garantier etter gjeldende rett.

Vurderingen av om et rettssubjekt driver næringsvirksomhet, må ta utgangspunkt i den aktiviteten som foregår i det rettssubjektet som garantien stilles for. Vurderingen må ikke begrense seg til enkelte typer aktiviteter innenfor rettssubjektet som garantien kanskje primært er tenkt å støtte. Vurderingstemaet er altså om rettssubjektet som mottar garantien etter en helhetsvurdering må anses å drive næringsvirksomhet.

Hvis den som mottar garantien er del av et konsern, kan det imidlertid være aktuelt å vurdere aktiviteten ikke bare i det rettssubjektet som garantien er stilt for. Et eksempel kan være dersom det stilles garanti for et morselskap hvor aktiviteten i hovedsak består i å eie underliggende selskaper, og hvor konsernets aktivitet primært utøves i datterselskaper under morselskapets bestemmende innflytelse. Da vil det også være grunn til å ta med i betraktning om datterselskapene driver næringsvirksomhet.

Deretter er spørsmålet om det aktuelle rettssubjektet har et uttrykkelig gevinstsiktemål. Hvis formålet er å tilføre eieren økonomisk gevinst (utbytte og liknende), må rettssubjektet anses å drive næringsvirksomhet i kommunelovens forstand. At det ikke foreligger et gevinstsiktemål er et nødvendig vilkår for at det ikke dreier seg om næringsvirksomhet i kommunelovens forstand.

At det ikke foreligger et gevinstsiktemål er likevel ikke alene tilstrekkelig for at rettssubjektet ikke kan anses å drive næringsvirksomhet. Neste trinn i vurderingen vil derfor være å se nærmere på hva slags aktivitet som drives i rettssubjektet. Dette skal være en vurdering av om dette er aktivitet som mer objektivt sett må anses som næring etter sin art, hvor det avgjørende spørsmålet vil være om aktiviteten drives i et marked. Aktivitet som vanligvis løses av private («markedet selv»), må som utgangspunkt regnes som næringsvirksomhet. Aktivitet som vanligvis ytes av det offentlige selv, kan som utgangspunkt anses for ikke å være markedsrettet og kommer dermed heller ikke inn under næringsvirksomhetsbegrepet.

I enkelte tilfeller vil det være krevende å avgjøre om rettssubjektet opererer i markedet og derfor må anses å drive næringsvirksomhet. Dette vil særlig kunne gjelde for aktivitet som har en tilknytning til det offentlige, samtidig som aktiviteten har et forretningsmessig preg. Den nærmere vurderingen av dette må støtte seg på de ulike forholdene ved aktiviteten, hvor disse forholdene kan trekke i ulik retning. Relevante forhold å vurdere vil for eksempel være hvordan aktiviteten er finansiert og hvilken tilknytning den har til det offentlige. Dersom en større del av rettssubjektets inntekter kommer fra salg med priser på markedsmessige vilkår, vil dette trekke i retning av at rettssubjektet driver næringsvirksomhet. Hvis brukerbetalingene er subsidiert med offentlige midler eller underlagt offentlig regulering, eller hvis kommunen har et tydelig lovforankret ansvar for tjenesten, trekker dette i motsatt retning.

I mange tilfeller vil ett og samme rettssubjekt drive med flere typer aktiviteter, hvor én del har et ideelt preg, mens øvrige deler må anses å være næringsvirksomhet. Spørsmålet om rettssubjektet samlet sett må anses å drive næringsvirksomhet i kommunelovens forstand, må avgjøres ut fra hvor stor andel næringsdelen utgjør av den samlete aktiviteten i rettssubjektet. Hvor grensen her går, er ikke omtalt i forarbeidene til gjeldende rett. Departementet mener at dersom næringsdelen utgjør mer enn om lag 1/3 av den samlete aktiviteten i rettssubjektet, må rettssubjektet normalt anses å drive næringsvirksomhet i kommunelovens forstand.

På samme måte som utvalget vil departementet oppsummere dette på følgende måte: I hovedtrekk vil organisasjoner som yter offentlige velferdstjenester, og organisasjoner som har allmennyttig eller ideelt formål, som utgangspunkt ikke anses å drive næringsvirksomhet. Forutsetningen er at det ikke foreligger et gevinstformål. Organisasjoner med ideelle og allmennyttige formål har et visst rom for å delfinansiere slike formål med inntekter fra markedet uten å bli ansett for å drive næringsvirksomhet i kommunelovens forstand. Ideelle og allmennyttige organisasjoner kan likevel anses å drive næringsvirksomhet hvis aktiviteten i rettssubjektet har et sterkt kommersielt preg. Organisasjoner som primært eller for en stor del driver forretningsmessig i et marked, må normalt anses å drive næringsvirksomhet. Organisasjoner som har et gevinstsiktemål, vil alltid anses å drive næringsvirksomhet etter kommuneloven.

Forskriftshjemmel

Departementet slutter seg til utvalgets forslag om at det fortsatt bør være en hjemmel for departementet til å fastsette nærmere regler om garantier i forskrift. Forskriften skal som i dag fastsette grensene for små garantier som vil være unntatt godkjenning. Departementet vil i arbeidet med ny forskrift vurdere om grensen skal settes høyere enn dagens grense på 500 000 kroner. Forskriftshjemmelen gir også departementet adgang til å utforme regler om garantiers varighet og garantivedtakets innhold, i tråd med innholdet i dagens forskrift.

20.9 Statlig kontroll med budsjett og låneopptak

20.9.1 Gjeldende rett

Kommuneloven § 60 pålegger departementet å føre kontroll med kommuner som er i økonomisk ubalanse.

Ordningen gjelder overfor kommuner som oppfyller et av kriteriene for økonomisk ubalanse i § 60 nr. 1. Kommuner som oppfyller et av kriteriene skal registreres i ROBEK (register om betinget godkjenning og kontroll), jf. § 60 nr. 3. Kriteriene er at det enten vedtas et budsjett eller en økonomiplan uten dekning for utgiftene, eller at det vedtas at et merforbruk i regnskapet skal dekkes inn over flere enn to år, eller at vedtatt inndekningsplan ikke følges, jf. kommuneloven § 60 nr. 1 bokstav a til d. I tillegg gir inndelingsloven § 16 a hjemmel for på visse vilkår å melde en ny kommune inn i ROBEK i forbindelse med kommunesammenslåinger, jf. også kommuneloven § 60 nr. 1 bokstav e.

For de kommunene som omfattes av kontrollordningen, skal departementet godkjenne vedtak om lån og vedtak om langsiktige leieavtaler, jf. § 60 nr. 1. Hensikten er at det ikke skal kunne tas opp lån og inngås leieavtaler som det ikke er økonomi til å bære. Godkjenningen omfatter også kontroll med at låneopptakene gjelder lovlige låneformål. Godkjenning av låneopptak kan ikke iverksettes før den aktuelle kommunen er registrert i ROBEK, jf. § 60 nr. 4

Departementet skal også føre kontroll med lovligheten av budsjettvedtaket, jf. § 60 nr. 2. Lovlighetskontrollen retter seg mot om kommunelovens krav til årsbudsjettet er oppfylt, spesielt kravene til budsjettbalanse og realisme.

Departementet forvalter selv ordningen overfor fylkeskommunene, men har delegert myndigheten til å utføre kontrollen med ROBEK-kommunene til fylkesmennene.

20.9.2 Utvalgets forslag

Etter utvalgets syn har ROBEK-ordningen i hovedsak fungert godt og i tråd med ordningens formål, uten at ordningen griper for mye inn i det kommunale selvstyret. Utvalgets forslag viderefører hovedtrekkene i dagens ordning, med enkelte justeringer.

Kommuner som bør omfattes av ROBEK-ordningen

I gjeldende lov er terskelen for å bli registrert i ROBEK knyttet til balansekravet. Utvalget foreslår at kontrollordningen fortsatt rettes mot kommuner hvor det har materialisert seg et merforbruk i enten økonomiplan, årsbudsjett eller årsregnskapet. Utvalget mener at kontrollordningen først og fremst bør omfatte kommuner med særlig svak økonomisk stilling, og kontrollen bør ut fra hensynet til det kommunale selvstyret og det lokale ansvaret, ikke tre inn for tidlig.

Utvalgets forslag innebærer at ROBEK-ordningen fortsatt bare vil omfatte kommuner som oppfyller objektive lovbestemte vilkår. Det vil si at loven ikke gir departementet hjemmel til å ta kommuner inn under kontrollordningen etter en skjønnsmessig vurdering. Utvalget viderefører også ordningen med et åpent register over alle kommuner som omfattes av kontrollen.

Endringer i kriteriene for å bli registrert i ROBEK

Utvalget viderefører reglene i gjeldende § 60 nr. 1 bokstav a og b om at kommuner som vedtar en økonomiplan eller et årsbudsjett med merforbruk, skal omfattes av kontrollordningen.

Utvalget foreslår videre at en kommune skal omfattes av ordningen når det ut fra vedtak om enten økonomiplan, årsbudsjett eller årsregnskap kan slås fast at et merforbruk er planlagt dekket inn eller faktisk må dekkes inn utover to år etter at det oppsto. Dette innebærer en viss utvidelse av kriteriet for registrering i gjeldende § 60 nr. 1 bokstav c.

Utvalget foreslår å oppheve gjeldende § 60 nr. 1 bokstav d om brudd på inndekningsplan. Bestemmelsen innebærer at kommuner meldes inn i ROBEK dersom årsregnskapet viser at inndekningsplanen er brutt. Utvalget viser til at bestemmelsen i flere tilfeller har medført at kommuner med en realistisk inndekningsplan på to år har blitt innmeldt i ROBEK fordi det viser seg at noe av inndekningen må skyves fra år 1 til år 2. Det vil si at kommuner har falt inn under kontrollordningen selv om kontrollbehovet i liten grad har vært til stede.

Etter utvalgets vurdering er det en svakhet ved gjeldende lov at kommuner som opparbeider seg et større merforbruk i enkelte tilfeller ikke vil komme inn under ROBEK-ordningen før på et senere tidspunkt. Dette kan for eksempel skyldes at kommunen utsetter å fatte vedtak om inndekning, eller at det vedtas en inndekningsplan over to år som i realiteten ikke er gjennomførbar. Kontrollordningen bør etter utvalgets vurdering innrettes slik at den i alle tilfeller trer inn på et tidlig tidspunkt dersom merforbruket er vesentlig og det følgelig er behov for kontroll med kommunens økonomi. Utvalget foreslår derfor at kommuner som har opparbeidet seg et vesentlig merforbruk, nærmere bestemt tre prosent av driftsinntektene, skal omfattes av kontrollordningen.

Utvalget viser videre til at enkelte kommuner i enkelte tilfeller ikke har fastsatt økonomiplanen, årsbudsjettet eller årsregnskapet innen fristene som regelverket setter. Det har også forekommet at kommuner ikke tar stilling til hvordan et merforbruk skal dekkes inn når regnskapet med merforbruk legges fram. Utvalget mener at det å ikke fatte slike vedtak i realiteten vil være å utsette nødvendige prioriteringer. Utvalget foreslår derfor at kommuner som ikke fatter slike vedtak innen fristene som regelverket setter, skal omfattes av ordningen. Forslaget omfatter også kommuner som i utgangspunktet ikke er i ROBEK, men som likevel har fått økonomiplanen, årsbudsjettet eller årsregnskapet opphevet etter en lovlighetskontroll (etter klage eller eget tiltak), og der kommunestyret ikke vedtar ny økonomiplan, nytt årsbudsjett eller nytt årsregnskap innen den fristen departementet har satt.

Hjemmel til å fastsette at kommuner likevel ikke skal omfattes av kontrollordningen

Med objektive kriterier for hvilke kommuner som omfattes av kontrollordningen, vil det som i dag kunne oppstå tilfeller hvor kommuner blir omfattet selv om det reelt sett ikke foreligger et kontrollbehov. Utvalget peker på at det eksempelvis kan være tale om at det fastsettes en økonomiplan eller et årsbudsjett hvor det i realiteten foreligger økonomisk balanse, men hvor det foreligger feil eller mangler ved vedtaket av formell eller teknisk art som medfører at reglene for innmelding i registeret er oppfylt. Utvalget foreslår derfor at departementet får en ny hjemmel til i enkelttilfeller å fastsette at en kommune likevel ikke skal omfattes av ordningen selv om de formelle kriteriene for registrering i ROBEK er oppfylt. Formålet er å sikre at en kommune ikke underlegges kontrollordningen når det åpenbart ikke er nødvendig.

Innholdet i kontrollen

Kontroll med årsbudsjettet og godkjenning av lån

Utvalget legger til grunn at det er et lokalpolitisk ansvar å håndtere situasjoner med økonomisk ubalanse. Utvalget peker blant annet på at den statlige kontrollen med kommuner med økonomisk ubalanse ikke må overta det som er kommunestyrets ansvar. Kontrollen må utformes slik at staten ikke griper inn i den lokale friheten til å velge mellom ulike tiltak som kan gjenopprette balansen i økonomien.

Utvalgets vurdering er at innholdet i dagens ordning med budsjettkontroll og lånegodkjenning gir en rimelig balanse mellom de ulike hensynene kontrollordningen er ment å ivareta. Utvalget peker på at det å etterleve kravene til realisme og balanse i budsjettet er sentrale premisser for å kunne gjenopprette økonomisk balanse, og foreslår derfor at lovlighetskontrollen av budsjettet videreføres i dagens form. Dette innebærer en budsjettkontroll hvor staten ikke griper direkte inn i de prioriteringene som kommunestyret selv må gjøre innenfor kravet til budsjettbalanse.

Hensikten med statlig godkjenning av kommuners låneopptak er at låneopptak skal nektes godkjent dersom kommunen ikke har økonomi til å håndtere låneopptaket. Å nekte lånegodkjenning er et virkemiddel som snevrer inn den lokale handlefriheten, og er slik sett et inngripende tiltak i det lokale selvstyret. Utvalgets vurdering er at ordningen med statlig lånegodkjenning likevel må videreføres. Utvalget viser til at det å dempe investeringene gjennom begrensninger på lån kan være nødvendig for å forebygge at en ubalanse vokser seg større, og for å etablere et grunnlag for å gjenvinne den økonomiske handlefriheten.

Endringer i godkjenningsordningen

Utvalget viser til at det kan være noe ulik praksis mellom fylkesmannsembetene i hvordan lånegodkjenningsordningen praktiseres. Utvalget mener at godkjenningen bør knyttes til hvor mye lån den aktuelle kommunen totalt kan ta opp i budsjettåret, ikke de enkelte låneopptakene. Dette begrunner utvalget med at kommunestyrene i større grad enn tidligere vedtar samlet låneopptak, hvor administrasjonen deretter foretar låneopptakene og inngår avtaler innenfor de rammene som finansreglementet setter. Det er som utgangspunkt også den samlete gjeldsbyrden som har størst betydning for totaløkonomien. Utvalget foreslår derfor en plikt for departementet til å godkjenne vedtak om lån ved å sette en øvre ramme for nye låneopptak for budsjettåret. Dette innebærer at lånegodkjenningen ikke skal skje i form av godkjenning av hvert enkelt låneopptak.

Utvalget peker videre på at en samtidig må se på hvilke investeringer som lånene finansierer. Ett låneopptak og én investering kan ha helt andre økonomiske konsekvenser enn andre låneopptak og investeringer. Utvalget foreslår derfor at loven gir departementet en klar hjemmel til å fastsette vilkår for bruken av lånerammen. Denne myndigheten omfatter også myndighet til å fastsette begrensninger på hvilke investeringer som kan gjennomføres. Forutsetningen for å sette slike vilkår må være at det er nødvendig av hensyn til kommunens økonomi.

Tiltaksplikt for kommuner i ROBEK

Utvalget viser til at antallet ROBEK-kommuner de siste årene har ligget rundt 50. Historisk sett har dette vært et lavt antall. På den andre siden er det et betydelig antall kommuner som har vært registrert i ROBEK i mange år. Utvalget peker på at det er flere årsaker til at det oppstår merforbruk og at enkelte kommuner har behov for å kunne dekke inn merforbruk over flere år. Samtidig er det ikke lovens hensikt at det å være omfattet av ROBEK-systemet skal være en varig situasjon. Utvalget foreslår derfor at det tas inn en ny lovbestemmelse som særskilt markerer ROBEK-kommunenes ansvar for å bringe økonomien tilbake i balanse. Forslaget innebærer en plikt for kommunestyret til å fastsette en tiltaksplan for å sikre dette, og en plikt til å gjennomføre de nødvendige tiltakene (en aktivitetsplikt). Forslaget stiller ikke krav til hvordan tiltaksplanen skal utformes, slik at kommuner som ønsker det for eksempel kan velge å la tiltaksplanen inngå i økonomiplanen og årsbudsjettet. Forslaget omfatter også en plikt til å oversende tiltaksplanen til departementet til orientering, tilsvarende det som gjelder for økonomiplanen og årsbudsjettet.

Utvalget foreslår at kommuner som vedtar en økonomiplan eller et årsbudsjett med ubalanse, skal fastsette tiltaksplanen senest 30. juni. For kommuner som vedtar inndekning av merforbruk over flere enn to år, eller som har et akkumulert merforbruk over tre prosent av driftsinntektene, foreslår utvalget at tiltaksplanen skal fastsettes innen utgangen av året.

I departementets retningslinjer for fylkesmennenes tildeling av skjønnsmidler til kommunene er det blant annet slått fast at skjønnsmidler som gis til kommuner i ROBEK, alltid skal knyttes opp til en forpliktende plan for å komme i økonomisk balanse. Utvalgets forslag om tiltaksplan innebærer at det etableres et rettslig krav om at kommunene i ROBEK skal utarbeide planer for å forplikte seg selv til å gjennomføre nødvendige tiltak. Utvalget legger til grunn at dette rettslige kravet i seg selv ikke vil være et vilkår for tildeling av skjønnsmidler. Vilkårene for skjønnstildelingen må fortsatt forankres i Stortingets bevilgningsvedtak.

Konkursforbudet. Betalingsinnstilling

Konkursforbudet i gjeldende lov § 55 og reglene om betalingsinnstilling i §§ 56 til 58 ble ikke vurdert av utvalget. Utvalget peker på at reglene om betalingsinnstilling først kommer til anvendelse dersom en kommune ikke har tilgang på likviditet som kan dekke forfalte betalingskrav. Disse reglene har ikke vært anvendt i moderne tid, men har samtidig en viktig funksjon i å bygge opp under leverandørers og kreditorers tillit til at kommunene vil ivareta sine forpliktelser. I utvalgets lovforslag er disse reglene videreført.

20.9.3 Høringsinstansenes syn

Nær 30 høringsinstanser har uttalt seg om utvalgets forslag om hvem som skal omfattes av ROBEK-ordningen. Et flertall av disse gir støtte til utvalgets forslag om at kommuner med et akkumulert merforbruk på mer enn tre prosent av driftsinntektene skal omfattes av ROBEK. Blant disse er flere kommuner, enkelte fylkesmenn og Riksrevisjonen. De som støtter forslaget, mener at det nye kriteriet vil bidra til at nødvendige tiltak settes i verk på et tidligere tidspunkt. Stavanger kommune uttaler:

Utvalget foreslår å senke terskelen for å bli omfattet av ROBEK-ordningen, herunder ved vesentlig merforbruk (over 3 % av driftsinntektene) og ved manglende vedtak knyttet til økonomiplan, årsbudsjett eller årsregnskap, jf. pkt. 6. Dette vil resultere i en raskere statlig inngripen i det lokale selvstyret, men vil samtidig kunne bidra til at kommuner får raskere balanse mellom ressursbruk og inntektsrammer.

Fylkesmannen i Hordaland peker også på at det har vært en ulempe med nåværende ordning for ROBEK at statlig godkjenning og kontroll kommer på et litt for sent tidspunkt for kommuner med ubalanse i økonomien.

Et lite fåtall høringsinstanser går imot hele eller deler av utvalgets forslag til endringer i vilkårene for hvem som omfattes av ROBEK-ordningen, deriblant fylkesstyret i KS Telemark som mener at innskjerpingene utfordrer det kommunale selvstyret. Fylkesmannen i Hedmark uttaler at vilkåret om akkumulert merforbruk på mer enn tre prosent av driftsinntektene kan virke strengt og ramme tilfeldig. Fylkesmannen i Oppland mener at kommuner som har et merforbruk som kan dekkes i løpet av to år, ikke bør meldes inn i ROBEK. Fylkesmannen i Oppland viser blant annet til at vilkåret om at en kommune kan meldes inn dersom enten årsbudsjett, økonomiplan eller årsregnskap ikke er vedtatt innen gitte frister, vil føre til innmeldelse selv om økonomien er i orden.

Hedmark Revisjon IKS mener at ROBEK-ordningen også må omfatte kommuner hvor revisor har avgitt negativ revisjonsberetning til kommunens regnskap.

Få høringsinstanser har uttalt seg om utvalgets forslag om at departementet får hjemmel til å fastsette at kommuner ikke skal omfattes av ordningen selv om de formelle vilkårene er oppfylt. Fylkesmannen i Sogn og Fjordane støtter forslaget. Også Fylkesmannen i Hordaland ser behovet for å unnta kommuner fra registrering dersom kontrollbehovet ikke er til stede, og ser det i første rekke som viktig å unnta kommuner som ikke har gjort vedtak om økonomiplan, årsbudsjett og årsregnskap innenfor gjeldende frister.

Fylkesmannen i Vestfold uttaler:

Utvalget foreslår nå at departementet gis hjemmel til, på skjønnsmessig grunnlag, å fastsette at kommuner som oppfyller de objektive vilkårene likevel ikke skal omfattes av ordningen. Formålet er å sikre at kommuner ikke underlegges statlig kontroll når det ikke er nødvendig.
Vi legger til grunn at dette kun vil være aktuelt i tilfeller hvor det åpenbart ikke er noe kontrollbehov med kommunens budsjett og låneopptak. Det betyr at det i realiteten må foreligge økonomisk balanse, men at årsaken til Robek-innmelding ellers ville vært feil eller mangler av formell eller teknisk art. Det er uheldig dersom en åpning for en skjønnsmessig vurdering fører til diskusjoner om hvor stor økonomisk ubalanse eller merforbruk som skal kvalifisere til et behov for statlig kontroll.

Fylkesmannen i Buskerud og Fylkesmannen i Oppland er skeptiske til at man kan unnlate å melde inn en kommune i ROBEK basert på skjønnsmessige vurderinger, da det kan føre til ulik praktisering i ulike fylker.

Fylkesmannen i Oppland og Fylkesmannen i Sogn og Fjordane støtter utvalgets forslag til endringer i lånegodkjenningsordningen. Utover dette får utvalgets forslag til endringer i innholdet i ROBEK-kontrollen liten oppmerksomhet i høringen.

Utvalgets forslag om en plikt for kommunestyret til å fastsette en tiltaksplan for å bringe økonomien tilbake i balanse får støtte fra alle de om lag 20 høringsinstansene som har uttalt seg om forslaget. Høringsinstansene peker blant annet på at kommuner i ROBEK på denne måten vil ta eierskap til egne utfordringer og at forslaget samtidig understøtter retten til å foreta lokale prioriteringer.

Ingen høringsuttalelser inneholder forslag til endringer i konkursforbudet eller reglene om betalingsinnstilling.

20.9.4 Departementets vurdering

Kommuner som bør omfattes av ROBEK-ordningen

Endringer i kriteriene for å bli registrert i ROBEK

Departementet deler utvalgets syn om at ROBEK-ordningen i store trekk har fungert godt etter at den ble innført i 2001. Departementet mener at staten fortsatt bør ha mulighet til å føre kontroll med kommuner med en økonomisk ubalanse. Som utvalget peker på, vil svak økonomistyring og økonomisk ubalanse svekke grunnlaget for den lokale handlefriheten og det lokale selvstyret. Dette kan ha svært uheldige konsekvenser for tjenester, lokalsamfunn og generasjonshensyn. Utvalget peker også på at en statlig kontrollordning er nødvendig for å støtte opp om tilliten til den kommunale økonomien og for å understøtte statens styring av aktivitetsveksten i kommunal sektor. Departementet er derfor enig med utvalget om at ROBEK-ordningen bør videreføres.

Departementet slutter seg til utvalgets forslag om at kontrollordningen fortsatt skal gjelde for kommuner som bryter kravet til budsjettbalanse ved å vedta en økonomiplan eller et årsbudsjett med merforbruk. Departementet slutter seg også til forslaget om at ordningen fortsatt skal omfatte kommuner som dekker inn et regnskapsmessig merforbruk over flere år enn lovens normalordning på to år. Departementet er også enig i at brudd på inndekningsplan ikke lenger bør være et eget kriterium for å bli omfattet av ROBEK-ordningen. Når dette kriteriet tas ut av loven, unngår man enkelte situasjoner hvor kommuner blir omfattet av ROBEK uten at det foreligger et kontrollbehov. Høringsrunden har ikke avdekket vesentlige innvendinger mot disse forslagene.

Departementet deler utvalgets syn om at kontrollordningen bør tre inn på et tidligere tidspunkt for kommuner hvor merforbruket har blitt vesentlig. Som utvalget peker på, viser historiske regnskapstall at kommuner med et merforbruk på tre til fire prosent står overfor et omstillingsbehov hvor det som regel er behov for å kunne fordele inndekningen over flere enn to år. Et akkumulert merforbruk på mer enn tre prosent av driftsinntektene er således en sterk indikasjon på at det er behov for statlig kontroll med kommunens økonomi. Departementet foreslår derfor, i tråd med utvalgets forslag, at kommuner med et akkumulert merforbruk på mer enn tre prosent av driftsinntektene skal omfattes av ROBEK-ordningen. Forslaget vil, som utvalget peker på, innebære at kommuner med et merforbruk på mer enn tre prosent av driftsinntektene i enkelte tilfeller vil bli omfattet av ROBEK på et noe tidligere tidspunkt, sammenliknet med tidspunktet de ville blitt omfattet av ROBEK etter dagens regler. Forslaget vil på kort sikt kunne medføre en mindre økning i antall ROBEK-kommuner.

Departementet er også enig med utvalget i at kommuner som ikke fatter vedtak om økonomiplan, årsbudsjett eller årsregnskap innen de fristene som gjelder, skal omfattes av ordningen. Departementet mener på lik linje med utvalget at det å utsette slike vedtak i utgangspunktet må oppfattes som en utsettelse av nødvendige prioriteringer.

Kommunesammenslåinger. Registrering i ROBEK etter § 16 a i inndelingslova

I forbindelse med kommunesammenslåinger, gir inndelingsloven § 16 a departementet hjemmel til i visse tilfeller å melde en ny kommune inn i ROBEK, hvis én av kommunene som skal slås sammen allerede er i ROBEK. Forutsetningene er at den nye kommunen ikke kan ventes å dekke inn et merforbruk fra før sammenslåingen innen to år, og at det etter departementets vurdering er behov for kontroll. Departementet foreslår endringer i ordlyden i inndelingsloven § 16 a, for å tilpasse denne til endringene i kommuneloven, deriblant til forslaget om at en kommune som har et akkumulert merforbruk på mer enn tre prosent av driftsinntektene skal omfattes av ROBEK-ordningen. Endringen innebærer at departementet kan melde inn en ny kommune i ROBEK hvis den nye kommunen ventes å ta over et så stort merforbruk at det etter departementets vurdering er behov for kontroll.

Hjemmel til å fastsette at kommuner likevel ikke skal omfattes av kontrollordningen

Departementet er enig i utvalgets forslag om å gi departementet hjemmel til å fastsette at kommuner ikke skal omfattes av kontrollordningen selv om et kriterium for registrering i ROBEK er oppfylt. Det bør være åpning for å unnlate innmelding i tilfeller hvor det reelt sett ikke foreligger et kontrollbehov. Dette skal bare være mulig når det etter departementets vurdering er åpenbart at statlig budsjettkontroll og lånegodkjenning ikke er nødvendig.

I enkelte høringsuttalelser er det pekt på at en kommune vil bli meldt inn i ROBEK hvis økonomiplanen, årsbudsjettet eller årsregnskapet ikke er vedtatt innen tidsfristen selv om økonomien er i balanse. Departementet viser til at hjemmelen til å unnlate innmelding vil kunne komme til anvendelse i slike tilfeller hvis departementets vurdering er at det ikke foreligger et kontrollbehov.

Hjemmelen vil også kunne komme til anvendelse hvis en kommune for eksempel fastsetter en økonomiplan eller et årsbudsjett hvor det i realiteten er økonomisk balanse, men hvor det foreligger feil eller mangler ved vedtaket av formell eller teknisk art som medfører at et kriterium for registrering i ROBEK er oppfylt.

For kommuner som er registrert i ROBEK som følge av et regnskapsmessig merforbruk, vil det normale utgangspunktet være at departementet ikke benytter hjemmelen til å unnlate innmelding i ROBEK. Dette vil være kommuner som enten har vedtatt å dekke inn merforbruk over flere enn to år, eller hvor merforbruket overstiger tre prosent av driftsinntektene. Hjemmelen er imidlertid generelt utformet i lovforslaget og ikke begrenset til enkelte av vilkårene for registrering i ROBEK.

Enkelte høringsinstanser har uttrykt bekymring for en hjemmel til å unnlate innmelding med tanke på faren for ulik praksis i behandlingen av slike saker hos fylkesmannsembetene. Departementet legger opp til at myndigheten i disse sakene ikke delegeres til fylkesmannen. Ved at departementet beholder denne myndigheten sikres lik praksis overfor kommunene.

Utmelding fra ROBEK

Utvalget legger til grunn at en viderefører etablert praksis for når kommuner ikke lenger skal omfattes av kontrollordningen og meldes ut av ROBEK-registeret. Utvalgets lovforslag inneholder derfor ikke regler for når kommuner ikke lenger skal være omfattet av ROBEK-ordningen.

Departementet mener at loven bør inneholde regler for når en kommune ikke lenger skal omfattes av kontrollordningen. Dette for å klargjøre tidspunktet for når en kommune skal meldes ut fra ROBEK-registeret. Departementet foreslår å lovfeste regler for utmelding basert på den praksis som departementet har ført siden ordningen trådte i kraft i 2001. Lovforslaget innebærer at kommuner som er omfattet av ordningen på grunn av et årsbudsjett eller en økonomiplan i ubalanse, først meldes ut dersom årsbudsjettet eller økonomiplanen for påfølgende år er vedtatt i balanse, så framt kommunen ikke skal være registrert i ROBEK på et annet grunnlag. Kommuner som er omfattet av ordningen på grunn av et merforbruk i regnskapet, meldes først ut når det akkumulerte merforbruket er dekket inn i sin helhet. Hvis en kommune er innmeldt som følge av at enten økonomiplan, årsbudsjett eller årsregnskap ikke er vedtatt innen fristen, meldes den først ut når økonomiplan, årsbudsjett eller årsregnskap for det påfølgende året er vedtatt innen fristen.

Statlig kontroll ved negativ revisjonsberetning

Hedmark Revisjon IKS pekte i høringsrunden på at ROBEK-ordningen bør utvides til å omfatte kommuner hvor revisor har avgitt negativ revisjonsberetning til kommunens regnskap. Spørsmålet ble ikke drøftet av utvalget. Departementet viser til at dette er et spørsmål om hvilken rolle staten skal ha hvis revisor mener at regnskapet ikke gir et riktig bilde av kommunens økonomiske situasjon. Situasjonen kan for eksempel være en underliggende økonomisk ubalanse som ikke synliggjøres i regnskapet på grunn av feil regnskapsføring. Problemstillingen må ses i sammenheng med ROBEK-ordningen som har som formål å fange opp kommuner hvor det er en økonomisk ubalanse og et statlig kontrollbehov, fortrinnsvis på et tidlig tidspunkt.

Departementet viser til at en revisjonsberetning med negativ konklusjon innebærer at revisor mener at regnskapet inneholder vesentlige og gjennomgripende feil, jf. revisjonsstandarden ISA 705 punkt 8 utarbeidet av International Auditing and Assurance Standards Board (IAASB). Det kan være ulike typer feil som fører til at det foreligger en negativ revisjonsberetning. Kjernen er at revisor mener at regnskapet ikke er avlagt i samsvar med lov og forskrift, og ut fra dette gir et villedende bilde av kommunens økonomiske situasjon slik at regnskapet ikke bør vedtas uten retting. Realiteten bak kan være at kommunen har en økonomisk ubalanse og ikke etterlever lovens balansekrav. En negativ beretning kan således være en indikasjon på at det foreligger et kontrollbehov som staten bør følge opp gjennom ROBEK-ordningen. På den andre siden vil ikke vesentlige feil i regnskapet alltid være ensbetydende med at kommunen har en økonomisk ubalanse, slik som ROBEK-ordningen primært retter seg mot. I slike tilfeller er ikke ROBEK-ordningen med budsjettkontroll og lånegodkjenning et hensiktsmessig statlig virkemiddel.

Kommunestyret er kommunens øverste organ, også i saker som vedgår årsregnskapet. Dette innebærer et ansvar for å vedta et korrekt regnskap i henhold til regelverket, også i saker hvor revisor har ytret seg kritisk til kommunens regnskapsføring. Kommunens administrasjon kan også ha et annet syn enn revisjonen på hva som er korrekt regnskapsføring. Dette prinsipielle utgangspunktet tilsier at hvilke kommuner som skal omfattes av ROBEK ikke alene kan bygge på revisors vurderinger.

Departementets samlete vurdering er at en negativ revisjonsberetning ikke automatisk skal føre til registrering i ROBEK. Dette gjelder også dersom kommunestyret vedtar kommunens regnskap uten å rette de forholdene som er påpekt i en negativ beretning.

Departementet mener samtidig at det å vedta kommuneregnskapet med en negativ revisjonsberetning er så alvorlig at staten må ta en rolle for å avklare situasjonen. Det er unntaksvis at revisor avgir negativ revisjonsberetning, det kan dreie seg om et lite antall kommuner hvert år. Blant disse få tilfellene vil det være kommuner hvor kommunestyret velger å rette seg etter revisors anmerkninger. I andre tilfeller vil det kunne hende at kommunestyret velger å se bort fra en negativ revisjonsberetning og vedta årsregnskapet slik det er avlagt. I slike situasjoner er det særlig viktig å få rettslig avklart om regnskapet viser kommunens reelle økonomiske situasjon, eller om regnskapet må rettes. I dag er det opp til fylkesmennene å vurdere om de i slike tilfeller av eget tiltak skal lovlighetskontrollere regnskapsvedtaket.

Departementets vurdering er at departementet (fylkesmannen) i slike tilfeller må ha plikt til å foreta lovlighetskontroll av regnskapsvedtaket. Dette for å skape trygghet for at kommuneregnskapet er korrekt. En slik plikt sikrer at en eventuell økonomisk ubalanse synliggjøres i regnskapet og at lovens krav til budsjettbalanse og inndekning av underskudd etterleves. Korrekte regnskaper gir et riktig grunnlag for kommunen til å budsjettere videre på, og et riktig grunnlag for staten til å vurdere om kommunen oppfyller vilkårene for registrering i ROBEK. Departementet foreslår derfor å lovfeste at kommunestyrets vedtak om årsregnskap skal lovlighetskontrolleres dersom årsregnskapet ikke er endret for å rette opp forhold som er grunnlag for en negativ konklusjon i revisjonsberetningen. Hensikten med lovlighetskontrollen er altså å få klarlagt om kommunen har en økonomisk ubalanse som tilsier at kommunen må fanges opp av ROBEK-systemet. Lovforslaget gjør regelverket mer dekkende med tanke på å sikre at lovens balansekrav etterleves. Dette er også i tråd med ROBEK-ordningens formål.

Utfallet av en lovlighetskontroll vil enten være at fylkesmannen mener det foreligger brudd på regnskapsreglene, noe som gjør det nødvendig å oppheve regnskapsvedtaket, eller at fylkesmannen mener at det ikke foreligger brudd på regnskapsreglene. I førstnevnte tilfelle vil kommunestyret måtte vedta et nytt årsregnskap som etterlever regnskapsreglene. Dette nye regnskapsvedtaket blir så grunnlaget for å vurdere om kommunen oppfyller vilkår for registrering i ROBEK, eksempelvis dersom det korrigerte regnskapet viser et akkumulert merforbruk større enn tre prosent av driftsinntektene. I tilfellet hvor fylkesmannen mener at det ikke foreligger brudd på regnskapsreglene, vil kommunestyrets vedtak om årsregnskap bli stående som gyldig, selv om revisor har avgitt negativ beretning. Det er da dette regnskapsvedtaket som på vanlig måte er grunnlaget for å vurdere om kommunen oppfyller kriterier for registrering i ROBEK.

Innholdet i kontrollen

Statens virkemidler for kontroll med ROBEK-kommunene fikk liten oppmerksomhet i høringen. Departementet deler utvalgets vurderinger om at ROBEK-ordningen ikke må innebære at staten overtar kommunestyrets ansvar for å rette opp en økonomisk ubalanse. Departementet vil understreke at det er kommunestyrets ansvar å gjennomføre de tiltakene som er nødvendig i en vanskelig økonomisk situasjon. Samtidig må virkemidlene i ordningen være egnet til å bidra til at ROBEK-kommunenes økonomi rettes opp.

Departementet er enig i utvalgets forslag om å videreføre lovlighetskontrollen av budsjettet til kommunene i ROBEK. Dette bidrar til trygghet for at driften av ROBEK-kommuner bygger på realistiske inntektsanslag, og at det ikke legges opp til et driftsnivå utover de ressursene som er til rådighet.

Departementet er videre enig i utvalgets forslag om at ordningen med statlig lånegodkjenning videreføres. Lånegodkjenningen skal skje ved å sette en øvre ramme for nye låneopptak for budsjettåret.

Departementet er også enig i utvalgets forslag om at departementet skal få en klar hjemmel til å fastsette begrensninger på hvilke investeringer som kan gjennomføres innenfor godkjent låneramme. Hensikten er å sikre at lånerammen ikke benyttes til investeringer som kan slå økonomisk uheldig ut. Denne hjemmelen skal bare benyttes dersom det er nødvendig for å ivareta kommunens økonomi.

Tiltaksplikt for kommuner i ROBEK

Departementet viser til at alle kommuner har plikt til å budsjettere med balanse og å dekke inn merforbruk. Denne plikten følger av egne regler i loven. Siden en rekke kommuner har vært i ROBEK i uforholdsmessig mange år er departementet enig med utvalget i at det i tillegg bør tas inn en særskilt plikt for kommuner i ROBEK til å iverksette tiltak som bringer økonomien tilbake i balanse. Dette markerer kommunestyrets ansvar for å ta eierskap til egne utfordringer og nødvendige grep for å få kommunen ut av ubalansen. Departementet foreslår derfor som utvalget at kommunestyret i ROBEK-kommuner får en plikt til å fastsette en tiltaksplan innen gitte tidsfrister. Lovbestemmelsen må forstås som en aktivitetsplikt. Departementet vil trekke fram at tiltaksplanen, i tillegg til budsjettiltak, også må omfatte administrative tiltak som er nødvendige for å forbedre økonomistyringen.

20.10 KOSTRA og KOR

20.10.1 Rapportering fra kommunene til staten (KOSTRA)

20.10.1.1 Gjeldende rett

Kommuneloven § 49 nr. 1 fastsetter at kommuner plikter å gi departementet løpende informasjon om ressursbruk og tjenesteyting til bruk i nasjonale informasjonssystemer. Det siktes her til informasjon som skal inngå i informasjonssystemet KOSTRA (KOmmune-STat-RApportering), som skal gi kommunene og staten styringsinformasjon om kommunal virksomhet.

Etter § 49 nr. 2 kan departementet gi forskrift med nærmere regler om hvordan slik informasjon skal frambringes, stilles opp og avgis, jf. forskrift 15.12.2000 nr. 1425 om rapportering fra kommuner og fylkeskommuner (rapporteringsforskriften). Forskriften stiller blant annet krav til hvilken regnskapsinformasjon som skal rapporteres, hvordan rapporteringen skal gjennomføres og til hvilken tid rapporteringen skal finne sted.

Etter kommuneloven § 39b skal kommunene rapportere de opplysningene som departementet finner nødvendig for å offentliggjøre informasjon om lokale folkeavstemninger.

20.10.1.2 Utvalgets forslag

Utvalget foreslår å videreføre kommunenes plikt til å rapportere informasjon om økonomi, ressursbruk og tjenester til bruk i nasjonale informasjonssystemer (KOSTRA). Utvalgets forslag viderefører også plikten til å rapportere opplysninger om folkeavstemninger.

Utvalget foreslår at departementet skal ha hjemmel til å fastsette forskrift med nærmere regler om hva som skal rapporteres og hvordan rapporteringen skal skje. Utvalget legger til grunn at dette viderefører gjeldende rett.

20.10.1.3 Høringsinstansenes syn

Utvalgets forslag fikk liten oppmerksomhet i høringen. Statistisk Sentralbyrå støtter forslagene.

20.10.1.4 Departementets vurdering

Departementet viser til at KOSTRA (KOmmune-STat-RApportering) er et nasjonalt informasjonssystem som gir verdifull styringsinformasjon om kommunal virksomhet. Kommunene rapporterer regnskapsinformasjon og informasjon om tjenester, myndighetsutøvelse og lokale folkeavstemminger til staten ved Statistisk sentralbyrå (SSB).

Nøkkeltallene og grunnlagsdataene som SSB publiserer årlig, gir kommunesektoren selv, staten, innbyggerne, media og andre informasjon om kommunenes virksomhet. Det er stor oppmerksomhet om tallene som blir publisert. Informasjonen bidrar til åpenhet om kommunal forvaltning og gir mulighet for analyser og forbedringsprosesser i sentrale deler av enkeltkommuners virksomhet. Staten benytter også KOSTRA-data i nasjonal statistikk.

Arbeidet med å videreutvikle KOSTRA involverer kommunene selv, fagmyndighetene og andre aktuelle interessenter innenfor de ulike sektorene. Arbeidet foregår i praksis i arbeidsgrupper for ulike tjenesteområder. Arbeidsgruppene gir blant annet råd om hvilke opplysninger kommunene bør rapportere, og hvilke nøkkeltall SSB bør publisere. Samordningsrådet for KOSTRA, hvor blant annet departementene og kommunesektoren er representert, skal blant annet bidra til en videreutvikling av KOSTRA-systemet som er koordinert på tvers av de ulike sektorene.

KOSTRA har etter departementets vurdering stor legitimitet og er et svært nyttig informasjonssystem for kommunene, staten og andre. Departementet slutter seg derfor til utvalgets forslag om at kommunene fortsatt skal ha plikt til å rapportere til KOSTRA, og til at departementet skal ha hjemmel til å fastsette nærmere regler i forskrift om hva som skal rapporteres, tidsfrister for rapporteringen og hvordan rapporteringen skal skje.

Departementet legger opp til at innholdet i regnskapsrapporteringen fra kommunene fortsatt reguleres i forskrift, slik som i dagens rapporteringsforskrift.

Når det gjelder hvilke opplysninger om kommunenes tjenester som skal rapporteres, legger departementet opp til at dette med utgangspunkt i forskriften kan fastsettes i såkalte skjemaer om tjenesterapportering eller ved definisjon av såkalte filuttrekk fra fagsystem, og ikke i selve forskriften. Fagdepartementene skal fortsatt ha det formelle ansvaret for de respektive rapporteringskravene og innholdet i disse. Dette viderefører gjeldende praksis, jf. rapporteringsforskriften § 8 andre ledd.

Når det gjelder hvordan rapporteringen skal skje, vil det være hensiktsmessig at forskriften i stor grad gir SSB adgang til å fastsette nærmere krav til dette. Dette vil også videreføre gjeldende praksis, se også rapporteringsforskriften § 7.

20.10.2 Kommunalt rapporteringsregister (KOR)

20.10.2.1 Gjeldende rett

Kommuneloven § 49 a nr. 1 fastsetter at kommunalt rapporteringsregister skal gi en elektronisk oversikt over de samlete rapporteringsplikter rettet mot kommuner som følger av lov eller vedtak truffet av statlige organer. Videre heter det at registeret skal være et virkemiddel for samordning og forenkling, og at registeret skal holdes løpende oppdatert og inneholde en fullstendig oversikt over og informasjon om rapporteringsplikter.

Etter § 49 nr. 2 har departementet ansvar for etablering, organisering og drift av kommunalt rapporteringsregister. Departementet har pekt ut Brønnøysundregistrene som registerfører.

I § 49 a nr. 3 heter det at før nye rapporteringsplikter for kommuner settes i kraft eller eksisterende rapporteringsplikter endres, skal departementet eller underliggende etat sende melding til kommunalt rapporteringsregister. Rapporteringsplikten kan ikke iverksettes før den er publisert i kommunalt rapporteringsregister.

Etter § 49 nr. 4 kan departementet gi nærmere regler om hvilke opplysninger som skal følge meldingen etter § 49 nr. 3 og om registerets behandling av disse. Departementet kan også gi nærmere regler om unntak fra iverksettelsesforbudet.

20.10.2.2 Utvalgets forslag

Utvalget foreslår å videreføre bestemmelsen om kommunalt rapporteringsregister med enkelte språklige presiseringer. Deriblant videreføres departementets hjemmel til å fastsette nærmere regler i forskrift.

20.10.2.3 Høringsinstansenes syn

Ingen høringsinstanser har merknader til utvalgets forslag.

20.10.2.4 Departementets vurdering

Kommunalt rapporteringsregister er et register som gir samlet oversikt over kommunesektorens rapporteringsplikter til staten. Registeret skal gi oppdatert informasjon om den enkelte rapporteringsplikten, for eksempel hjemmelen for rapporteringsplikten og kommunenes ressursbruk knyttet til rapporteringen.

Registeret skal være et verktøy for staten ved vurderinger av nye eller endrete rapporteringsplikter, eksempelvis for å unngå dobbeltrapportering. Det skal også være et verktøy for Samordningsrådet i KOSTRA og arbeidsgruppene i KOSTRA i deres vurdering av rapporteringen fra kommunene og arbeid med å forbedre innholdet i KOSTRA. Departementets vurdering er at et slikt verktøy fortsatt kan være nyttig i videreutviklingen av KOSTRA. Departementet slutter seg derfor til utvalgets forslag om å videreføre reglene om kommunalt rapporteringsregister.

Til toppen
Til dokumentets forside